Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие управления многоквартирными домами как вида предпринимательской деятельности 13
1.1. Роль и правовое значение управления многоквартирными домами
1.2. Особенности законодательного регулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами в России 30
Глава II. Проблемы договорных отношений в сфере управления многоквартирным домом 47
2.1. Понятие договора управления многоквартирным домом и его место в системе предпринимательских договоров 47
2.2. Общее имущество многоквартирного дома как объект управления
2.3. Правовое положение сторон договора управления многоквартирным домом 91
Глава III. Перспективы развития саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами 110
3.1. Саморегулирование и его значение для развития сферы управления многоквартирными домами 110
3.2. Правовое положение саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами 127
3.3. Проблемы внедрения концепции саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами в Российской Федерации 142
Заключение 159
Список источников и литературы 1
- Особенности законодательного регулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами в России
- Общее имущество многоквартирного дома как объект управления
- Правовое положение сторон договора управления многоквартирным домом
- Правовое положение саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Приватизация жилья в начале девяностых годов прошлого века способствовала формированию в Российской Федерации значительного социального слоя собственников жилых помещений, ставших и сособственниками общего имущества многоквартирных домов, что предопределило и возникновение новых общественных отношений, для регулирования которыми потребовался правовой механизм, отличный от действовавшего ранее в жилищно-коммунальном хозяйстве в государственно-плановой экономике.
Становление и развитие законодательства в жилищной сфере, ориентированное на собственников жилых помещений, постепенно формирует ценностное восприятие права на общее имущество многоквартирного дома, как необходимую составляющую права собственности на жилое помещение, что является одной из главных причин сложного становления рынка управления многоквартирными домами.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии серьезных проблем в отношениях между собственниками помещений, жильцами многоквартирных домов и управляющими организациями. Причины таких конфликтов кроются, в том числе, в отсутствии систематизированного законодательства, эффективного механизма правового регулирования деятельности по управлению многоквартирными домами, четких и проработанных формулировок основополагающих понятий в указанной отрасли.
Помимо этого, сфера жилищно-коммунального хозяйства стала слишком политизированной, различные проблемы в данной отрасли зачастую используются как инструмент в политической борьбе, когда к субъектам, управляющим многоквартирными домами, проявляется необоснованно завышенный интерес со стороны контролирующих и надзорных органов, что мешает нормальной работе последних, а значит, и ухудшает общее состояние отрасли.
Большую сложность в решении проблем управления многоквартирными домами вызывает множественность общественных отношений в этой сфере, не являющихся единым предметом отраслевого правового регулирования. Существующая конкуренция норм жилищного и гражданского законодательства осложняется разницей в составе субъектов, чьим предметом ведения они являются, что приводит к активному вторжению в федеральное законодательство региональных норм и правовых актов органов местного самоуправления.
Предложения о введении механизма саморегулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами, направленные на устранение многочисленных правовых и финансовых злоупотреблений со стороны управляющих организаций, не имеют под собой достаточных оснований. Предлагаемые законопроекты изобилуют неприемлемыми для современного правопонимания существенными юридико-техническими и содержательными дефектами.
Вышесказанное, несомненно, подтверждает актуальность исследования правового регулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами, поскольку действующее законодательство, регулирующее данную область общественных отношений, нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды советских и российских ученых, исследовавших в разных аспектах право собственности и право общей собственности, договорные отношения, а также управление имуществом, таких как: М.М. Агарков, В.К. Андреева, С.С. Алексеев, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, В.П. Грибанов, Н.Г. Доронина, О.С. Иоффе, С.М. Корнеев, П.В. Крашенинников, В.А. Лапач, В.Н. Литовкин, В.Ф. Маслов, В.А. Рясенцев, О.Н. Садиков, П.И. Седугин, А.П. Сергеев, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, Р.О. Халфина и др.
Проблемам управления многоквартирными домами посвящали свои работы следующие исследователи: О.И. Власова, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, О.А. Городовой, Л.Ю. Грудцына, В.С. Ермаков, О.Е. Жульева, Е.А. Каменева, В.П. Камышанский, Е.Б. Козлова, И.Б. Миронов, М.Г. Пискунов, А.В. Попов, А.Б. Рыжов, Д.Б. Савельев, У.Б. Филатова, Е.А. Чефранова и другие.
