Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-правовые и теоретико-правовые проблемы становления и развития исполнительного права в системе российского права 13
1. Судебная власть и исполнение судебных актов 13
2. Правовая природа исполнительного производства и исполнительного права 21
3. Обжалование действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя как межотраслевой институт процессуального права 40
Глава II. Судебный пристав-исполнитель как орган принудительного исполнения 46
1. Институт судебных приставов-исполнителей: история и современность 46
2. Основные функциональные права и обязанности судебного пристава-исполнителя при исполнении исполнительного документа 64
Глава III. Процессуальный порядок обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя 77
1. Правовая природа дел об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя 77
2. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел по спорам, возникающим в исполнительном производстве
Заключение 145
Приложение 1. Проект главы исполнительного кодекса «защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров» 150
Приложение 2. Предложения по проекту исполнительного кодекса российской федерации, касающиеся совершенствования процедур исполнительного производства 157
Библиография 164
- Судебная власть и исполнение судебных актов
- Правовая природа исполнительного производства и исполнительного права
- Институт судебных приставов-исполнителей: история и современность
- Правовая природа дел об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В любом государстве исполнительное производство играет важную роль. При отсутствии добровольного исполнения механизм принудительного исполнения способствует восстановлению нарушенных прав, законности, поддержанию правопорядка в обществе и государстве.
Исполнительное производство России в настоящее время переживает эпоху перемен. Принятыми 21 июля 1997 года Федеральными законами «О судебных приставах» № 118-ФЗ и «Об исполнительном производстве» № 119-ФЗ были внесены существенные изменения в систему исполнительного производства.
В первую очередь, они коснулись структуры органов, осуществляющих принудительное исполнение. Если ранее принудительное исполнение осуществлялось состоявшими при судах судебными исполнителями, а общая ответственность за своевременное и правильное исполнение была возложена на суды общей юрисдикции, то отныне принудительное исполнение возложено на созданную в системе органов Министерства юстиции Российской Федерации Службу судебных приставов, а непосредственным осуществлением функций по исполнению судебных актов и актов иных юрисдикционных органов занимаются судебные приставы-исполнители, объединенные в территориальные (межтерриториальные) подразделения (отделы) судебных приставов.
Основная роль судебного пристава-исполнителя в качестве органа принудительного исполнения, состоит, во-первых, в том, что судебный пристав-исполнитель является процессуально самостоятельным и относительно независимым лицом, действующим непосредственно на основании Федерального закона «Об исполнительном производстве»; во-вторых, судебный пристав-исполнитель принимает от своего имени решения,
облекаемые в форму постановлений, и иные акты, непосредственно влияющие на развитие исполнительного производства.
Новые законы об исполнительном производстве укрепили гарантии реализации принципа независимости судей в гражданском и арбитражном процессах, стали в какой-то мере преградой ведомственному правотворчеству по исполнительному производству и обеспечили разделение исполнительной и судебной власти в данной сфере. Изменилось место исполнительного производства в системе российского права, теперь его правовые нормы и институты вряд ли могут быть полностью включены в состав гражданского процессуального права или арбитражного процессуального права.
Поэтому в нашей стране по заключению целого ряда исследователей постепенно стала складываться новая отрасль права - исполнительное право (или гражданское исполнительное право2), которая охватывает собой систему норм и отношений, складывающихся в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов.
В рамках проведенной в 2004 году в Российской Федерации административной реформы служба судебных приставов была окончательно оформлена в качестве самостоятельного государственного органа - была образована Федеральная служба судебных приставов в составе Министерства юстиции Российской Федерации, являющаяся единственным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов и актов других органов4.
1 Например: Панкратова Н.А. К вопросу об исполнительном праве // Теоретические и прикладные проблемы
реформы гражданской юрисдикции. Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 1998. С. 195-206;
Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции // Под ред. М.А. Викут. Саратов,
2002. С. 68-72 и др.
2 Например: Власов А.А., Максуров А.А. Гражданское исполнительное право. Учебник. М., 2003; Марданов
Д.А. Общие положения гражданского исполнительного права: теория и практика. Уфа, 2005 и др.
3 Федеральный закон от 29.06.2004 № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // Российская
газета. 2004. № 138; Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. № 50.
4 Положение о Федеральной службе судебных приставов, утв. Указом Президента Российской Федерации от
13.10.2004 № 1316 // Российская газета. 2004. № 230.
В то же время система исполнительного производства в настоящее время несовершенна. Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» действуют почти десять лет, и как следствие -практикой еще не выявлены все законодательные проблемы и противоречия в области их применения. Тем более принятие нового отраслевого законодательства (ГПК, АПК и др.) неизбежно повлекло несоответствие, противоречие ряда норм вышеназванных законов с вновь принятыми нормативными правовыми актами.
