Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве в контексте действия конституционного принципа разделения властей 16
Глава II. Право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 54
1 Право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве как основа процессуального положения данных органов в аспекте проблемы публичного интереса 54
2. Правосубъектность как предпосылка права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве соотношение с категориями «правоспособность» и «компетенция» 70
3. Подведомственность как предпосылка права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 97
4. Проблема юридической заинтересованности органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 103
5. Отсутствие по тождественному иску вступившего в законную силу решения суда или определения суда о принятии отказа истца от иска или об утверждении мирового соглашения как предпосылка права на предъявление иска органами исполнительной власти 110
6. Иные предпосылки права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 114
7. Условия реализации права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 122
Глава III. Особенности процессуального положения органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве 127
.1 Органы исполнительной власти как лица, обеспечивающие публичность правосудия 127
.2 Реализация правосубъектности лиц, обеспечивающих публичность правосудия, в зависимости от форм участия в гражданском судопроизводстве 137
.3 Особенности участия органов исполнительной власти в качестве стороны и третьего лица в исковом производстве 146
.4 Процессуальное правопреемство в отношении органов исполнительной власти 171
Заключение 176
Список используемой литературы
- Место органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве в контексте действия конституционного принципа разделения властей
- Право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве как основа процессуального положения данных органов в аспекте проблемы публичного интереса
- Правосубъектность как предпосылка права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве соотношение с категориями «правоспособность» и «компетенция»
- Органы исполнительной власти как лица, обеспечивающие публичность правосудия
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования
В последние годы новое процессуальное законодательство существенно расширило возможность граждан и организаций по обращению в суд, чего нельзя сказать про органы исполнительной власти. Менталитет российских граждан, стереотип поведения многих из которых состоит в том, что при нарушении прав отдается предпочтение не самостоятельной судебной их защите, а судебной защите посредством помощи государственных органов, объективно требует расширения права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве. Даже самый высокий уровень инициативности и культуры граждан не в состоянии обеспечить комплексную охрану и защиту их прав, свобод, а также охраняемых законом интересов, особенно в случаях объективного совпадения («переплетения») в одном и том же деле частных и общественных интересов.
Действующее процессуальное законодательство, предусмотрев возможность участия в гражданском судопроизводстве так называемых «государственных органов» или «органов государственной власти», оставляет открытым целый ряд вопросов, связанных со спецификой их привлечения и участия в процессе.
Если посмотреть на терминологию, используемую ГПК РФ, равно как и АПК РФ, то норм, регулирующих собственно участие органов исполнительной власти в судопроизводстве, здесь просто нет. Вместе с тем анализ судебной практики показывает, что органы, осуществляющие исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и АПК РФ - «государственного органа» или «органа государственной власти»). С учетом этого определение понятия и системы всех перечисленных органов
5 приобретает особую актуальность и значимость в плане определения того, какие же органы являются потенциальными субъектами гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений.
Современная учебная процессуальная литература по большей части лишь констатирует возможность участия указанных органов в порядке ст. 46 и 47 ГПК РФ, не исследуя возникающих при этом вопросов процессуального и материального права. Анализ юридической литературы, рассматривающей затронутые нами проблемы с позиции административного и конституционного права, показывает противоречивость позиций исследователей при определении понятия, места и роли исследуемых нами органов в системе государственного устройства РФ, что также не проясняет вопроса о том, какие же органы выступают в гражданском судопроизводстве и в каком статусе.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность обусловлены следующими мотивами:
отсутствием в теории права единого подхода к определению места и роли органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве;
необходимостью пересмотра устоявшегося в доктрине гражданского процессуального права подхода о предпосылках права лица на обращение в суд с учетом специфики органов исполнительной власти как субъектов гражданских процессуальных отношений;
- необходимостью рассмотрения органов исполнительной власти с
позиции выделения их в отдельную специальную группу субъектов
гражданских процессуальных правоотношений как лиц, обеспечивающих
публичность правосудия.
Степень научной разработанности темы исследования Значимость комплексного исследования участия органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений объясняется отсутствием в современном правоведении исследований по данной теме.
За длительный период существования института участия органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве данному вопросу было посвящено незначительное количество специальных исследований. В основном изучение проблемы ограничивалось фрагментарными моментами в монографиях, учебных пособиях и статьях, отражающих отдельные коллизионные вопросы участия в гражданском судопроизводстве так называемых «публичных образований».
Единственным монографическим исследованием, охватившим достаточно обширную проблематику по теме диссертации, на сегодняшний день остается работа А.А. Добровольского «Участие органов государственного управления в гражданском процессе» 1958 года.
