Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Судебная защита прав граждан на социальное обеспечение 11
1.1. Право на социальное обеспечение как предмет судебной защиты ... 11
1.2. Судебная защита права граждан на социальное обеспечение 17
1.3. Споры, связанные с защитой права граждан на социальное обеспеченней их виды 31
Глава 2. Особенности рассмотрения споров, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение 46
2.1. Порядок производства по делам о защите права граждан на социальное обеспечение 46
2.2. Подведомственность споров, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение 54
2.3. Возбуждение и подготовка дела к судебному разбирательству 62
2.4. Рассмотрение дела. Особенности доказывания 69
2.5. Решение суда и его реализация 90
Глава 3. Особенности и проблемы рассмотрения отдельных категорий дел, связанных с защитой прав граждан на социальное обеспечение 98
3.1. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из пенсионных правоотношений 98
3.2. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из чрезвычайных ситуаций вследствие радиационных катастроф 134
3.3. Особенности судопроизводства по делам о защите прав граждан, пострадавших в результате стихийных бедствий 162
Заключение 181
Список использованных источников 186
- Право на социальное обеспечение как предмет судебной защиты
- Судебная защита права граждан на социальное обеспечение
- Порядок производства по делам о защите права граждан на социальное обеспечение
- Особенности судопроизводства по делам, возникающим из пенсионных правоотношений
Введение к работе
Формирование в России демократического, правового, социального государства обусловило повышение интереса к правовому регулированию социальных отношений, особенно связанных с социальной защитой, поддержкой государством людей, подвергшихся воздействию социальных рисков. Защита прав и интересов граждан в области социального обеспечения является одной из важнейших задач Российской Федерации как социального государства.
Право индивида на социальное обеспечение - одно из основных социально-экономических прав человека, выражающееся в конституционной обязанности государства предоставить человеку в случае наступления социального риска такие средства к существованию, которые обеспечивали бы ему достойный уровень жизни.
Сейчас практически всеобщее признание получило положение Пакта об экономических, социальных и культурных правах о том, что идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществ- лен, если только будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, также как и своими гражданскими и политическими правами .
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблема защиты права граждан на социальное обеспечение приобрела особенно важное значение в последнее время. Постоянные изменения законодательства в области социального обеспечения, порождают сложности в его применении. Неодно- значность и противоречивость норм законодательства о пенсионном обеспече нии, о социальных гарантиях, гражданам, подвергшимся воздействию радиационных и техногенных катастроф, оставляют возможность для их произвольного толкования правоприменительными органами.
В этих условиях совершенствование закона как средства защиты прав граждан является одной из главных задач законодательства. Однако фактиче екая реализация способов защиты происходит именно в сфере судебного правоприменения. Таким образом, исследование основных аспектов правоприменительной практики в области социального обеспечения отвечает потребностям совершенствования деятельности судов в России.
Количество исков и заявлений об оспаривании действий (решений) органов социальной защиты, Пенсионного фонда Российской Федерации постоянно увеличивается, причем более половины таких требований удовлетворяется1. По Южному Федеральному округу в 2003 г. только к отделениям ПФР предъявлено 20 274 иска. Следовательно, особенно важно установить реальную гарантию защиты права граждан на социальное обеспечение. Конституционное право на судебную защиту социально незащищенных граждан нуждается в детализации и специальном правовом регулировании, которые установили бы надежные средства защиты прав граждан.
Оценка эффективности гарантий прав граждан на социальное обеспечение предполагает научное исследование и осмысление проблем применения законодательства о социальном обеспечении с учетом накопленного научного и практического опыта, а также новых социально-экономических условий и изменений в процессуальном законодательстве.
В настоящее время нормы, содержащиеся в ГПК РФ и законодательстве о социальном обеспечении, на наш взгляд, не обеспечивают в полной мере защиту права граждан на социальное обеспечение.
Теоретическая и практическая значимость темы настоящего исследования обусловлены не только особой значимостью данного правого института на современном этапе развития общества, необходимостью совершенствования законодательного регулирования, но и недостаточной разработанностью темы в теоретическом отношении.
Комплексные исследования в области рассмотрения отдельных категорий дел в области социального обеспечения не имели места в теории гражданского
процесса как советского, так и современного периода. Некоторые вопросы, связанные с защитой прав граждан на социальное обеспечение, затрагивались такими учеными в области социального обеспечения, как М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова, Е. Е. Мачульская, Е. А. Серебрякова, К. В. Сангаджиева, Е. В. Чупрова, М. Ю. Федорова. Однако указанные исследования проводились в иных социально-экономических условиях либо касались иных аспектов гарантий права граждан на социальное обеспечение.