Актуальность данного исследования можно обосновать в следующих аспектах:
доктринальном - неразработанность многих теоретических вопросов, возникающих при рассмотрении дел с участием судебного пристава-исполнителя, при определении места исполнительного права в системе гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права, правового статуса судебного пристава-исполнителя как органа принудительного исполнения.
нормотворческом - имеются ни чем не оправданные различия разделов VII ГПК и АПК, а также между ГПК, АПК и Федеральным законом «Об исполнительном производстве»; есть необходимость совершенствования законодательства в связи с разработкой проекта Исполнительного Кодекса.
правоприменительном - неоднозначность правоприменительной и судебной практики по делам об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.
Степень научной разработанности темы исследования
Степень научной разработанности предмета диссертационного исследования можно обозначить как начальную. В современном правоведении, на наш взгляд, имеется небольшое число исследований, посвященных процессуальным особенностям производства по делам об обжаловании (оспаривании) действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.
Исследованию подвергалось само исполнительное производство и гражданское исполнительное право, или исполнительное право (Т.К. Андреевой, Д.Х. Валеевым, А.А. Власовым, О.В. Исаенковой, М.А. Клепиковой, В.Ф. Кузнецовым, А.А. Максуровым, Н.А. Панкратовой, Г.Д. Улетовой, Я.Ф. Фархдиновым, В.М. Шерстюком, М.К. Юковым, В.В. Ярковым и др.), роль в нем суда (Д.Я. Малешиным) и прокуратуры (Л.А. Соловьевой), вопросы государственной службы Российской Федерации (Д.Н. Бахрахом, Б.М. Магомедовым, Б.Н. Габричидзе и др.), а также институт обжалования действий судебных приставов-исполнителей, являющихся должностными лицами, состоящими на государственной службе.
Поднятые в работе вопросы находятся на стыке гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и исполнительного права, которое в настоящее время кодифицируется. Многие из них были поставлены разработчиками проекта Исполнительного Кодекса Российской Федерации - А.А. Игнатенко, О.В. Исаенковой, И.В. Кириленко, Д.Я. Малешиным, Е.Г. Стрельцовой, Г.Д. Улетовой, В.М. Шерстюком, В.В. Ярковым и др., однако не решены до сих пор.
Цели и задачи исследования
Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа действующего российского законодательства рассмотреть особенности правового статуса судебного пристава-исполнителя и его полномочия, выделить процессуальные особенности производства по делам об обжаловании (оспаривании) действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, проанализировать спорные вопросы теории и судебной практики рассматриваемой категории дел, выработать предложения по совершенствованию законодательства в сфере исполнительного производства и практики его применения.
Для достижения цели исследования в работе ставились следующие задачи:
Во-первых, проанализировать в историко-правовом аспекте проблемы становления и развития службы судебных приставов в России.
Во-вторых, обосновать комплексный характер норм и отношений, складывающихся в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, что позволяет аргументировать выделение отдельного межотраслевого процессуального института обжалования действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и, как следствие этого, особую значимость соответствующей процедуры.
В-третьих, обозначить основные проблемы исследуемого производства по делам об обжаловании действий и бездействия судебных приставов-исполнителей и пути их практического и нормотворческого решения.
Методологическая и теоретическая основы исследования
Методологической основой диссертации являлись общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический, системный, формально-юридический, историко-правовой и др.
При написании диссертации основу теоретической базы исследования составили труды российских процессуалистов и цивилистов конца XIX -начала XX веков - Е.В. Васьковского, Ю.С. Гамбарова, А.Х. Гольмстена, В.М. Гордона, К.И. Малышева и др., а также работы советских и российских ученых-процессуалистов и практических специалистов в области гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и исполнительного производства - Т.К. Андреевой, А.Т. Боннера, Д.Х. Валеева, А.П.Вершинина, М.А. Викут, А.А. Власова, М.А. Гурвича, Л.Н. Завадской, П.П. Заворотько, И.М. Зайцева, А.В. Закарлюки, О.В. Исаенковой, М.А. Клепиковой, А.Ф. Козлова, В.Ф. Кузнецова, М.А. Куликовой, Л.Ф. Лесницкой, А.А. Максурова, Д.Я. Малешина, А.А. Мельникова, И.Б. Морозовой, Н.А. Панкратовой, И.В. Решетниковой, А.К. Сергун, Л.А. Соловьевой, М.К. Треушникова, Г.Д. Улетовой, СЕ. Устьянцева, Я.Ф. Фархдинова, В.В. Худенко, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, М.К. Юкова, В.В. Яркова и др.