Следует отметить, что в последнее время появились научные работы, затрагивающие данную проблему либо слишком широко (например: Алиева И.Д. Гражданская процессуальная защита прав и охраняемых законом интересов других лиц по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Карева Т.Ю. Участие в гражданском процессе лиц, выступающих в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005), либо слишком узко (например: Бахарева О.А. Субъекты, защищающие от своего имени права других лиц в гражданском судопроизводстве (на примере участия органов местного самоуправления): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Жильцова Н.А. Проблемы участия органов милиции общественной безопасности в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Джандосова Е.В. Участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления для дачи заключения по делу: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006).
Вместе с тем такие вопросы, как место органов исполнительной власти в контексте действия конституционного принципа разделения властей, право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве, особенности процессуального положения органов исполнительной власти в
7 гражданском судопроизводстве, не были предметом специального научного анализа.
Изложенная ситуация позволяет сделать вывод о том, что проблема исследования органов исполнительной власти в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений в целом, а также такие ее составляющие, как место органов исполнительной власти в контексте действия конституционного принципа разделения властей, право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве, особенности процессуального положения органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве, находятся в начальной стадии разработки и исследования.
Все указанные обстоятельства обусловили выбор темы, свидетельствуют о ее актуальности и являются основой для обозначения объекта, предмета, цели и задач исследования.
Цель исследования
Целью исследования является комплексный теоретико-методологический анализ и систематизация существующих теоретических и научно-практических разработок, затрагивающих институт участия органов исполнительной власти в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений, для его научного определения и развития законодательства в направлении оптимизации правового применения указанного института в судебной практике.
Задачи исследования
- определить место органов исполнительной власти в гражданском
судопроизводстве в контексте действия конституционного принципа
разделения властей;
- выявить сущность права на участие органов исполнительной власти в
гражданском судопроизводстве как основы их процессуального положения в
аспекте проблемы публичного интереса;
исследовать категорию правосубъектности с позиции предпосылки права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве;
выявить специфику такой предпосылки права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве, как подведомственность;
- определить актуальность выделения категории «юридическая
заинтересованность» в качестве предпосылки права на участие в
гражданском судопроизводстве органов исполнительной власти;
- выяснить степень распространения на органы исполнительной власти
иных, выделяемых в науке гражданского процессуального права,
предпосылок права на участие в гражданском судопроизводстве, а также
условий реализации этого права;
- выявить специфику участия органов исполнительной власти в
гражданском судопроизводстве в качестве лиц, обеспечивающих
публичность правосудия;
- определить особенности участия органов исполнительной власти в
качестве стороны и третьего лица в исковом производстве;
исследовать существующие коллизии, возникающие в правоприменительной практике в рамках применения института процессуального правопреемства к органам исполнительной власти;
- выработать рекомендации прикладного характера по основным
вопросам участия органов исполнительной власти в качестве субъектов
гражданских процессуальных отношений.
Объект исследования Объектом исследования являются гражданские процессуальные отношения с участием органов исполнительной власти.
Предмет исследования Предметом исследования являются научно-теоретические работы ученых в области конституционного, административного, гражданского,
9 арбитражного процессуального и гражданского процессуального права, правовые нормы различных отраслей законодательства, касающиеся рассматриваемых вопросов, материалы правоприменительной практики, связанные с отдельными вопросами участия органов исполнительной власти в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений.
Методология исследования
В качестве методологической основы диссертационного исследования применялись различные методы познания, в частности, общенаучный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический и другие.
Теоретическая основа исследования
В качестве теоретической основы диссертационного исследования использовались труды по вопросам общей теории права, конституционного, административного и иных смежных отраслей права. Среди них исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, А.В. Винницкого, В.В. Витрянского, Л.П. Волковой, О.Е. Кутафина, Б.В. Российского, А.В. Малько, В.Н. Манохина, Н.И. Матузова, И.Ю. Пановой, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.Е. Чиркина и др.
Большую роль в исследовании современного состояния проблемы в целом оказали научные труды дореволюционных правоведов, таких как А.Д. Градовский, А.Х. Гольмстен, В.М. Гордон, Е.В. Васьковский, К.Д. Кавелин, Е.А. Нефедьев и др.
Основные выводы автора по вопросам участия органов исполнительной власти в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений строятся на исследованиях ученых-процессуалистов, в том или ином аспекте затрагивающих объект данного исследования. Среди них работы И.Д. Алиевой, А.Н. Балашова, О.А. Бахаревой, М.А. Викут, А.А. Добровольского, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.Б. Зейдера, С.А. Ивановой, О.В. Исаенковой, А.Н. Кожухаря, К.И.
