Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие судебного контроля в России за решениями, действиями (бездействием) органов власти 17
Глава 2. Теоретические проблемы производства об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 38
1. Предмет судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 38
2. Административное судопроизводство: понятие и сущность 70
3. К вопросу о специализации судов 81
4. Проблемы правового регулирования рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 94
Глава 3. Развитие законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 116
1. Судебный порядок обжалования решений и постановлений но делам об административных правонарушениях 116
2. Соглашение по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 137
3. Институт коллективной жалобы по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти 159
Заключение 169
Библиография 171
- Развитие судебного контроля в России за решениями, действиями (бездействием) органов власти
- Предмет судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти
- Административное судопроизводство: понятие и сущность
- Судебный порядок обжалования решений и постановлений но делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На протяжении длительного времени в нашей стране господствовала командно-административная система, что привело не только к росту государственного аппарата, но и к формированию в сознании большинства граждан мнения о бесполезности противодействия чиновничьему произволу, в том числе посредством обращения в суд. С момента распада СССР и образования Российской Федерации начался новый этап в развитии законодательства о защите прав и законных интересов граждан, организаций от органов власти.
Ст. 1 Конституции РФ объявляет РФ демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В условиях построения правового государства в РФ особую важность приобретает проблема защиты нарушенных или оспоренных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, прежде всего, от возможных нарушений со стороны органов власти и их должностных лиц. На сегодня их защита от посягательств со стороны представителей различных властных структур в форме превышения полномочий, злоупотреблений служебным положением и т.п. стали сферой судебных гарантий.
За последние десятилетия правовое регулирование в области обеспечения судебных механизмов защиты прав и свобод человека от неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц претерпело ряд существенных изменений. В частности, речь идет о выделении в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ административного судопроизводства в качестве самостоятельного наряду с конституционным, гражданским и уголовным видами судопроизводств; законодательной работе по подготовке проектов Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», Кодекса административного судопроизводства; расширении в ГПК РФ компетенции суда в части возможности разрешения дел, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и иных субъектов в случае их нарушения действиями и решениями различных органов, обладающих властными полномочиями; устойчивой тенденции роста количества рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений, и, как следствие, перегруженности судей, затягиванию процессов и т.д.
В настоящее время в юридической доктрине не определены содержание и пределы административного судопроизводства, которое сегодня реализуется мировыми судьями, иными судами общей юрисдикции и арбитражными судами; отсутствует единый концептуальный подход решения проблемы административной юстиции и общетеоретическая модель спора, возникающего между гражданами, организациями и органами власти. Перед правовой наукой стоят актуальные задачи разработки концепции административного судопроизводства и определения предмета его правового регулирования, совершенствования законодательного регулирования дел, возникающих из публичных правоотношений, в том числе дел об обжаловании решений квалификационных коллегий судей, необходимости принятия отдельного процессуального акта – Кодекса административного судопроизводства, целесообразности проведения специализации судов и повышения квалификации судей по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Комплексное изучение ряда теоретических и практических проблем, возникающих в сфере правового регулирования дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти, с целью дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего порядок отправления правосудия по этим делам, предопределяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений; различные аспекты процессуального механизма обжалования неправомерных решений и действий чиновников; соотношение теоретических концепций административной юстиции, административного и гражданского судопроизводства; вопросы специализации судов; пределы судебного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц обсуждались как в досоветской (В.В. Ивановский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, И.Т. Тарасов и др.), так и в советской юридической науке (Н.В. Абрамов, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, А.А. Добровольский, П.Ф. Елисейкин, А.И. Елистратов, И.А. Жеруолис, М.Д. Загряцков, В.Т. Квиткин, Н.И. Клейн, В.П. Кобалевский, А.П. Коренев, Е. Носов, В.И. Ремнев, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, П.Я. Трубников, Д.М. Чечот и др.). В целом позиция ученых сводилась к тому, что институт защиты прав и законных интересов граждан, организаций от посягательств со стороны органов власти должен быть реализован в системе судов общей юрисдикции в виде производства по делам, возникающим из административных правоотношений. Идея создания отдельных административных судов большинством из них отвергалась.