Особое значение придавалось положениям диссертационных исследований последних лет, так как именно в них, по нашему мнению, находятся наиболее
интересные теоретические и практические предложения по совершенствованию законодательства об исполнительном производстве.
При анализе приоритетных направлений развития производства по делам об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя исключительную роль сыграли теоретические положения Концепции Исполнительного Кодекса Российской Федерации, Концепции развития системы исполнительного законодательства Службы судебных приставов Российской Федерации
В работе использовалась Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, а также законодательные акты федерального и регионального значения. Для теоретических выводов учитывались научные публикации и практические разработки ведомственного характера.
Помимо постановлений Пленума и обзоров практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, опубликованных материалов из судебной практики и практики работы служб судебных приставов, использованы дела из архива Арбитражных судов и судов общей юрисдикции Уральского федерального округа за период с 2000 по 2006 год. По отдельным показателям проанализированы итоги рассмотрения дел по обжалованию действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей судами Российской Федерации.
Также в работе использованы данные информационных сводок Федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу за 2003 и 2004 годы, аналитических обзоров судебной практики по обжалованию действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей Федеральной службы судебных приставов за 2004-2006гг., собственный опыт работы в службе судебных приставов.
Научная новизна исследования выразилась в комплексном исследовании отношений, складывающихся в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов в Российской Федерации. Диссертация является одной из работ, где нашли свое отражение историко-
правовые и теоретико-правовые проблемы становления и развития исполнительного права, службы судебных приставов в России, правового статуса судебного пристава-исполнителя в условиях функционирования нового федерального и регионального законодательства о государственной службе Российской Федерации, а также исследованы вопросы, касающиеся характеристики процессуальных особенностей производства по делам, возникающим в ходе исполнительного производства, а именно дел об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена новизна выводов автора:
1. Дополнительно аргументируется положение о том, что действующее
законодательство об исполнительном производстве является в настоящее время
комплексным, соединяющим в себе нормы различной отраслевой
принадлежности (гражданского процессуального, арбитражного
процессуального, административного процессуального и иных отраслей права)
и рассчитанным на реализацию актов как судебных, так и несудебных
юрисдикционных органов. В связи с чем, можно утверждать, что обжалование
действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя - это межотраслевой
институт гражданского процессуального права и арбитражного
процессуального права.
2. В соответствии с общепринятой классификацией полномочий судебного
пристава-исполнителя на общие (как государственного служащего) и
специальные (как субъекта принудительного исполнения), последние, в свою
очередь, автором, по характеру совершаемых судебным приставом-
исполнителем действий, подразделяются на следующие группы:
непосредственно исполнительные - судебный пристав-исполнитель обязан принимать меры к своевременному, полному и правильному исполнению любого исполнительного документа (в свою очередь, данные полномочия можно подразделить исходя от стадии исполнительного производства, статуса должника, вида исполнительного документа);
контрольные (например, судебный пристав - исполнитель имеет право проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов, и т.д.);
обязывающие (здесь необходимо учитывать, что требования судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации, соответственно, судебный пристав - исполнитель вправе: давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий; вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве; получать при совершении исполнительных действий от них необходимую информацию, объяснения и справки, и т.д.);
разъясняющие (в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов судебный пристав - исполнитель разъясняет права и обязанности сторон, других лиц, участвующих в производстве, характер совершаемых им действий, например, при исполнении исполнительного документа о вселении должнику разъясняется, что производится принудительное вселение и он обязан не чинить взыскателю препятствий в проживании (пребывании); перед началом исполнительных действий, в которых участвуют понятые, судебный пристав-исполнитель разъясняет им их права и обязанности; судебный пристав-исполнитель обязан рассматривать заявления сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования, и т.д.).
3. Исходя из содержательной сложности деятельности судебного пристава-исполнителя, в работе обосновывается необходимость внесения изменений в действующее законодательство в части изменения требований к лицу, назначаемому на должность судебного пристава-исполнителя, ведь «слабость» кадрового состава во многом объясняет и низкие результаты работы, и
и совершаемые процессуальные ошибки, и как следствие, большое количество обжалуемых действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. Так, целесообразно предусмотреть, что на должность судебного пристава-исполнителя может быть назначено лицо, имеющее высшее либо незаконченное высшее юридическое образование, прошедшее стажировку сроком не менее шести месяцев в качестве помощника судебного пристава-исполнителя.
4. В результате исследования соотношения исключительной и
императивной подведомственности в сфере исполнительного производства
предлагается установить обязательный досудебный порядок разрешения дел об
обжаловании действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в
рамках территориальных органов Федеральной службы судебных приставов по
субъектам федерации. Подобные изменения будут способствовать более
быстрому и оперативному устранению ошибок судебных приставов-
исполнителей, допущенных в ходе исполнительного производства, а также
расширению полномочий судебных приставов-исполнителей, старших
судебных приставов в части самостоятельного устранения ошибок, описок и
иных искажений, не касающихся содержания постановления по существу, по
своей инициативе или по инициативе сторон.
