Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историческое развитие муниципальныхбиблиотек в процессе эволюции местного самоуправления
Глава 2. Становление и развитие муниципальных библиотек в условиях реформирования местного самоуправления 64
2.1. Муниципализация как процесс совершенствования регионального управления библиотечным делом 64
2.2. Ресурсы муниципальных библиотек и социально-экономические условия их функционирования 82
Глава 3. Организация взаимодействия муниципальных библиотек и органов местного самоуправления
3.1. Муниципальная библиотека как субъект местного самоуправления: нормативно-правовые аспекты 104
3.2. Сущность и специфика организационных моделей деятельности муниципальных библиотек 133
Заключение 161
Список использованной литературы 165
Приложения 190
- Муниципализация как процесс совершенствования регионального управления библиотечным делом
- Ресурсы муниципальных библиотек и социально-экономические условия их функционирования
- Муниципальная библиотека как субъект местного самоуправления: нормативно-правовые аспекты
- Сущность и специфика организационных моделей деятельности муниципальных библиотек
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой опыт истории библиотек дает множество примеров плодотворного и всестороннего сотрудничества органов местного самоуправления и библиотек. Для общедоступных (публичных) библиотек наличие такого партнерства почти всегда является залогом успешности и развития.
В отечественной библиотечной практике в силу ряда внутриполитических причин развитие библиотечного дела на местах инициировалось высшими органами государственной власти. Это подтверждается примерами из истории библиотечного дела XVIII в., когда Петр I попытался создать арифметические ("цифирные") школы, при которых открывались библиотеки. В XIX в. в губернских городах по инициативе президента Вольного Экономического общества Н.С.Мордвинова начали создаваться публичные библиотеки. Пожалуй, только недолгий в масштабах истории период деятельности земских органов самоуправления явил в России богатый опыт участия местных властных органов в библиотечном деле.
Земский опыт библиотечной инициативы по-своему уникален и нуждается в глубоком и всестороннем изучении. Оценивая объективную полезность земских библиотечных начинаний, следует учитывать, что осуществляли свои инициативы земские органы по существу в небиблиотечной среде, в условиях почти полной несформированности библиотеки как социального института. Следствием этого являлись формы земской библиотечной деятельности (создание библиотечных учреждений и основ сети библиотек с «нулевого цикла», «вхождение» во все аспекты библиотечной деятельности — комплектование фонда,
библиотечная техника, подготовка персонала). В настоящее время, когда библиотечный социальный институт в стране сформировался, нельзя дореволюционный опыт земских библиотечных инициатив переносить в современную действительность механически. Необходимо творческое переосмысление этого опыта.
Неготовность народа к демократической жизни, отчуждение его в течение долгого времени от действительного самоуправления означает, что развитие демократии на российской почве будет идти постепенно. Особенно важно, чтобы демократия не насаждалась «сверху», а шла с освоения низших ступеней самоуправления, которые А. И. Солженицын называет «демократией малых пространств» (260, с. 44-45).
Для утверждения этой «демократии малых пространств» библиотека, во-первых, должна научиться грамотно, конструктивно, целеустремленно выстраивать свои собственные отношения с органами местного самоуправления, потому что от этого зависит не только уровень благополучия библиотек, но и само их существование. Во-вторых, она должна помочь своим пользователям жить в гражданском демократическом обществе. А. де Токвиль писал, что «общинные институты [а именно таким институтом является муниципальная библиотека — И. А. Гильфанова] играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой» (273).
Таким образом, библиотекам жизненно необходимо осмысливать сложившуюся ситуацию, принципы и тенденции взаимоотношений с органами местного самоуправления, освоить положительный исторический и современный опыт деятельности в этом направлении, выработать на концептуальном уровне механизм взаимодействия с муниципальной властью.
Начавшийся в 1990-е гг. процесс муниципализации библиотечного дела ставит перед библиотеками новые задачи. В частности, библиотека должна стать активным «действующим субъектом» территории, носителем социальной активности с присущими ей потребностями, интересами, целями. Властные структуры, администрация, предпринимательские круги, местное сообщество станут считаться с библиотекой в том случае, если она сможет заявить о своей ответственности и причастности к социально-культурным процессам, происходящим на конкретной территории, осознает собственные позиции и представит себя в коммуникации со всеми действующими субъектами своей территории.
Недостаточная разработанность теоретических и методических основ взаимодействия библиотек с местными органами власти затрудняет освоение муниципальными библиотеками новых паблик рилейшнз-технологий. PR-технологии — новая форма общественных отношений для современной системы муниципального управления, смысл которых — диалог муниципальной власти и местного сообщества для решения экономических, социальных, политических проблем местного значения.
Одним из инструментов существования названных отношений могли бы выступить муниципальные библиотеки. В системе этих отношений библиотеки могут и должны играть роль посредника между властью и местным населением. Для этого они имеют достаточный опыт проведения социологических исследований; анализа, обобщения общественного мнения, требований, программ социальных групп, организаций, граждан; доведения их до органов власти и информирования общественности о деятельности властных структур.
Актуальность заявленной темы усиливается еще и в связи с тем, что динамизм современной ситуации не дает библиотекам возможности
«осваивать» проблему поэтапно и поаспектно, необходим комплексный подход к ее решению. Вместе с тем, отсутствие у большинства библиотек единой стратегической программы и механизма взаимодействия с муниципальной властью и местным сообществом приводит к низкой результативности библиотечных программ развития. Поэтому изучение особенностей деятельности муниципальных библиотек в условиях становления и развития местного самоуправления является одной из актуальных задач оптимизации библиотечного обслуживания в новых исторических условиях. При этом наиболее важным является комплексный подход, объединяющий исторические, теоретические, нормативно-правовые и организационные аспекты проблемы.
Степень разработанности темы исследования. В связи с междисциплинарным характером проблемы ее следует рассматривать в различных аспектах: разработанность общей . теории местного самоуправления, специфика деятельности библиотек в условиях муниципализации, исторический опыт участия органов местного самоуправления в библиотечном деле, особенности библиотечного менеджмента в условиях муниципализации. Рассмотрим каждый их этих аспектов.
