Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие положения об оспаривании нормативных актов
1. Понятие судебного нормоконтроля 12
2. Лица, управомоченные на обращение в суд при оспаривании нормативных актов 26
3. Предмет судебного нормоконтроля 53
4. Место постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в российской правовой системе 65
Глава 2. Разграничение полномочий по осуществлению судебного нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции
1. Компетенция Конституционного Суда РФ в области судебного нормоконтроля 83
2. Соотношение полномочий в сфере нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ и другими судами 99
Глава 3. Судебное решение об оспаривании нормативных правовых актов и его правовые последствия
1. Решение суда об оспаривании нормативных правовых актов 136
2. Процессуальные последствия решения суда об оспаривании нормативно-правовых актов 148
Заключение 168
Источники, использованные при подготовке диссертации 172
- Понятие судебного нормоконтроля
- Лица, управомоченные на обращение в суд при оспаривании нормативных актов
- Компетенция Конституционного Суда РФ в области судебного нормоконтроля
- Решение суда об оспаривании нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Статья первая Конституции РФ закрепила, что Российская Федерация есть демократическое федеративное и правовое государство.
Во второй статье Конституции РФ указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Ключевым и фундаментальным институтом, гарантирующим защиту прав и свобод человека и гражданина в современном государстве, является суд. Именно он призван осуществлять пресечение незаконных действий в отношении различных субъектов правоотношений, защиту и восстановление нарушенных прав. Особенно важна его роль, когда субъектом, посягающим на права граждан и иных лиц, является само государство. Такая ситуация имеет место, когда тот или иной государственный орган принимает незаконный нормативный правовой акт. В этом случае граждане и организации оказываются наиболее уязвимы, поскольку они заведомо неравноправны по отношению к государству, его органам и должностным лицам. В связи с этим на самом высоком, конституционном уровне, закреплены гарантии, позволяющие как предотвратить возможное нарушение прав различных субъектов правоотношений, так и способствовать эффективному восстановлению фактически нарушенных прав.
Так, в соответствии со ст. 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. А на основании ст.46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст.52 Конституции РФ).
4 Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53 Конституции РФ).
Данные принципиальные положения, закрепленные на конституционном уровне, получили дальнейшую регламентацию и в отраслевом законодательстве (ст. 12,13,16,1069 и др. ГК РФ).
К сожалению, приведенные нормы на практике во многом остаются всего лишь декларацией, поскольку в действительности потерпевшее лицо при попытке защиты своих прав в самом лучшем случае сможет лишь пресечь незаконные действия со стороны государства. Реальное же и эффективное восстановление нарушенных прав в настоящее время практически имеет место только в единичных случаях.
Это обусловлено рядом причин. Среди них — несовершенство законодательного регулирования при осуществлении производства об оспаривании нормативных актов, противоречивость правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных по данной проблематике, а в ряде случаев несоответствие складывающейся правоприменительной практики, в том числе на уровне Верховного Суда РФ, действующему законодательству.
Судебная статистика показывает, что количество дел, связанных с нормоконтролем неуклонно растет. Причем более половина поступающих заявлений граждан и иных лиц о признании нормативных актов незаконными признаются судами обоснованными.
Так, в 1 полугодии 2006 года районные суды приняли к производству 987,4 тыс. дел, из которых 3,5 тыс. дел являются делами о признании незаконными нормативных актов.
В сравнении с аналогичным периодом 2005 года количество дел по данной категории возросло на 34%. На уровне областных и им соответствующих судов увеличение дел о признании правовых актов незаконными за рассматриваемый период не столь значительно и возросло с 687 до 702 в 1 полугодии 2006 года (на 2,1%). Однако, безусловно, заслуживает внимания тот факт, что из 473
5 рассмотренных с вынесением решения дел удовлетворены требования по 287 делам или 60,7%.1
В связи с этим исследование вопросов, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, имеет огромное как теоретическое, так и практическое значение.
Предметом настоящего исследования является анализ действующего законодательства, регламентирующего производство об оспаривании нормативных правовых актов, практики рассмотрения и разрешения дел указанной категории, а также основные положения теории судебной защиты прав лиц, нарушенных принятием незаконных нормативных актов государственных органов.