5. С целью досудебного урегулирования исполнительных споров в
диссертации предложено расширение полномочий главного судебного пристава
субъекта федерации, в частности, прямо предусмотреть в законе право на
отмену постановлений судебных приставов-исполнителей, что позволит в
полной мере реализовать контрольные и надзорные функции, а также
существенно упростит порядок отмены незаконно принятых решений, минуя
судебные процедуры.
6. Рассматривая специфику отношений судебного представительства в
сфере исполнительного производства, в работе дополнительно обосновывается
право вышестоящего должностного лица территориального органа
Федеральной службы судебных приставов представлять в суде судебного
пристава-исполнителя по делам, связанным с обжалованием его действий (бездействия).
7. Обосновывается дальнейшее развитие специализации как среди судебных приставов одного подразделения, так и среди территориальных подразделений Службы судебных приставов в зависимости от вида исполнительного документа и статуса должника, что позволит более эффективно обеспечивать исполнение особо сложных и социально значимых исполнительных производств, а также прогнозировать перспективы принудительного исполнения и повысить уровень его эффективности.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, двух приложений, списка нормативных актов и литературы. В приложениях сформулированы предложения по проекту Исполнительного Кодекса Российской Федерации, касающиеся совершенствования процедур исполнительного производства, а также представлен проект главы 11 Исполнительного Кодекса Российской Федерации «Защита прав участников исполнительного производства. Разрешение споров».
Судебная власть и исполнение судебных актов
В Конституции Российской Федерации обозначены три важнейшие функции государственной власти: государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статьи 2, 10 Конституции Российской Федерации5).
Признание прав и свобод обеспечивается благодаря усилиям, прежде всего, законодательной власти; соблюдение прав и свобод - это функция, которую должны осуществлять органы исполнительной власти. Защита прав и свобод -прежде всего, прерогатива судов. Судебная защита прав и свобод посредством осуществления правосудия является конституционной «монополией» судов, поскольку правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом как носителем судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (части 1, 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации).
Конституционные основы правосудия имеют непосредственное отношение к проблеме его эффективности. Это связано с тем, что в конституционных целях судопроизводства находят отражение основные, объективно существующие потребности и интересы общества в равной для всех, оптимальной процедуре рассмотрения и разрешения судебных дел. От степени практической реализации этих целей зависит уровень эффективности судебной деятельности по осуществлению правосудия. Статьи 2, 17 и 18 Конституции РФ закрепляют приоритетную конституционную цель правосудия - защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в России равным образом защищаются все формы собственности, а заинтересованные лица, независимо от того, являются они физическими или юридическими лицами, обладают равными процессуальными возможностями для отстаивания своих субъективных прав и законных интересов (часть 2 статьи 8, часть 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации).
Статья 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с последующими изменениями) указывает на единство судебной системы страны, хотя фактически этот вопрос не столь очевиден из-за существования организационно самостоятельных и процессуально независимых друг от друга систем судов общей юрисдикции и арбитражных судов, Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Вместе с тем общая обязанность судов по защите прав и свобод человека и гражданина, выступающая как основная конституционная цель правосудия, объединяет все звенья судебной власти по их общественному предназначению в системе институтов государственной власти.
Провозглашенное статьей 46 Конституции РФ право на судебную защиту представляет собой сложное, многофункциональное явление, что обусловливает наличие различных взглядов на понятие судебной защиты. В науке судебную защиту рассматривают как институт конституционного права, вид государственной защиты прав и свобод личности, как общественное отношение и государственную функцию6. Иногда судебная защита отождествляется с правосудием или рассматривается как гарантия доступа к нему . В уголовно-процессуальной науке судебную защиту трактуют как совокупность организационных и процессуальных правил, предоставленных подозреваемому, обвиняемому и потерпевшему для защиты своих прав и законных интересов . В теории права судебная защита рассматривается как составная часть правоохранительной функции государства9. Такое разнообразие во взглядах на судебную защиту10 отражает сложный характер этого социального и юридического феномена и позволяет рассматривать ее как концептуальное теоретическое и политико-правовое понятие, характеризующее смысл, содержание и формы реализации судебной власти.
Судебная власть - самостоятельная и независимая сфера публичной власти и представляет собой совокупность полномочий по осуществлению правосудия, то есть полномочий по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных и конституционных дел (споров) в порядке, установленном процессуальным законодательством, а также полномочий по обязательному толкованию норм права11.