Литература по общей теории местного самоуправления многочисленна и разнообразна. Многие из положений, концепций, терминов общей теории местного самоуправления сегодня активно используются в современной библиотечной литературе. Однако вне общего контекста они не всегда имеют конкретное адекватное «наполнение». Это обязывает исследователя, занимающегося проблемой «муниципальная библиотека и местное самоуправление», глубоко и всесторонне изучить общую теорию.
Среди исследований профессиональных историков, философов, юристов следует выделить капитальные труды Б. Б. Веселовского, И. А. Покровского (72, 218), благодаря которым были поставлены и решены важнейшие задачи изучения государственного управления; классические труды по местному самоуправлению А. И. Васильчикова,
A. де Токвиля (71, 273), интересные исторической и методологической
разработкой проблемы самоуправления как основы формирования
демократического общества А. Т. Тертышного, Е. Г. Анимицы,
Ю.В.Абдурахимова, В. А. Субботина, В. С. Бочко, А. Г. Воронина,
B. А. Лапина, И. В. Выдрина, П. Н. Кокотова (35, 33, 64, 75, 76),
исследования Б. А. Кириллова, Н. И. Кулиша (126, 156), посвященные
деятельности местной власти на региональном уровне.
В литературе, посвященной развитию библиотечного дела в
условиях муниципализации, можно указать работы практического
характера, в которых рассматривается конкретный опыт
муниципализации библиотек в субъектах Федерации (И. Б. Михнова,
И.В. Даньшина, З.И.Злотникова, Л.И. Рудич, Г. Цесарская, Н. Е.
Цыпина) (193, 99, 119, 240, 297, 298) и теоретические исследования, в
которых раскрыты институциональные, технологические, системные и
функциональные аспекты политико-правового, социально-
психологического содержания взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных библиотек (Е.И.Кузьмин, Т.Л.Манилова, В. К. Клюев, Н. В. Жадько, Ю.А. Гриханов, М.Я.Дворкина, Е. А. Фенелонов, В. Р. Фирсов) (141, 173, 128, 116, 93, 101,287,288).
С позиций данного исследования наибольший интерес представляют монография В. Р. Фирсова и диссертационное исследование Т.Л. Маниловой «Организация сети муниципальных общедоступных библиотек: нормативный подход в условиях местного
самоуправления» (173). В монографии В. Р. Фирсова «Государственное законодательное регулирование деятельности библиотек» (288) обобщен опыт формирования библиотечного законодательства в России и исследованы процессы государственного регулирования деятельности библиотек в широком социальном и культурном контексте, определившим противоречивые черты развития библиотек в современной ситуации. Весьма значимо, что автор анализирует в своей работе и зарубежную практику законодательного регулирования библиотечного дела.
В диссертации Т. Л. Маниловой (173) сформулированы основные направления трансформации нормативного подхода к организации сети муниципальных библиотек в связи с переходом на местное самоуправление.
Исследование взаимоотношения и взаимодействия библиотеки и местной власти в историческом аспекте началось еще в дореволюционный период. По существу, вся земская печать по вопросам библиотечного дела, в той или иной степени, содержит информацию по данному вопросу. Однако наиболее полно этот вопрос представлен в трудах Б. Б. Веселовского, В. И. Чарнолуского, Е. Звягинцева, Д.М.Бобылева, в материалах I Всероссийского съезда по библиотечному делу (73, 299, 118, 60). Эти работы отличает богатый фактический и оценочный материал, стремление выявить и охарактеризовать общероссийские тенденции и региональную специфику деятельности отдельных земств в области библиотечного дела.
В 90-е гг. XX в. началась интенсивная разработка проблем, связанных с анализом деятельности земских учреждений отдельных губерний. Среди рассматриваемых — Пермская губерния, в состав которой входила и территория современной Свердловской области. В публикациях Е.Ю. Апкаримовой, А. И. Бакановой, В. И. Рябухиной,
Е.П.Пироговой (36, 44, 242, 214) дается характеристика земских библиотечных учреждений региона. В работе Е. Ю. Апкаримовой (36) предпринята попытка рассмотреть взаимоотношения городских властей и общественных библиотек на Урале в конце XIX — начале XX вв.
Наиболее близка по географическому охвату теме данного диссертационного исследования статья А. И. Бакановой (44), в которой на примере Екатеринбургского, Камышловского и Красноуфимского уездов раскрывается эволюция становления тех «публичек» и изб-читален, которые стали родословной для современных муниципальных библиотек. Это дает возможность сравнить современные библиотечные технологии в работе с властями с применяемыми в дореволюционный период.
В условиях муниципализации библиотечного дела необходимо использование основных положений современного менеджмента, в частности, библиотечного, который развивают И. М. Суслова, В.К.Клюев, Е. М. Ястребова, Е. И. Ратникова (266, 128, 310, 232). Учитывая специфику темы исследования необходимыми источниками стали работы по теории и практике PR-технологий, как общего характера Б. А. Либергер (162), так и библиотечного (Р. Ашервуд, Т.В.Майстрович, Л. В. Куликовой, Р. 3. Панова) (41, 164, 153, 213).
В целом анализ литературы по теме позволяет утверждать, что современный анализ проблем муниципализации библиотечного дела и организации взаимодействия библиотек с властными структурами всех уровней, остается пока для отечественной библиотечной науки темой мало разработанной в силу ее предельной многоаспектности, сложности и новизны. Кроме этого материал по теме исследования представлен, в основном, в рамках статей. Специфика жанра статьи ограничивает полное и развернутое исследование столь сложной и многосторонней
проблемы. Поэтому требуется дальнейшая разработка темы на уже имеющейся базе.
Таким образом, обобщение и развитие научных представлений о механизме взаимоотношений библиотеки и местного самоуправления представляет собой слаборазработанную и важную исследовательскую проблему.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные библиотеки.
