Содержание к диссертации
Введение
Глава I. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ II
I. Понятие судебного контроля за законностью действий органов государственного управления II
2. Судебный контроль в исковом производстве 30
3. Судебный контроль в особом производстве 39
4. Производство по делам, возникающим из админи стративно-правовых отношений 51
5, Соотношение судебного контроля с другими видами государственного и общественного контроля 65
Глава 2, ОБЩИЕ ПРИНЦЫПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКШИМ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВ03ЫХ ОТНОШЕНИЙ 87
I. Подведомственность дел, возникающих из административно-правовых отношений 87
2. Право на обращение в суд по делам, возникающим из административно-правовых отношений ИЗ
3, Полномочия суда по делам, возникающим из административно-правовых отношений 141
Заключение 170
- Понятие судебного контроля за законностью действий органов государственного управления
- Подведомственность дел, возникающих из административно-правовых отношений
- Право на обращение в суд по делам, возникающим из административно-правовых отношений
Введение к работе
Уже после принятия Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а затем кодексов в союзных республиках, когда производство по делам, возникающим из административных правоотношений, выделилось в самостоятельный вид, проблема защиты прав и интересов граждан в их взаимоотношениях с административными органами и должностными лицами стала одной из наиболее актуальных и острых. Это коснулось, естественно, прежде всего наук гражданско-процессуального и административного права, но в стороне не оказались и представители других отраслей права. Вопрос анализировался в историческом и общетеоретическом плане, в дискуссию вовлекались представители государственного права, земельного и финансового права. Наибольшей остроты дискуссия достигла в 1977 г., когда в ходе обсуждения проекта Конституции СССР проблема обеспечения максимально широкой защиты прав и интересов граждан в области государственного управления оказалась наиболее спорной.
Конституция СССР (1977 г.), закрепив в ч.2 ст.58 право граждан на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан, отнюдь не сняла спорности многих вопросов, связанных с рассмотрением в суде дел, возникающих из административно-правовых отношений. В силу этого обстоятельства проблема судебной защиты административных прав продолжает оставаться актуальной по целому ряду причин.
Во-первых, проблема не может оказаться исчерпанной, так как она теснейшим образом связана с проблемой законности в области государственного управления, а с этой точки зрения дальнейшее совершенствование режима законности в этой сфере должно осуществляться постоянно. Не случайно почти на каждом заседании Пленума ЦК КПСС ведется нелицеприятный разговор о необходимости борьбы с бюрократизмом и волокитой, об укреплении государственной дисциплины во всех звеньях административного аппарата и т.д.
Во-вторых, проблема режима законности в области государственного управления теснейшим образом связана с вопросом дальнейшего упрочения социалистической демократии, дальнейшего развития и укрепления защиты прав и интересов граждан во всех формах. Предоставляя гражданам широкие права и возможности для защиты их интересов, государство стимулирует их общественную активность, вовлекает их в осуществление контрольных функций в государственном управлении.