Диссертация представляет собой первое комплексное исследование особенностей рассмотрения судами дел, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение, в том числе, дел, возникающих из пенсионных правоотношений, из чрезвычайных ситуаций вследствие радиационных катастроф, из обстоятельств стихийных бедствий.
Предметом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе защиты нарушенных прав граждан в области социального обеспечения.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ особенностей рассмотрения дел, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение, проблем применения судами пенсионного законодательства, законодательства, регулирующего возмещение вреда гражданам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС и в результате стихийных бедствий, определение основных направлений его совершенствования.
Для достижения указанной автором цели поставлены следующие задачи:
1. Исследовать право на социальное обеспечение как предмет судебной защиты в свете нового законодательства, определить понятие и виды споров по вопросам социального обеспечения.
2. Исследовать возможности и преимущества судебной защиты нарушенного права гражданина на социальное обеспечение.
3. Определить правовую природу дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих социальное обеспечение.
4. Выявить особенности доказывания, рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение.
5. Выявить на основе анализа и обобщения судебной практики проблемы, возникающие при рассмотрении судами дел, возникающих из пенсионных правоотношений, из чрезвычайных ситуаций вследствие радиационных катастроф, из обстоятельств стихийных бедствий.
6. Сформулировать предложения по совершенствованию законодательства с целью повышения эффективности защиты права граждан на социальное обеспечение.
Методологическую основу исследования составили труды российских ученых относительно идей, общих представлений о правовом, демократическом, социальном государстве. В процессе исследования использовались общие, частнонаучные и специальные методы познания. Кроме диалектического метода познания в работе применялись исторический, статистический, сравнительно-правовой, экономико-правовой методы, метод непосредственного наблюдения и формально-юридического анализа.
В качестве теоретической основы исследования использованы труды ученых-юристов по общей теории права, гражданскому процессу, праву социального обеспечения, конституционному праву и другим отраслям права.
Автором изучены связанные с темой диссертационного исследования работы Е. А. Азаровой, В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, Д. Н. Бахраха, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцовой, А. Т. Боннера, М. О. Буяновой, А. П. Вершинина, М. А. Викут, П. Ф. Елисейкина, Г. А. Жилина, В. М. Жуйкова, М. Л. Захарова, A. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, А. Ф. Клейнмана, Е. Е. Мачульской, И. Л. Петрухина, М. И. Полупанова, Ю. А. Поповой, И. В. Решетниковой, Н. Г. Салищевой, В. А. Тарасовой, Ю. А. Тихомирова, М. К. Треушникова, П. Я. Трубникова, Л. В. Тумановой, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечота, Н. А. Чечиной, Е. В. Чупровой, М. С. Шакарян, B. Ш. Шайхатдинова, В. Н. Щеглова, В. В. Яркова и др.
Источниковедческую базу диссертации составили международные акты, в том числе, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах, Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод, а также Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, нормы законодательства о социальном обеспечении, обобщения судебной практики по делам рассматриваемой категории.
Информационную основу диссертации составили материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики по делам рассматриваемой категории, данные статистических и социологических исследований, в том числе проведенных автором самостоятельно.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, отражающие новизну проведенного исследования:
1. Исходя из анализа понятий социального обеспечения право на социальное обеспечение как предмет судебной защиты - это одно из основных социально-экономических прав человека, выражающееся в конституционной обязанности государства предоставить человеку в случае наступления социального риска средства к существованию в денежной или натуральной форме, которые обеспечивали бы ему достойный уровень жизни.
2. Право гражданина на судебную защиту в области социального обеспечения - это самостоятельное субъективное право физического лица, гарантирующее возможность в случае непредоставления медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении социальных рисков либо при предоставлении социального обеспечения ненадлежащего качества или объема обращаться в суд с требованием о полном восстановлении нарушенного права на социальное обеспечение, включая компенсацию морального вреда.