Предмет исследования — механизм взаимоотношений муниципальных библиотек и органов местного самоуправления.
Цель исследования — на основе всестороннего изучения исторического опыта и исследования современного состояния реформирования местного самоуправления определить теоретические, нормативно-правовые и организационно-методические основы взаимодействия муниципальных библиотек с органами местного самоуправления.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
изучить роль земских органов местного самоуправления в становлении муниципальных библиотек;
проанализировать современное состояние библиотек в условиях муниципализации;
обобщить современный опыт реформирования местного самоуправления на территории Уральского региона;
определить перспективы развития муниципальных библиотек и обозначить механизм их взаимодействия с муниципальной властью.
База исследования. В диссертации рассматривается опыт взаимодействия муниципальных библиотек и органов местного самоуправления Свердловской области. Выбор базы исследования не
случаен. Именно Свердловская область стала одним из первых регионов в деле развития местного самоуправления в масштабе России.
Свердловская область была одним из первых субъектов Федерации, законодательно подтвердивших право на местное самоуправление. Это было зафиксировано в Уставе области и Областном законе о местном самоуправлении (1995 г.), который был принят со значительным опережением аналогичного Федерального закона. В быстро меняющейся внутриполитической ситуации страны в середине 90-х гг. этот факт имел не только правовое, но и политическое значение.
Возможно, именно поэтому библиотеки Свердловской области одними из первых в стране активно начали разрабатывать тему «Библиотеки и власть». Об этом свидетельствуют многочисленные местные исследования «Центральная городская библиотека и горожане» (г. Новоуральск), «Состояние библиотечной сети города и ее реорганизация» (г. Нижний Тагил), «Повышение эффективности работы ЦБС» (г. Каменск-Уральский), публикации сотрудников библиотек Свердловской области в профессиональной печати (79, 80, 129, 264, 298, 303), материалы проведенной Свердловской областной универсальной научной библиотекой им. В. Г. Белинского региональной научно-практической конференция «Библиотеки и власть. Своеобразие текущего момента» (1997 г.). В январе 1998 г. в Правительстве Свердловской области состоялся семинар «Роль органов государственной власти в развитии гражданского общества», на котором обсуждались принципы взаимодействия органов власти и библиотек в ситуации муниципализации управления.
Таким образом, муниципальные библиотеки Свердловской области
являются представительной базой для исследования проблемы
«Библиотека и местное самоуправление» в ее реальном и
перспективном временных измерениях. Для сравнения использован опыт
библиотек других регионов России: Владимирской, Новгородской, Псковской, Сахалинской, Тюменской областей (52, 53, 199, 237, 251, 252).
Источниковую базу исследования составляют прежде всего федеральные, региональные, муниципальные законодательные и иные нормативные акты как инструмент создания оптимальных условий для взаимовыгодного сотрудничества библиотек и органов местного самоуправления.
В числе источников диссертации использованы: публикации профессиональной библиотечной печати, отечественная и зарубежная библиотековедческая литература. Проанализированы официальные и нормативно-правовые документы, библиотечные статистические и учебно-методические материалы, отчеты библиотек Уральского региона.
Решению поставленных задач способствовало привлечение широкого круга отраслевой социологической, экономической, политической и юридической литературы, дореволюционных источников (земских изданий).
Методология и методы исследования. Методологической базой исследования явились концептуальные подходы к изучению местного самоуправления, разработанные европейскими и русскими правоведами, философами и историками (Л. Штейн, А. Д. Градовский, Н.М.Коркунов). Работа построена на основе сложившегося в общей теории управления категорийного аппарата, общих закономерностей функционирования муниципального образования в условиях местного самоуправления.
В процессе исследования использовались конкретно-исторический, аналитико-синтетический методы и другие. Исторический метод позволил рассматривать муниципальную библиотеку в конкретных исторических взаимосвязях с точки зрения ее эволюции. В исследовании взаимодействие муниципальной библиотеки и органов местного
самоуправления рассматриваются в разные исторические периоды: дореволюционный, советский, длившийся 70 лет, и постсоветский, берущий начало в 90-е годы XX в.
Аналитико-синтетический метод позволил проследить
закономерности и тенденции развития механизма взаимодействия муниципальной библиотеки и органов местного самоуправления, выявить позитивные и негативные факторы, влияющие на эффективность такого взаимодействия.
В исследовании применялся библиотековедческий метод — анализ библиотечной статистики и документации.
В рамках исследования при непосредственном участии диссертанта в ряде муниципальных образований Свердловской области были проведены социологические исследования (гг. Нижний Тагил, Новоуральск, Талица, Каменск-Уральский, Новая Ляля, Алапаевск). В исследованиях использовались методы: анкетирование, опрос, анализ статистических материалов и отчетов библиотек. При поддержке кафедры библиотековедения Челябинской государственной академии культуры и искусств проведено региональное исследование «Основы жизнедеятельности библиотеки в условиях муниципализации», в рамках которого использовались те же исследовательские методы.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток научного анализа деятельности муниципальной библиотеки как субъекта местного самоуправления, их взаимодействия в процессе реализации своих прав и обязанностей.
Впервые предпринята попытка на базе исторического регионального материала изучить взаимодействие земских органов самоуправления и библиотек.
Углубленный поиск и новые подходы к анализу малоизвестных и новых источников предоставил возможность более детально, чем это
было до сих пор, показать разнообразие форм и способов взаимодействия библиотек с органами местного самоуправления и специфику организации деятельности библиотек в условиях муниципализации, обобщить опыт, накопленный муниципальными библиотеками Свердловской области.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что проведен комплексный анализ исторического опыта и современного состояния взаимодействия муниципальных библиотек с органами местного самоуправления, раскрыт механизм взаимодействия библиотек с муниципальной властью, определены перспективы их развития.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования нашли применение:'
— в информационно-аналитическом обобщении деятельности библиотек
Свердловской области;
— в научно-методическом обеспечении деятельности муниципальных
библиотек Свердловской области и выработки новой библиотечной
политики на уровне региона;
— в разработке обучающих программ системы повышения
квалификации библиотечных работников.
