Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и виды вещных прав, принадлежащих образовательным организациям 13-40
1. Виды образовательных организаций 13 - 25
2. Общие положения о вещных правах 25 - 40
Глава 2. Право собственности негосударственных образовательных организации на имущество. 41 - 56
1. Понятие и содержание права собственности 41 -46
2. Виды собственности 46 - 48
3. Основания возникновения и прекращения права собственности 48 - 55
4. Осуществление права собственности негосударственными образовательными организациями 55 - 56
Глава 3. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственных и муниципальных образовательных учреждений 57 - 104
1 . Понятие права оперативного управления и права хозяйственного ведения 57 - 69
2.Права образовательных учреждений на имущество 69 - 78
3. Приобретение образовательными учреждениями имущества в оперативное управление и хозяйственное ведение 79 - 90
4. Осуществление права оперативного управления и права хозяйственного ведения образовательными учреждениями... 90 - 104
Глава 4. Защита вещных прав образовательных организаций 105 - 124
1. Понятие и система гражданско-правовых способов защиты вещных прав 105 - 108
2.Виндикационный и негаторный иск 108 -115
- Виды образовательных организаций
- Понятие и содержание права собственности
- Понятие права оперативного управления и права хозяйственного ведения
Введение к работе
Актуальность темы исследования:
Реформы, происходящие в последнее десятилетие в нашей стране, не могли не коснуться и системы образования, что привело, к негативным последствиям. Существенным негативным фактором, влияющим на систему образования, является отсутствие стабильного и гарантированного финансирования из государственных и муниципальных бюджетов, что не дает возможности реализовать "творческий потенциал педагогов, а порой, вынуждая вставать на путь экстремальных решений о закрытии учреждений по причине невозможности отремонтировать аварийное здание".1 В то же время образование во всем мире финансируется не только государством, но и родителями, меценатами и заинтересованными организациями, инвесторами, чему способствует налоговое законодательство, предоставляющее им определенные льготы.
В настоящее время образовательные организации в Российской Федерации вынуждены заниматься предпринимательской деятельностью. При этом, с одной стороны, государственные вузы имеют широкие права по использованию закрепленного за ними имущества2, с другой же - они остаются государственными и имеют имущество на ограниченном вещном праве - праве оперативного управления.
Проблемы экономического механизма функционирования образовательных организаций в условиях перехода к рынку возникли не сегодня - они обсуждались с 1992 года, когда был поставлен вопрос о приватизации образовательных учреждений. Возможность приватизации образовательного
Попечительский совет образовательного учреждения. Сборник нормативных документов,
Владимиров В. Внебюджетная деятельность государственного вуза. // Высшее образование
аналитических и методических материалов, практических разработок.М.2001.Стр.3. 2 Владимиров В. Внебюджетн в России. 1997.№2. Стр.25-33. учреждения была законодательно закреплена в первой редакции Закона РФ "Об образовании" (статья 39, пункт 13): "Государственное образовательное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом. Учредитель в этом случае вправе определить условия по профилю и организации дальнейшей деятельности приватизируемого образовательного учреждения, что должно быть закреплено в новом уставе образовательного учреждения, и несет ответственность за сохранение на подведомственной территории необходимого числа учебных мест, отвечающих нормативным требованиям". При этом под приватизацией понималось изменение формы собственности, т.е. преобразование государственных и муниципальных образовательных учреждений в частные. Особенно остро эта проблема встала в отношении высшей школы, т.к. вузы рассматривались с точки зрения превращения их в коммерческие, т.е. дающие прибыль организации. Противники приватизации утверждали, что практики приватизации высших учебных заведений нет ни в одной стране западного мира, что надо не приватизировать вузы, а предоставить им больше прав в осуществлении своей деятельности. Сторонники приватизации выдвигали свои аргументы: федеральный бюджет России не обеспечивает должного финансирования вузов, следовательно, нужны дополнительные источники финансирования, а коммерческие структуры и потенциальные зарубежные партнеры не хотят вкладывать средства в развитие государственных структур. Негосударственный вуз, обладающий развитой материальной базой, значительным кадровым и научным потенциалом, готовящий специалистов по самым современным направлениям, более эффективно расходующий средства, привлекающий спонсоров и инвесторов, будет образцом для государственной системы образования.
