Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие судебного контроля за деятельностью государственных органов и становление института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 12
1. Развитие судебного контроля в России за деятельностью государственных органов и должностных лиц 12
2. История возникновения и развития деятельности по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Понятие недвижимого имущества 34
2.1. Становление института государственной регистрации в Российской Федерации. Понятие государственной регистрации 34
2.2. Понятие недвижимого имущества 51
Глава II. Судебная защита прав во взаимоотношениях с органом по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 63
1. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним 63
2. Обжалование решений, действий (бездействия), ненормативных актов регистрирующего органа (признание их незаконными) 79
2.1. Обжалование уклонения от регистрации 81
2.2. Обжалование приостановления регистрации 88
2.3. Обжалование отказа в регистрации 94
3. Обжалование акта регистрации как ненормативного акта регистрирующего органа 100
3.1. Понятие акта регистрации 100
3.2. Необходимость и возможность оспаривания акта регистрации при отсутствии спора о праве 107
Глава III. Исполнение судебных актов по делам, связанным с обжалованием решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним 127
1. Сущность и свойства законной силы судебных решений по делам об обжаловании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав недвижимое имущество и сделок с ним 127
2. Порядок исполнения решений суда 141
Заключение 157
Библиография 162
Законодательство 162
Литература 168
Судебная практика 177
- История возникновения и развития деятельности по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Понятие недвижимого имущества
- Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
- Необходимость и возможность оспаривания акта регистрации при отсутствии спора о праве
- Сущность и свойства законной силы судебных решений по делам об обжаловании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав недвижимое имущество и сделок с ним
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Возможность судебного обжалования решений, действий (бездействия) и ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц следует считать неотъемлемой чертой права каждого на судебную защиту, установленного ст. 46 Конституции РФ. Усиление гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами государственной власти является первоочередной задачей укрепления законности. Главное в юридической природе дел об обжаловании действий и решений органов государственной власти и должностных лиц заключается в том, что безотносительно к характеру правовых отношений, которые существуют между представшими перед судом субъектами, лицо находится в определенной зависимости от властной структуры, ее органов и должностных лиц. Изначальное неравенство участников рассматриваемых правоотношений, находящихся в отношениях власти-подчинения, требует дополнительных гарантий реальной защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. Особенности обжалования действий (бездействия), решений, ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц1 рассматриваются автором данного исследования на примере Федеральной регистрационной службы по Москве - органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав и сделок с недвижимостью -относительно новый правовой институт для России, который появился с переходом к рыночным условиям хозяйствования и развитием предпринимательства в сфере недвижимости. Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, установленный ГК РФ, введен в действие Федеральным законом от 21.07.1997
№ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» с 31 января 1998 г (Далее - Закон о регистрации).
В последние годы наблюдается заметный интерес к вопросам правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это обстоятельство объективного характера. Рынок недвижимости в России пережил период становления, и в настоящее время существует необходимость осмыслить все, к чему пришла экономическая и правовая мысль в области оборота недвижимого имущества.
Не случайно поэтому Исследовательский центр частного права при Президенте РФ проявил инициативу в разработке Концепции развития гражданского законодательства о недвижимости. Эта инициатива была поддержана и Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Была создана рабочая группа, разработавшая Концепцию развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе2.
Президент РФ В.В. Путин, выступая на заседании коллегии Министерства юстиции РФ, выделил в качестве приоритетного национального проекта контроль за системой органов, осуществляющих государственную регистрацию прав и сделок с недвижимым имуществом: «...Повышенные требования предъявляются сегодня к Федеральной регистрационной службе, в первую очередь в связи с необходимостью наведения порядка в сфере предоставления услуг населению, в частности, при оформлении прав собственности на недвижимость и сделок с ней. Нужно признать, что положение здесь далеко не удовлетворительное. Регистрационные процедуры остаются бюрократическими и неудобными для людей.. .»3.