10 Комиссарова, М.Ю. Лебедева, А.А. Мельникова, P.O. Опалева, Г.Л. Осокиной, Ю.К. Осипова, Е.Г. Пушкара, А.К. Сергун, Е.А. Трещевой, Н.В. Ченцова, Н.А. Чечиной, М.С. Шакарян, В.Н. Щеглова, В.В. Яркова и др.
Эмпирическая основа исследования
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, опубликованная и размещенная в справочных правовых системах практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, Тимирязевского районного суда г. Москвы.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в науке
гражданского процессуального права предлагается рассматривать органы
исполнительной власти как субъектов гражданских процессуальных
отношений. При этом дается авторское видение целого ряда вопросов
процессуального характера, таких как гражданская процессуальная
правосубъектность органов исполнительной власти, распространение на них
категории «юридическая заинтересованность», процессуальное
правопреемство таких органов.
Положения, выносимые на защиту
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. В связи с нецелесообразностью использования в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве для обозначения одновременно одного и того же процессуального института разной терминологии (в одних случаях - «органы государственной власти», в других - «государственные органы») необходимо обозначать такие органы как «органы государственной власти». С учетом действия конституционного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, представляется целесообразным обозначать органы, которым предоставлено право участия в гражданском судопроизводстве от своего
имени в защиту интересов других лиц, как «органы законодательной власти» и «органы исполнительной власти», исключая при этом, соответственно, органы судебной власти РФ.
2. Учитывая, что процессуальное законодательство разделяет «органы
государственной власти» и «должностных лиц» как самостоятельных
субъектов правоотношений, полагаем, что должностных лиц, состоящих в
штате государственных органов и действующих во внешней сфере от имени
этих органов (президент, главы администраций субъектов РФ,
муниципальных образований и прочие), следует рассматривать не как
самостоятельных субъектов процессуальных отношений, которое им
придается нормами глав 24 АПК РФ и 25 ГПК РФ, а как представителей
соответствующих органов законодательной или исполнительной ветвей
власти, в зависимости от реализуемых ими в конкретном случае полномочий,
определенных их компетенцией.
3. Учитывая конституционный принцип разделения властей,
необходимо отнести Президента РФ, в рамках реализуемых им полномочий в
сфере управления, к органам исполнительной власти, участвующим в
гражданском и арбитражном судопроизводстве.
4. Под органом исполнительной власти, участвующим в гражданском
и арбитражном судопроизводстве, следует понимать органы государственной
власти, выполняющие функции от имени государства по охране
общественного порядка, обеспечения национальной безопасности,
управлению и обеспечению прав и свобод граждан в РФ, образующие
определенную вертикаль исполнительной власти.
5. Органы исполнительной власти являются самостоятельными
субъектами гражданских и арбитражных процессуальных отношений и
составляют единую систему, включающую в себя федеральные органы
исполнительной власти, территориальные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов РФ.
12 6. В связи с тем, что участие органов исполнительной власти в арбитражном и гражданском судопроизводстве следует рассматривать в рамках функционирования системы органов соответствующей ветви власти, полагаем возможным распространение преюдициальной силы судебного решения по делам с участием указанных органов на все гражданского дела, в которых участвуют органы исполнительной власти, выполняющие однородные функции.
7. С учетом действия принципов справедливости и целесообразности в деятельности государства и его органов, поддерживается высказанное в науке мнение о необходимости выделения в составе принципов гражданского процессуального права принципа публичности. Одним из проявлений данного принципа должно выступать указание в процессуальном законодательстве на наличие не просьбы лица, а его согласия при возбуждении судопроизводства в случае обращения в суд органов исполнительной власти в защиту «чужих» интересов.
8. В рамках защиты неопределенного круга лиц в гражданском
судопроизводстве органы исполнительной власти могут защищать как
публичные интересы государства, так и частные интересы конкретного лица,
подпадающего в конкретном случае под защищаемую категорию
неопределенного круга лиц, в связи с чем необходимо предоставить
соответствующим публичным образованиям право на обращение в
арбитражный суд в защиту именно неопределенного круга лиц.
9. Категорию процессуальной правоспособности лица следует
распространять на физических лиц, являющихся потенциальными
субъектами гражданских процессуальных правоотношений и не связанных в
силу занимаемого положения рамками специальной компетенции.
10. Право на участие в гражданском судопроизводстве органов
исполнительной власти обусловлено их процессуальной
правосубъектностью, которая устанавливается соответствующим нормативным правовым актом. Гражданская процессуальная
13 правосубъектность органа исполнительной власти представляет собой установленную нормативным правовым актом компетенцию органа в сфере обладания гражданскими процессуальными правами и обязанностями их реализации.