В процессе разработки процедуры приватизации государственных вузов последовательно было выдвинуто два подхода. Сначала изучался вопрос о преобразовании вузов в образовательные организации различных организационно-правовых форм: товарищества, акционерные общества. Предполагалось, что общество, созданное преподавателями вуза, выкупило бы государственное имущество и продолжило бы образовательную деятельность, но данная концепция не предоставляла гарантий сохранения приватизированного вуза в качестве образовательного учреждения. Второй вариант предполагал, что приватизированы будут лишь отдельные вузы при обязательном условии их сохранения как образовательных учреждений. Решения о приватизации или об отказе от нее должны приниматься органом управления образования.
Дискуссии относительно приватизации в сфере образования были прекращены Законом РФ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию"3, запретившим приватизацию образовательных учреждений и изменение состава их учредителей. Положение о запрещении приватизации государственных и муниципальных образовательных учреждений отражено и в новой редакции Закона "Об образовании" (п. 13 ст. 39)4.
Этот закон внес значительный вклад в правовое регулирование образовательного процесса, но ряд вопросов, связанных с имущественным положением образовательных организаций, остались неурегулированными. Так, проблемы возникают при сдаче в аренду имущества, продаже и передаче с баланса на баланс, приеме имущества юридических лиц, ведении предпринимательской деятельности, закреплении доходов от такой деятельности на отдельном балансе образовательных учреждений и др.
Большинство образовательных организаций, как государственных, так и негосударственных, создаются в организационно-правовой форме учреждения. Это устанавливалось Законом "Об образовании" в предыдущей редакции.
J Действует в редакции Федерального закона от 12 апреля 1999г. № 71-ФЗ.
См. также Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 30.04.99г. № 1187 "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию".
Г
Учреждение в соответствии со статьями 296, 298-300 ГК РФ в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения. Собственник данного имущества вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Имущество, закрепленное на таком праве за учреждением, считается переданным в оперативное управление. Иного режима для передачи имущества учреждению Гражданский кодекс не предусматривает. Однако, в п. 7 ст. 39 Закона "Об образовании" закрепляется право собственности образовательного учреждения на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Одновременно ст. 608 ГК, Закон об образовании (п. 11 ст. 39) закрепляют право учреждения на сдачу принадлежащего ему имущества в аренду.
Из приведенных примеров видно, что в действующих нормативных актах содержатся нормы, противоречащие друг другу, Законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском образовании" требуют изменений и дополнений.
Поэтому, изучение проблем, связанных с имущественным положением образовательных организаций, является актуальным. Настоящая работа призвана в какой-то мере удовлетворить потребности практики, найти решение существующих проблем. Объектом диссертационного исследования являются нормы гражданского законодательства Российской Федерации о вещных правах и научная литература по теме.
Предмет исследования составляют вещные права образовательных организаций и практика реализации данных прав.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы является исследование вещных прав
образовательных организаций. В соответствии с указанной целью
поставлены следующие задачи:
- определить вещные права, принадлежащие образовательным организациям в
зависимости от организационно-правовых форм;
- выявить проблемы, возникающие при осуществлении вещных прав
образовательными организациями;
-проанализировать действующее законодательство, регулирующее отношения собственности образовательных организаций и, в случае необходимости, разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическая и теоретическая основы диссертации определяется положениями материалистической диалектики как общенаучного метода познания, а также частнонаучными методами: сравнительного, технико-юридического, системно-структурного и логического анализа.
Научной базой исследования является общая теория права, труды отечественных цивилистов, таких как С.С.Алекссев, З.А. Ахметьянова, М.И.Брагинский, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Д.М.Генкин, В.В. Гребенников, З.М.Заменгоф, О.С.Иоффе, В.П. Камышанский, С.М.Корнеев, В.В.Лаптев, А.И.Масляев, В.С.Мартемьянов, В.П.Мозолин, М.С. Орданский, Э.Г. Полонский, К.И.Скловский, Е.А. Суханов, Ю.К.Толстой и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском образовании", и иные законы и нормативные акты, регулирующие имущественные отношения в сфере образования. Научная новизна.
В последние годы практически не уделяется внимание правовому положению образовательных учреждений, как государственных и муниципальных, так и частных образовательных организаций.
В работе проведен сравнительный анализ действующего гражданского законодательства и законодательства в области образования, регламентирующего имущественные отношения образовательных организаций, в том числе рассмотрены отдельные виды договоров, участниками которых могут быть образовательные организации в зависимости от их организационно-правовых форм.