При этом необходимо отметить, что, несмотря на, большое количество появившейся на сегодняшний день литературы, посвященной недвижимости и
государственной регистрации, а именно, понятию недвижимости, понятию государственной регистрации, принципам построении государственной регистрации, практически отсутствует литература процессуального характера, посвященная особенностям оспаривания решений и действий органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с недвижимым имуществом. Между тем, на практике при рассмотрении в суде споров публичного характера, возникающих между органами по регистрации и физическими и юридическими лицами, возникает множество вопросов, например, какие требования надо предъявлять в суд в соответствии с нормами действующего законодательства, какие действия могут быть обжалованы. Законом о регистрации не установлен порядок обжалования указанных действий регистрирующих органов в связи с чем возникает вопрос, каков порядок такого обжалования в рамках общих способов защиты права, предусмотренных гражданским и гражданским процессуальным законодательством (обжалуются ли такие действия в порядке признания недействительными ненормативных актов государственных органов, либо признания незаконными соответствующих решений или действий (бездействия), либо это относится к категории дел, рассмотрение которых судами предусмотрено иными федеральными законами, помимо АПК и ГПК, -имеется в виду Закон о регистрации).
В современной правовой науке отсутствуют комплексные исследования, посвященные вышеизложенным проблемам и вопросам. Как уже было сказано, существующие научные труды посвящены отдельным аспектам правового режима недвижимости и некоторым элементам государственной регистрации прав и сделок с недвижимостью, т. е. вопросам, являющимся предметом исследования гражданского права. Вместе с тем, множество проблем, возникающих в связи с обжалованием решений и действий регистрирующих органов, остаются неисследованными либо дискуссионными.
В свете изложенного представляется необходимым комплексное исследование проблем, связанных с оспариванием решений, действий
(бездействия), ненормативных правовых актов органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним на примере деятельности Федеральной регистрационной службы по Москве.
Предмет исследования.
Предметом настоящего исследования выступают нормы гражданского права, касающиеся деятельности органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также нормы гражданского и арбитражного процессуального права, устанавливающие порядок разрешения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных актов этих органов, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ по гражданским делам, постановления Высшего Арбитражного Суда РФ, судебная практика других судов.
Кроме того, автором проведено изучение норм различных отраслей права, регулирующих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, исследованы научные труды по развитию государственного контроля за деятельностью органов государственной власти и становлению системы государственной регистрации, а также подробно проанализирована правоприменительная практика органа по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Москве.
Цель исследования.
Цель настоящего исследования состоит в анализе основных проблем, возникающих в теории и на практике при обжаловании решений и действий Федеральной регистрационной службы, по делам связанным с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а так же выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическая основа исследования.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод. В работе использованы общие и частные методы научного исследования, в том числе социологический, статистический, логико-юридический, структурно-системный, сравнительно-правовой и другие.
Теоретическая основа исследования.
Теоретическую основу работы составляют исследованные автором научные труды в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права, административного права. Теоретическую основу составили труды: Абрамяна СМ., Авдюкова М.Г., Боннера А.Т., Бахраха Д.Н., Болтановой Е.С., Бабкина С.А., Венгерова А.Б., Васильева A.M., Витрянского В.В., Гурвича М.А., Добровольского А.А., Елистратова А.И., Елистратова А.А., Елисейкина П.Ф., Загряцкова М.Д., Завадской Л.Н., Зейдера Н.Б., Ильченко А.Л., Каллистратовой Р.Ф., Козлова Ю.М., Курицына В.М., Кирсанова А.Р., Козырь О. М., Красавчикова О.А., Кряжкова В., Мананникова О., Мурадьяна Э.М., Носыревой Е.И., Осокиной Г.Л., Петуховой Г.Е., Полумордвинова Д.И., Поповой Ю.А., Рязановского В.А., Скитовича В.В., Старилова Ю., Суханова Е.А., Скловского К.И., Симоняна С.Л., Тумановой Л.В., Ткачева Н.И., Хаманевой Н.Ю., Чечот Д.М., Чечиной Н.А., Шакарян М.С, Шершеневича Г.Ф., Шерстюк В.М., Ямпольской Ц.А. и других, а также публикации в периодических изданиях.