Собранные в ходе исследования эмпирические данные, методические рекомендации и теоретические выводы по теме диссертации используются в преподавании учебных курсов «Библиотечный менеджмент», а также специальных курсов «Маркетинг информационно-библиографических продуктов» и «Библиотечный паблик рилейшнз» на факультете документальных коммуникаций Челябинской государственной академии культуры и искусств.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования выносились автором на обсуждение в ходе Всероссийской научно-практической конференции «Муниципальная библиотека: место
и роль в становлении местного самоуправления» (Новгород, апрель 1999 г.), Региональной научно-практической конференции «Библиотека в ситуации настоящих и будущих перемен» (Екатеринбург, май 1999 г.), Международной конференции «Формирование информационной культуры читателей: роль новых технологий» (Новоуральск, сентябрь
г.), межвузовской конференции «Социально-культурный потенциал системы образования» (Казань, октябрь 1999 г.,), межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальная библиотека на пороге нового века» (Киров, май 2000 г.), Пятой международной научной конференции «Библиотечное дело - 2000: проблемы формирования открытого информационного общества» (Москва, апрель
г.), Всероссийской научной конференции «Уральская провинция в системе регионального развития России: исторический и социокультурный опыт. К 300-летию г. Каменска-Уральского» (Каменск-Уральский, октябрь 2001 г.), научно-практической конференции «Человек и общество в информационном измерении» (Екатеринбург, февраль-март 2001 г.).
Результаты исследования легли в основу организации семинара для библиотекарей «Библиотека в новой ситуации» (Ирбит, октябрь 1999 г.), были освещены в ходе Мухлынинских краеведческих чтений «Верхотурская уездная библиотека» (Верхотурье, сентябрь 1999 г.).
Содержание диссертации и основные выводы отражены в опубликованных автором 12 работах:
1. Ресурсы библиотечного краеведения в условиях единого информационного пространства // Человек и общество в информационной измерении: Материалы регион. науч.-практ. конференции, 28 февр.-1 марта 2001 г./ ЦНБ УрО РАН. — Екатеринбург, 2001.—С. 244-246.
2. Библиотека и местное сообщество: опыт размещения муниципального
заказа на библиотечное обслуживание в Свердловской области //
Муниципальная библиотека на пороге нового века: Материалы
межрегион, науч.-практ. конф., (15-16 мая 2000 г.). — Киров, 2000. —
С. 1-5.
Библиотеки в поддержку местного самоуправления: из опыта библиотек Свердловской области // Муниципальная библиотека: место и роль в становлении местного самоуправления: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. / Новгород, обл. б-ка. — Великий Новгород, 2000. — С. 23-30.
Муниципальная власть и мы: взгляд методиста // Библиотека. — 2000.
— N 12 —С. 6-9.
Муниципальные библиотеки и местное самоуправление: способы взаимодействия // Информ. бюллетень РБА. — СПб.", 2000. — N 10. — С. 175-185.
Создание региональной библиотечно-информационной системы поддержки местного самоуправления: опыт библиотек Свердловской области // Формирование информационной культуры читателя: роль новых технологий: Материалы науч.-практ. конф., (27-29 сент. 1999 г.).
— Новоуральск, 2000. — С. 120-128.
Размещение муниципального заказа на библиотечное обслуживание // Библиотечное дело — 2000: проблемы формирования открытого информационного общества: Тез. докл. Пятой междунар. науч. конф., (Москва 25-26 апр. 2000 г.). — М., 2000. — Ч. 1. — С. 210-21 1.
Библиотеки как ресурс местного самоуправления: взгляд методиста // Творческий поиск: К 100-летию библиотеки им. В. Г. Белинского / Свердл. обл. науч. б-ка им. В. Г. Белинского; Под ред. Н. Сулимовой. — Екатеринбург, 1999. — С. 12-25.
9. Население. Библиотека. Местная власть // Ежегодный доклад о
состоянии библиотечного обслуживания населения Свердловской
области, 1999. — Екатеринбург, 2000. — С. 6-8.
10. Роль библиотек в становлении местного самоуправления: Материалы
науч.-практ. конф., 4—9 окт. 1999 г. / Сахалин. ОУНБ; Ред.-сост. В. А.
Малышева. — Юж.-Сахалинск, 2000. — С. 145-155.
1 1. Гранты и конкурсы как механизм поддержки муниципальной
библиотеки // Сб. метод.-библиогр. материалов / Под ред.
Н. Сулимовой. — Екатеринбург, 1998. — Вып. 11. — С. 40-49.
12. Как защитить библиотеки в условиях муниципализации: теория и
практика // Творческий поиск: Опыт б-к области. — Екатеринбург, 1997.
— С. 36-42.
Положения, выносимые на защиту;
Перспективы развития библиотек как субъектов местного самоуправления основаны на изучении и анализе исторического и современного опыта взаимодействия с органами местного самоуправления.
В процессе формирования местного самоуправления муниципальные библиотеки должны адаптироваться к быстро меняющимся условиям социально-экономического, информационного развития общества, корректировать способы, формы и технологии взаимодействия с органами местной власти.
Взаимоотношения муниципальной библиотеки и органов власти складываются под влиянием комплекса объективных и субъективных факторов, включающих особенности внутрибиблиотечной политики (готовность библиотеки к трансформации как субъекта местного самоуправления, опыт работы с населением муниципального образования и т. д.) и особенности освоения социокультурной среды региона.
4. Механизм взаимодействия библиотеки и местного самоуправления составляют взаимоотношения библиотек, читателей, общественных организаций, ассоциаций, фондов, которые бы смогли осуществить поддержку библиотечных идей и начинаний; интеграцию вокруг библиотечных проектов, планов и начинаний всех без исключения субъектов и сил, действующих на территории муниципального образования.