Цель данного исследовании заключается в том, чтобы выявить и попытаться разрешить теоретические и практические проблемы, связанные с рассмотрением дел об оспаривании нормативных правовых актов; сформулировать понятие судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности суда; разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и иных судов в области нормоконтроля; выявить особенности рассмотрения исследуемой категории дел, в том числе связанные с обжалованием принятого решения; исследовать природу правовых последствий решений, принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; и на этой основе выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный
диалектический метод познания и частнонаучные методы: логический,
социологический, системно-структурный, технико-юридический,
сравнительного правоведения, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения.
См.: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: 52
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области теории государства и права, административного, гражданского и гражданского процессуального права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, С.Н. Абрамова, А.Т. Боннера, Н.С. Бондаря, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Л.А. Грось, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.Б. Зейдера, О. С. Иоффе, А.Ф. Клейнмана, Л.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Мицкевича, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.Л. Осокиной, Л.Л. Попова, P.O. Халфиной, А.В Цихоцкого, Н.А. Чечиной, М.С. Шакарян и других.
При написании диссертации учитывались предпринятые в последнее время по проблемам оспаривания нормативных правовых актов исследования, которые нашли отражение в работах Е.К. Замотаевой, В.А. Кирсанова, М.С. Носенко, В.А. Филановского.
Научная новизна исследования.
Настоящая работа является одной из первых попыток осуществить в рамках современного законодательства анализ нормоконтрольной деятельности судов, выработать понятие и признаки судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности, исследовать специфику материальных и процессуально-правовых последствий принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов решений суда, предложить эффективные механизмы судебной защиты и восстановления прав граждан и организаций при принятии незаконных нормативных правовых актов.
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Так называемое опосредованное оспаривание нормативных актов или косвенный нормоконтроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, вполне укладывается в рамки процесса правоприменения и представляет собой выбор судом нормы права, подлежащей применению при разрешении соответствующего дела. Следовательно, деятельность суда, осуществляющего при рассмотрении конкретного дела
7 проверку одного нормативного акта на соответствие другому, не может рассматриваться как вид нормоконтроля.
Конституционные положения, как и положения отраслевого законодательства, позволяющие суду не применить норму с меньшей юридической силой при ее противоречии норме с большей юридической силой, представляют собой коллизионные предписания, необходимые суду для правильного выбора нормы права, подлежащей применению при рассмотрении дела.
Судебный нормоконтроль — это правоотношение по проверке соответствия нормативного правового акта или содержащихся в нем юридических норм нормам актов более высокой юридической силы.
Такой контроль осуществляется по содержанию норм; по форме нормативного акта; по порядку принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти, органами местного самоуправления и др. Результатом такого контроля является установление судом правомерности либо неправомерности оспариваемого акта либо его отдельных положений с применением установленных законом правовых последствий.
2. Лицо, обращающееся в суд, не должно указывать на фактическое нарушение оспариваемым актом его прав и свобод. Для принятия такого заявления к рассмотрению достаточно указания на наличие потенциальной возможности для такого нарушения или, иными словами, указания на нарушение оспариваемой нормой правоспособности лица. В качестве предмета судебной деятельности при отсутствии состоявшегося нарушения прав заявителя будет выступать охрана правоспособности субъекта как способности любого лица быть субъектом права как такового, вообще, как потенциальная возможность лица стать субъектом любых правоотношений, в том числе регулируемых отраслевым законодательством. В то же время заявитель осуществляет охрану государственного и общественного интереса, состоящего в заинтересованности государства в соблюдении режима законности.
3. Анализируя существующие в науке понятия нормативного правового
акта, применение данного термина на практике, в том числе при рассмотрении
гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов, диссертант
приходит к выводу, что количество признаков нормативного акта не должно
быть чрезмерно велико. В противном случае появляются искусственные
основания для отнесения нормативных актов к ненормативным. Прямым
последствием этого является неэффективность судебной защиты, а также
необоснованное изменение в судебной практике законодательно установленной
подсудности.
Среди признаков нормативного акта следует закрепить лишь: принятие акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом указанных органов; установление актом юридических правил поведения, обязательных для их адресатов, рассчитанных на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Исходя из этого формулируется следующее понятие нормативного акта.