Кроме того, имеющиеся в исследовании выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства основаны на подробном анализе судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражного суда г. Москвы, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования.
Представленная диссертация является одним из первых комплексных исследований на монографическом уровне, подробно рассматривающим теоретические и практические проблемы, связанные с оспариванием действий и
решений органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним - Федеральной регистрационной службы. Многие из затронутых проблем по выбранной теме ранее не подвергались самостоятельному изучению или являются недостаточно разработанными.
По итогам проведенного научного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Акт государственной регистрация является ненормативным актом регистрирующего органа, который может быть оспорен. При этом признание акта регистрации недействительным, как способ разрешения спора, вытекающего из публичных правоотношений, может использоваться только в тех случаях, когда спор о праве в отношении имущества отсутствует. Однако поскольку вопрос о возможности оспаривания акта государственной регистрации является достаточно спорным и в теории и в практике, предлагается внести изменения в ст. 2 Закона о регистрации и дополнить ее конкретной правовой нормой, закрепляющей возможность оспаривания акта регистрации в том, случае, когда спор о праве в отношении имущества отсутствует.
2. Рассмотрение гражданско-правовых требований об оспаривании зарегистрированного права (путем оспаривания основания для регистрации, о признании права, о применении последствий недействительности сделки и т.д.) в совокупности с требованиями о признании недействительным акта регистрации недопустимо. Таким образом, оспаривание зарегистрированного права путем разрешения спора, вытекающего из публичных правоотношений, с привлечением ответчиком регистрирующего органа представляется юридически неверным.
3. Во избежание ситуаций, когда спор о праве гражданском может быть подменен публичным спором о признании недействительным ненормативного акта госоргана, предлагается дополнить гл. 25 ГПК РФ (а также гл. 24 АПК РФ), по аналогии с рассмотрением дел в порядке особого производства, таким
основанием оставления заявления без рассмотрения, как выяснение наличия неразрешенного спора о праве гражданском в ходе рассмотрения дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
4. АПК РФ закрепляет институт немедленного исполнения решений по рассматриваемой категории дел. В ГПК РФ норма об обязательном немедленном исполнения данных решений отсутствует, срок исполнения решений по таким делам устанавливается судом в каждом конкретном случае отдельно, что представляется неверным. Необходимо закрепить институт немедленного исполнения решений по рассматриваемым делам и в ГПК РФ.
5. Представляется целесообразным предусмотреть в Законе о регистрации отдельную главу, регулирующую порядок исполнения судебных актов, признающих незаконными решения и действия регистрирующего органа. Нормы этой главы могли бы закрепить четкий порядок реализации судебных актов по рассматриваемой категории дел с учетом их специфики, сроки исполнения, полномочия судебного пристава-исполнителя, санкции за неисполнение и просрочку исполнения судебных решений. Это позволит решить многие проблемы, возникающие на практике в связи с исполнением решений по рассматриваемой категории дел, создаст дополнительные гарантии для реальной защиты нарушенных прав граждан и юридических лиц.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Выводы и предложения, сделанные в работе по проблемам обжалования решений и действий органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могут быть использованы при дальнейших научных разработках по данной теме, при совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики, в научных исследованиях, в учебном процессе при преподавании курсов гражданского и арбитражного процесса, а также спецкурсов, посвященных государственной регистрации на рынке недвижимости. Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса Московской государственной юридической академии, где рецензировалась и обсуждалась. Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Кроме того, результаты исследования используются автором в практической деятельности при осуществлении им функций государственного регистратора и представителя Управления Федеральной регистрационной службы по Москве в судах, арбитражных судах.
Структура работы.
Структура работы подчинена логике исследования, его задачам, и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
История возникновения и развития деятельности по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Понятие недвижимого имущества
Определяя процедуру обращения взыскания на имущество должника, на наш взгляд, нельзя не отметить, что она зависит от того, кто выступает в качестве обязанной стороны - должника: гражданин или юридическое лицо.