Диссертант пришел к следующим теоретическим и практическим выводам, которые выносятся на защиту:
1.В целях приведения терминологии Закона "Об образовании" в соответствие с терминологией Гражданского кодекса РФ необходимо использовать термин "образовательные организации", как собирательный для всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а термином "учреждение" обозначить образовательные организации, созданные собственниками. 2. В соответствии с организационно-правовой формой, в которой создается образовательная организация, она имеет вещные права: право собственности (некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация) и право оперативного управления ( учреждение). В зависимости от этого определяется и правовой режим имущества, принадлежащего образовательной организации.
3.Пункт 1 статьи 298 ГК РФ следует изложить в следующей редакции: "Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, за исключением сдачи имущества в аренду, ссуду с обязательного согласия собственника."
4. П.2 ст. 298 ГК РФ следует изложить в следующей редакции: "Если в
соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено
право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы от такой
деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество закрепляются
за учреждением на праве хозяйственного ведения. На данные отношения
распространяются правила, предусмотренные статьями 294, 295 настоящего
Кодекса."
5. Пункт 7 ст.39 Закона "Об образовании" целесообразно изложить в
следующей редакции: "Образовательной организации, созданной в форме
некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации,
принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные
объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими
лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты
интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его
деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательной
организации и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Образовательной организации, созданной в форме учреждения, на
перечисленные объекты собственности принадлежит право хозяйственного
ведения."
6. В пункте 4 ст.43 Закона "Об образовании" следует заменить термин
"предприятие" на "коммерческие организации" и изложить в следующей
редакции: "В своей предпринимательской деятельности образовательное
учреждение приравнивается к коммерческой организации и подпадает под
действие законодательства Российской Федерации в области
предпринимательской деятельности."
7.Учреждение не имеет права на участие в создании и деятельности других юридических лиц, поскольку это противоречит правовой природе учреждения, а доходы и имущество, приобретенное за счет разрешенной собственником хозяйственной деятельности, должны идти на реинвестирование основной деятельности, восполняя одновременно пробел в финансировании собственника. Следует исключить абз.4 п.4 ст.66 Гражданского кодекса РФ, п.4 ст.43 Закона об образовании и п. 1 ст. 14 Закона о высшем и послевузовском образовании.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенный анализ законодательства, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования существующего нормативно-правового регулирования отношений собственности в сфере образования. Возможно использование теоретических положений диссертации органами управления образованием, образовательными организациями, в процессе преподавания курса гражданского права, а также спецкурса "Образовательное право" в высших учебных заведениях. Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертационной работы были изложены в опубликованных работах, в научных сообщениях, сделанных на годичных чтениях, проводимых в Московском государственном социальном университете (МГСУ) в 1997 - 2001 годах. Материалы диссертации используются при проведении занятий (семинаров) по дисциплине "гражданское право" со студентами 2,3,4 курсов юридического факультета Академии информатики, экономики и права МГСУ, а также его филиалов.
Виды образовательных организаций
Образовательные организации по формам собственности могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Негосударственные образовательные организации в соответствии со статьей 11-1 Закона об образовании могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством РФ для некоммерческих организаций. Необходимо отметить, что в начале 90-х годов негосударственные образовательные организации создавались в организационно-правовых формах, которые присущи только коммерческим организациям (АО, ТОО, ООО и т.д.). Предпосылкой для становления негосударственной системы образовательных организаций явилось принятие Закона РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В нем одной из основных задач было предусмотрено оказание услуг в целях удовлетворения общественных потребностей. Образовательная деятельность, как одна из форм услуг населению, отдельно этим законом не была оговорена, но развитие свое получила. Поэтому первые негосударственные образовательные организации возникли в России в организационно-правовых формах частных предприятий, товариществ и акционерных обществ открытого и закрытого типов. Некоммерческими являются организации, не преследующие целей извлечения прибыли и созданные для осуществления социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также для иных целей, направленных на достижение общественных благ. Таким образом, образовательные организации относятся к некоммерческим организациям. Применительно к ним действует принцип специальной правоспособности (ст.49 ГК). Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут совершать действия, которые соответствуют целям их деятельности, предусмотренные в уставе или ином учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. В имущественный (гражданский) оборот они допускаются со строгим целевым назначением, предусмотренным их уставами. Заниматься предпринимательской деятельностью они могут лишь при одновременном наличии двух условий: эта деятельность должна служить достижению целей, поставленных перед организацией, и по своему характеру соответствовать этим целям. На сегодняшний день большинство некоммерческих организаций вынуждено заниматься предпринимательской деятельностью, чтобы "свести концы с концами". Зарубежный опыт показывает, что запрет распределять полученную прибыль между учредителями юридического лица является наиболее действенным способом отсечения некоммерческих организаций от профессионального бизнеса. Так, создавая некоммерческую организацию, ее учредители преследуют совершенно определенные социальные, культурные, иные общеполезные цели. Освобождение такой организации от любых ограничений привело бы- к игнорированию интересов ее учредителей. Таким образом, деятельность образовательных организаций, которые являются некоммерческими организациями, делится на основную (уставную) и предпринимательскую. Основной (уставной) деятельностью всех некоммерческих организаций является деятельность, соответствующая целям, ради которых эта организация создана, и предусмотрена ее учредительными документами. Таким образом, основной целью некоммерческой организации, созданной для осуществления образовательной деятельности, является образовательный процесс.. При этом необходимо отметить, что в законодательстве нет ограничений для того, чтобы некоммерческая организация осуществляла несколько видов деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации. Следовательно, некоммерческая организация, созданная для осуществления образовательной деятельности, может осуществлять и иную деятельность некоммерческого характера. Естественно, все виды деятельности должны быть указаны в учредительных документах. Если соответствующие виды деятельности подлежат лицензированию, то должны быть получены лицензии на каждый вид деятельности. К числу некоммерческих организаций в соответствии с Гражданским кодексом относятся: потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), финансируемые собственником учреждения, благотворительные и иные фонды, ассоциации (союзы) юридических лиц. Закон РФ "О некоммерческих организациях"8 конкретизировал положения ГК и ввел еще три формы некоммерческих организаций: государственная корпорация (ст. 7 Закона9), некоммерческое партнерство (ст.8 Закона), автономная некоммерческая организация (ст. 10 Закона).
Понятие и содержание права собственности
Право собственности в субъективном смысле, как и всякое субъективное право, определяет меру возможного поведения управомоченного лица (в данном случае собственника). С этой точки зрения субъективное право собственности - самое широкое право по содержанию. Оно предоставляет собственнику возможность по своему усмотрению использовать имущество для любой деятельности, не запрещенной законом, и совершать любые не противоречащие закону действия. Правомочия собственника раскрываются с помощью так называемой "триады": владения, пользования и распоряжения, которые охватывают все возможности собственника (п.1 ст. 209 ГК РФ). Под правомочием владения понимается основанная на законе (юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в собственном хозяйстве (фактически обладать им, числить на своем балансе и т.п.). Правомочие пользования представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Оно тесно связано с правомочием владения, ибо по общему правилу можно пользоваться имуществом, только фактически владея им. Правомочие распоряжения означает аналогичную возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения (отчуждение по договору, передача по наследству, уничтожение и т.д.). У собственника одновременно концентрируются все три названных правомочия, но порознь они могут принадлежать не собственнику, а иному законному владельцу имущества, например, арендатору. Правомочия собственника устраняют, исключают всех других лиц от какого-либо воздействия на принадлежащее ему имущество, если на то нет его воли. В отличие от этого правомочия иного законного владельца не только не исключают прав на то же имущество самого собственника, но и возникают по воле последнего и в предусмотренных им пределах. Она (триада) родилась в работах средневековых комментаторов римского права, в связи с тем, что римская правовая школа не оставила точного определения права собственности, но разработала достаточно широкий круг полномочий собственников, который лег в основу современной теории собственности.72 Так, в Древнем Риме собственнику принадлежало право пользования вещью (jus utendi), право извлечения плодов, доходов (jus fruendi), право распоряжения (jus abutendi). К этим элементам можно было бы добавить право владеть вещью (jus possidendi) и право истребовать