Нормативный правовой акт — это правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для их адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
4. В действующем законодательстве должны быть закреплены
возможность и порядок оспаривания постановлений Пленумов Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в тех случаях, когда они выходят
за рамки толкования, на предмет соответствия создаваемых ими
правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения
властей. Такую функцию вполне мог бы осуществлять Конституционный Суд
РФ, как структурно обособленное, независимое и в то же время вышестоящее
звено судебной системы.
На практике относительно распространенной является ситуация, когда федеральные нормативные акты ниже уровня федерального закона (Постановления Правительства РФ и Указы Президента РФ), выполняют не свойственное им первичное правовое регулирование. При отсутствии иного законодательного акта, кроме Конституции РФ, на соответствие которому они могут быть проверены, граждане и юридические лица должны иметь право непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ.
Правовым последствием решения суда при признании нормативного акта не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, должна являться недействительность оспоренного нормативного акта с момента его вступления в противоречие с актом, на соответствие которому он проверялся. Такие полномочия судов вытекают из положений ст.76 Конституции РФ. При вступлении норм с меньшей юридической силой в противоречие с федеральным законом вместо них должны действовать положения федерального закона, а незаконные нормы не могут применяться и лишаются судебной защиты — силы государственного принуждения. Такие же правовые последствия должны наступать по отношению к нормативным правовым актам субъектов РФ, когда они имеют приоритет над федеральным законодательством (ч.б ст.76 Конституции РФ). Указанная конституционная норма «недействие» противоречащего нормативного акта не связывает с обязательной констатацией такого противоречия судом или иным правоприменительным органом. Незаконный нормативный акт не действует в силу прямого указания ст. 76 Конституции РФ.
7. Заявитель по делам об оспаривании нормативных правовых актов
выступает в судебном процессе одновременно в двух качествах. Прежде всего,
это заявитель в традиционном смысле этого слова, осуществляющий защиту
своих прав. Одновременно этот субъект является заявителем в процессуальном
смысле. Вместе с защитой своих прав он осуществляет защиту прав
неопределенного круга лиц, действительных или потенциальных участников
отношений, регулируемых оспариваемым актом. В связи с сочетанием в себе
10 двух указанных функций процессуальное положение заявителя по данной категории дел напрямую не укладывается в рамки ни одного из существующих процессуальных институтов. Наличие указанного сочетания не позволяет заявителю, несмотря на защиту своего субъективного интереса, самостоятельно отказаться от заявленного требования (ч.З ст.252 ГПК РФ). Заключение соглашения близкого к мировому по этой причине по данной категории дел также невозможно. Из вышеобозначенного сочетания функций заявителя вытекает возможность кассационного обжалования, а также обжалования в порядке надзора вынесенного решения не только самим заявителем, но и другими лицами, которые фактически к участию в процессе привлечены не были, если оспариваемым актом затрагиваются их права и законные интересы.
8. Объединение в заявлении об оспаривании нормативного правового акта нескольких требований, в том числе по спорам, вытекающим не из публичных, а гражданских и иных правоотношений, не должно препятствовать их рассмотрению в одном производстве, а также влечь оставление такого заявления без рассмотрения. При объединении в одном заявлении требований о признании незаконным нормативного акта и требований о разрешении вопроса о гражданских правах и обязанностях следует закрепить следующее правило. При объединении нескольких связанных между собой требований, одним из которых является требование об оспаривании нормативного акта, все требования подлежат рассмотрению в суде, уполномоченном на рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта.
Практическая значимость содержащихся в диссертации положений состоит в том, что они нацелены на дальнейшее развитие и совершенствование законодательного регулирования производства об оспаривании нормативных правовых актов. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в законодательной и в практической судебной деятельности, а также при преподавании курса гражданского процессуального права.
Материалы диссертации могут также послужить основой для последующих научных исследований в этой области. Апробация результатов исследования.
Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре
гражданского процесса Московской Государственной Юридической
Академии. Некоторые положения диссертации были доложены автором на Международной научной конференции «Современные проблемы гражданского права и процесса» (Москва, 24 июня 2005).
Теоретические выводы и практические предложения автора нашли отражение в опубликованных работах.