Структура диссертации определена поставленными задачами и логикой исследования. Рассмотрению современных проблем становления муниципальной библиотеки предшествует изучение теории и истории вопроса. Последовательность решения поставленных задач обусловила необходимость наличия в диссертации введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обоснована актуальность, научная новизна,
теоретическая и практическая значимость исследования,
разработанность темы исследования, определены ' его цель и задачи, объект и предмет, охарактеризована методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Первая глава представляет эволюцию развития муниципальных библиотек в условиях местного самоуправления. Исторический аспект исследования позволяет провести сравнительный анализ прошлого опыта отечественных библиотек и современной ситуации, в которой сегодня функционируют муниципальные библиотеки. Это дает возможность проследить, как решались проблемы функционирования библиотек в разные исторические периоды, насколько успешны были технологии решения библиотечных проблемы в эти исторические периоды, и насколько имели схожий характер.
Во второй главе «Становление и развитие библиотеки в условиях реформирования местного самоуправления» рассматривается
совокупность теоретических и нормативно-правовых аспектов, которые
в методологическом отношении нуждаются в обсуждении и конкретном
решении поставленных жизнью проблем взаимодействия
муниципальных библиотек и местного самоуправления.
В первом параграфе «Муниципализация как процесс совершенствования регионального управления библиотечным делом» дана детальная характеристика общих закономерностей, связанных с оптимизацией функционирования муниципальных библиотек в условиях формирования местного самоуправления.
Во втором параграфе «Ресурсы муниципальных библиотек и
социально-экономические условия их .функционирования»
рассматривается многофакторный портрет муниципальных библиотек Уральского региона. Для решения поставленных задач избраны муниципальные библиотеки Свердловской области.
Третья глава посвящена изучению взаимодействия муниципальных библиотек и органов местного самоуправления.
В первом параграфе «Муниципальная библиотека как субъект
местного самоуправления: нормативно-правовые аспекты» диссертантом
раскрывается нормативно-правовая сущность механизма
взаимоотношений библиотек и органов власти. Исследуется современное правовое поле, в котором функционируют муниципальные библиотеки и которое формирует принципы взаимодействия библиотек и органов власти на местном уровне.
Во втором параграфе «Сущность и специфика организационных моделей деятельности муниципальных библиотек Свердловской области» изложены результаты комплексного анализа взаимоотношений муниципальных библиотек и органов местного самоуправления. Анализ позволил определить основные тенденции развития теории и практики становления библиотеки в условиях муниципализации. Представлены
предлагаемые диссертантом способы, средства и формы взаимоотношений библиотеки и местного сообщества, а также намечены методико-организационные перспективы развития проблемы.
В заключении сформулированы основные выводы, позволяющие рассматривать механизм регулирования взаимоотношений библиотеки с местным сообществом как неотъемлемую составляющую успешной деятельности современных библиотек, в первую очередь, для реализации целей своего развития и укрепления социального статуса.
Настоящее исследование носит в определенной степени поисковый характер. Список литературы (320 названий) отражает круг отечественных и зарубежных источников, изученных автором.
Муниципализация как процесс совершенствования регионального управления библиотечным делом
Формирование местного самоуправления стимулирует процессы регионализации, которые являются ведущими в федеральном устройстве России. Муниципализация рассматривается как инструмент совершенствования регионального управления, в том числе и библиотечным делом. Под муниципализацией понимаем передачу полномочий в территории. «Толковый словарь иноязычных слов» Л.П.Крысина содержит следующее определение: "муниципализация — передача государственной властью собственности... органам городского или сельского самоуправления (274, с. 459).
Поскольку предметом нашего исследования являются взаимоотношения местного самоуправления и муниципальных библиотек на примере конкретного регионального пространства — Урала, важным представляется рассмотрение таких понятий, как «регион» и «региональное управление».
Проблемы регионалистики в библиотечном деле, включающие трактовки понятия "регион разными специалистами применительно к формированию региональной библиотечной политики, освещены в исследовании И. В. Даньшиной (99). "Регион" (англ. region, лат. regio (regionis) — обширный район, соответствующий нескольким областям (районам) страны или нескольким странам, объединенным экономико-географическими или другими особенностями. (274, с. 591). И.В.Даньшина в своем исследовании ссылается на труды отечественных ученых И.В.Староверова, Л. Г. Ионина, Ю. И. Светова, В. Стороженко, с точки зрения которых определяющим фактором "региона" становятся границы уже сложившихся экономических районов России.
Помимо экономических признаков, основополагающими в определении "регион" считаются административно-территориальные признаки, расширяющие, либо сужающие масштабность территории. "Регион" — это совокупность административных единиц (Л. Г. Ионин) (121, с. 36). "Регион" — мелкая единица, объединяющая однородные явления. Они необходимы для количественных и качественных оценок, крупных экономических решений. Трактовка интегрированного понятия: "Регион" — территория, отличающаяся характерным направлением развития экономико-географических, социально-демографических, национально-культурных и политических структур, совпадающая или не совпадающая с административным делением государства" (99, с. 26).
В связи с формированием федеральных округов вопрос о разработке нового подхода к понятиям "регион", "региональное развитие" представляется актуальным. В. И. Староверов, опираясь на логико-методологическую структуру понятия, подразумевает под ним деятельность населения, определяющуюся особенностями социальных связей людей на данной территории. Количественные границы территории очень подвижны и колеблются в размерах от границ деревни, села до государственных и национальных границ (99, с. 27).
В самом общем виде можно предположить, что "регион" представляет собой единицу соорганизации и связи процессов развития и воспроизводства различного уровня сложности, которые могут локализоваться на тех или иных участках территории. На первый план здесь выходит оценка ресурсов, и "регион" рассматривается как совокупность ресурсов или ресурсных отношений. Это в свою очередь предполагает анализ перспектив различных субъектов деятельности, какими являются вышеназванные нормативно-правовые категории. Библиотечное дело, являясь составляющей региональной социокультурной среды, рассматривается как важный фактор регионализации. Развитие региональной библиотечной политики предполагает два аспекта: общекультурный, связанный с формированием методологии исходных принципов, основных задач, ориентированных на общегосударственный подход, и реально-прагматический, связанный с решением конкретных задач конкретной территории, муниципального образования.