Конституция Российской Федерации, объявив Россию демократическим правовым государством (часть 1 статьи 1), провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, обеспечиваемой правосудием (статья 18), и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать их права и свободы (статья 2). Реализация этих положений обеспечивается гарантированностью государственной (часть 1 статьи 45), в том числе и судебной (часть 1 статьи 46), защиты прав и свобод человека и гражданина. Каждому предоставлено право защищать свои интересы всеми не запрещенными законом способами (часть 2 статьи 45), обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (часть 2 статьи 46), обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (часть 3 статьи 46). Это свидетельствует о том, что Россия не только признает основные права и свободы человека, но и декларирует защиту прав и свобод своих граждан в качестве одной из приоритетных функций государства, что позволяет характеризовать его как демократическое и правовое, поскольку общепризнанно: права и свободы индивида - обязательный системообразующий признак правового государства .
Как верно отмечается в литературе, самостоятельность и независимость судебной власти нужна не для того, чтобы стать неконтролируемой, не для самоутверждения судебного корпуса и его элитности, а для обеспечения реальной возможности пресечь произвол других властей и защитить права и свободы как отдельных граждан, так и их объединений и общества в целом .
Осуществляя свое исключительное правомочие по разрешению правового конфликта, суд в процессе рассмотрения и разрешения по существу конкретного дела восстанавливает нарушенное благо одной из конфликтующих сторон и защищает от возможного необоснованного нарушения или ограничения благо другой стороны. Суд обеспечивает реализацию гарантированного государством права на судебную защиту всем гражданам независимо от того, какую роль они играют в правовом конфликте. Воплощением защиты охраняемого законом блага служит решение или приговор суда. Являясь важнейшим актом судебной власти, судебное решение или приговор означает признание прав пострадавшей стороны нарушенными и их восстановление либо констатацию отсутствия такого нарушения, ограждения одной стороны от необоснованного ущемления ее прав14.
Исполнение решений суда является одним из основных элементов функционирования судебной системы любого государства. В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Данным положением гарантируется право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой в случае нарушения его прав и законных интересов - право на судебную защиту.
Правовая природа исполнительного производства и исполнительного права
В доктрине до сих пор нет единого мнения относительно правовой природы исполнительного производства 4.
Проблемы исполнительного производства являются предметом изучения ряда ученых, исследовались они и дореволюционными процессуалистами. Вопрос о том, является ли исполнительное производство стадией гражданского процесса, обсуждается давно.
Так, Г. Вербловский указывал, что особенность исполнительного производства заключается главным образом в том, что оно «... является продолжением и последствием уже бывшего в рассмотрении суда иска, по которому уже состоялось окончательное судебное решение»25. Тем самым исполнительное производство виделось ему как завершающая стадия гражданского процесса.
Подобной точки зрения придерживался и известный российский процессуалист Е.В. Васьковский, который, рассматривая структуру гражданского процесса, писал: «Взаимное отношение между исковым и исполнительным производствами, несомненно такого, что первое должно предшествовать второму и служить для него основой: прежде чем осуществлять юридические требования граждан принудительным путем, необходимо их проверить»26.
Целью правосудия всегда являлась защита нарушенных или оспоренных прав. Когда частное лицо обращалось к государственной власти за содействием в осуществлении своих прав, ей всегда предстояло: проверить правомерность требования истца и осуществить требование, если оно окажется правомерным.
Вторая задача сводилась к применению мер физического принуждения: изъятие имущества у незаконного владельца и передача его настоящему собственнику, выселение жильца из квартиры за истечением срока найма или вследствие неуплаты квартирных денег и т.п. Подобного рода действия, совершаемые с целью осуществления признанных судом правомерными требований граждан, образовали производство по исполнению судебных решений или исполнительное производство (execution force, Zwangsvollstreckung, Executionsprocess) .
Под исполнительным процессом понимался сам процесс взыскания как принудительного изменения фактического состояния отношений на основании судебного решения или другого акта, имеющего исполнительную силу (titre executoire, instrumentum paratan executionem habens).
Между тем, ряд представителей российской (дореволюционной) юридической науки XIX - начала XX века полагали, что оно носит внепроцессуальный характер, поскольку бесспорно по существу, и называли его «полицейским правом» . Так, процессуалист Ю.С. Гамбаров исключал исполнительное производство из курса лекций по гражданскому процессу. Он отмечал, что исполнение судебных решений поручается не судам, а другим органам власти, не обладающим теми специальными качествами, которые необходимы для проверки обоснованности юридических требований30.