В раннее действовавшем законодательстве об исполнительном производстве, выделялись особенности исполнения решений в отношении граждан (глава 2 Инструкции об исполнительном производстве, глава 39 ГПК РСФСР) и в отношении различных юридических лиц (глава 3 Инструкции об исполнительном производстве, глава 40 ГПК РСФСР), В новом Федеральном законе «Об исполнительном производстве» такого разграничения исполнения в отношении граждан и юридических лиц не существует167.
При реализации исполнительных документов арбитражных судов, в отношении юридических лиц, следует исходить из положений гражданского законодательства, определяющих пределы имущественной ответственности юридического лица.
Определяющим признаком юридического лица является его имущественная обособленность, которая может быть выраженная в трех правовых формах, слагаемых тремя различными комплексами имущественных прав, таких как право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления, что, в свою очередь, означает обособление имущества юридического лица от имущества его учредителей или членов. Исходя из этого, гражданское законодательство в статье 56 ГК закрепило правило, согласно которому юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом .
Следовательно, взыскание обращается на имущество должника, принадлежащее ему как на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, независимо оттого, в чьем фактическом пользовании оно
120 находиться. Иными словами, в процессе исполнительного производства взыскание должно обращаться на любое имущество, принадлежащее организации-должнику.
Судебный пристав-исполнитель при обращении взыскания на имущество должника-организации руководствуется порядком обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника-организации, предусмотренным статьей 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В соответствии с ней, арест и реализация имущества должника - организации осуществляются в следующей очередности:
в первую очередь - имущество, непосредственно не участвующего в производстве, то есть ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и иное;
во вторую очередь - готовой продукции (товаров), а также иных материальных ценностей, непосредственно не участвующих в производстве и не предназначенных для непосредственного участия в нем;
в третью очередь - объектов недвижимого имущества, а также сырья и материалов, станков, оборудования, других основных средств, предназначенных для непосредственного участия в производстве.
Вместе с тем следует отметить, что установленная статьей 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве» очередность обращения взыскания на имущество должника не исключает предусмотренное пунктом 5 статьи 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве» право должника указать те виды имущества или предметы, на которые следует обратить взыскание в первую очередь.
Однако применение указанных положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» вызывает определенные проблемы. Оспаривая действия судебных приставов-исполнителей, должники не учитывают, что пунктом 5 статьи 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве» также предусмотрена обязанность судебного пристава-исполнителя окончательно определять очередность обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника.
Представляется, что подобное может осуществляться судебным приставом-исполнителем лишь в рамках имущества одной очереди, при этом должны соблюдаться правила очередности, установленные статьей 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
Вместе с тем, судебный пристав-исполнитель должен принимать во внимание интересы, как должника, так и взыскателя, поэтому необходимо учитывать степень ликвидности имущества.
Мы полагаем, если у должника есть имущество определенной очереди, но явно неликвидное, при документальном подтверждении этого обстоятельства компетентным органом судебный пристав-исполнитель вправе обратить взыскание на имущество следующей очереди. Однако такую правовую ситуацию следует отличать от тех случаев, когда пристав незаконно подвергает аресту имущество последующей очереди, нарушал при этом порядок взыскания, предусмотренный статьей 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве»
Сложность применения меры по обращению взысканию на имущество должника организации достаточно наглядно можно проиллюстрировать на ряде характерных примеров из арбитражной практики.
Пожалуй, одним из самых проблематичных, а порой приводящим к судебным ошибкам, считается решение вопроса об отнесении подлежащего аресту имущества к той или иной очереди взыскания.
Развитие в России рыночных отношений и появление класса собственников недвижимого имущества предопределили установление в современном гражданском праве института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Прежде чем переходить к особенностям обжалований действий и решений органов, входящих в систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, необходимо остановиться на истории создания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, понятии органов, входящих в эту систему и понятии института государственной регистрации, целей его создания.
В истории создания системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в современной России Кирсанов А.Р. выделяет четыре этапа40.