3. Споры, связанные с защитой права на социальное обеспечение должны рассматриваться в порядке производства из публичных правоотношений. Дан ное положение относится и к спорам с территориальными подразделениями Пенсионного фонда РФ, поскольку в отношениях с ПФР гражданин не находится в равном правовом положении. В процедурных отношениях по назначению пенсий ПФР наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на пенсию. Органы ПФР наделены полномочиями совершения в отношении гражданина распорядительно-организационных действий, имеющих правовые последствия для него. Такие полномочия относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.
В связи с этим необходимо дополнить ч. 1 ст. 254 ГПК РФ указанием на возможность оспаривания решений, действий (бездействия) Пенсионного фонда Российской Федерации.
4. Необходимо закрепить законодательно обязанность органа социального обеспечения в трехдневный срок сообщать гражданину о принятом решении об отказе в назначении определенного вида социального обеспечения, а также разъяснять возможность оспаривания данного решения в вышестоящий орган либо в суд. Срок выдачи выписки из решения необходимо также ограничить тремя днями.
Ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» дополнить указанием на возможность оспаривания бездействия органов пенсионного обеспечения.
5. Срок обращения в суд за защитой с заявлением об оспаривании действий (бездействия) и решений органов социального обеспечения, установленный ГПК РФ, необходимо увеличить до 6 месяцев, что способствовало бы более эффективной защите прав граждан, в том числе и права на социальное обеспечение.
6. П. 9 ч. 1 ст. 89 ГПК РФ об освобождении от уплаты государственной пошлины только истцов по искам о взыскании пособий социальной защиты нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом. Данный пункт необходимо изменить, указав на освобождение от уплаты государственной пошлины граждан - заявителей (истцов) по спорам о защите права на социальное обеспечение.
7. По делам рассматриваемой категории споров в связи с их сложностью целесообразным является участие представителей. Необходимо законодательно
закрепить возможность обеспечения участия адвоката в делах по защите права
граждан на социальное обеспечение, причем оплата его услуг должна осуществляться исходя из имущественного положения гражданина за счет средств местного бюджета, в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» следует внести соответствующие дополнения. В ст. 50 ГПК РФ необходимо включить положение о возможности суда назначать адвоката в качестве представителя по делам о защите права граждан на социальное обеспечение, исходя из имущественного положения заявителя.
8. Необходимо дополнить абзацем вторым ч. 1 ст. 278 ГПК РФ, закрепив обязанность суда при рассмотрении дел о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении умершим в целях получения пенсии привлекать к участию в деле в качестве заинтересованного лица соответствующее территориальное управление ПФР.
9. Введение в судах общей юрисдикции специализации судей по соци- альным вопросам позволит более глубоко изучить законодательство о социальном обеспечении, оперативно отслеживать в нем все изменения, а значит, своевременно и более качественно разрешать споры по вопросам социального обеспечения. На уровне судов субъектов Российской Федерации целесообразно создать судебные коллегии по социальным вопросам, а в Верховном суде РФ - коллегию по социальным вопросам.
10. Необходимо принять Постановления Пленума Верховного Суда Рос- сиискои Федерации по вопросам применения судами пенсионного законодательства, а также по применению судами законодательства при разрешении дел по защите прав граждан, пострадавших в результате стихийных бедствий. Автором формулируются основные положения проектов указанных постановлений. Необходимо внести изменения и дополнения в Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотре нии дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Зако V%i
ном Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», касающиеся, в частности, рассмотрения дел об индексации компенсационных выплат инвалидам-чернобыльцам, компенсации им морального вреда.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях устранения выявленных пробелов и недостатков при совершенствовании норм гражданского процессуального законодательства и законодательства о праве социального обеспечения, в правоприменительной практике при разрешении конкретных споров, связанных с защитой права граждан на социальное обеспечение, а также позволят оптимизировать правоприменительную деятельность судов с точки зрения наиболее эффективной защиты права граждан на социальное обеспечение.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского процесса и трудового права Кубанского государственного университета. Основные выводы работы отражены автором в статьях, а также использованы для докладов на международных научно-практических конференциях «Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций» (2002 г.), «Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации» (2003 г.), «Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика» (2004 г.). Автором подготовлены рекомендации по применению судами законодательства, регулирующего пенсионные отношения, отношения по защите граждан, пострадавших от стихийных бедствий, которые разосланы в суды Краснодарского края для использования в практической деятельности.
Структура диссертации определяется ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, библиографического списка.
Право на социальное обеспечение как предмет судебной защиты
Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закрепила право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам1.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных пра-вах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. , развил эти положения, закрепив право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование.