В советский период многие юристы продолжали рассматривать исполнительное производство в качестве заключительной стадии гражданского и арбитражного процесса . Это направление считалось традиционным. Мнение о том, что судебный процесс заканчивается принудительным исполнением, отстаивается и многими современными авторами32, хотя некоторые авторы видели неоднородность отношений, возникающих при осуществлении правосудия и при осуществлении исполнительного производства33. В частности, И. Зайцев и В. Худенко отмечают, что «переориентация всего комплекса правоотношений в исполнительном производстве на чисто процессуальные крайне целесообразна»34.
Мнение данной группы авторов основывается, прежде всего, на определении предмета гражданского процессуального права, а также на том, что конечной целью рассмотрения гражданского дела является постановление законного и обоснованного судебного решения, которое после вступления в законную силу приобретает свойство общеобязательности. Из этого свойства следует осуществление принудительного воздействия со стороны суда и органов исполнения по исполнению судебного решения или определения в установленном законом порядке35.
Однако, например, М. А. Гурвич считал, что необходимо отказаться от принятого в... литературе традиционного взгляда, согласно которому так называемая «исполнимость решения» рассматривается как одно из проявлений законной силы. Определяя границы гражданского процесса, он указывал, что гражданский процесс завершается рассмотрением дела по существу3 .
Поэтому, как верно подчеркивает М.К. Юков, по сравнению с другими стадиями гражданского процесса исполнительное производство имеет одну особенность, заключающуюся в том, что ему могут не предшествовать другие стадии гражданского процесса. Оно может быть возбуждено для принудительного исполнения не только судебных решений, но и актов других юрисдикционных органов. Это обстоятельство, а также то, что органом исполнения является судебный исполнитель, а не суд, послужило основанием для вывода о том, что исполнительное производство не является завершающей стадией гражданского судопроизводства, а нормы права, регулирующие этот вид производства, составляют самостоятельную комплексную отрасль права37. Такого же мнения придерживается В.М. Шерстюк .
М.К. Юков также высказал точку зрения о том, что правоотношения в исполнительном производстве и гражданские процессуальные отношения не являются однородными (по субъектному составу, содержанию, основаниям возникновения). По его мнению, исполнительное производство относится к числу вторичных правовых образовании , с чем трудно согласиться, так как, исполнение судебного решения, на наш взгляд, имеет такое же большое значение, как и рассмотрение и разрешение судом дела по существу.
По мнению А.К. Сергун, отмеченные М. К. Юковым недостатки правового регулирования и приведенные доводы недостаточны для признания исполнительного права самостоятельной отраслью40. В. В. Худенко, рассматривая спорные вопросы исполнительного производства, отметил, что отнесение исполнительного производства к стадии гражданского процесса не вызывает сомнений, так как процессуальные действия этого производства объединены общей целью - правильным и своевременным исполнением судебного постановления41.
В настоящее время, реформа исполнительного производства, выразившаяся в принятии двух Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», только усилила разногласия среди ученых-процессуалистов и практиков по вопросу о правовой природе исполнительного производства и исполнительного права.
Институт судебных приставов-исполнителей: история и современность
Как отмечал М. В. Шимановский: «Самое лучшее судопроизводство может быть извращено, если не будет хорошего исполнения, поэтому законодатель, как показывает история права, вместе с улучшением судопроизводства всегда улучшал и исполнение решения» .
Становление новой России как современного правового государства связано, несомненно, с реформированием такого ключевого, базового органа как Министерство юстиции Российской Федерации и, соответственно, полномочного органа принудительного исполнения - Службы судебных приставов Российской Федерации.
Экономические и политические преобразования в нашей стране остро поставили вопрос о необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения.
Исходной предпосылкой реформы исполнительного производства, как верно отмечает В.В. Ярков, является привнесение в систему исполнения современных рыночных механизмов цивилистического характера с одновременным сочетанием с административными и уголовно-правовыми мерами воздействия, что позволит создать условия для функционирования полноценной и работающей системы защиты собственника, инвестора в сфере частного права и, что особенно важно, изменить мотивацию деятельности всех участников сферы исполнения, введя ее в правовое русло90.
За период с конца 80-х - начала 90-х годов XX века в Российской Федерации основные усилия в сфере правотворчества и правоприменения сводились к разработке нового материального законодательства, позволившего создать новую мотивацию поведения человека, придать правовой характер складывающимся экономическим отношениям. При проведении судебной реформы основное внимание уделялось разработке новых законодательных актов о судоустройстве и судопроизводстве, практически не затрагивался конечный результат правосудия. Постепенно критическая масса изменений материального и процессуального законодательства определила необходимость перехода к разработке механизмов принудительного осуществления права .
Кроме того, необходимость реформирования системы исполнительного производства была обусловлена политическими и психологическими причинами. Власть, неспособная обеспечить реальное исполнение собственных решений (как судебных, так и органов исполнительной власти, составляющих также значительную часть исполнительных документов) не воспринимается в таком качестве. Поэтому неисполнение судебных решений дискредитировало, прежде всего, судебную власть .