В-третьих, проблема оказывается актуальной и по целому ряду других обстоятельств. После принятия Конституции СССР прошло уже более шести лет. За это время в стране был осуществлен очень большой объем законодательных работ в развитие положений и идей, нашедших закрепление в статьях новой Конституции СССР. Так, в частности, приняты: Закон СССР о прокуратуре СССР;1 Закон СССР о Верховном Суде СССР;2 Закон СССР о о государственном арбитраже в СССР; Закон СССР об адвокатуре СССР; 4 Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей", Основы жи-лищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об адми-нистративных правонарушениях. План законодательных работ, намеченный Президиумом Верховного Совета Союза ССР на 1977 год, в основном выполнен Намечены новые законодательные ме-роприятия на ближайшие годы» К сожалению, до сих пор не осуществлена разработка законодательного акта о порядке обжалования -в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Это обстоятельство делает проблему достаточно актуальной. Но даже в том случае, если бы предусмотренный планом закон был принят, проблема не утратила бы актуальность по очень многим причинам. Нужно было бы обобщать практику применения нового закона, выявлять теоретические и практические коллизии. Следовало бы думать о совершенствовании закона в плане дальнейшего расширения контроля суда в области государственного управления, тем более, что по всей вероятности, новый законодатель Совета Министров СССР о проекте плана подготовки законодательных актов СССР и постановлений Правительства СССР на 1983-1985 годы, от 24 сентября 1982 г. - Ведомости Верховного Совета ныи акт предусмотрел бы соответствующий перечень случаев, в которых возможно применение судебного контроля в области административной деятельности. Актуальность всего комплекса проблем судебного контроля имеет, наконец, и политический характер. Еще в период обсуждения проекта Конституции СССР многие участники дискуссии подчеркивали, что действующая у нас система контроля явно недостаточна. Некоторые предлагали даже сделать ее всеобщей, другие возражали, но все сходились на том, что контроль должен быть максимально расширен, учитывая, что в социалистических странах СЭВ он давно уже распространен на многие сферы деятельности органов государственного управления. С этих позиций мы должны использовать положительный опыт социалистических стран.
Цель и научная новизна исследования. Настоящая работа ставит перед собой несколько целей. Часть из них лежит в сфере теории, другие носят нормотворческий характер, некоторые касаются области правоприменения.
С яочки зрения теоретической цели нашего исследования состоят прежде всего в определении сущности судебного контроля в области государственного управления и выявлении его места в ряду иных видов контроля и надзора этой же сферы. Мы полагаем, в частности, что судебный контроль органически входит в ткань социалистического правосудия, составляя часть этого вида государственной деятельности. Нами развивается идея о том, что судебный контроль осуществляется не во всех случаях участия в гражданском процессе органов государственного управления и должностных лиц, а лишь тогда, когда указанные органы СССР, 1982, № 39, ст.743.
и лица выступают в качестве властного субъекта. Кроме того цель нашего исследования состояла в том, чтобы вычленить и разграничить контрольные функции суда в трех видах гражданского судопроизводства, сосредоточив главное внимание на производстве по делам, возникающим из административных правоотношений, где мы имеем дело с административными спорами и соответствующими правоотношениями "в чистом виде", не осложненными отношениями гражданского или иного характера. Именно поэтому наша цель состояла в исследовании совершенствования судебной защиты в сфере "собственно- административной деятельности,
С точки зрения нормотворческой, мы поставили себе целью разработку проекта Закона "О порядке обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан и организаций в сфере государственного управления"» Зцесь мы опирались прежде всего на положения Конституции СССР, на соответствующие нормы Основ гражданского судопроизводства и ГІЖ (в новой редакции), на имеющие отношение к гражданскому судопроизводству нормы Основ законодательства об административных правонарушениях и на другие нормативные источники. Нами изучены были также отдельные проекты, посвященные этому же вопросу, І Правоприменительный аспект разрабатывался нами в основном в перспективном плане, имея в виду практическое применение разработанного нами проекта Закона. Именно поэтому проект Закона представлен нами с достаточно подробными постатейными комментариями.
Проблема судебного контроля в области государственного управления исследовалась в советской юридической науке достаточно широко л разносторонне. Совершенно естественно, что в своей работе мы опираемся на то, что сделано нашими предшественниками, В диссертации изучены и критически осмыслены труды С.Н.Абрамова, М.Г.Авдюкова, С.Н.Братуся, А.Т.Боннера, В.П.Во-ложанина, Р.Е.Гукасяна, Э.Б.Геккер, А.А.Добровольского, П.Ф. Елисейкина, И.А.Жеруолиса, М.Д.Загряцкова, В.Т.Квиткина, В.А. Лория, А.Е.Лунева, А.А.Мельникова, А.В.Мицкевича, Н.С.Малеи-на, В.И.Новоселова, Е.Г.Пушкаря, В.И.Ремнева, Н.С.Салищевой, В.М.Савицкого, М.С.Строговича, Д.М.Чечота, Л.П.Щедриной, К.С.Кдельсона и многих других авторов.