Одной из важнейших задач современной России является создание социального демократического государства, гарантирующего реализацию прав и свобод человека и гражданина.
Представляется, что право граждан на социальное обеспечение следует рассматривать в общей системе личных конституционных прав. В литературе принято различать конституционные права по порядку их приобретения. Права первого поколения (они называются естественными) вытекают из природы человека и существуют вне социальных условий. Естественное право одинаково для всех и не зависит от времени и места, оно неизменно. В современных цивилизованных государствах естественные права приобретаются после закрепления их в законе. Никакое лицо не вольно устанавливать нормы и создавать права - это задача государства и закона3. Права второго и третьего поколения (их называют приобретаемыми) устанавливаются не естественным порядком, а на определенном основании.
Это общее правило приобретения прав распространяется и на право социального обеспечения. Права первого поколения приобретаются здесь по естественным основаниям: старость, инвалидность, временная нетрудоспособность, детство, сиротство, и по основаниям социального порядка: безработица, малообеспеченность. Реализация этой категории права не зависит от уплаты страховых взносов, трудового вклада, т. е. не требует встречных действий со стороны гражданина. Н. В. Колотова указывает, что «права человека первого поколения направлены на признание и защиту ценности свободы посредством реализации принципа формального равенства. В основе же социально-экономических прав лежит признание необходимости осуществления государством социальных функций по социальной защите отдельных категорий населения путем перераспределения социального дохода, выравнивания социальных неравенств»1. По мнению О. М. Буяновой, «... в последние годы материальные отношения в социальном обеспечении все глубже переходят в плоскость приобретаемых прав. Это вызвано тем обстоятельством, что государство нередко оказывается несостоятельным в реализации права граждан на достой-ное социальное обеспечение» . С такой позицией следует согласиться, принимая во внимание проводимые реформы в социальной сфере.
Вместе с тем, право на социальное обеспечение относится преимущественно к системе естественных прав. Аналогичную позицию занимает и Е. Е. Мачульская, считающая, что «естественные права, отражающие общечеловеческие ценности, в том числе и право на социальное обеспечение, образуют фундамент для формирования человека как личности. Их отсутствие разрушает личность»3.
Социальное обеспечение является одной из форм социальной защиты граждан со стороны государства. Исходя из семантического понимания социальное обеспечение можно определить как предоставление со стороны общества достаточных материальных средств к жизни1.
Впервые термин «социальное обеспечение» был употреблен в России в 1918 году, когда декретом СНК от 31 октября было утверждено Положение о социальном обеспечении трудящихся2, в котором был провозглашен принцип обеспечения во всех случаях нетрудоспособности за счет государственного бюджета, лишенной всякой «примеси благотворительности и нищенских подачек»3. В дальнейшем этот термин появился в социальном законодательстве США и Европы4.
В юридической литературе отсутствует единство взглядов на понятие социального обеспечения, оно формулируется по-разному, в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые. «Это объясняется тем, что социальное обеспечение явление многоаспектное и любое данное ему определение не может быть универсальным, ибо оно не способно в форме дефиниции одновременно охватить все сущностные признаки, обозначив в то же время и его основные функции»5.
А. Е. Козлов справедливо отмечает, что конституционная категория «социальное обеспечение» и термин «социальное обеспечение» неадекватны. В конституционной формулировке речь идет только о материальном обеспечении. Социальное обеспечение включает как денежное (пенсии, пособия) и натуральное обеспечение (мотоколяски, автомобили), так и социально-бытовые услуги (медицинские услуги, профессиональная реабилитация)6.
Судебная защита права граждан на социальное обеспечение
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).
Ст. 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Признавая право каждого гражданина на социальное обеспечение, Конституция РФ одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права, в том числе гарантии защиты нарушенных прав в этой области.
П. П. Глущенко определяет социально-правовую защиту как «установленный законом порядок совершения юридических действий, обеспечивающий восстановление социальной справедливости и нарушенных социальных прав и свобод человека и гражданина»1.
Всеобщая декларация прав человека закрепляет: «Каждый человек имеет право на восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом» (ст. 8)2.
Положение Всеобщей декларации прав человека воспринято и Конституцией РФ, ст. 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.
Это означает признание в России верховенства судебной власти в системе государственной защиты прав граждан, подтверждение того, что предназначение судебной власти - защита прав и свобод человека и гражданина.