Возросший после распада Советского союза интерес к институту оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти связан с изменениями в политико-правовой и социально-экономической сферах, а также с реформированием исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В диссертационных и иных исследованиях С.М. Абрамяна (1995 г.), Д.Е. Алехина (2004 г.), В.В. Бойцовой и В.Я. Бойцова (1993 г., 1994 г.), И.М. Зайцева (1996 г.), И.С. Королева (2005 г.), С.Н. Махиной (1999 г.), С.В. Никитина (2010 г.), И.В. Пановой (2003 г., 2008 г.), Ю.А. Поповой (2002 г.), Н.Г. Салищевой (2002 г., 2004 г.), Т.В. Сахновой (2008 г.), М.Ю. Старилова (2004 г., 2010 г.), Н.Ю. Хаманевой (2001 – 2002 г.г.) и др. поднимаются вопросы становления административной юстиции в России, высказываются точки зрения о путях развития административного судопроизводства (в рамках деятельности судов общей юрисдикции или административных судов), обсуждается правовое регулирование дел, возникающих из публичных правоотношений, и институт судебного контроля за деятельностью органов власти. В отличие от советского периода учеными чаще стали выдвигаться предложения об учреждении отдельной системы административных судов. Научные труды Л.А. Атапиной (2000 г.), Т.М. Кибисской (2006 г.), Н.Г. Кипер (2008 г.), Ч.С. Кодзаева (2010 г.), С.Ю. Кошелкина (2009 г.), М.С. Крупиной (2009 г.), А.И. Микулина (2009 г.), С.С. Москаленко (2009 г.), О.В. Панковой (2005 г.), Н.С. Погореловой (2005 г.), О.М. Соловьевой (2004 г.), Н.С. Хазанова (2004 г.) и др. посвящены проблемам судопроизводства по делам об административных правонарушениях.
Целью исследования является определение перспектив развития процессуального законодательства в области оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти, а также разработка предложений по совершенствованию норм, регулирующих судебный порядок разрешения судами общей юрисдикции данной категории дел.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
1) выявить основные этапы в развитии судебного контроля за деятельностью органов власти и их должностных лиц;
2) исследовать предмет судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и имеющиеся процессуальные особенности в рассмотрении отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, в том числе, дел, отнесенных законом к ведению Дисциплинарного судебного присутствия;
3) обосновать целесообразность проведения специализации судебных составов по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции;
4) обосновать необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства в целях унификации порядка рассмотрения споров граждан, организаций с органами власти и их должностными лицами, а также формирования единообразной практики правоприменения;
5) изучить правовую природу институтов соглашения и коллективной жалобы по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти;
6) обобщить научные взгляды по рассматриваемой теме.
Теоретическую основу исследования составили работы Н.В. Абрамова, С.М. Абрамяна, Д.Е. Алехина, Л.А. Атапиной, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.В. Бойцовой, В.Я. Бойцова, А.Т. Боннера, Л.А. Грось, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, П.Ф. Елисейкина, А.И. Елистратова, И.А. Жеруолиса, М.Д. Загряцкова, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, Т.М. Кибисской, Н.И. Клейн, В.П. Кобалевского, Ч.С. Кодзаева, Ю.М. Козлова, П.П. Колесова, И.С. Королева, С.Ю. Кошелкина, М.С. Крупиной, М.Я. Масленникова, А.И. Микулина, Л.А. Николаевой, Е. Носова, И.В. Пановой, Г.Е. Петухова, Н.С. Погореловой, Ю.А. Поповой, А.А. Приходько, Е.С. Раздьяконова, В.И. Ремнева, В.А. Рязановского, Т.А. Савельевой, Н.Г. Салищевой, Т.В. Сахновой, В.В. Скитовича, О.М. Соловьевой, В.Д. Сорокина, М.Ю. Старилова, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, М.К. Треушникова, П.Я. Трубникова, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой, Т.В. Худойкиной, Н.М. Чепурновой, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.В. Яркова, Б. Яшманова и других авторов.
Нормативную основу исследования составили положения норм конституционного, административного, гражданского, гражданского процессуального, арбитражного процессуального и других отраслей права, регулирующих публичные правоотношения, возникающие между гражданами, организациями, с одной стороны, и органами власти, с другой.
Эмпирической базой исследования послужила правоприменительная практика российских судов (Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции).
Методология исследования. В основу работы легли как общенаучные методы познания: анализ, обобщение, аналогия, индукция, исторический метод, так и частнонаучные методы: толкование, сравнительно-правовой и другие методы.
Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы и избранными подходами к ее разработке: определением перспектив развития законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти с точки зрения формирования административного судопроизводства, принятия Кодекса административного судопроизводства и проведения специализации судов. Автором подвергнуты исследованию дела об обжаловании решений квалификационных коллегий судей в качестве новой категории дел, возникающих из публичных правоотношений, а также предложено введение новых для российского гражданского процесса институтов соглашения и коллективной жалобы по делам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ. В работе впервые после принятия ГПК РФ и КоАП РФ осуществлен комплексный анализ особенностей процессуальной формы разрешения судами общей юрисдикции дел об оспаривании постановлений и решений о привлечении к административной ответственности и предложен алгоритм правового регулирования рассмотрения судами данной категории дел. В диссертации содержится ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Заложенные в законодательстве РФ основы административного судопроизводства и расширяющаяся с каждым годом нормативно-правовая база осуществления судебного контроля за законностью в сфере публичных правоотношений создают предпосылки для формирования в законодательстве (принятие Кодекса административного судопроизводства), организации судебной системы (проведение специализации судебных составов) и практике данного вида судопроизводства как отдельной самостоятельной формы процессуальной деятельности по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти.
2. Задачи дифференциации судебного порядка рассмотрения определенных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, обуславливают принятие Кодекса административного судопроизводства. В нем должны быть закреплены особенности процедуры рассмотрения:
- предусмотренных ГПК РФ дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти; дела о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ; дела о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении);
- дел об обжаловании решений квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков;
- дел об административных правонарушениях и дел по оспариванию постановлений и решений о привлечении к административной ответственности (предусмотренных КоАП РФ).
Регламент рассмотрения таких дел должен быть единым независимо от их подведомственности.
3. Помимо принятия Кодекса административного судопроизводства законодательная реформа по оформлению правового регулирования самостоятельного вида судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти требует специализации судей посредством учреждения в действующих судах общей юрисдикции коллегий по административным делам (в районных судах следует провести специализацию отдельных судей), а также закрепления такой внутренней организации и структуры судов путем внесения ряда изменений в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
4. К ведению коллегий по административным делам следует отнести рассмотрение следующих категорий дел:
а) все споры между гражданами, организациями, с одной стороны, и органами публичной власти или их должностными лицами, с другой;
б) дела об административных правонарушениях, дела по жалобам граждан и организаций на постановления и решения о привлечении к административной ответственности, разрешение которых согласно действующему КоАП РФ входит в компетенцию судей.
5. Действующее правовое регулирование порядка рассмотрения дел об обжаловании решений квалификационных коллегий судей, которые являются новой категорией дел, возникающих из публичных правоотношений, на основании Регламента Дисциплинарного судебного присутствия, находится в противоречии с процессуальным законодательством и нуждается в существенной переработке. До принятия Кодекса административного судопроизводства целесообразно дополнить ч. 1 ст. 254 ГПК РФ абз. 2 следующего содержания: «В порядке, предусмотренном настоящей главой, подлежат рассмотрению дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков».
6. В работе предложено рассматривать подлежащую обжалованию незаконность привлечения к административной ответственности как предмет процедур, предусмотренных гл. 25 ГПК РФ. При рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб на постановления и решения по делам об административных правонарушениях должен применяться процессуальный регламент, установленный для разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти.
7. В случае оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти, носящих ненормативный характер, допустимо заключение соглашений между сторонами, в чем нашла бы большее отражение реализация диспозитивных начал процессуально-правового регулирования. В связи с этим предлагается дополнить гл. 23 ГПК РФ ст. 246.1 следующего содержания: «Дела, возникающие из публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения, если такое соглашение не будет противоречить закону и нарушать права и законные интересы сторон и других лиц».
8. Существует объективная правовая основа для включения в гражданское процессуальное законодательство института коллективной жалобы по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти. Единое основание прав и обязанностей нескольких заявителей, интересы которых совместимы и не исключают друг друга, наличие общего предмета доказывания, единый субъект нарушения права, а также единый способ удовлетворения требований – те общие черты, которыми определяется сходство правовой природы данного института с институтом процессуального соучастия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы и обобщения, представленные в настоящей работе, могут послужить основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства РФ в области правового регулирования дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в законотворческой и судебной деятельности; они могут быть положены также в основу соответствующего спецкурса в высших юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре Судебной власти и организации правосудия Национального исследовательского университета Высшая школа экономики. Материалы исследования использовались для проведения семинарских занятий на факультете права Национального исследовательского университета Высшая школа экономики по курсам «Арбитражный процесс», «Гражданское процессуальное право».