Необходимо отметить, что еще в декабре 1993 года Президент Российской Федерации распорядился подготовить законопроект об исполнительном производстве и внести предложение о создании специальной службы по обеспечению исполнения судебных решений. В 1995 году Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации внесли в Государственную Думу Российской Федерации проекты федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», разработанные с участием Министерства юстиции Российской Федерации. Эти законопроекты предусматривали передачу принудительного исполнения в ведение органов исполнительной власти и существенные ограничения полномочий суда в исполнительном производстве. Однако, как отмечают некоторые авторы, Концепция реформирования исполнительного производства, направленная на отделение органов принудительного исполнения от суда и обособление его от гражданского процесса, вызвала критические замечания при обсуждении законопроектов93. В частности, М.К. Треушников отмечал, что «ломка системы исполнительного производства - дорогостоящий процесс, который приведет к ослаблению судебной власти, к созданию еще одной бюрократической структуры, независимой от судов и в некоторой степени конкурирующей с судебной системой»94. В.М. Шерстюк считал, что в законопроектах «... значительно по сравнению с действующим законодательством занижены гарантии защиты прав взыскателя, должника и других участников исполнительного производства»95.
Указом Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 года № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций» было утверждено Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций. Однако эти частичные изменения и дополнения не могли в полной мере устранить все недостатки устаревшей нормативной правовой базы, разрешить все существующие противоречия и пробелы законодательства.
Непостоянство и противоречивость действующего российского законодательства как материального, так и процессуального, в значительной степени снижали результативность судебной защиты. Назрела необходимость конкретизации теоретических представлений о судебном процессе и его отдельных институтах в целях выхода из законодательного кризиса, благополучного завершения затянувшийся судебной реформы96.
Реформа исполнительного производства проводится в целях повышения эффективности принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, а также приведения законодательства об исполнительном производстве в соответствие с концепцией развития судебной системы, в основе которой содержатся, в частности, положения об освобождении судебной власти от несвойственных ей распорядительных функций, наделении государственного исполнителя (судебного пристава) правами, необходимыми для принудительного исполнения решений судов и иных органов97.
Неисполнение или несвоевременное исполнение решений судов и иных уполномоченных органов создавало угрозу гарантиям государственной защиты конституционных прав и свобод, законности и правопорядка в целом98.
Можно было бы регламентировать исполнительное производство только в рамках Гражданского процессуального кодекса, но законодатель пошел по другому пути. По мнению Л.Ф. Лесницкой, принятие специального закона об исполнительном производстве в значительной мере объясняется тем, что по правилам исполнительного производства исполняются не только судебные акты, но и постановления ряда других органов, то есть необходимость принудительного осуществления права возникает и в случае реализации актов других органов99.
Принятыми 21 июля 1997 года Федеральными законами «О судебных приставах» № 118-ФЗ100 и «Об исполнительном производстве» № 119-ФЗ101 были внесены существенные изменения в систему исполнительного производства.
В первую очередь они коснулись структуры органов, осуществляющих принудительное исполнение. Раньше принудительное исполнение осуществлялось состоявшими при судах судебными исполнителями и общая ответственность за своевременное и правильное исполнение была возложена на суд. В настоящее время принудительное исполнение возложено на созданную в системе органов Министерства юстиции Российской Федерации Службу судебных приставов и непосредственным осуществлением функций по исполнению судебных актов и актов иных юрисдикционных органов занимаются судебные приставы-исполнители, объединенные в территориальные подразделения судебных приставов.
По мнению некоторых ученых (Ю.Н. Старилова, Ю.П. Соловей и др.), если анализировать действующее законодательство об исполнительном производстве, то отчетливо видно, что нормы исполнительного производства ближе стоят к административному праву. Это показывает реформа административного права: формируются новые подотрасли и правовые общности, в частности полицейское право, служебное право и т.д.102
В частности, во многих учебниках по административному праву судебные приставы характеризуются как государственная военизированная служба , а в административно-юрисдикционном процессе обособлено исполнительное производство104.
Правовая природа дел об обжаловании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя
Действующим российским законодательством к органам, уполномоченным рассматривать дела по спорам, возникающим в процессе исполнения судебных актов и актов других юрисдикционных органов, отнесены суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Следует отметить приверженность законодателя традиции судебного контроля за деятельностью судебного пристава-исполнителя. До принятия Федерального закона «Об исполнительном производстве» контроль за правильным и своевременным исполнением судебным исполнителем юрисдикционных актов также осуществлялся судом (статьи 349, 428 ГПК РСФСР). Необходимо отметить, что это был не только судебный, но и организационный контроль, который осуществлял председатель суда. В арбитражном процессуальном законодательстве обжалование действий судебного пристава-исполнителя вообще не регулировалось. Однако отсутствие в АПК 1995 года норм, регламентирующих порядок рассмотрения жалоб на действия судебного пристава-исполнителя, не являлось основанием к отказу в принятии такой жалобы к рассмотрению арбитражного суда.