Что нового мы пытались внести в науку гражданского процесса и какие основные положения своей работы мы выносим на защиту?
1. Впервые в нашей литературе мы подчинили всю теоретическую разработку исследования проблемы судебного контроля в области "собственно" административной деятельности обоснованию выносимого на защиту проекта Закона "О порядке обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан и организаций в сфере государственного управления". Более того, этому же обоснованию мы посвятили и сопровождающий Закон постатейный комментарий,
2. Впервые в литературе мы намеренно сосредоточили внимание лишь на части административной деятельности, назвав ее "собственно"административной, не осложненной элементами иных не административных правоотношений.
3. Новизна нашего исследования состоит также и в том, что вычленив "собственно" административную деятельность из общей массы иных действий органов государственного управле ния, мы попытались доказать необходимость более широкого, чем до сих пор, правового регулирования порядка рассмотрения дел этой категории. Мы сделали это в своем проекте Закона применительно к многим нормам ГПК, которые в настоящий момент носят исковой характер, и к делам, возникающим из "собственно" административных правоотношений, применяться могут лишь ограниченно (см., например, ст.ст.129, 219, 221 и др.ГПК РСФСР).
4. Мы предлагаем в своем проекте Закона перечень дел, которые, по нашему мнению, следует отнести к подведомственности суда (см.ст.2 Закона). Некоторые пункты этого перечня и многие формулировки имеют характер новизны.
5. Необходимо также отметить, что в свое время мы выступили в печати по вопросу о применении в деятельности суда норм Основ законодательства об административных правонарушениях. Мы считали и считаем, что полномочия суда при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, должны определяться применительно и с учетом ст.40 Основ законодательства об административных правонарушениях, а поэтому редакция ст.239 ГПК РСФСР должна быть изменена.
6. Нами вынесен на защиту целый ряд законодательных новелл, касающихся исследуемого вида гражданского судопроизводства. Мы, в частности, предлагаем конкретизировать в отношении именно этого вида производства нормы об отказе от жалобы, о признании жалобы, о соблюдении предварительного порядка рассмотрения жалобы и т.д. и т.п. (см.ст.ст.6, 7, 8, II проекта Закона)1.
Методологической базой нашего исследования являлись труды класси ков марксизма-пленинизма и в особенности высказыва ния В.И.Ленина по проблемам контроля (в том числе и судебного). Мы опирались в своей работе на решения ХНУ, ХХУ, ХХУІ съездов КПСС, постановления Пленумов ЦК КПСС и другие партийные документы. Анализируя советскую правовую действительность, мы стремились в своей работе показать те положительные моменты, которые характеризуют наше Советское государство на данном этапе его развития, подчеркнуть заботу КПСС и советских органов власти и государственного управления об упрочении режима законности, о демократизации нашей жизни. Одновременно мы обращали внимание и на имеющиеся недостатки.
Практическая значимость нашей работы видна из тех положений, которые были изложены выше. Мы подготовили проект Закона "О порядке обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан и организаций в сфере государственного управления" (с постатейным комментарием) и надеемся, что этим вносим посильный вклад в совершенствование действующего законодательства, в реализацию плана законодательных работ Президиума Верховного Совета СССР. В работе, естественно, используется и действующая судебная практика. Однако мы не ставили своей задачей подготовку проекта Закона на базе действующей практики, так как она, как известно, касается лишь двух категорий дел, в то время как предлагаемый нами проект предусматривает перечень более десятка соответствующих дел, большая часть которых в настоящее время суду не подведомственна, а поэтому опираться на практику рассмотрения этих дел в судах просто нельзя.
Практический смысл своей работы мн видим не только в под готовленном нами проекте Закона, но и в сопровождающих его комментариях, которые носят сугубо прикладной характер, являясь как бы практическими мотивами законодательного акта.