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных статьях, в частности: недопустимость применения процессуальных правил, установленных гл. 30 КоАП РФ, при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об обжаловании решений и постановлений о привлечении к административной ответственности («Гражданское и административное судопроизводство: коллизии правового регулирования»), необходимость модернизации процессуального регламента разрешения дел об обжаловании постановлений и решений о наложении административных взысканий и целесообразность разработки Кодекса административного судопроизводства («Проблемы судебной подведомственности административных дел»), выделение субъективного права в качестве «основного», непосредственного предмета защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти, а законного интереса как «дополнительного», опосредованного предмета такой защиты («Законный интерес как предмет судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти»), возможность подачи коллективной жалобы по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти («Институт коллективной жалобы по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти»).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографического списка литературы.
Развитие судебного контроля в России за решениями, действиями (бездействием) органов власти
Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 15 Основного закона РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Соответственно решения, действия (бездействие) перечисленных представителей властных структур могут быть обжалованы в суд.
Развитие института судебного контроля за законностью в публично-правовой сфере происходило постепенно посредством расширения компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Исторически данный институт, основанный на теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, воплотился в создании системы органов административной юстиции.
Общественное устройство Руси древнейшего периода не предполагало наличие государственной власти со свойственными ей аппаратом управления и различными учреждениями. Вследствие этого отсутствовал и сам предмет обжалования - решения и действия органов власти.
Становление российской государственности происходило через преодоление феодальной раздробленности. В этот период времени люди имели возможность обратиться к народному собранию с жалобой на чиновников в целях защиты своих прав. Например, новгородское вече обладало полномочиями по рассмотрению обращений жителей города . Однако деятельность данного органа регулировалась обычаями, а не законами; вследствие этого не было установлено специальной процедуры подачи жалобы и принятия по ней решения.
Образование Русского централизованного государства привело к коренным изменениям в системе органов управления и их полномочиях, а также в праве. В основном жалобы на злоупотребления должностных лиц направлялись царю5. В 1549 г. был сформирован челобитный приказ по их рассмотрению. Постепенно именно приказы становятся органами, за которыми закрепляются судебные функции по приему обращений от населения (московский и др.) Судебная реформа второй половины XIX столетия развила существующие виды обжалования и внесла в законодательство новые. В частности, ст. 2 Устава гражданского судопроизводства 1864 г. закрепляла следующее правоположение: «Частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявлять суду иск о восстановлении нарушенных прав» .
Вместе с тем до 1917 г. в России не существовало развитой системы административной юстиции, равно как и специализированных административных судов. Так, сначала жалобы на действия органов власти рассматривались в губернских присутствиях. Следующей инстанцией был первый департамент Правительствующего Сената. Слушание дел в этих органах проходило с участием представителя заинтересованного министерства, которому наравне с судьями принадлежало право решающего голоса. Согласно законам Временного правительства дела местного хозяйства и управления в пределах волости, уезда, губернии и города были отнесены соответственно к ведомствам волостных, уездных и губернских земских учреждений и городского общественного управления.
Юридически утвержденная система административных судов существовала в России лишь небольшой промежуток времени. В целях осуществления контроля за законностью действий органов власти Временное правительство приняло 30 мая 1917 г. Положение «О судах по административным делам» . Были введены суды по административным делам, которые состояли из трех инстанций: административного судьи, административного отделения окружного суда и первого департамента Сената. В них имели право обращаться частные лица с жалобами на действия и постановления учреждений и должностных лиц городского, земского и поселкового управления, а также городские и земские учреждения с жалобами на действия и решения комиссаров и их помощников. В полномочия судов входило, во-первых, оставление жалобы без последствий, во-вторых, отмена постановлений, распоряжений и действий должностных лиц с предписанием в надлежащих случаях издать иной акт или изменить обжалованное постановление. В сентябре 1917 г. в систему административной юстиции были включены земельные и продовольственные комитеты.