Так, в частности, Л.Ф. Лесницкая, И.Б. Морозова, обращаясь к проблеме нормативно-правового регулирования процессуального порядка рассмотрения и разрешения жалоб на действия судебного пристава-исполнителя, отмечают отсутствие последовательной концепции обжалования, его декларативность и неопределенность правовой природы производства по рассмотрению указанных жалоб143.
На сегодняшний день, возможность судебного обжалования любых действий (решений) государственных органов и должностных лиц гарантируется Конституцией Российской Федерации (статья 46), которая обладает прямым и непосредственным действием .
Необходимо отметить, что в новом АПК РФ жалобы сторон исполнительного производства на действия судебных приставов-исполнителей приравнены к жалобе на действия должностных лиц. В соответствии со статьей 329 АПК решение и действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя оспариваются в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц». По мнению А.Т. Боннера, отнесение этой категории дел к числу возникающих из публичных правоотношений далеко не бесспорно и представляется более логичным решение этого вопроса в ГПК РФ . В ГПК норма об обжаловании сформулирована иначе: подача жалобы не влечет возбуждения дела, возникающего из административно-правовых отношений (статья 441 ГПК, содержащая данную норму, включена в раздел «Производство, связанное с исполнением постановлений судов и постановлений иных органов»).
Поэтому возникает вопрос о правовой природе жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя. В процессуальной литературе было высказано множество точек зрения относительно порядка рассмотрения жалобы на действия судебного пристава-исполнителя.
Самым распространенным являлось мнение (Мартьянова Е.А., Лесницкая Л.Ф., Морозова И.Б., Викут М.А. и др.), согласно которому жалобы на действия судебных приставов-исполнителей, подведомственные судам общей юрисдикции, должны рассматриваться в том же порядке, что и жалобы на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и гл. 24-1 ГПК РСФСР. Поэтому при обжаловании действий судебного пристава-исполнителя в арбитражный суд предлагалось применять по аналогии нормы, относящиеся к рассмотрению дел о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан 46.
Другие процессуалисты (Юков М.К., Шерстюк В.М., Олегов М.Д. и др.) писали, что обжалование неправомерных действий судебного пристава-исполнителя должно происходить в рамках уже возбужденного и рассмотренного судом дела, дошедшего в своем развитии до стадии исполнения, с вынесением по жалобе определения без возбуждения нового самостоятельного процесса147. Обосновывали это тем, что, во-первых, возможность обжалования действий судебного пристава-исполнителя представляет собой форму контроля суда за его деятельностью в исполнительном производстве, которое является стадией гражданского процесса; во-вторых, взыскатель выиграл один процесс, поэтому он должен получить возможность принудительного осуществления своего права, а не возможность возбуждения еще нескольких процессов, но уже с судебным приставом-исполнителем . В-третьих, суд в исковом производстве разрешает спор по существу его предмета, а жалоба по исполнению судебного акта вторична по отношению к этому спору, поэтому жалоба на действия судебного пристава-исполнителя должна рассматриваться в рамках единого процесса .
Также существует точка зрения (Березий А.Е., Подвальный И.О. и др.), что жалобу на действия судебного пристава-исполнителя необходимо рассматривать как административный иск, применяя нормы, регламентирующие исковое производство в суде первой инстанции , обосновывая это тем, что при обжаловании действий судебного пристава-исполнителя возбуждается новое дело по административно-правовому спору между судебным приставом-исполнителем и взыскателем или должником151.
Необходимо отметить, что юридическая природа дел, возникающих из административно-правовых отношений, заключается в том, что при их рассмотрении возникают споры о праве, возникшие между гражданином и государственным органом либо должностным лицом. При этом, как верно отмечает 3.3. Сатарова, «гражданин находится в определенной зависимости от соответствующей структуры или ее органов»152.
Обжалование действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя представляет собой форму судебного контроля в исполнительном производстве, имеющую своей целью защиту прав и интересов сторон исполнительного производства.
При этом необходимо отметить, что действующее исполнительное законодательство предусматривает возможность обжалования действий судебных приставов-исполнителей, как в порядке подчиненности, так и в арбитражные суды или федеральные суды общей юрисдикции .
Однако Закон об исполнительном производстве сам порядок предварительного внесудебного обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя не устанавливает154.