Результаты проведенного нами исследования могут быть использованы не только в сфере нормотворчестваг но и в учебно-педагогической работе как пособие по спецкурсу, посвященному процессуальным особенностям рассмотрения отдельных категорий гражданских дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданского процесса юридического факультета Ленинградского государственного университета им.А.А.Жцанова. Апробация работы была прежде всего произведена на заседании кафедры гражданского процесса, где были обсуждены и подготовление автором статьи. По теме диссертации авторов опубликованы две статьи, а одна статья сдана в печать в межвузовский сборник, который готовится в издательстве ЛГУ. Осенью 1983 г. автор выступила по теме своей работы с научным сообщением на советско-венгерском симпозиуме, посвященном совершенствованию гражданско-процессуального законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы, а также приложения, которое состоит из проекта Закона "0 порядке обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан и организаций в сфере государственного управления!/ и постатейного комментария к нему,
Понятие судебного контроля за законностью действий органов государственного управления
Претворение в жизнь экономической и социальной политики КПСС, перерастание социалистического общества в коммунистическое в значительной мере обеспечиваются организаторской деятельностью аппарата советского государственного управления -частью более широкой системы управления обществом»
Эти задачи в сфере управления могут быть выполнены лишь при условии правильной организации работы аппарата управления и последовательного соблюдения демократических принципов его деятельности, среди которых важное значение имеет принцип социалистической законности.
В материалах ХХІУ, ХХУ, ХХУІ съездов КПСС, в ряде других партийно-политических документов, в Конституции СССР 1977 г. социалистическая законность провозглашена в качестве важнейшего начала общественно-политической жизни, основы деятельности государства, всех его органов, а ее всемерное укрепление - общегосударственным, общепартийным делом.
На июньском (1983 г.) Пленуме ЦК КПСС Ю.В.Андропов отмечал, что нормальный ход нашего общественного развития немыслим без строжайшего соблюдения законов, охраняющих интересы общества и права граждан, В качестве способов и средств обеспечения законности в деятельности аппарата государственного управления значительное место занимает судебный контроль. Особое значение имеет введение конституционной нормы (ч.2 ст.58 Конституции СССР), предоставляющей гражданам право обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан. Именно поэтому проблема совершенствования судебного контроля в области государственного управления находится сейчас в центре внимания юридической науки.
Разрешение проблемы судебного контроля в области государственного управления имеет две стороны: общетеоретическую и практическую, правотворческую и правоприменительную. Общетеоретическая ее разработка состоит в исследовании активной роли права в жизни общества, его самостоятельного значения как средства целесообразной и эффективной организации государственной власти, в изучении общих предпосылок взаимоотношения личности и государства, в исследовании социально-правовых предпосылок (корней) режима законности в деятельности органов государственного управления. Практический аспект определяется необходимостью конкретного решения в законодательстве вопросов, связанных с совершенствованием сегодняшней системы контроля в области государственного управления, необходимостью изучения действующего порядка судебного контроля в сфере административной деятельности.
Проблема "связанности" государственных органов правом соотношения государства и права наиболее ярко воплотилась в теоретической концепции социалистического государства законности (точнее строжайшей законности), которую надлежит противопоставить буржуазной концепции "правового государства". Следует отметить, что сама идея "правового государства" никогда не была чужда советской юридической науке.
Подведомственность дел, возникающих из административно-правовых отношений
Конституция СССР усилила гарантии прав граждан в их взаимоотношении с органами управления и должностными лицами, установив возможность обжалования в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан (ч.2 ст.58). Предоставив гражданам право на жалобу, Конституция СССР одновременно предусмотрела, что сделать это граждане могут "в установленном законом порядке". В связи с этим главная проблема, требующая теоретического исследования и практического решения, связана с необходимостью принятия специального законодательного акта, который должен полно и всесторонне урегулировать судебный порядок обжалования действий должностных лиц. Подготовку закона но исполнение конституционной нормы Президиум Верховного Совета СССР включил в план нормотворческой работы. К сожалению, план законодательных работ в этой части пока не реализован.