Предмет судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти
В соответствии с подразделом III раздела II ГПК РФ дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти являются разновидностью дел, возникающих из публичных правоотношений. В качестве их субъектов, с одной стороны, выступают представители различных властных структур (органы законодательной, исполнительной власти, должностные лица и т.п.), с другой - граждане или организации. Специфика данных правоотношений заключается в неравноправном положении, в котором изначально находятся участники. Однако следует отметить, что речь идет о неравенстве только в сфере материальных правоотношений55. При рассмотрении дела по существу в суде гражданин, орган власти или должностное лицо наделены равными возможностями по реализации процессуальных прав.
К обжалованию решений, действий (бездействия) органов власти приводит волокита служащих госаппарата при обращении к ним граждан, невыдача компетентными органами официальных документов либо выдача таких документов, содержание которых можно понимать неоднозначно, и т.п. Факты нарушения создают помехи в осуществлении субъективных прав заинтересованных лиц. Отношения власти и подчинения по рассматриваемой категории дел в большинстве случаев не позволяют урегулировать возникший конфликт без обращения к независимому арбитру в лице суда.
По правилам подраздела III раздела II ГПК РФ подлежат рассмотрению дела, возникающие из конституционных, административных, финансовых и иных публичных правоотношений. Так, в судах общей юрисдикции могут быть оспорены нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, решения избирательных комиссий, решения, действия (бездействие) органов власти и их должностных лиц и др. Например, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было рассмотрено дело по кассационной жалобе Р. на решение Смоленского областного суда от 26 ноября 2007 г., на основании которого было отказано в удовлетворении требования Р. об отмене регистрации Кучера И.В. в качестве кандидата в депутаты Смоленской областной Думы56. По другому делу гр: Морарь Н.Г. обратилась в Мещанский районный суд г. Москвы с требованием признать незаконными действия и решения Федеральной службы безопасности РФ по воспрепятствованию ее возвращения в РФ для продолжения трудовой деятельности57. В одном из своих решений Тушинский районный суд указал, что оспариванию в суде подлежат отказ или уклонение учреждения юстиции от регистрации .
Значение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в предоставлении гражданам и организациям основанной на законе возможности заявить о своем несогласии с решениями, действиями (бездействием) органов власти и требовать признать их неправомерными. Это есть сфера судебных гарантий защиты их прав и свобод от посягательств со стороны должностных лиц государственного аппарата в форме превышения полномочий и властных злоупотреблений. Ряд процессуальных особенностей, таких как сокращенные сроки рассмотрения дел, установление подсудности по месту жительства заявителя, возложение бремени доказывания на орган власти и, др., направлены, прежде всего, на защиту интересов граждан и организаций.
В науке гражданского процессуального права существует четыре подхода к предмету судебного разбирательства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти.
1. Одна группа ученых сходится- во мнении о том, что предметом судебного разбирательства является вытекающий из упомянутых выше публичных правоотношений спор о праве (Д.Е. Алехин, А.Т. Боннер, А.А. Добровольский, И.А. Жеруолис, А.Ф. Клейнман, П.П. Колесов, М. Я. Масленников, И.А. Приходько, Е.С. Раздьяконов, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, П.Я. Трубников, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, В.В. Ярков, и др.)59 Ученые-процессуалисты высказывают различные точки зрения по проблеме правовой природы спора о праве, возникающего между гражданином, организацией и органами власти.
В частности, П.Я. Трубников писал о том, что « ... в этих делах, в отличие от исковых, рассматривается не спор о субъективном праве или охраняемом законом интересе, возникающий из гражданских правоотношений, а спор о праве, возникающий между гражданином и органом государственного управления либо должностным лицом, которые, по утверждению гражданина, незаконно лишили его возможности полностью или частично осуществить право, либо незаконно возложили на него какую-либо обязанность»60. Однако, автор не раскрывает правовую природу спора по данной категории дел, ограничиваясь указанием на то, что такой спор не является материально-правовым. С данным утверждением нельзя согласиться, поскольку любое правоотношение, которое рассматривает суд первой инстанции, всегда является материально-правовым.