11. При предъявлении в суд заявления органами исполнительной власти в защиту других лиц, неопределенного круга лиц либо публичного интереса, такая предпосылка права на предъявление иска, как юридическая заинтересованность (в первую очередь ее процессуальная составляющая, т.к. отсутствие материального интереса здесь презюмируется), не играет никакой самостоятельной роли. Юридическая заинтересованность поглощается в данном случае понятием гражданской процессуальной правосубъектности такого органа, которая и должна проверяться судьей в каждом конкретном случае.
Вынесение законного и обоснованного решения должно рассматриваться не в качестве цели участия органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве, а как средство для исполнения им своих обязанностей (в том числе и по восстановлению нарушенного / оспоренного права) в соответствии со своей компетенцией в той или иной сфере.
Главным и наиболее надежным критерием для выделения субъектов гражданских процессуальных отношений в группу с названием «лица, участвующие в деле» следует считать наличие юридической заинтересованности (интереса) в рассмотрении и разрешении дела судом; отнесение к указанной группе субъектов органов публичной власти (в частности, органов исполнительной власти), а также прокурора надо признать ошибочным. Указанную группу субъектов уместно будет обозначить как «лица, обеспечивающие публичность правосудия».
14. Необходимо ввести в процессуальное законодательство
презумпцию компетентности органа исполнительной власти,
заключающуюся в обращении его в суд и даче заключения по делу на основе
компетентного анализа спорного материального правоотношения. В случае
14 заведомо необоснованного обращения в суд либо вынесения заведомо некомпетентного заключения на соответствующее должностное лицо органа исполнительной власти должна возлагаться ответственность в виде штрафа.
Основным признаком, определяющим органы исполнительной власти как стороны гражданского судопроизводства, выступает правосубъектность в материальном праве, позволяющая им быть потенциальным субъектом конкретного спорного материального правоотношения, подлежащего судебному рассмотрению и разрешению.
Учитывая возможность участия органов государственной власти как в порядке ст. 46, 47 ГПК и 53 АПК, так и в статусе стороны судопроизводства, процессуальное правопреемство следует расширить, включив туда случаи изменения субъектного состава государственных (конституционных) правоотношений. Основанием такого правопреемства будет нормативный акт соответствующей юридической силы, закрепляющий компетенцию действующего органа исполнительной власти в сфере правоотношений, которые ранее входили в компетенцию его правопредшественника.
Научная значимость исследования Научная значимость работы обусловлена выбором темы исследования и заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и предложений для дальнейшего развития науки арбитражного и гражданского процессуального права. Сформулированные и обоснованные в исследовании выводы помогут расширить теоретические представления о специфике участия органов исполнительной власти в качестве субъектов гражданских процессуальных отношений.
Практическая значимость исследования
Выводы и практические рекомендации, сформулированные в работе,
могут быть использованы в законотворческой деятельности, в преподавании
курсов гражданского и арбитражного процессуального права,
конституционного и административного права в юридических учебных
15 заведениях и на юридических факультетах, а также в практической деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права, используются диссертантом в учебном процессе с 2009 г. при преподавании дисциплин «Гражданский процесс», «Исполнительное производство», докладывались на международных научно-практических конференциях «Гражданское судопроизводство в изменяющейся России» (г. Саратов, 2007) и «Тенденции развития цивилистического процессуального законодательства и судопроизводства в современной России» (г. Саратов, 2009), отражены в восьми публикациях автора, в том числе в рекомендованных ВАК РФ журналах «Российский судья», «Вестник Саратовской государственной академии права», «Арбитражный и гражданский процесс», а также монографии «Органы исполнительной власти как субъекты гражданских процессуальных отношений» (Саратов, 2009), на которую имеется положительная рецензия в рецензируемом журнале («Вестник Саратовской государственной академии права», 2010, №
1)-
Структура работы определяется целями и задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов,
заключения, списка использованной литературы.
Место органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве в контексте действия конституционного принципа разделения властей
Как точно заметил известный исследователь А.Д. Градовский, «... государство есть оседлая и организованная масса лиц и общественных союзов, живущих на определенной территории и подчиненных одной верховной власти, облеченной правами законодательства, суда и управления для обеспечения юридического порядка и общих условий благосостояния».1
Эффективность и законность отечественного правосудия во многом зависит в том числе и от того, насколько государство в лице своих органов может реализовать свои полномочия в сфере защиты субъективных прав, свобод и законных интересов других лиц, т.е. выполнить возложенную на них правоохранительную (правозащитную) функцию. «Даже самый высокий уровень инициативности и культурности граждан, - как справедливо пишет Н.Н. Тарусина, - не в состоянии обеспечить комплексную охрану и защиту их прав, свобод, а также охраняемых законом интересов, особенно в случаях объективного совпадения («переплетения») в одном и том же деле частных и общественных интересов».