Первый этап - этап подготовки нормативно-правовых актов, определяющих порядок создания и деятельности учреждений юстиции по регистрации прав. Началом этого этапа А.Р. Кирсанов считает 1 января 1995 г., когда вступила в силу часть первая нового Гражданского кодекса Российской Федерации, установившего необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, окончанием - вступление в силу 31 января 1998 г. Федерального Закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации). В этот период государственную регистрацию должны были осуществлять бюро технической инвентаризации, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, органы управления государственным и муниципальным имуществом.
Второй этап - этап создания учреждений юстиции по регистрации прав - с момента вступления в силу Закона о регистрации (31 января 1998 г.) и до момента, когда в соответствии с Законом о регистрации должно было быть завершено создание системы учреждений юстиции по регистрации прав (1 января 2000 г.).
Третий этап - этап развития системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Как и предусмотрено п. 2 ст. 33 Закона о регистрации, создание системы государственной регистрации было в основном завершено к 1 января 2000 г. (исключение составляли учреждения юстиции по регистрации прав Чукотского автономного округа и Чеченской Республики). С этого времени начался этап развития системы государственной регистрации. Учреждения юстиции по регистрации прав были созданы во всех 89 субъектах Российской Федерации и имели в общей сложности 1745 представительств и филиалов. Этот этап заканчивается 31 декабря 2004 г.
Четвертый этап начинается 1 января 2005 г., когда в соответствии с Законом приступили к работе новые органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В частности, названный Указ предусмотрел необходимость создания Федеральной регистрационной службы, которой передаются функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Затем были внесены соответствующие изменения в ст. 131 ГК РФ и Закон о регистрации. Законом установлен срок завершения создания системы новых органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним -1 января 2005 г.
В целом приведенная классификация развития системы государственной регистрации представляется верной, однако, мне хотелось бы к ней добавить хронологию принятия конкретных нормативных актов, сопутствующих становлению системы органов государственной регистрации на территории Москвы и отметить появление тех или иных органов, которые осуществляли функции по государственной регистрации на разных этапах. Однако начать мне хотелось бы не с 1 января 1995 г., когда вступила в силу часть первая нового Гражданского кодекса Российской Федерации, установившего необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а сначала 1993 года.
Итак, в феврале 1993 г. в Москомимуществе создано Управление реестра федеральной и государственной собственности, преобразованное позднее в Управление реестра собственности. В территориальных агентствах созданы подразделения реестра, которые взяли на себя задачи по подготовке материалов по разграничению собственности и ведению реестра на своих территориях. В том же 1993 году введено в действие «Положение о реестре государственной собственности в г. Москве» и «Положение о порядке учета и оформления прав на недвижимость (здания, сооружения, нежилые помещения) в г. Москве».
Распоряжением Мэра Москвы от 23.12.1993 № 754-РМ утверждено Положение о Комитете по управлению имуществом Москвы. С 25.01.1994 Москомимуществу поручено ведение реестра всех форм собственности.
Распоряжением Мэра Москвы от 16.06.1994 № 288-РМ Москомимуществу поручено регистрировать на Базе Реестра собственности операции залога и отчуждения недвижимого имущества (зданий, строений, сооружений, нежилых помещений), находящихся как в собственности города, так и в частной собственности. Одновременно утверждено «Положение о реестре частной собственности в г. Москве».
С 1 января 1995 г. вступила в силу первая часть Гражданского Кодекса Российской Федерации, который ввел обязательную государственную регистрацию прав собственности и других вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Постановлением Правительства Москвы от 18.04.1995 № 327 Москомимуществу поручено регистрировать права собственности на здания, сооружения и нежилые помещения и сделки с ними на базе реестра собственности в соответствии со ст.ст. 131, 219, 223 части первой ГК РФ с выдачей Свидетельства о праве собственности установленного образца.
Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
В ст. 46 Конституции РФ закреплено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. С заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, вправе обратиться заинтересованное лицо. В соответствии с п. 1 ст. 254 ГПК этим лицом может быть гражданин или организация, считающие, что решениями и действиями (бездействием) вышеперечисленных субъектов нарушены их права, свободы или законные интересы.