Однако большинство из указанных научных работ затрагивают только отдельные аспекты различных форм управления многоквартирными домами, при этом, отсутствуют комплексные исследования, посвященные правовому регулированию указанной деятельности, что и обуславливает актуальность представленной темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование гражданского и жилищного законодательства, регулирующего отношения в сфере управления многоквартирными домами.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач исследования:
- выявить специфику имущественной ответственности управляющих организаций и иных организационно-правовых форм управления многоквартирными домами перед собственниками помещений и жильцами многоквартирных домов;
- обосновать недостаточность и несовершенство механизма правовой защиты собственников помещений в многоквартирном доме от действий (бездействий) управляющих многоквартирными домами;
- выявить специфику договора управления многоквартирным домом, его отличие и сходство с иными гражданско-правовыми договорами, определить его место в системе обязательственного права;
- уточнить и конкретизировать правовое положение собственников помещений в многоквартирном доме;
- обосновать недостаточность законодательных требований, предъявляемых к организациям (индивидуальным предпринимателям), осуществляющим управление многоквартирными домами;
- проанализировать специфику правового режима общего имущества многоквартирного дома;
- изучить основные теоретические и практические проблемы, связанные с переходом деятельности по управлению многоквартирными домами к саморегулированию;
- сформулировать научные выводы и выработать научно-практические рекомендации по устранению существующих пробелов нормативного правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере управления многоквартирными домами.
Предметом диссертационного исследования выступает совокупность норм гражданского и жилищного права, регламентирующих деятельность управляющих многоквартирными домами, а также судебная и правоприменительная практика.
Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности и сфере применения различных методов познания социально-правовых явлений в диалектическом единстве их социального содержания и юридической формы.
При проведении исследования автором применялись в комплексе такие методы как: как историко-правовой, сравнительно-правовой, системный, формально-логический, прогностический и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов Российской Федерации, положения и стандарты саморегулируемых организаций, осуществляющих деятельность в сфере управления многоквартирными домами.
Эмпирической основой исследования послужили материалы правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти, а также материалы судебной практики (постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления арбитражных судов и судов общей юрисдикции).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных системному исследованию предпринимательской и профессиональной деятельности в сфере управления многоквартирными домами, после принятия федеральных законов: от 4 июня 2011 № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 5 апреля 2013 № 38-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», внесших существенные изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации в части правового регулирования управления многоквартирными домами.
С целью создания эффективного правового механизма защиты прав и законных интересов собственников помещений и жильцов многоквартирных домов, предложено повысить имущественную ответственность управляющих многоквартирными домами.
С целью самостоятельного правового регулирования договора управления многоквартирным домом и его фиксации в системе обязательств, предложено данный договор, а также родовое (типовое) определение договоров, направленных на передачу имущества в управление не собственнику, закрепить в части второй Гражданского кодекса Российской Федерации.
С целью защиты имущественных прав собственников помещений, жильцов и третьих лиц от ущерба по вине управляющей организации (индивидуального предпринимателя), предложено обязать последних страховать свою профессиональную деятельность
Для устранения несоответствия между названием VIII Раздела Жилищного кодекса Российской Федерации «Управление многоквартирными домами» и реальному содержанию регулируемых отношений, предложено изменить название указанного раздела на «Управление общим имуществом многоквартирного дома».
С целью единообразного понимания правовой сущности субъекта, обладающего правами домовладельца, предложено термин «домовладелец» использовать только в отношении общего собрания собственников помещений многоквартирного дома.
Обоснована необходимость законодательного запрета для управляющих многоквартирными домами на осуществление деятельности, не связанной с управлением общим имуществом многоквартирного дома и иной деятельностью в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Обоснована необходимость введения субсидиарной ответственности для ТСЖ, ЖК, ЖСК по договору управления многоквартирным домом перед собственниками помещений в таком доме.
В целях имущественной защиты жильцов многоквартирных домов, обоснована необходимость увеличения минимального размера взноса в компенсационный фонд.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования, являются следующие выносимые на защиту положения, которые определяют научную новизну диссертации:
1. Для совершенствования и систематизации законодательства, регулирующего договор управления многоквартирным домом, а также в целях обозначения его места в системе обязательств и существенного облегчения применения к нему общих норм гражданского законодательства, предложено закрепить родовое (типовое) определение договоров, направленных на передачу имущества в управление не собственнику, в части второй Гражданского кодекса Российской Федерации.
2. Для самостоятельного правового регулирования договора управления многоквартирным домом в системе обязательственного права, обоснована необходимость его законодательного закрепления в разделе IV Гражданского кодекса Российской Федерации.
3. В целях защиты имущественных прав собственников помещений, жильцов и третьих лиц, которым может быть причинен ущерб в результате неправильной эксплуатации общего имущества многоквартирного дома или иных действий или бездействий управляющей организации (индивидуального предпринимателя), предложено законодательно закрепить обязанность последних страховать свою профессиональную деятельность по каждому объекту управления.