вещь из рук ее фактического обладателя, безразлично владельца или держателя (jus vindicandi) В русском законодательстве впервые триада появилась в 1832 году в ст. 420 т. X ч.1 Свода законов.74 Затем перешла в гражданские кодексы 1922 и 1964 годов. В зарубежном законодательстве имеются другие определения права собственности. Так, например, говорится о праве " пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом" (ст. 544 Гражданского кодекса Франции)75 или о праве "распоряжаться вещью по своему усмотрению и отстранять других от всякого на нее воздействия"(& 903 Германского гражданского уложения). В современном англо-американском праве насчитывается от 10 до 12 различных правомочий собственника, причем способных в разных сочетаниях концентрироваться у разных лиц одновременно и давать около полутора тысяч вариантов прав собственности. Однако перечень отдельных правомочий собственника не является и не может являться исчерпывающим. Так, уже римские юристы считали, что собственник имеет право делать со своей вещью все, что ему не запрещено77. Многие ученые-цивилисты, характеризуя правомочия собственника, не ограничивались перечислением известной "триады", а указывали на ее осуществление "своей властью и в своем интересе"(А.В.Венедиктов), "по своему усмотрению" (Д.М.Генкин), "независимо от всех других лиц" (С.М.Корнеев) и др . С этой точки зрения главное, что характеризует правомочия собственника в российском гражданском праве, - это возможность осуществлять их по своему усмотрению (п.2 ст. 209 ГК РФ), а именно самому решать, что делать с принадлежащим ему имуществом, руководствуясь своими интересами. По мнению А.Е.Черноморца, значительно шире был бы объем правомочий собственника, если бы он мог совершать со своим имуществом любые действия, которые "прямо не запрещены законом".
Понятие права оперативного управления и права хозяйственного ведения
Впервые конструкция оперативного управления получила глубокую научную разработку в трудах А.В.Бенедиктова в связи с вопросом об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности. Суть ее была в том, что субъективное право собственности, в том числе и государственной, не сводится к правомочиям владения, пользования и распоряжения, а содержит некий изначальный феномен, коим следует считать присвоение. Это дало возможность признать, что государство, передав предприятиям всю триаду правомочий на вверенное им государственное имущество, остается, тем не менее, его единственным собственником, т.е. сохраняет за собой право собственности на средства производства и на весь его продукт. А.В.Венедиктов обосновал и доказал, что эти правомочия принадлежат не только государственным предприятиям, но и государственным учреждениям по поводу выделенных им необходимых средств для выполнения возложенных на них управленческих и социально-культурных функций. Предоставление правомочий владения, пользования, распоряжения без "субстрата" права собственности образуют право "оперативного управления". Однако правовые отношения, возникающие между организациями, осуществляющими право оперативного управления, являются вполне реальными отношениями между самостоятельными субъектами права, а не между собственниками, выделившими в их оперативное управление свое имущество. Таким образом, у организации, имеющей имущество на праве оперативного управления, складываются два вида правоотношений:
1) между собственником имущества и организацией;
2) между субъектом права оперативного управления и всеми третьими лицами, исключая собственника.
Законодательное закрепление данная конструкция получила в ст.21 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964г.
В науке же не утихали дискуссии о правовой природе права оперативного управления. Обосновывалась хозяйственно-правовая концепция этого института. С этих позиций право оперативного управления рассматривалось как институт, опосредующий имущественную самостоятельность любых звеньев народного хозяйства, не являющихся собственниками закрепленного за ними имущества, независимо от сферы их функционирования. Эта концепция подвергалась критике. Убедительно доказывалось, что связь между государством - собственником имущества и товарными производителями проходит через категорию юридического лица, а не какие-либо иные формы. Юридическое лицо, как обладатель права оперативного управления, участвует во всех видах правоотношений, чего нельзя сказать о субъектах административного права - цехах, участках и т.д.
Тем не менее, преобладала цивилистическая концепция (к ней присоединяется и автор диссертационного исследования), приверженцы которой (С.М.Корнеев, В.А.Рахмилович, Ю.Х.Калмыков, В.П.Мозолин, Р.О.Халфина, А.А.Собчак, С.Н.Братусь, Н.Д.Егоров и другие) считали, что право оперативного управления - это субъективное гражданское право, относящееся к числу абсолютных и вещных прав. Ей противопоставлялась комплексная концепция. Ее родоначальником был А.В.Венедиктов. Суть ее заключалась в том, что право оперативного управления нельзя трактовать как чисто цивилистическое, оно слагается из гражданских и административных правоотношений.
Со временем конструкция оперативного управления, разработанная А.В.Бенедиктовым по поводу отношений государственной собственности, применялась не только к государственной, но и к иным формам социалистической собственности.