Вступив в Совет Европы и ратифицировав в марте 1998 г. Европейскую Конвенцию о защите прав и основных свобод , Россия присоединилась к Европейской системе охраны прав человека, включающей в себя не только обязанность охранять и соблюдать зафиксированные в Конвенции права и свободы, но и признание юрисдикции Европейского Суда по правам человека.
В связи с этим физическим и юридическим лицам, находящимся в пределах юрисдикции Российской Федерации, была предоставлена дополнительная возможность по защите своих прав. Кроме того, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод наделяет их правом непосредственного обращения в Европейский суд по правам человека, что также соответствует п. 3 ст. 46 Конституции РФ, в которой говорится о праве каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в международные органы по защите прав.
Право на судебную защиту является одним из важнейших прав российских граждан, их логическим завершением, предопределенным исходной концепцией Конституции РФ, ориентирующей весь политический механизм на охрану и защиту интересов личности.
Значение права на судебную защиту в системе конституционных прав и свобод граждан определяется тем, что право на судебную защиту является одной из самых существенных юридических гарантий всех других конституционных прав и свобод1.
Следует согласиться с мнением Председателя Верховного Суда В. М. Лебедева, отмечавшего, что «главной функцией судебной власти, ее основным предназначением, является защита права»2. По мнению В. Кашепова, содержание защитной функции суда складывается из следующих элементов: а) предупреждение нарушения прав; б) восстановление нарушенного права; в) отмена подзаконных нормативных актов в случае их противоречия за кону (признания их недействительными); г) возмещение ущерба и морального вреда, причиненного гражданину; д) решение вопроса об ответственности нарушителя прав гражданина3.
Представляется, что предупреждение нарушения права является одной из целей гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК РФ), а остальные указанные элементы являются способами защиты гражданских прав. Поэтому более верным представляется включать в содержание защитной функции суда в гражданском процессе применение предусмотренных законом способов зашиты гражданских прав.
В. М. Жуйков обьясЕїяет особое значение права на судебную защиту тем, что данное право никакой угрозы основам конституционного строя, нравственноста, здоровью, правам и интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства представлять не может, поэтому оно и не может быть ограничено... Право на судебную защиту Конституция РФ закрепляет не в качестве самого по себе, как другие права, а в качестве гарантии всех прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 46), поэтому ограничение этого права означало бы ограничение федеральным законом действия положения ст. 46 Конституции РФ, что является недопустимым в силу верховенства Конституции над всеми иными нормативными правовыми актами .
Конституционное право на судебную защиту обусловлено интересом граждан иметь судебную защиту наиболее ценных прав, свобод и благ, которыми располагает человек. К числу таких благ, на наш взгляд, относится, в первую очередь, право на социальное обеспечение.
Конституционное право на судебную защиту включает в себя право каждого заинтересованного лица на беспрепятственное обращение в суд за защитой своих прав, свобод или охраняемых законом интересов, на рассмотрение его дела в разумный срок беспристрастным и независимым судом и на испол-нение судебного решения .
Механизм осуществления права судебной защиты - это условия и факторы, а также процессуально-правовые средства, которые совокупно воздействуют на деятельность субъектов непосредственно реализацией этого права3.
При анализе теоретико-правовых основ судебной защиты А. П. Вершинин выделяет в структуре специальных юридических понятий такие основные категории, как «средства», «способы», «формы» судебной защиты.
Способы защиты прав - это предусмотренные законом действия, которые непосредственно направлены на защиту прав. Они являются завершающими актами защиты в виде материально-правовых действий или юрисдикционных действий по устранению препятствий на пути осуществления субъектами своих прав или пресечения правонарушения, восстановления положения, существовавшего до правонарушения. Именно применение конкретного способа защиты нарушенного или оспоренного права есть цель и результат деятельности по защите прав.
Порядок производства по делам о защите права граждан на социальное обеспечение
Правовая природа споров граждан в области социального обеспечения наиболее обстоятельно может быть рассмотрена на основе анализа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений1.
А. Т. Боннер определяет производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как специфическую категорию гражданских дел, рассматривая которые суд контролирует законность действий органов управления и должностных лиц2.
Необходимо отметить, что в науке не сложилось единства мнений о правовой природе производства по делам из публичных правоотношений. По существу можно выделить несколько позиций по указанному вопросу.
П. Я. Трубников, М. С. Студеникина, С. Л. Симонян, С. М. Абрамян полагали, что дела из административно-правовых отношений имеют исковой характер3.