Разработка законодательного акта, регулирующего судебный порядок обжалования действий должностных лиц, нарушающих права граждан, позволит создать условия и возможности для дальнейшего развития социально-правовой активности граждан в их взаимоотношении с органами государственного управления и должностными лицами, и реальной ее реализации в рамках, предусмотренного законом порядка. В.И.Ленин указывал, что "советская демократия центр тяжести переносит не на то, чтобы провозглашать права и свободы..., а на то, чтобы на деле обеспечивать...массам трудящихся...фактический доступ к управлению государством".
Разработка планируемого акта вызывает необходимость в изучении ряда теоретических и практических вопросов, которые смогут обеспечить последовательное применение общего правила, сформулированного в Конституции СССР.
Вопрос о подведомственности судам жалоб на действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочии, ущемляющие права граждан, - это в сущности один из основных вопросов будущего закона. Для правильного его решения необходимо определить круг (перечень) жалоб на незаконные административные действия, которые могут рассматриваться судами. Следует также выяснить критерии передачи таких жалоб на рассмотрение суда.
Полагаем, что круг жалоб по административным делам, которые должен рассматривать суд, является сферой "собственно" административно-правовых отношений в тех случаях, когда соответствующие жалобы прямо отнесены законом к ведению суда. Обоснованность этого положения подтверждается тем, что во исполнение конституционной нормы (ч.2 ст.58) соответствующие изменения и дополнения внесены в ст.231 ГПК РСФСР, согласно которой в случаях и в порядке, предусмотренных законом, суды рассматривают жалобы на действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, ущемляющие права граждан.
Таким образом, право на возбуждение в суде споров о праве административном (право на жалобу) является гражданско-процессуальной формой реализации предоставленного гражданам конституционного права на обжалование незаконных действий должностных лиц в суд»
Право на обращение в суд по делам, возникающим из административно-правовых отношений
Исследование проблемы законодательной регламентации права граждан на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан с необходимостью предполагает изучение вопроса о предпосылках права на обращение в суд с жалобой, а также вопроса о подсудности дел по жалобам на действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Как же должен определить закон порядок обращения с жалобой в суд, пути обжалования?
Вопросы о праве на обращение в суд по делам, возникающим из административно-правовых отношений, необходимо исследовать в связи с правом на судебную защиту. Конституция СССР закрепила право граждан на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество (ч.2 ст.57). Как уже говорилось, на конституционном уровне решен вопрос о праве граждан обжаловать в судебном порядке действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан (ч.2 ст.58).
Как отмечалось в юридической литературе, конституционное право на судебную защиту сложное по своему содержанию реализуется, трансформируясь в отраслевое субъективное право, при этом одно действие - обращение в суд и принятие судом заявления - дает начало реализации конституционного права на судебную защиту, права на обращение в суд за судебной защитой и права на обращение за судебной защитой в конкретный суд. Право на судебную защиту - более широкое понятие, чем право на обращение в суд за судебной защитой; это последнее, в свою очередь суть более общее понятие по отношению к своим отдельным проявлениям - праву на предъявление иска, праву обжаловать в судебном порядке отдельные административные акты, пра-ву обращения в суд по делам особого производства.
Необходимо отметить, что анализ сформулированного в ст. ст.57 и 58 Конституции СССР права на судебную защиту проводится иногда в нашей литературе без выявления возникающих в ходе этого анализа противоречий. Конституционную норму в ходе анализа представляют иногда в виде общей, фундаментальной базы-отраслевых норм о праве на возбуждение гражданского дела в суде. Между тем в Конституции СССР нормы о "праве на судебную защиту" помещены в разделе, посвященном правам граждан, в то время как потребность в защите может возникнуть и фактически возникает и у социалистических организаций. С этой точки зрения оказывается, что ст.З Основ гражданского судопроизводства регулирует более широкий круг общественных отношении, чем ст.57 Конституции СССР.