Дела об обжаловании решений и действий регистрирующего органа рассматриваются по правилам гл. 25 ГПК в гражданском процессе и по правилам гл. 24 АПК в арбитражном процессе.
Упомянутые дела подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Законодательство РФ предусматривает, как известно, гражданское, административное, уголовное и конституционное судопроизводство. В свою очередь гражданское судопроизводство предусматривает следующие виды производства: приказное, исковое, по делам, возникающим из публичных правоотношений, особое производство . ГПК РФ и АПК РФ относят рассматриваемую категорию дел об обжаловании решений и действий к делам, возникающим из публичных правоотношений. Таким образом, дела об обжаловании решений, действий (бездействий), и ненормативных актов регистрирующего органа рассматриваются в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, что, в конечном счете, и определяет процессуальные особенности рассмотрения этих дел.
Между тем, в юридической литературе само существование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как вида гражданского судопроизводства, ставится под сомнение одними учеными и обосновывается другими.
Дискуссионным в науке гражданского процессуального права остается вопрос о том, является ли производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, самостоятельным, отдельным видом гражданского судопроизводства. В литературе существуют две точки зрения на указанную проблему. Часть ученых, например, А.А. Добровольский, И. Зайцев, А.В. Юдин, считают, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разновидностью, частью искового производства71; другая часть процессуалистов, например, Е.А. Трещева, Д.М. Чечот придерживается точки зрения о том, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным, отдельным видом гражданского судопроизводства72.
На взгляд автора при решении этого вопроса во многом необходимо ориентироваться на судебную практику, которая признает по-прежнему три вида гражданского судопроизводства. Данное положение содержится в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2003 года № 23 «О судебном решении», где указано, что ГПК РФ устанавливает различный порядок рассмотрения дел по отдельным видам производств (исковое, особое, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений).
Дуумается, нельзя не согласиться с Д.М. Чечотом, который аргументировано доказывал специфику административно-правовых отношений и необходимость выделения дел, возникающих из административных правоотношений, в отдельный вид гражданского судопроизводства. Д.М. Чечот писал: «Наряду с делами по «спорам о праве гражданском» к ведению суда отнесены дела, возникающие из административно-правовых отношений. Административно-правовые споры существенно отличаются от споров о праве гражданском. Это отличие связано, прежде всего, с правовым положением спорящих сторон: равенством сторон в гражданских правоотношениях и отношениями власти и подчинения, связывающими стороны в административных правоотношениях. Специфика административно-правовых отношений требует использования в качестве средства правовой защиты не иска, а жалобы. Характер материально-правового притязания, содержащегося в жалобе, отличается от характера гражданско-правового притязания, входящего в содержание иска. Все это определенным образом влияет на существенные процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел, что, в конечном счете, ведет к выделению дел, возникающих из административных правоотношений, в отдельный (отличный от искового) вид гражданского судопроизводства»73.
Необходимость и возможность оспаривания акта регистрации при отсутствии спора о праве
Изначально, в период становления системы регистрации недвижимости в России, суды повсеместно рассматривали споры о признании недействительными актов (записей, свидетельств) о регистрации. В результате вынесения таких решений соответствующие записи в ЕГРП погашались, что было не вполне правильно, поскольку, таким образом, нарушались права правообладателей. Впоследствии, начиная с 2000 года, судебная практика пошла по иному пути.
а) Выработалась позиция, согласно которой акт регистрации нельзя отнести к ненормативным актам госоргана.
Об этом свидетельствуют многочисленные судебные акты. Так, Президиум ВАС РФ в одном из своих постановлений указал на то, что в соответствии со ст. 2 Закона о регистрации государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. По смыслу названной статьи Закона в судебном порядке может быть оспорено зарегистрированное право, а не само свидетельство о регистрации. Поэтому такое требование не могло быть разрешено без привлечения в качестве ответчика правообладателя зарегистрированного права.