А. Ф. Клейнман, Д. И. Полумордвинов, Ю. А. Попова, В. Н. Щеглов считали, что в таких делах имеет место административный иск ; И. Б. Морейн, Л. И. Поволоцкий относили дела из административно-правовых отношений, к «спорному особому производству», учитывая, что процессуальное законодательство знало только исковое и особое производство1.
С. Н. Абрамов, М. А. Гурвич, К. С. Юдельсон придерживались мнения, что все споры граждан с органами исполнительной власти следует именовать спорным неисковым производством .
С появлением в гражданском процессуальном законодательстве наряду с исковым и особым, такого вида гражданского судопроизводства, как «дела, возникающие из административно-правовых отношений» дискуссии не прекратились.
Так, долгое время обсуждался вопрос о сущности спора в данной категории дел. С. Н. Абрамов полагал, что в делах из административно-правовых отношений нет спора о праве3 (что было свойственно тогда исковому производству и отсутствовало в особом). Аналогичную позицию занимал и П. Ф. Елисейкин, полагавший, что в «спорах, субъектом которых может быть орган власти, споров, подобных гражданско-правовым, возникать не может. Задача суда при рассмотрении дел, возникающих из государственных, административных, финансовых правонарушений может и должна заключаться не в разрешении спора о праве, а в проверке законности действий органа власти, управления, должностного лица4. Е. И. Чесовский указывал, что спор возможен только между субъектами правоотношений, где стороны поставлены в равное положение5.
М. К. Треушников считает, что специфическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим определяется и способ возбуждения дел данной категории - оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска1.
И. Жеруолис, напротив, приравнивал дела исковые и из административно-правовых отношений по однотипности предмета спора: в обоих видах судопроизводства наличествует спор о праве .
Более точной нам представляется точка зрения А. Т. Боннера по данному вопросу. «Юридическая природа дел, возникающих из административно-правовых отношений, заключается в том, что при их рассмотрении суд разрешает спор о праве, возникший между гражданином и должностным лицом, государственным органом, органом местного самоуправления. Главное здесь заключается в том, что безотносительно к характеру правовых отношений лицо так или иначе находится в определённой зависимости от определённой структуры либо её органов и их действиями, по его утверждению, нарушаются права и свободы гражданина. Обжаловав в суд правовой акт, принятый органом или должностным лицом, наделённый властными полномочиями, гражданин заявляет о своём несогласии с действием соответствующего органа (должностного лица) и требует признать их незаконными. В свою очередь, должностному лицу (государственному или иному органу) предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований гражданина3.
Наличие спора о праве в делах из публичных правоотношений нередко доказывают опосредованно, через тесную связь с иными взаимосвязанными и взаимообусловленными правоотношениями (как правило, материальными, гражданскими, жилищными, трудовыми, налоговыми и т. п.), поскольку часто оказывается, что ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий должностного лица или органа, наделённого властными полномочиями, т. е. разрешить публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в корни материального права.
Поэтому, нам кажется, что наличие спора о праве является общей чертой, характеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и как дела искового производства. Однако между ними есть и отличия, главным образом по субъектам: в традиционных исковых делах, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и других правоотношений, субъекты изначально равны; для участников публичных правоотношений характерны отношения власти и подчинения. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и публичное образование (должностное лицо) становятся совершенно равноправными (ст. 6,12 ГПК РФ).
Представляется, что дела по защите права на социальное обеспечение необходимо рассматривать именно в порядке производства из публичных правоотношений, что обуславливается спецификой социально-обеспечительных отношений. Предметом судебной деятельности в данном случае являются отношения, которые имеют черты императивного и властного характера.
В допроцессуальных материальных и процедурных правоотношениях гражданин, претендующий на определенный вид социального обеспечения, и орган социального обеспечения не находятся в равных отношениях.
Социально-обеспечительные отношения отличает четкая правовая фор-мализованность поведения сторон, поскольку все права и обязанности установлены законом и не могут быть определены соглашением сторон. Поведение обязанной стороны в правоотношениях, которой является орган социального обеспечения, предопределено характером притязания управомоченного лица- гражданина. Объем и пределы притязания последнего установлены законом.