Некоторые правоведы напрямую связывают административный спор с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц. При этом, как правило, они обращают внимание на внешние особенности дел, возникающих из публичных правоотношений (неравенство субъектов, связь на основе власти и подчинения и т.д.)61. Недостаток данного подхода состоит в том, что его представители предлагают чрезмерно узкую трактовку споров без учета их отраслевой принадлежности. Вместе с тем сфера публичных правоотношений, в которой могут возникать конфликты с органами власти, не ограничивается рамками управленческой деятельности. Например, заявления граждан, поданные в порядке гл. 25 ГПК РФ, могут быть основаны на нарушениях норм конституционного права (право на выезд из РФ, социальное обеспечение и др.) . А.Т. Боннер, Д.М. Чечот предложили более глубокое теоретическое обоснование административных споров. Последние, по их мнению, обусловливаются сущностью правоотношений между органом власти и заинтересованным лицом. Возникая из административных, финансовых или пенсионных правоотношений, они теснейшим образом связаны с иными взаимосвязанными и взаимообусловленными ими правоотношениями - это гражданские, жилищные, брачно-семейные, трудовые и т.п. правоотношения. Ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий органов государственного управления или должностных лиц, т.е. разрешить административный спор по существу, практически невозможно не вникая в нюансы гражданских, жилищных, трудовых и иных правоотношений, неразрывно связанных с ними . Данный подход представляется научно обоснованным и находит свое подтверждение в судебной практике.
Административное судопроизводство: понятие и сущность
Дискуссия о концепции административной юстиции получила широкое распространение в юридической науке. Исследованиями в данной области занимались А.Т. Боннер, М.Д. Загряцков, С.А. Корф, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, Ю.В. Святохина, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот и др.130 В научной литературе, как советского, так и постсоветского периодов, правоведы оперируют весьма разнообразными терминами, относящимися к процедуре рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений («административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административный иск» и др.). При этом многие авторы используют свой подход к определению сущности перечисленных категорий, что нередко приводит к многообразию противоречащих друг другу мнений и отсутствию в науке единой концепции.
В связи с тем, что термин «административная юстиция» носит собирательный характер, он трактуется учеными по-разному, поэтому теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства нередко являются взаимоисключающими друг друга.
Так, одна группа ученых подходит к определению данного правового института с точки зрения органов, уполномоченных на разрешение споров граждан и организаций с органами власти. При этом некоторые из них считают административной юстицией непосредственно административные органы (И. Т. Тарасов, В.В. Ивановский)131, а другие понимают под ней особый процессуальный порядок рассмотрения и разрешения в суде споров, возникающих в сфере управления в связи с деятельностью различных властных структур (К.С. Вельский, В.А. Гаген, СЕ. Десницкий, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, Н.И. Лазаревский, А.К. Соловьева; Д.Мї Чечот) ". Д.М. Чечот отмечает, что данное понятие соединяет различные по своей сущности явления - «администрация» и «юстиция». В переводе с латинского администрация (administration) это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам — это исполнительно-распорядительные органы государственного управления и их должностные лица. Юстиция (justitia) эт0 законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов, ее осуществляющих, это система судебных учреждений, т.е. судебное ведомство. Между управлением и правосудием существуют различия, как в самом содержании деятельности, так и во внешних формах ее проявления. Особенность состоит в том, что администрация неотделима от государственного аппарата, а нижестоящие административные органы подчинены вышестоящим. При этом административные органы, обладая широким комплексом правомочий, не всегда занимаются разрешением вопросов о праве. Более того, не все их действия совершаются в процессуальной форме. Напротив, главная и единственная задача органов правосудия — применение права к установленным в судебном процессе юридическим фактам. Данные органы правосудия формируются в особом порядке и осуществляют свою деятельность в закрепленной законом процессуальной форме .
Вторая группа правоведов определяют понятие административной юстиции как осуществление контроля за управлением (т.е. управленческими действиями органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) уполномоченными на то органами134. Полагаем, что столь ограниченное понимание природы данного института не позволяет объяснить сущность судебной - в порядке гражданского судопроизводства - защиты прав и законных интересов граждан в сфере взаимоотношений с органами власти. Круг участников публичных правоотношений составляют не только административные, но и иные органы. Например, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее - Постановление Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2) ими могут быть представительный (законодательный) орган РФ, представительный орган муниципального образования, квалификационные коллегии судей, призывные комиссии и др.
Третий подход заключается в предложении ряда авторов рассматривать понятие «административная юстиция» в широком и узком смыслах. В широком смысле она представляет собой" правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц, в т.ч. по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, и пр. В узком- смысле под административной юстицией понимается разрешение судами дел по жалобам граждан на акты должностных лиц и органов управления .