Между тем, требования были предъявлен к учреждению юстиции о признании недействительным свидетельства о праве собственности. Таким образом, суд, по существу, разрешил вопрос о правах правообладателей, не привлеченных к участию в деле. В тоже время, законность зарегистрированного права не была предметом судебного разбирательства110. Аналогичной точки зрения придерживались и суды общей юрисдикции. Так, Никулинский районный суд в своем решении от 12.12.2002 указал следующее. В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ от 21.07.1997 государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним -юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. По смыслу данной статьи Закона о регистрации в судебном порядке может быть оспорено само зарегистрированное право, а не Свидетельство о государственной регистрации данного права. Следовательно, требование заявителей относительно признания недействительным свидетельства о праве собственности на спорную квартиру, не подлежит удовлетворению111.
Надо отметить, что, говоря о необходимости привлечения ответчиком правообладателя зарегистрированного права, суды не указывали на необходимость изменения самих требований и характера спора (из публичного спора на спор, вытекающий из гражданских правоотношений).
б) Впоследствии суды пришли к тому, что акт регистрации не является ненормативным актом госоргана и не может быть оспорен в суде.
Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) отменил решение и постановление суда апелляционной инстанции в части признания недействительными актов государственной регистрации права собственности ООО «Агентство метрорекламы А.С.Б.» и соответствующей записи в ЕГРП, права собственности ООО «Флигрэс» и соответствующей записи в ЕГРП, и обязании Мосрегистрации зарегистрировать право собственности ООО «Парк-Олимп». При этом суд указал, что заявленные исковые требования были разрешены судом первой и апелляционной инстанции как требование к государственному органу о признании недействительным его акта. Между тем, в соответствии со ст. 2 Закона о регистрации государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. По смыслу названной статьи в судебном порядке может быть оспорено зарегистрированное право, а не сама запись о регистрации. Акт государственной регистрации права в ЕГРП не является ненормативным актом госоргана, и к нему не могут быть применены положения ст.13 ГК РФ. Закон о регистрации не предусматривает возможности признания недействительной государственной регистрации права и не устанавливает порядка, позволяющего признать недействительной регистрацию права или регистрационную запись в ЕГРП.
Соответственно, в данной ситуации не может иметь место обязание в регистрации, поскольку из материалов дела не следует, что регистрирующий орган отказал в регистрации права или уклонился от регистрации, как это предусмотрено п. 5 ст. 131 ГК РФ, п. 5 ст. 2 Закона о регистрации, равно как не может иметь место восстановление погашенной ранее записи в силу ст. 17 Закона о регистрации, поскольку подобная операция не предусмотрена действующим законодательством112.
Аналогично в другом деле ФАС МО указал, что акт государственной регистрации права в ЕГРП (запись в ЕГРП) не является ненормативным актом государственного органа, поскольку он не адресован ограниченному кругу лиц, не содержит конкретных обязательственных предписаний для кого-либо, не носит разового характера (не прекращает своего действия в связи с исполнением). Акт регистрации и свидетельство о праве собственности согласно ст. 14 Закона о регистрации являются всего лишь правоудостоверяющими документами, а не ненормативными актами, которые могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии со ст.13 ГК РФ113.
Сущность и свойства законной силы судебных решений по делам об обжаловании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав недвижимое имущество и сделок с ним
Научно-теоретическую и практическую значимость заключительных актов стадии судебного разбирательства, когда дело разрешено по существу -судебных решений, нельзя недооценить. Этим проблемам ученые-процессуалисты всегда уделяли самое серьезное внимание. Имеется немало монографических исследований, посвященных проблемам судебных решений по гражданским делам, выполненных на фундаменте искового производства. Среди них значительные работы ученых: Н.Б. Зейдера, М.Г. Авдюкова, М.А. Гурвича, Д.И. Полумордвинова. Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота и других129.