4. Установлено, что управлению в многоквартирном доме подлежит только общее имущество, а не весь комплекс имущества, входящий в здание. В целях защиты прав собственников помещений и предупреждения возможности злоупотреблений со стороны управляющих субъектов, предложено название VIII Раздела Жилищного кодекса Российской Федерации «Управление многоквартирными домами», не соответствующее своему реальному содержанию, изменить на «Управление общим имуществом многоквартирного дома».
5. Установлено, что федеральный и региональный законодатель ошибочно использует термин «домовладелец», описывая собственника помещения многоквартирного дома, т.к. это противоречит действительности. В целях единообразного понимания правовой сущности субъекта, обладающего правами домовладельца, и его правового положения в системе отношений в сфере управления многоквартирными домами, предложено термин «домовладелец» использовать только в отношении общего собрания собственников помещений многоквартирного дома.
6. В целях защиты от неблагоприятных последствий и стабилизации финансового и экономического положения управляющих многоквартирными домами, предложено ограничить их правоспособность посредством законодательного запрета на осуществление деятельности, не связанной с управлением общим имуществом многоквартирного дома и иной деятельностью в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
7. Установлено, что заключение ТСЖ, ЖК, ЖСК договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией, не прекращает их обязательств перед собственниками помещений в таком доме. В целях защиты прав собственников помещений, предложено законодательно закрепить субсидиарную ответственность ТСЖ, ЖК, ЖСК по обязательствам управляющего многоквартирным домом.
8. Предложено в целях имущественной защиты жильцов многоквартирных домов от некачественных или недобросовестных действий управляющих, являющихся членами саморегулируемых организаций, регистрирующему такие саморегулируемые организации органу обязывать последние устанавливать дифференцированный размер взноса в компенсационный фонд не менее 100 тысячи рублей и зависящий от количества управляемых объектов или объемов площади в управляемых объектах.
9. В целях единообразного понимания сущности профессиональной деятельности по управлению многоквартирным домом, предложено ее авторское определение: управление многоквартирным домом представляет собой совокупность действий по содержанию общего имущества в данном доме и предоставлению коммунальных и иных услуг, необходимых для проживания граждан.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащийся в работе теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для дальнейших научных исследований проблем правового регулирования деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере управления многоквартирными домами.
Результаты диссертационной работы расширяют теоретические представления о предпринимательской деятельности в сфере управления многоквартирными домами.
Представленное исследование позволит устранить противоречивые нормы, определяющие правовое положение управляющих многоквартирными домами в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Практическая ценность работы проявляется в прикладном характере предложенных рекомендаций, внедрение которых позволит обеспечить более эффективное управление многоквартирными домами.
Предложенные рекомендации могут быть использованы также в законотворческой деятельности при разработке проектов федеральных законов, регулирующих профессиональную и предпринимательскую деятельность управляющих многоквартирными домами.
Содержащийся в работе теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований проблем в жилищно-коммунальной сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Основные положения и выводы, представленные в работе, отражены в научных публикациях автора, а также при подготовке выступлений на всероссийских научных и научно-практических конференциях.
Объем и структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка источников и литературы.
Особенности законодательного регулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами в России
То есть, возникает объективная необходимость активного воздействия на имущественный объект либо непосредственно собственником (сособственниками), либо опосредованно иным лицом, уполномоченным собственником и допущенным к данным действиям государством. Более точно определить это воздействие можно термином «управление». Таким образом, для правильной эксплуатации жилого дома (под эксплуатацией, помимо прочего, подразумевается сохранение и наращивание имущества) необходимо управлять им.
Если в советский период управление всем жилым фондом осуществлялось государством или государственными предприятиями, за исключением незначительного числа жилищных кооперативов (назвать это самостоятельным управлением можно с большой натяжкой), то в настоящий период законодатель закрепил четыре способа управления, в которых государству и местному самоуправлению оставлены только предписывающие и контрольные функции.
Самоотстранение публично-правовых образований, во главе с государством, от управления домовым хозяйством началось более 15 лет назад, с момента осуществления в ЖКХ преобразований, направленных на оптимизацию участия государственных и муниципальных структур в данной сфере и перераспределением финансовой нагрузки и ответственности на собственников помещений в многоквартирном доме. Данная концепция изначально строилась на положениях, уже давно используемых в правовом регулировании управления многоквартирными домами в континентальной Европе1. Однако ее авторы не учли неготовность российского общества к самостоятельному управлению своим жилым фондом. Такая парадигма была предопределена исторически сложившемуся в России пассивному отношению граждан к общему имуществу, которое в сознании последних, даже по прошествии двух десятков лет со смены общественного строя, является, скорее, общественным. При данных обстоятельствах, разработчикам концепции самоуправления в сфере ЖКХ следовало учитывать, что в течении длительного времени государство, используя административное давление, вытесняло общественные структуры из этой сферы.