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию существующего правового регулирования института рассмотрения дел по оспариванию нормативных актов были использованы при подготовке совместного с проф. А.Т. Боннером Заключения к проекту постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».
Понятие судебного нормоконтроля
Термин судебный нормоконтроль появился в российской правовой науке сравнительно недавно. Его появление связано, прежде всего, с закреплением в ст.46 Конституции РФ гарантии каждому на судебную защиту, неотъемлемой составляющей которого является возможность обжалования в суд любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Необходимость существования института судебного нормоконтроля обусловлена положениями действующей Конституции РФ, в частности, ее статьи 1, закрепившей за Российской Федерацией статус правового государства, а также статей 15,76,90,115,120 Конституции РФ, определивших иерархию нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти и управления.
При этом сам законодатель термин «судебный нормоконтроль» не употребляет. В то время как достаточно часто его можно встретить в тексте актов судебных органов и, в частности, Конституционного и Верховного Судов РФ. В самом общем виде судебный нормоконтроль понимается как проверка (оценка) соответствия одних нормативных правовых актов или их положений другим.
В юридической науке исследованию понятия «судебного нормоконтроля» достаточного внимания не уделялось и в большинстве случаев это понятие употреблялось применительно к отдельным его видам.
Р.В. Зайцев, рассматривая нормоконтроль в гражданском процессе указывает, что он представляет собой контроль за соответствием меньших по юридической силе правовых актов вышестоящим, т.е. осуществляется контроль как за конституционностью, так и за законностью правовых актов.
По мнению, В.В. Яркова, нормоконтроль заключается в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим по иерархии нормативным актам.
Д.Н. Бахрах понимает нормоконтроль как судебный контроль за соответствием закону нормативных актов меньшей юридической силы.
Н. Ельцов рассматривает нормоконтроль как одну из форм осуществления государственной власти, заключающуюся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Как видно, в большинстве случаев авторы отражают один из главных содержательных признаков нормоконтроля: проверку соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим нормативным актам.
Определенную попытку углубить понимание судебного нормоконтроля предприняла Е.К. Замотаева. В частности, она предложила определять судебный нормоконтроль как систему правоотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо - по поводу проверки соответствия подлежащих применению или примененных (применяемых) правовых норм положениям большей юридической силы при рассмотрении судом какого-либо дела.
Разъясняя в дальнейшем приведенное выше определение судебного нормоконтроля, автор указывает на наличие в нем двух значений судебного нормоконтроля. В первом случае судебный нормоконтроль представляет собой правоотношения на всех стадиях судопроизводства по делу об оспаривании нормативного акта, включая исполнение вынесенного решения и контроль за его исполнением. Во втором же - это регламентированная законом деятельность по проверке нормативных предписаний, проводимая, как правило, на стадии судебного разбирательства в ходе толкования подлежащих применению или примененных правовых норм.
Прежде всего, следует обратить внимание на позицию тех ученых, которые в качестве предмета проверки рассматривают не сами нормативные акты, а юридические нормы. Ведь, чаще всего складывается ситуация, когда заявитель не преследует цели по признанию незаконным всего нормативного акта, а оспаривает лишь его определенные статьи, нормы и т.д. В таких случаях предметом контроля выступают именно оспариваемые нормы права. Тем не менее, такую ситуацию не следует абсолютизировать и во всех случаях исключать из предмета проверки нормативно-правовой акт как таковой.
Лица, управомоченные на обращение в суд при оспаривании нормативных актов
В соответствии со ст.251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону имеют право обратиться: 1. гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы; 2. прокурор в пределах своей компетенции; 3. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Согласно норме, содержащейся в ст. 192 АПК РФ, правом на обращение в суд по рассматриваемой категории дел обладают:
1. граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
2. прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных АПК РФ, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как видно из текста приведенных статей, гражданин или организация имеют право оспорить нормативный акт, если считают (полагают), что их права, свободы или законные интересы нарушены. Такие нарушения необходимо каждый раз отражать в тексте подаваемого заявления (ч.5 ст.251 ГПК РФ, п.З ч.1 ст. 193 АПК РФ). Однако этим законодательное регулирование вопроса не ограничивается. По действующему ГПК РФ, в случае несоблюдения требований указанных статей к заявлению, заявление об оспаривании нормативного акта подлежит оставлению без движения под страхом возвращения при неустранении выявленных недостатков. В соответствии же с ч.1 ст. 134 ГПК РФ суд отказывает в принятии заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя. Разъясняя положения приведенной статьи, Верховный Суд РФ указал следующее. По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц). Исходя из этого, заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов.36 В АПК РФ аналогичной нормы не существует.