Органы государственной власти действуют «... не обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства, и прежде всего защиту прав человека, во взаимодействии».3
Действующее процессуальное законодательство, предусмотрев в принципе возможность участия в гражданском судопроизводстве так называемых «государственных органов» или «органов государственной власти», оставляет открытым целый ряд вопросов, связанных со спецификой их привлечения и участия в процессе.
Представляется, что для определения места и роли органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве (а именно судопроизводство с их участием станет объектом дальнейшего проводимого исследования), вначале необходимо определиться с используемой законодателем терминологией в целом по данному вопросу.
На важность четкого и конкретного определения правовых понятий и терминов, используемых законодателем, неоднократно обращалось внимание в научной литературе.4
Как верно заметила в свое время P.O. Халфина, строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особое значение в правовой науке, поскольку «... результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности».5
Развивая данную мысль, М.А. Викут говорит о том, что разработчики любых законов «... должны стоять на страже чистоты юридической терминологии».6
Учитывая высказанные суждения, если посмотреть на терминологию, используемую ГПК РФ,7 равно как и АПК РФ,8 следует констатировать, что норм, регулирующих собственно участие «органов исполнительной власти» в судопроизводстве, здесь просто нет.
Вместе с тем анализ практики показывает, что именно органы, осуществляющие исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и АПК РФ «государственного органа» или «органа государственной власти»).
Указанное противоречие, на наш взгляд, необходимо разрешить на законодательном уровне посредством внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ.
Речь, прежде всего, идет о содержании ст. 46 и 47 ГПК РФ. В ходе изучения их содержания становится видна непоследовательность законодателя в плане использования терминологии.
Если придерживаться процессуальной доктрины, то ст. 46 и 47 ГПК РФ предусматривают так называемые две формы участия в гражданском судопроизводстве одних и тех же органов - путем подачи заявления в защиту интересов других лиц и путем вступления в уже начатый процесс для дачи заключения.
Вместе с тем, если буквально трактовать содержание ст. 46 и 47 ГПК РФ, то придется признать факт того, что либо законодатель не придерживается доктрины по поводу двух форм участия указанных органов в процессе, либо речь в указанных статьях ГПК РФ идет о двух самостоятельных субъектах, которые участвуют в судопроизводстве путем подачи заявления либо путем вступления в процесс для дачи заключения.
Такой вывод вытекает из содержания ст. 46 ГПК РФ, в которой указывается право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в том числе «... органов государственной власти», в то время как ст. 47 ГПК РФ предусматривает право участия в деле для дачи заключения «... государственных органов» (курсив мой. -Н.Б.).
Следует также подчеркнуть, что ст. 53 АПК РФ предусматривает право именно «государственных органов» как раз на обращение в суд.9
Интересно отметить, что ГПК Украины указывает таких субъектов, как «органы государственной власти,10 в то время как Хозяйственный процессуальный кодекс Украины вообще не предусматривает участие в судопроизводстве исследуемых нами субъектов.11
Не проясняет позицию в этом вопросе и Конституция РФ, в которой законодатель использует то термин «органы государственной власти (ст. 77), то «государственный орган» (ст. 33, 120).
С учетом того, что, как правило, к участию в гражданском судопроизводстве РФ привлекаются именно «органы исполнительной власти», определение понятия и системы всех перечисленных органов приобретает особую актуальность и значимость в плане определения того, какие именно органы являются потенциальными субъектами гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений.
Право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве как основа процессуального положения данных органов в аспекте проблемы публичного интереса
Право на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве представляет собой сложную правовую конструкцию, практически не исследованную в науке гражданского процессуального права.
Важным аспектом такого права для указанных органов является то процессуальное положение, которое они будут занимать, обращаясь в суд.
При обращении в суд с исковым заявлением в защиту собственных интересов органы исполнительной власти, занимая в судопроизводстве соответственно положение истца (третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора), должны обладать как общими, так и специальными предпосылками права на предъявление иска, равно как и выполнять все условия реализации данного права.
Если же эти органы подают исковое заявление (заявление) в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц либо в защиту неопределенного круга лиц, то согласно действующему гражданскому процессуальному законодательству, для них будут актуальны еще две предпосылки - указание федерального законодательства на право конкретного органа (лица) обратиться в суд и соответственно - просьба лица, в чьих интересах происходит соответствующее обращение. Исключением из данного правила будет подача заявления в защиту интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина, когда заявление может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя.
Как отмечают исследователи, судья в каждом конкретном случае должен проверить, предоставлено ли органу-заявителю законом право предъявления иска.
В этой связи считаем, что указание в законе на право участия органа исполнительной власти в гражданском судопроизводстве (как в форме подачи заявления, так и для дачи заключения по делу) как предпосылка представляется достаточно спорной, с точки зрения ее реализации в правоприменительной практике, сразу в нескольких аспектах.