Особенности судебного решения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, исследовались учеными в связи с рассмотрением отдельных проблем этого вида судопроизводства. Они нашли отражение в трудах А.Т. Боннера, СМ. Абрамяна, С.Л. Симоняна, Ю.А. Поповой и других130.
Институт судебного решения является специальным процессуальным средством, обеспечивающим защиту интереса заявителя по конкретному делу. Восстановление справедливости в отношении личности, закрепленное во властном акте суда - решении - укрепляет, в целом, законность в обществе и государстве. Как правильно отмечалось, судебное решение по жалобе в производстве из административно-правовых отношений, устанавливающее положительный результат для лица, направлено не только непосредственно на защиту интересов этого лица, но и опосредовано на защиту государственных интересов .
В.А. Рязановский считал, что суд должен установить право на охрану, что и является целью всякого процесса. Достижение материальной истины означает соответствие решения норме права (правомерность) и действительным обстоятельствам дела (материальная правда в узком смысле)132.
Суд, постановляя решение по делу, выполняет весьма значимую социальную, политическую, государственную задачу - защиту прав и охраняемых законом интересов личности и государства. При этом «нельзя упускать из виду, что решение суда не самоцель, а лишь средство ее достижения. Если право, подтвержденное судом, не осуществляется в фактических отношениях, то извращается его сущность» .
Таким образом, судебное решение - это правовой акт органа судебной власти - суда, постановленный в письменной форме, в строгом соответствии с нормами материального и процессуального права по существу разрешенного судом правового конфликта, с целью обеспечения защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов субъектов спора, а также правопорядка в целом и обеспеченное силой государственного принуждения. Согласно статье 194 ГПК РФ судебное решение - это постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается по существу.
Н.В. Ченцов в качестве существенных особенностей судебных решений по делам из публично-правовых отношений называет их способность вносить коррективы в постановления (акты) органов власти и управления или должностных лиц .
Решение суда выражает волю государства. Оно приобретает качество властного указания о совершении необходимых действий административным органом. Учитывая иерархию юридической силы правовых актов и место решения суда в этой иерархии, Завадская Л.Н. считает, что «отношения, возникающие при реализации рассматриваемых решений, это отношения власти и подчинения. Судебное решение выступает властным регулятором отношений, хотя стороны и не находятся в прямой зависимости (в вертикальном подчинении)»135.
Но суд не вправе подменять эти органы власти и управления исходя из принципа разделения властей.
Каковы же функции суда в производстве по делам об обжаловании действий, решений, ненормативных актов регистрирующего органа? Осуществляет ли он правосудие как по гражданско - правовым спорам? Или он осуществляет функцию надзора, контроля за деятельностью законодательной и исполнительной власти?
Ученые-административисты отмечают: «по общему правилу административная юстиция определяется как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечивать права и свободы человека и гражданина»136.
В. Митюков также отмечает функцию судебного контроля над законностью нормативных правовых актов, рассматриваемых судами обшей юрисдикции137.
Н.В. Ченцов определяет судебную власть в гражданском судопроизводстве как деятельность по принуждению посредством авторитета судебного решения, адресованного органу власти, управления или должностному лицу, к подчинению их деятельности государственной воле, выраженной в законе» .
По делам из публично-правовых отношений правовое воздействие судебного решения напрямую направлено на оценку законности действий, решений двух других ветвей государственной власти: законодательной или исполнительной. Это обусловлено как характером спорных правоотношений (спор из властеотношений), так и субъектным составом сторон правового конфликта (одна из сторон всегда - орган государственной власти) .
Однако вынесение судом решений, на основе которых органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязаны совершить определенные действия, не означают вмешательства в деятельность государственных органов. Это свидетельство разграничения компетенции между различными звеньями государственного аппарата: судом как органом защиты и государственными органами.
Судебные решения выступают здесь юридическим фактом (хотя и обладающим преимущественной юридической силой) в цепи сложного фактического состава в механизме правового регулирования140, той юридической предпосылкой, юридическим средством, с помощью которого регулируется поведение субъектов, возбуждается деятельность государственных органов по регистрации подтвержденных судебным решением прав.