В случае же, когда рассматриваемые обстоятельства выясняются после принятия заявления к производству, оба процессуальных закона позволяют прекратить начатое производство по делу (абз.2 ст.220 ГПК РФ, п.1 ч.І ст. 150 АПК РФ).
Таким образом, действующее законодательство, в том числе по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, предполагает презумпцию существования между лицом, обратившимся в суд и лицом, привлекаемым к ответу, некой правовой связи. Такая связь, наглядно прослеживается в гражданско-правовых отношениях, где лицо может состоять в правоотношениях с противоположной стороной процесса, может оспаривать состояние в каких-либо правоотношениях, требовать их изменения либо прекращения. В делах об оспаривании нормативных актов законодатель, а также правоприменитель исходят из того же принципа - наличие правовой связи между спорящими субъектами. Так, лицо может состоять в гражданско-правовых отношениях с другим хозяйствующим субъектом, например банком (договор банковского счета). Государство в лице управомоченного органа принимает нормативный акт, которым в одностороннем порядке изменяется содержание (права и обязанности) сложившегося между сторонами правоотношения. В такой ситуации лицо, считающее, что в результате действий государственного органа нарушены его права, имеет право обратиться в суд. Нарушение прав лица порождает отношение между ним и государственным органом по защите нарушенных прав, в котором лицо, право которого нарушено, вправе требовать восстановления своих прав.
Компетенция Конституционного Суда РФ в области судебного нормоконтроля
Полномочия Конституционного Суда РФ в сфере нормоконтроля закреплены в ст. 125 Конституции РФ.
В форме непосредственного нормоконтроля Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Прямой нормоконтроль осуществляется по инициативе указанных в
Конституции РФ субъектов, перечень которых носит исчерпывающий характер. В соответствии с ч.2 ст. 125 Конституции РФ к ним относятся: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Опосредованный нормоконтроль осуществляется Конституционным Судом РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов путем проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Исходя из норм Конституции РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», Конституционный Суд РФ не может самостоятельно возбуждать конституционное производство о проверке конституционности того или иного акта, а связан наличием запроса об этом уполномоченных лиц или, иными словами, обладает «связанной компетенцией».
Если перечень нормативных актов, названных в Конституции РФ применительно к абстрактному нормоконтролю, как правило, вопросов не вызывает123, то в отношении конкретного нормоконтроля на практике возникают вопросы применения части 4 ст. 125 Конституции РФ. Причина тому, скупость формулировки соответствующей нормы.
Так, в соответствии с ч.4 ст. 125 Конституции РФ предметом проверки может выступать закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле. При первом же прочтении возникает вопрос, о каком законе идет речь? Только о федеральном или также о законе уровня субъекта РФ. Включает ли термин «закон» в данном случае только федеральные законы либо также федеральные конституционные законы? Ответы на эти вопросы можно найти, обратившись к практике Конституционного Суда РФ, согласно которой в предмет обжалования включены все перечисленные виды законодательных актов (ФЗ, ФКЗ, а также законы субъектов РФ).
Несмотря на указанное расширительное толкование положений части 4 статьи 125 Конституции РФ, возникает резонный вопрос: с чем связано достаточно жесткое ограничение предмета проверки, инициируемой по жалобам, в первую очередь, граждан; не ограничивает ли такое положение вещей право на судебную защиту? Ведь нарушение прав граждан в подавляющем большинстве случаев происходит не в силу тех или иных положений закона, а на основании ведомственных инструкций, приказов и других подзаконных актов.