Муниципализация библиотечного дела предполагает, с одной стороны, изучение теоретических исследований, преследующих цель выявления общих закономерностей, связанных с оптимизацией функционирования библиотек в условиях местного самоуправления. Такие исследования имеют непреходящую ценность и актуальность, так как именно в теоретических ошибках содержатся зачатки большинства практических трудностей библиотечной практики.
С другой стороны, муниципализация библиотечного дела требует освоения и введения в практику библиотек новых понятий и норм. Поэтому важным элементом нашего исследования является категорийно-понятийный аппарат.
Многие муниципальные нормы заимствованы из различных иностранных источников и ориентированы на свои, в значительной мере отличающиеся от отечественных, категорийно-понятийные системы. Приоритетными для современных библиотек сегодня являются задачи, связанные с изучением и приспособлением заимствованных юридических понятий к российским условиям, их грамотное введение в терминологический аппарат отечественного библиотечного дела.
Детальная проработка понятийной базы системы "муниципальная библиотека — местное самоуправление", отработанная и синхронизированная система муниципально-правовых категорий, несомненно, послужит базой для концептуального разрешения многих злободневных проблем, связанных с муниципализацией библиотечного дела.
Научный анализ деятельности современных муниципальных библиотек в условиях формирования местного самоуправления невозможен без наличия необходимого гносеологического инструментария, неотъемлемым элементом которого является четкий категорийно-понятийный аппарат. Для этого необходимо творчески проанализировать накопленный в смежных дисциплинах арсенал юридических категорий, являющихся для них базовыми, для соответствующей адаптации и применения их в библиотечной практике.
Как известно, деятельность библиотек регламентируется Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами "О библиотечным деле" и "О некоммерческих организациях". Права библиотек призван защищать Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154 (19). Согласно данному закону, органы местного самоуправления ответственны за "создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании", "сохранении памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности", "организацию и содержание муниципальной информационной службы" (ст. 6. п. 2). Эти органы обязаны соблюдать принципы государственной и региональной культурной и библиотечной политики, требования стандартов, норм и прав граждан на библиотечное обслуживание.
Ресурсы муниципальных библиотек и социально-экономические условия их функционирования
Становление эффективной системы местного самоуправления во многом определяет сегодня социально-экономические условия функционирования библиотечной инфраструктуры, большую часть которой составляют муниципальные библиотеки. Исторический опыт решения проблемы взаимодействия между библиотеками и органами власти, накопленный в различных регионах России представляет сегодня не только теоретический, но и практический интерес.
Свердловская область имеет полифункциональную экономическую систему, что в комплексе с развитой социокультурной и научной сферой создает уникальную политическую ситуацию: практически на протяжении всего периода всеобъемлющих реформ, начиная с 1985 г., Свердловская область была базой для отработки новых политических моделей.
Свердловская область оказалась среди первых в деле развития местного самоуправления в масштабе России. Она не просто подтвердила право на местное самоуправление в Уставе области, но и со значительным опережением федерального законодательства приняла Областной закон о местном самоуправлении (12). Тогда, в начале 1995 г., этот факт имел не только правовое, но и политическое значение.
Сложившаяся в Свердловской области система местного самоуправления имеет исторические особенности-: на протяжении XVIII-XIX веков параллельно с общероссийской губернской системой существовала особая система горного управления, которая осуществляла административно-хозяйственные, финансовые и судебные функции; в советский период истории Уральский регион превратился в «полигон» для апробации новаций в местном самоуправлении. Так, в 1923 г. была образована Уральская область, а Свердловску было официально присвоено название «Первый областной город СССР»; Свердловской области первой в стране было предоставлено право в порядке эксперимента перейти (с 1 января 1990 г.) к самоуправлению территорией на основе принципов хозяйственного расчета и самофинансирования; к этому можно добавить и неудавшуюся попытку создания в 1993 г. Уральской республики в составе Российской Федерации (35, с. 5).
Нынешний исторический этап в развитии местного самоуправления в Свердловской области начался с принятием новой Конституции России в 1993 г. Впервые был зафиксирован статус местного самоуправления как одной из форм народовластия наряду с государственной властью и прямым народным волеизъявлением.
В течение последних лет формирование органов местного самоуправления в Свердловской области практически завершено. По результатам волеизъявления жителей в области созданы 73 муниципальных образования (1996 г. — 58 муниципальных образований): города, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования), поселки городского типа, села. Все они приняли свои Уставы. Повсеместно проведены выборы представительных органов и глав муниципальных образований.
В марте 1996 г. Правительством области принято решение о создании в области шести территориальных органов государственной власти — управленческих округов, которые призваны нести ответственность за развитие больших регионов внутри области (Северный, Горнозаводской, Южный, Восточный, Западный и Центральный). Это решение было обусловлено рядом причин. Во-первых, муниципальные образования не равнозначны по численности, по величине территории, по наличию внутренних ресурсов. Внутренний потенциал многих территорий используется слабо из-за отсутствия интеграционных связей с соседями. Создание управленческих округов позволило экономически объединить города и поселки для оживления производства и более полного удовлетворения потребностей местного сообщества. Во-вторых, муниципальные образования не равнозначны по своей организационно-правовой дееспособности. В одних, как, например, Каменск-Уральский, Нижний Тагил, есть достаточно хорошо подготовленный аппарат управления. В других, особенно в городах и поселках, недавно ставших самостоятельными, такого аппарата нет. Отсутствует опыт самостоятельного решения управленческих, социальных задач. В-третьих, нельзя игнорировать и тот факт, что процесс формирования муниципальных образований будет продолжаться: сегодня их 73, завтра может быть 100 и больше. Нельзя исключить создание новых муниципальных образований, или, напротив, объединение уже существующих.