Во-первых, сам процесс проверки судьей законодательной базы на предмет поиска соответствующего закона занимает определенное время, что, в свою очередь, с учетом активного принятия законодателем новых нормативных актов, вряд ли будет способствовать реализацией судами принципа процессуальной экономии, и, как следствие, будет препятствовать решению общих задач гражданского судопроизводства, а именно своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел.89 Заметим, что своевременность защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц законодательно с 2000 года закреплена как один из двух факторов (наряду с правильностью), определяющих эффективность осуществления правосудия. Затягивание судебного разбирательства, без сомнения, ущемляет конституционное право граждан на судебную защиту и умаляет авторитет судебной власти и российского государства в целом.
Во-вторых, в настоящее время полномочия органов исполнительной власти на обращение в суд по вопросам, входящим в их компетенцию, закреплены, по большей части, не в федеральных законах, как того требует процессуальное законодательство, а в Положениях о них, утвержденных либо Постановлениями Правительства РФ, либо Указами Президента РФ.91
В-третьих, ограничение обращения органов исполнительной власти в защиту неопределенного круга лиц указанием на это право в специальном законе, а в защиту конкретного лица еще и его (лица) просьбой необоснованно сужает эффективность работы органов исполнительной власти.
Второе условие (просьба лица об обращении органа в суд) может быть, с одной стороны, объяснено и оправдано действием концептуального принципа диспозитивности в гражданском судопроизводстве.
Вместе с тем предложения о необходимости изменения в гражданском судопроизводстве действия института участия субъектов по ст. 46 ГПК РФ в защиту чужих (частных) интересов, ограничивающие его лишь случаями защиты «безгласного» интереса (недееспособных, безвестно отсутствующих лиц), представляются не вполне обоснованными, даже со ссылкой на действие принципа диспозитивности.
Учитывая достаточно сложную социально- экономическую обстановку в нашей стране, затрудняющую реальный (а не декларированный) доступ к правосудию социально незащищенным группам населения, социальную функцию государства, реализацию принципов справедливости и целесообразности93 в деятельности государства и его органов, следует согласиться с высказанным в науке гражданского процессуального права мнением о необходимости выделения в составе принципов гражданского процесса принципа публичности.
Одним из проявлений такого принципа может стать модель участия публичных образований в гражданском судопроизводстве, предложенная в качестве проекта одной из норм на тот момент еще не принятого ГПК РФ И.Д. Алиевой.94 Она, в частности обосновывала необходимость в качестве обязательной предпосылки возбуждения производства по делу в чужих интересах — наличие не просьбы заинтересованного лица, как это было в дальнейшем установлено законодателем, а наличие его согласия (курсив наш. - Н.Б.).
По поводу возможности возбуждения производства по делам в защиту прав других лиц были высказаны и более категоричные суждения об исключении из числа предпосылок просьбы материально заинтересованного лица как таковой.95
Сочетание публичного и частного начала в гражданском судопроизводстве, предложенное И. Д. Алиевой, на наш взгляд, будет в полной мере соответствовать его сущности и позволит сохранить действие принципа диспозитивности, оставив вместе с тем место принципу публичности.
Правосубъектность как предпосылка права на участие органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве соотношение с категориями «правоспособность» и «компетенция»
Реализация права на участие в гражданском судопроизводстве органов исполнительной власти зависит от определенных условий или, по устоявшейся в науке гражданского процессуального права терминологии, предпосылок. В зависимости от процессуального положения органа исполнительной власти в судопроизводстве, предпосылки его участия будут иметь ту или иную специфику относительно общих предпосылок участия в судопроизводстве в данном процессуальном положении лица.
Наиболее существенной будет специфика предпосылок участия органов исполнительной власти при подаче ими заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, либо в защиту неопределенного круга лиц.
Считается, что учение об абсолютных и относительных предпосылках (по терминологии того времени - предположениях) было разработано в дореволюционной отечественной процессуальной литературе.
В советский период понятие права на предъявление иска и условий его реализации было детально исследовано М.А. Гурвичем в середине прошлого века.127
Несмотря на присутствие в науке гражданского процессуального права взглядов ученых, отвергающих теорию предпосылок права на предъявление иска как необоснованно усложняющую доступ заинтересованных лиц к судебной защите,128 теория предпосылок в настоящее время является незыблемой.
Устоявшейся в науке гражданского процессуального права является теория о классификации предпосылок права на предъявление иска на отрицательные и положительные.
Под отрицательной предпосылкой права на предъявление иска понимается факт, препятствующий возникновению у заинтересованного лица права на предъявление иска. Под положительной предпосылкой права на предъявление иска понимается факт, выступающий одним из оснований возникновения у заинтересованного лица права на предъявления иска.