Судебный порядок обжалования решений и постановлений но делам об административных правонарушениях
Институт обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях довольно часто становился объектом исследования ученых (Л.А. Атапина, Д.Н. Бахрах, И:А. Галаган, Т.М. Кибисская, Н:Г. Кипер, Ч.С. Кодзаев, М.С. Крупина, В.И. Ломакин, В.А. Лория, М.Я. Масленников, С.С. Москаленко; Н.Г. Салищева, С.Д. Хазанов и др.)203. Его значение неоднократно подчеркивалось в, литературе. Так, М.Я. Масленников отмечал, что «главнаяі цель этой стадии производства - проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений, а также реальности гарантированных Конституцией РФ прав и законных интересов-граждан»204. И.А. Галаган подчеркивал, что «обжалование, опротестование и . пересмотр постановлений- о наказаниях, служит целям укрепленияшравопорядка, всемерной охраны прав и интересов граждан, является способом предотвращения или устранения нарушений законности в вопросах административной ответственности»" . По мнению А.П. Шергина, институты обжалования и пересмотра постановлений имеют своей целью не только отмену незаконного акта органа административной юрисдикции, но и реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан" .
Анализ норм ГПК РФ и КоАП РФ позволяет сделать вывод о наличии весьма существенных противоречий в правовом регулировании института обжалования решений и постановлений по делам об административных правонарушениях. В частности, это выражается в различных подходах законодателя к регламентации процессуальных режимов оспаривания указанных актов и коллизионном характере ряда положений КоАП РФ.
В гл. 30 КоАП РФ данная стадия не получила подробной законодательной регламентации. Так, согласно ст. 30.4 Кодекса перечень действий, которые совершает судья при1 подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, является исчерпывающим. Такой. подход не способствует эффективной проверке законности и обоснованности актов органов власти. Остается непонятным основание, по которому законодатель предусмотрел «ограничительный» характер нормы в КоАП РФ, в то время как в области гражданского судопроизводства по схожей категории дел - об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти - судьям предоставлено право выполнять не только прямо предусмотренные законом действия, но и иные, необходимые для каждого конкретного дела действия. Представляется, ст. 30.4 КоАП РФ следует дополнить п. 4) следующего содержания: «совершают иные необходимые процессуальные действия».
На этапе подготовки жалобы к рассмотрению судья, осуществляет действия по надлежащему извещению заинтересованных лиц о времени и месте судебного заседания. Однако вопрос о явке в суд лица, привлекаемого к административной ответственности, в КоАП РФ решен крайне непоследовательно. Так, определение о вызове в суд указанного лица выносится в случае необходимости (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). Данное законодательное положение вызывает ряд замечаний. Во-первых, формулировка «в случае необходимости»207 носит неюридический характер-и создает широкое поле для судебного усмотрения, а, следовательно, возможных ошибок и злоупотреблений208. Ненадлежащее извещение потенциальных нарушителей увеличивает случаи их неявок в зал судебного заседания, что приводит к затягиванию сроков рассмотрения дела. Во-вторых, на практике мировые судьи не всегда выписывают судебную повестку. Например, по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения функция уведомления привлекаемого к ответственности лица фактически возложена на инспекторов ДПС. При этом нарушитель, получив копию протокола с подписью в оригинале о времени и месте рассмотрения дела, считается извещенным надлежащим образом . Так, в Верховный Суд РФ была подана жалоба М. с просьбой об отмене постановления мирового судьи, поскольку М. не была надлежащим образом извещена о месте и времени судебного заседания. Из обстоятельств дела следует, что в протоколе об административном правонарушении, составленном инспектором ДПС в отношении М., имеется запись о рассмотрении дела мировым судьей. Рассмотрев жалобу, Верховный Суд РФ указал: «... данное извещение не может быть признано надлежащим уведомлением М. о рассмотрении дела в суде, поскольку оно сделано должностным" лицом, не уполномоченным решать вопрос о вызове лица в суд ... наличие такого извещения не освобождает мирового судью от необходимости на стадии» подготовки самостоятельного решения вопроса о вызове лица, привлекаемого к административной ответственности» . Вольное толкование нормы ст. 29.4 КоАП РФ недопустимо. При осуществлении правосудия необходимо предоставлять гарантии, направленные на создание необходимых процессуальных условий для реализации лицом права на защиту. Производство по делам об административных правонарушениях должно быть детализировано, поскольку в противном случае произвольные действия судьи либо их отсутствие неизбежно приведут к нарушению прав участников процесса.