Похожая ситуация складывается и в библиотечной инфраструктуре, основу которой составляют муниципальные библиотеки.
Население Свердловской области обслуживают 1020 общедоступных муниципальных библиотек (в том числе — 610 сельских и 988 библиотечных пунктов).
На библиотечную ситуацию сегодня влияет множество различных факторов:
— инфрастуктура территории, уровень социально-политической и культурной активности населения;
— степень участия в решении библиотечных проблем местных органов власти, наличие или отсутствие поддержки со стороны предпринимательских и деловых структур; — умение самой библиотеки создать оптимальную модель библиотечного обслуживания, которая могла бы удовлетворить потребности населения в книге и информации (129, с. 2). Во вновь сформированных муниципальных образованиях создаются библиотечные сети и отдельно взятые муниципальные библиотеки. Статус центральных получают бывшие, порой не самые «сильные» филиалы (городские, поселковые, сельские). К сожалению, вновь образованные библиотеки не в состоянии удовлетворить даже самые простые информационные запросы читателей. Они маломощны и требуют огромных капиталовложений. В тяжелом положении оказались профсоюзные библиотеки, они передаются в ведение муниципальных органов власти (Первоуральск, Нижняя Салда, Нижний Тагил), и в некоторой степени спасают ситуацию с книжными фондами, так как располагают богатыми в сравнении с муниципальными библиотеками книжными коллекциями. Передислокация и упорядочение сети — актуальная проблема для Свердловской области в целом.
Муниципальная библиотека как субъект местного самоуправления: нормативно-правовые аспекты
Библиотека как субъект местного самоуправления в новых условиях формирования социокультурной среды, реорганизации сообщества, самоопределения региона, поиска новых форм исследуется нами с позиций региональных условий и особенностей. Являясь субъектом местного самоуправления, библиотека в своей деятельности вступает в большое количество правоотношений, регулируемых актами различных отраслей законодательства.
Законодательные правовые акты, имеющие значение для библиотек в условиях муниципализации регионального управления, по мнению диссертанта, можно разделить на несколько групп:
— специальные законодательные правовые акты в области библиотечного дела, регулирующие общие вопросы организации библиотечного дела, какими, например, являются Федеральные законы "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов"";
— законодательные акты других отраслей права, регулирующие отдельные направления деятельности библиотек. Сюда можно отнести законодательные акты в сфере информатизации, культуры и образования, в той или иной степени регулирующие библиотечную деятельность по данным направлениям;
— законодательные акты и кодексы различных отраслей права, регулирующие неспецифическую деятельность библиотек.
Не претендуя на исчерпывающее полноту, обозначим ключевые нормативно-правовые документы, имеющие отношение к регулированию взаимоотношений библиотек и органов местного самоуправления.
В декабре 1995 г. постановлением Правительства РФ № 1251 была принята "Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления", определяющая основные направления по формированию информационных ресурсов муниципальных образований. К предметам ведения органов местного самоуправления законом отнесены организация и содержание муниципальной информационной службы. Цель и задачи муниципальной информационной службы законодательно не определены, поэтому исследователями высказываются различные суждения относительно предназначения этой структуры. В частности, коллектив авторов книги "Основы управления муниципальным хозяйством" (75, с. 125) полагает, что основная функция, которую информационная муниципальная служба должна выполнять, заключается в обеспечении органов местного самоуправления достоверной информацией для управления комплексным социально-экономическим развитием территории.
Такое толкование назначения информационной службы муниципального образования представляется несколько односторонним. Ст. 29 Конституции РФ закрепляет право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (3). С учетом этой нормы Федеральным Законом от 20.02.95 № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" на органы государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность по созданию доступных для каждого информационных ресурсов по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлению массового информационного обеспечения пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес (ст. 13) (18).
Удовлетворение потребности населения в информации может и (в соответствии с критериями экономической целесообразности) должно осуществляться при непосредственном участии муниципальной информационной службы, основным элементом которой является сеть муниципальных библиотек, обладающих огромными информационными ресурсами. Библиотеки сегодня на деле доказали, что могут выступать инструментом информационного обмена между населением и органами местного самоуправления, между различными социальными группами территории, между территориями. И поэтому заслуживают того, чтобы местные администрации вели постоянную работу по поддержанию и развитию муниципальных баз данных.
Доступ к информационным ресурсам является определяющим как для формирования у населения представления о желательном уровне потребления информации, так и для изыскания возможностей по достижению этого уровня.
Возможно, в перспективе материальное благополучие местного сообщества будут следствием информационного богатства территории. Развитие коммуникационных технологий уже сегодня дает возможность обеспечить доступ каждому члену местного сообщества к интересующей информации. Однако надо иметь в виду, что информация, необходимая для обеспечения материальных и духовных благ определенного уровня, хранится и воспроизводится отдельными социальными группами населения. Тогда как информация, обеспечивающая формирование представления о приемлемых уровнях удовлетворения потребностей всех социальных групп ("потребительская"), общедоступна. В пределах конкретного муниципального образования имеет место конкуренция между различными социальными группами за доступ к "продуктивной" информации более высокого уровня и конкуренция между держателями этой информации за "рынок сбыта". Таким образом, из сказанного следует:
— местный интерес, объединяющий все слои активного населения, заключается в обеспечении доступа к "продуктивной" информации, составляющей основу богатства муниципального образования;
— одна из главных задач государственного управления и местного самоуправления — это удовлетворение потребности населения в осуществлении свободного доступа к информационным ресурсам территорий.
Исходя из приведенных суждений, обеспечение властными структурами свободного доступа населения территорий к востребуемым местным информационным ресурсам следует признать необходимым условием оптимальности местного самоуправления.