Следует сразу сказатьо том, что несмотря на отсутствие в АПК РФ, в отличие от ГПК РФ, нормы, регулирующей отказ суда в принятии искового заявления, с которой теоретики связывают наличие (отсутствие) определенных юридических фактов, получивших в литературе название предпосылок права на предъявление иска, в учебной литературе, как по гражданскому, так и по арбитражному процессу, право на предъявление иска рассматривается в традиционном его понимании именно сквозь призму наличия определенных предпосылок.130
Учитывая отсутствие института отказа в принятии искового заявления в арбитражном судопроизводстве, представляется соответствующей действующему законодательству позиция отдельных исследователей, что корректнее, применительно к арбитражному процессу, предпосылки права на предъявление иска называть предпосылками права на рассмотрение иска.
Вместе с тем мы полагаем, что существенной разницы изменение названия с «предпосылок права на предъявления иска» на «предпосылки права на рассмотрение иска» ввввв сущность данного института не вносит. Конечной целью выделения предпосылок прав лица как на предъявление, так и на рассмотрение иска является определение наличия (отсутствия) определенных условий или обстоятельств процессуального характера, которые делают возможной судебную форму защиты нарушенного или оспариваемого права, свободы и законного интереса лица.
Согласно определению, приводимому в словаре СИ. Ожегова, предпосылка - это предварительное условие чего-нибудь.
Общей предпосылкой, как для обращения в суд общей, так и арбитражной юрисдикции исследователи называют подведомственность дела суду. Также выделяют гражданскую процессуальную правоспособность либо арбитражную процессуальную правосубъектность.
Правоспособность определяет носителя права, в то время как подведомственность указывает пределы осуществления данного права между различными органами судебной власти либо возможность судебного разрешения дела. По мнению В.В. Яркова, только эти две предпосылки определяют конституционное право на обращение в суд.134
Устанавливая рассматриваемые предпосылки, законодатель связывает возникновение права на обращение в суд с наделением соответствующих субъектов процессуальной правоспособностью и регулирует пределы осуществления судебной защиты с помощью подведомственности.135
Выделение наличия такой предпосылки, как правосубъектность обращающегося в арбитражный суд лица, в науке гражданского процессуального права присутствует, несмотря на то, что в АПК РФ отсутствует норма, определяющая данное правовое понятие. В то же время ст. 43 АПК РФ содержит нормы о процессуальной право- и дееспособности, что также является новеллой арбитражного процессуального законодательства.
Следует отметить, что во многих источниках использование данных понятий происходит без их анализа, путем простой констатации. Так, определяя предпосылки возникновения арбитражных процессуальных отношений, авторы одного из учебников вначале называют одной из предпосылок арбитражную процессуальную правоспособность, а затем говорят о том, что субъекты указанных правоотношений должны обладать арбитражной процессуальной правосубъектностью.
Отметим, что в контексте нашего исследования необходимо более глубоко разобраться именно в данной предпосылке участия органов исполнительной власти в судопроизводстве, т.е. определить, какое понятие более соответствует действительному смыслу, вкладываемому судебной практикой при проверке наличия указанной предпосылки -правоспособность или правосубъектность лица.
В этой связи вызывает вопросы определение правоспособности как общей предпосылки участия в судопроизводстве, данное М.А. Викут, указывающей, что она (предпосылка) актуальна лишь для организаций, являющихся юридическими лицами, т.к. физические лица обладают правоспособностью с момента рождения.
Безусловно, данное указанным автором определение процессуальной правоспособности в части ее распространения на субъектов гражданских (арбитражных) процессуальных правоотношений согласуется с нормами ст. 36 ГПК РФ и 43 АПК РФ. Однако это совсем не означает, что определение данного понятия в теории должно идти по пути констатирования неточностей законодателя.
Так, вполне очевидно, что определение исследуемой предпосылки оставляет за рамками гражданского судопроизводства, как минимум, органы исполнительной власти, которые не относятся ни к физическим лицам, ни к юридическим лицам, участвуя в судопроизводстве в порядке ст. 46 ГПК РФ, равно как и ст. 53 АПК РФ.
Органы исполнительной власти как лица, обеспечивающие публичность правосудия
Органы исполнительной власти, участвуя в исковом производстве, могут занимать разнообразное процессуальное положение, а именно: субъекта, участвующего в порядке ст. 46 ГПК РФ и 53 АПК РФ в целях защиты соответствующего интереса других лиц; лица, участвующего в деле в порядке ст. 47 ГПК РФ для дачи заключения; истца; ответчика, а также третьего лица обоих видов.