Особенности судопроизводства по делам, возникающим из пенсионных правоотношений
Одной из основных юридических гарантий пенсионных прав граждан является право на судебную защиту. Значение судебной защиты пенсионных прав граждан трудно переоценить, так как здесь затронуты основополагающие права и свободы человека, закрепленные, в том числе, и в международных актах.1 По состоянию на 1 января 2003 г. в России насчитывалось 38 млн. 431 тыс. пенсионеров , для большинства из них пенсия является единственным источником средств к существованию, поэтому реализация субъективного права на пенсию нуждается в самых серьезных гарантиях.
По мнению В. Скобелкина, право жалобы само по себе может рассматриваться в качестве юридической гарантии, поскольку ее подача влечет за собой возникновение обязанности определенного органа или должностного лица рассмотреть эту жалобу и совершить те или иные действия для установления имеющих место нарушений3. Данную точку зрения не разделяет А. В. Мицкевич, указывая, что право жалобы не является самостоятельной юридической гарантией4.
Представляется, что возможность оспаривания действий и решений органов пенсионного обеспечения является одной из форм защиты права граждан на пенсионное обеспечение. Подача заявления об оспаривании - обращение за государственной защитой, возможность требовать от суда принуждения управлений ПФР осуществить возложенные на них обязанности.
Процессуально-правовые отношения, возникающие при рассмотрении заявлений об оспаривании действий (решений) органов пенсионного обеспечения, носят характер отношений по защите и восстановлению нарушенного права гражданина на пенсию. Решение по заявлению служит предпосылкой для восстановления, изменения или прекращения пенсионных правоотношений.
Как показало изучение судебной практики, количество дел по заявлениям граждан об оспаривании действий и решений органов пенсионного обеспечения постоянно возрастает. Так, судами Краснодарского края в 2003 г. рассмотрено 1560 дел, вытекающих из пенсионных правоотношений, судами Ульяновской области 1900 дел (удовлетворено 1628 исков), Республики Татарстан 1120 дел (удовлетворено 964 иска)1.
Перечень решений пенсионных органов, которые могут быть обжалованы, установлен п. 7 ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях». Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку понятия «установление пенсии» и «выплата пенсии» очень широкие. Могут быть обжалованы любые решения, связанные с реальным или предполагаемым нарушением пенсионных прав, в частности: - об установлении пенсии (т. е. о ее назначении, перерасчете размера пенсии, переводу с одной пенсии на другую); - об отказе в установлении пенсии (назначении, перерасчете размера пенсии, переводу с одной пенсии на другую); - о выплате пенсии (включая организацию доставки); - о взыскании излишне выплаченных сумм пенсии; - об удержаниях из пенсии; - о приостановлении и возобновлении выплаты пенсии; - о прекращении и восстановлении выплаты пенсии.
В связи с этим, п. 7 ст. 18 следует дополнить следующим абзацем: «Орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, обязан предоставлять пенсионеру по его требованию решение об установлении ему пенсии или решение об отказе в установлении ему пенсии, а также решение об удержаниях из пенсии в письменном виде». Кроме того, необходимо обязать органы пенсионного обеспечения указывать в решении перечень всех нормативных правовых актов, на основании которых оно принято, а также расчет сумм пенсии и удержаний из нее.
Сегодня большинству пенсионеров не ясен расчет величины получаемых пенсий. Кроме того, пенсионеры не имеют ясных свидетельств того, что все положенные им по закону льготы, а также их заслуги, трудовой вклад и социальный статус полностью учтены при расчете пенсии.
Реализация указанных дополнений пенсионного законодательства укрепит право граждан на судебную защиту пенсионных прав, позволит им аргументировать свою позицию в суде в случае несогласия с решениями ПФР.
Кроме того, такое положение позволит избежать судебных и внесудебных споров пенсионеров и Фонда, возникающих в результате неясности для пенсионеров расчета пенсий.
В соответствии с Правилами обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с федеральными законами «О трудовых пенсиях в РФ» и «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»1 территориальные органы ПФР могут принимать «решения» и «распоряжения». Соответственно обжаловать кроме решений можно и распоряжения, а также уклонение от их вынесения, т. е. бездействие органа пенсионного обеспечения.
Вместе с тем, в ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» отсутствует указание на возможность обжалования бездействия органа пенсионного обеспечения, например, когда гражданин вообще не получил никакого ответа на свое обращение либо когда выплата пенсии задерживается. Представляется необходимым ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» дополнить указанием на возможность оспаривания бездействия органов пенсионного обеспечения.