Обеспечение информационных потребностей общества осуществляется посредством действия системы взаимоотношений всех субъектов местного самоуправления, в которую муниципальные библиотеки включены в качестве активного элемента, в качестве ее субъекта. Будучи субъектом местного самоуправления, муниципальные библиотеки имеют имманентные качества, правовые основания, необходимые атрибуты, ресурсы и организационные структуры для того, чтобы обеспечить информационную поддержку общества. Местное самоуправление осуществляет процесс управления, включающий: определение приоритетов, выработку оптимальных планов и программ, обеспечение их реализации как организационно, так и ресурсно; координацию деятельности.
Сущность и специфика организационных моделей деятельности муниципальных библиотек
Разработка подобных моделей финансирования библиотек в рыночных условиях хозяйствования является насущной необходимостью. Такая модель должна обеспечить финансирование основной массы муниципальных библиотек в соответствии с объемом и качеством осуществляемых библиотекой услуг. Например, библиотечные специалисты г. Нижнего Тагила, считают необходимым переход к финансированию библиотечных учреждений в расчете на одного читателя. Такой подход к решению проблемы требует: изучения различных факторов, обуславливающих складывающиеся пропорции и закономерности, и, прежде всего, определения фактических и разработки нормативных значений стоимости библиотечного обслуживания одного читателя; разработки экономического механизма функционирования муниципальных библиотек, обеспечивающих приоритет читателя, контроль эффективности и качества библиотечного обслуживания.
Однако у такого подхода есть не только сторонники, но и противники. Это, в основном, библиотекари районных ЦБС (гг. Ирбит, Байкалово, Шаля). Они отмечают, что предоставление библиотечных услуг в расчете на одного читателя ведет к усилению общего регионального и социального неравенства. Стандарты местных услуг (особенно социальных и общеобразовательных) в отдельных территориальных единицах могут значительно отличаться в зависимости от финансовых возможностей местных властей и тех приоритетов, которые они устанавливают. Многие территории слишком малы и их органы местного самоуправления, не имея для этого ни адекватной финансовой базы, ни квалифицированного персонала, фактически не способны оказывать услуги населению надлежащим образом (77, с. 5).
Библиотечные исследования — один из эффективных способов формирования взаимоотношений между библиотеками и органами местного самоуправления.
Исследование такого социального института, как муниципальная библиотека, изначально связано со многими проблемами, в первую очередь, — с местными условиями, определяющими ресурсы и уровень развития библиотек; политику местных властей в отношении библиотечного обслуживания населения; взаимоотношения библиотек с местным сообществом.
Кроме того, в условиях муниципализации сеть библиотек находится в динамичном состоянии. Происходит децентрализация, закрытие библиотек, перепрофилирование, формирование новых структурных подразделений, слияние (например, профсоюзных, технических, бывших партийных библиотек) или создание новых библиотек, часто не вызванные объективной необходимостью.
Это объясняется тем, что, обладая относительной самостоятельностью, местные власти имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем центральное правительство. Местные органы, функционируя в разной среде и неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск собственных путей решения тех или иных проблем. Центральные власти проводят эксперименты, как правило, в общенациональном масштабе, и издержки возможных неудач могут быть достаточно велики. В рамках же местных сообществ масштаб экспериментов уже и издержки, соответственно меньше. Одни нововведения местных властей могут оказаться неудачными, либо применимыми лишь на ограниченной территории, другие же могут быть более успешными и использоваться как в определенных территориях, так и в общенациональном масштабе.
Самоопределение библиотек в информационной и социокультурной среде муниципального образования предполагает новую программу действий, первым этапом которого становится анализ ситуации на своей территории, изучение информационных запросов и ожиданий местного сообщества, в том числе и по вопросам местного самоуправления. В Свердловской области были проведены исследования:
а) Центральная городская библиотека Новоуральска при поддержке Института экономики УрО РАН провела исследование «Центральная городская библиотека и горожане: читательские интересы и читательская активность», в котором приняли участие читали и жители города. Цель: изучение общественного мнения о качестве и репертуаре библиотечных
услуг и ресурсов. В итоге произошла структурная реорганизация: появились новые отделы (Интернет-класс, центр деловой литературы и другие), расширился ассортимент услуг.
б) в Нижнем Тагиле было проведено исследование «Состояние библиотечной сети города и ее реорганизация». Результаты исследования позволили не только дать объективную оценку состоянию и уровню библиотечного обслуживания в городе, но и защитить интересы библиотек и библиотечных работников, внести коррективы в деятельность муниципалитетов в отношении библиотек;
в) в Каменске-Уральском прошло исследование «Повышение эффективности работы ЦБС». Цель исследования — изыскание резервов улучшения качества работы и степени удовлетворения информационных потребностей пользователей. Результатом исследования стало определение оптимального репертуара и экземплярности периодических изданий. Итоги послужили еще одним аргументом для необходимости финансирования докомплектования библиотеки;
г) в г. Новая Ляля проведено исследование «Потребности читателей и внутренние резервы библиотеки», библиотекари Красноуфимска провели исследование «Анализ окружения библиотеки и процессов, происходящих в экономике и системе образования города». Эти исследования стали стимулом для поиска библиотеками новых идей и подходов в обслуживании читателей (79, с. 19-20) и т. д.
Опыт библиотек других регионов является полезным для сравнения, анализа и обобщения роли библиотек в становление местного самоуправления. В качестве примера рассмотрим исследование Российской государственной библиотеки в рамках экспериментальной программы МК РФ «Сохранение уникальных историко-культурных и природных территорий» (1992 г.), целью которой было оказать воздействие на позитивное изменение всей социокультурной ситуации в городе и районе, на возрождение малых городов в целом. Предполагалось осуществить проработку проектирования регионального подхода к библиотечной деятельности в конкретном муниципальном образовании, которое рассматривалось как региональное пространство с присущими ему проблемами регионализации, как глобальными, так и локальными. В поле зрения исследования оказались малые города Верхневолжья: Дмитров, Кимры, Осташков, Старицы (100).