По мнению Г.А. Жилина, занимая определенное положение в судопроизводстве, субъекты выполняют те или иные процессуальные функции, под которыми «... следует понимать круг их деятельности, направленной на достижение задач и целей гражданского судопроизводства и осуществляемой в соответствии с правами и обязанностями, установленными для данного субъекта процесса нормами гражданского процессуального права».
Специфика участия органов в том или ином процессуальном статусе влияет соответственно на их процессуальные права и обязанности, а также отражается на специфике судебного разбирательства. Учитывая, что каждое из указанных процессуальных положений органов исполнительной власти относит их к такой группе субъектов гражданских процессуальных правоотношений, как лица, участвующие в деле, представляется целесообразным рассмотреть указанные публичные образования именно с позиции наличия у них признаков лица, участвующего в деле.
Так, О.В. Исаенкова и А.А. Демичев указывают, что от других субъектов гражданского судопроизводства лица, участвующие в деле, отличаются тем, что они имеют самостоятельный юридический интерес в исходе гражданского судопроизводства, действуют от своего имени (в отличие от представителей), имеют право на реализацию диспозитивных полномочий- волеизъявлений, влияющих на постадийное движение гражданского дела и не несут ответственности за ложные объяснения.
М.А. Викут, характеризуя данную группу субъектов гражданских процессуальных отношений, называет такие критерии объединения их в единую группу, как участие в гражданском судопроизводстве, юридическую заинтересованность в рассмотрении и разрешении дела, участие в судопроизводстве от своего имени, способность влиять на движение процесса, т.е. совершать волеизъявления.
Другие исследователи, не выделяя отдельно критерии отнесения участников судопроизводства к лицам, участвующим в деле, подчеркивают, что основным признаком этой группы субъектов выступает наличие у них юридической заинтересованности (И.В. Решетникова), либо юридического интереса (Г.Л. Осокина).
При этом юридический интерес понимается как «... основанный на законе ожидаемый правовой результат от процесса для того или иного участвующего в нем лица».
Учитывая различие степени (характера) юридической заинтересованности, большинство исследователей условно разделяют лиц, участвующих в деле, на две группы, при этом не придерживаясь единой терминологии при определении юридического интереса субъектов каждой группы.
Субъектов первой группы определяют по наличию у них: частного (субъективного интереса); личного (субъективного) интереса; материальной и процессуально- правовой заинтересованности. Вторую группу составляют субъекты, имеющие публичную (государственную, общественную) заинтересованность; только процессуальную заинтересованность.
Рассматриваемые нами органы исполнительной власти исследователи традиционно относят ко второй группе лиц, участвующих в деле. При этом, на наш взгляд, отнесение указанных субъектов к лицам, участвующим в деле, основывается, скорее, на определенных традициях в этом вопросе, чем на глубоком анализе их процессуального положения.
Так, в литературе отмечается, что целью участия в деле таких органов является защита общественных и государственных интересов, субъективных прав и законных интересов других лиц - граждан и организаций. И в этой связи делается вывод о том, что интерес органов определяется обязанностями, возложенными на них в определенной сфере деятельности.
Представляется, что вывод о наличии юридического интереса публичных образований в гражданском судопроизводстве в связи с наличием у них соответствующих обязанностей, вытекающих из их функций в той или иной сфере деятельности, представляется не вполне убедительным.
Как мы выяснили выше, юридическая заинтересованность органа исполнительной власти не имеет никакой самостоятельной роли в рамках гражданских процессуальных отношений и, следовательно, должна поглощаться понятием гражданской процессуальной правосубъектности такого органа, вытекающей как раз из его функций как носителя публичной власти.
Следует обратить внимание на то, что и сам законодатель дает нам основания говорить о нетождественности используемых им понятий для разных субъектов гражданских процессуальных правоотношений. В частности, ст. 4 АПК РФ и ст. 3 ГПК РФ прямо предусматривают заинтересованность как предпосылку обращения в арбитражный суд за защитой своих (курсив наш. - Н.Б.) нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. В то же время ч. 2 ст. 4 ГПК РФ не упоминает заинтересованность как условие обращения в суд публичных образований.
В таком понимании цели участия органов исполнительной власти в гражданском судопроизводстве следует также не согласиться с мнением исследователей о том, что основанием участия таких органов в судопроизводстве будет служить заинтересованность в законном и обоснованном разрешении спора (так называемая процессуальная заинтересованность в деле), вытекающая из тех функций и обязанностей, которые возложены на них законом и актами, определяющими компетенцию данного органа.273
Исходя из компетенции органа исполнительной власти (а также любого другого публичного образования), его заинтересованность будет заключаться не столько в законном и обоснованном разрешении спора, сколько в восстановлении нарушенного или оспоренного материального права лица, в чьих интересах подано заявление этим органом в суд.