Представляется, что основной причиной ограничения перечня нормативных актов, которые могут быть обжалованы гражданами в Конституционный Суд РФ, является то обстоятельство, что большинство обращений в Конституционный Суд РФ — это обращения именно граждан. В такой ситуации первоочередная цель государства — обеспечить бесперебойное и качественное функционирование столь важной составляющей современной правовой системы — Конституционного Суда РФ. Ведь возможный поток жалоб граждан при расширении предмета проверки Конституционного Суда РФ может по существу заблокировать работу Конституционного Суда РФ, снизить эффективность защиты прав граждан.
В литературе иногда высказываются предложения о необходимости наделения граждан правом обжалования конституционности не только актов, поименованных в ч.4 ст. 125 Конституции РФ, но и любых других нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ. Такой вывод обусловлен тем, что в противном случае может создаться ситуация, когда иные акты, находящиеся в сфере юрисдикции Конституционного Суда РФ не могут быть обжалованы гражданами не только в судах общей юрисдикции, но и в Конституционном
Суде РФ. Речь идет о том, что отсутствие у граждан возможности оспаривать не указанные в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ нормативные акты никак не влияет на исключительную подведомственность Конституционному Суду РФ иных нормативных актов, поименованных в ч. 1 ст. 125 Конституции РФ, проверяемых в рамках абстрактного нормоконтроля. Полномочиями по признанию их не соответствующими Конституции РФ с последующей утратой такими актами юридической силы обладает только Конституционный Суд РФ.
Согласно другой точке зрения, в предмет обжалования гражданами, наряду с законами, дополнительно включаются Постановления Правительства РФ (имеющие специфическую правовую природу, исходя из толкования данного Конституционным Судом РФ), а также Постановления Государственной Думы РФ об объявлении амнистии. Иные, кроме перечисленных выше, нормативные акты в сферу конституционной оценки по жалобам граждан не входят.
Решение суда об оспаривании нормативных правовых актов
Специального изучения требует вопрос о судебном решении, принимаемом по результатам рассмотрения и разрешения гражданского дела об оспаривании нормативного правового акта.
Так же как и в других случаях, в делах об оспаривании нормативных актов рассмотрение дела, когда судом дается ответ по существу заявленных требований, суд выносит решение. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.184
В науке гражданского процессуального права в зависимости от вида предъявляемого иска различаются решения о присуждении, решение о признании и преобразовательное (конститутивное) решение. Соответственно вид принимаемого судом решения зависит от тех полномочий, которыми наделен суд при вынесении того или иного решения.
Прежде чем перейти к анализу вида судебного решения, выносимого по делам об оспаривании нормативных актов, мы хотели бы немного остановиться на вопросе о природе соответствующего вида судопроизводства, соотношении производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с исковым производством. Это необходимо для определения возможности использования в настоящей работе научных исследований, посвященных проблемам иска.
Законодатель отнес дела об оспаривании нормативных актов к производству по делам, вытекающим из публичных правоотношений, тем самым в определенной степени противопоставив его исковому судопроизводству. Ранее действовавшее законодательство также различало исковое производство и производство по делам, возникающим из административных правоотношений. Пытаясь обосновать различия между указанными производствами, ряд авторов в качестве оснований для соответствующего разграничения стали выделять отсутствие в делах, возникающих из публичных (административных) правоотношений, спора о праве, говоря о том, что суд, рассматривая данную категорию дел, осуществляет контроль за деятельностью государственных органов.
Позиция других авторов заключается в том, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд все-таки разрешает спор, но не о праве гражданском, а о праве административном.
Как указывает А.Т. Боннер, наличие спора о праве является общей чертой, характеризующей как дела из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно поэтому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ соответственно именуются делами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникновение спора между субъектами гражданских и иных правоотношений полностью равноправных между собой знаменуется предъявлением иска. Спор же между субъектами публичных правоотношений по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Наиболее точно было бы обозначать такое обращение в суд в качестве административного или публичного иска. «Бесспорно, что участники административного правоотношения не могут быть признаны равноправными субъектами. Однако это неравенство имеется лишь в материально-правовой сфере... в области же процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными... При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Поэтому суд обязан определить, чья же позиция по делу -административного органа или гражданина- соответствует закону».
На наш взгляд, более убедительной представляется последняя из приведенных точек зрения. В делах, возникающих из публичных правоотношений, спор о праве присутствует, хотя и носит административный характер.