По этому поводу абсолютно верно высказывание В. Панкращенко, считающего, что формирование «гражданского общества» в масштабах многоквартирного дома на сегодняшний день невозможно, т.к. этому препятствует преобладание в нашей стране безынициативного населения, а также бедность и сопутствующие ей иждивенческие настроения1. Поэтому, надежда на то, что созданная Жилищным кодексом РФ правовая основа непременно изменит собственников помещений в многоквартирных домах, сподвигнет их на активное принятие решений на общих собраниях собственников помещений, на настойчивую реализацию таких решений, на защиту своих прав в отношениях с управляющими организациями2 и жилищными кооперативами, жилищно-строительными кооперативами, товариществами собственников жилья не оправдалась.
Помимо этого, негативным фактором развития жилищно коммунальной сферы и одним из препятствий создания надежного механизма самоуправления многоквартирными домами становится массовая бесплатная приватизация жилья, вследствие которой появился неоднородный состав собственников помещений в одном многоквартирном доме, как по уровню доходов, так и по социальному статусу, жизненным ценностям, что повлекло разность интересов и разные подходы к эффективному и безопасному использованию общего имущества многоквартирного дома1. Соответственно, если одни осознают значимость управления общим имуществом, которое оценивается в миллионы рублей, и зависимость своего достойного и комфортного проживания в определенном многоквартирном доме и, в конце концов, свою безопасность от его технического состояния, то другим это глубоко безразлично.
Граждане из первой группы готовы к жилищным отношениям, строящимся на рыночных принципах, то есть, когда жилищные услуги соответствуют платежеспособному спросу и между субъектами их оказываемых, развивается конкурентная среда. Соответственно, это активные потребители, которые могут оказывать заметное влияние на формирование и обустройство рынка управления многоквартирными домами.
Говоря о второй группе собственников, мы подразумеваем граждан, приватизировавших свои квартиры, при этом, сохранивших сознание нанимателей. Такие люди в своем добросовестном заблуждении уверены, что при возникновении любых негативных факторов в жилищной сфере, государство им поможет. Отсутствие жилищной и правовой культуры не позволяет им понять всю ценность предоставленного им государством права самостоятельного участия в управлении многоквартирным домом, в котором они проживают. В итоге, управление многоквартирным домом зависит от соотношения указанных групп собственников помещений.
Следует признать, что в настоящее время в стране еще не созданы такие социальные и экономические условия, при наличии которых возможна консолидация всех собственников помещений в многоквартирном доме для эффективного управления комплексом недвижимости, являющейся общей долевой собственностью.
Общее имущество многоквартирного дома как объект управления
Как можно видеть, многоквартирный дом как объект гражданского оборота, в том числе и как объект управления, исследуется уже длительное время, однако многие вопросы как теоретического, так и практического характера остаются нерешенными до сегодняшних дней и вызывают массу дискуссий.
Глава VIII Жилищного кодекса РФ названа «Управление многоквартирным домом», несмотря на то, что регулируемые отношения не распространяются на находящиеся внутри здания жилые помещения. Согласно ст. 161 ЖК РФ к объекту, который подлежит управлению, относится только общее имущество в многоквартирном доме.
Общепринятое понятие «управление» не совсем подходит к данному виду деятельности, т.к. оно означает либо направлять ход движения кого, чего-нибудь, либо направлять деятельность, действия кого, чего-нибудь .
Законодатель раскрывает понятие «управление» через ряд действий: обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также, предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. В этой связи непонятно утверждение Л.А. Юрьевой, которая считает, что объектом управления по договору управления многоквартирным домом является многоквартирный дом в целом, если все помещения многоквартирного дома принадлежат одному лицу1. Однако вне зависимости от количества собственников помещений в многоквартирном доме, правовые статусы жилых помещений и общего имущества не меняются.
Характерной чертой общего имущества является то, что все объекты, входящие в него, не являются самостоятельными объектами вещного права. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 19 мая 2009 № 489-0-0 , признаком общего имущества многоквартирного дома является отсутствие у него самостоятельного назначения. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 № 12-П3 правовая сущность исследуемого имущества сведена к тому, что оно не имеет самостоятельной потребительской ценности и предназначено, прежде всего, для обеспечения возможности пользования жилыми помещениями.
Пообъектный состав общего имущества многоквартирного дома прямо указан в ст. 36 ЖК РФ, где основным признаком, характерным для данного имущества, является обслуживание двух и более помещений в многоквартирном доме.
На это указал и Верховный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2000 № 78-ГОО-614, установив, что жилые помещения (квартиры) в многоквартирных домах относятся к сложным вещам. При этом, главной вещью следует считать квартиру, удовлетворяющую жилищные потребности людей, что касается другого имущества, находящегося в общем пользовании, то оно предназначено исключительно для обслуживания и обеспечения главной вещи (квартиры) и связано с ней общим назначением. Соответственно, Верховный Суд РФ указал на признаки общего имущества, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ (ст.ст. 134 и 135), и специальный порядок регулирования отношений, возникающих при пользовании жилыми помещениями. Такую же позицию занял и ФАС Северо-Западного округа в своем Постановлении от 23 мая 2002 № А56-33857/011.
К такому же выводу пришли многие ученые, считая, что та часть многоквартирного дома, которая не относится к жилой, предназначена для обслуживания жилых помещений, являясь принадлежностью (если подойти к данному вопросу с субъективной точки зрения, то следует рассматривать не имущество, а долю в праве на общее имущество как принадлежность3).
В советский период, когда практически все многоквартирные дома имели одного собственника в лице государства, такой вопрос не затрагивался. Тем не менее, возникали споры относительно частных жилых домов и отдельных от них построек, что можно рассматривать как аналогию рассматриваемого нами вопроса. В этой связи, следует обратить внимание на п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1981 № 4 «О судебной практике по разрешению споров, связанных с правом личной собственности на жилой дом»4, в котором установлено, что различного рода хозяйственные постройки (сараи, летние кухни и т.п.) являются подсобными строениями и составляют с домом единое целое, то есть рассматриваются как главная вещь с принадлежностями.
Аналогичным представлялось и взаимоотношение жилого дома и земельного участка, на котором тот находился. Например, А.А. Ерошенко, отмечал, что между правом на дом и правом на земельную площадь существует нечто большее, чем простая физическая связь двух правомочий: «Фактически оба названных права составляют юридическое единство, единый комплекс правовых элементов, дающих в своей совокупности то, что мы именуем правом личной собственности на жилой дом»1.
Из этого можно сделать вывод, что жилой дом - это самостоятельный объект недвижимости, а земельный участок для постройки дома -принадлежность жилого дома2.
В то же время, например, В.Н. Кузьмин, представлял жилой дом как сложную, составную вещь, предназначенную служить удовлетворению личной жилищной потребности собственника дома и членов его семьи3.
Возвращаясь к многоквартирному дому, следует отметить, что не все авторы придерживаются такого же мнения. Некоторые правоведы считают, что рассматривать жилое помещение и имущество, находящееся в общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме, как сложную вещь или главную вещь и принадлежности было бы неправильно. Тем более, что такой подход вызывает сложности при объяснении механизма управления имуществом, которое не самостоятельно в гражданском обороте.
Правовое положение сторон договора управления многоквартирным домом
В этом случае теряется смысл создания компенсационного фонда, субсидиарно несущего ответственность. Если событий, требующих выплат, не наступает, то фонд остается у СРО, что нельзя сказать о страховых взносах. Это с одной стороны, с другой же, - если обращаться к страхованию, то оно, в целом, намного удобнее для причинителя вреда, вследствие того, что сохраняет его имущество, т.к. нет необходимости своими средствами покрывать причиненный ущерб.
Соответственно, нет необходимости совмещать компенсационный фонд и институт коллективного страхования. Законодатель уже создал механизм, предполагающий возможность каждому предпринимателю и профессионалу самостоятельно застраховать свою ответственность. Как раз последнее наиболее подходит для членов СРО управляющих многоквартирными домами, учитывая возможность причинения очень значительного ущерба в силу специфики своих профессиональных занятий.
Отмечая положительные стороны саморегулирования, все-таки следует признать, что данный институт в целом довольно трудно приживается на российском рынке. Тем не менее, по мнению части специалистов на смену выстроенной государством неэффективной системе управления многоквартирными домами должно прийти саморегулирование.
Данная концепция была разработана Комитетом по собственности Государственной Думы ФС РФ в апреле 2009 года2. Сразу после этого, 5 октября 2009 г. было зарегистрировано в статусе саморегулируемой организации Некоммерческое партнерство содействия объединению организаций малого и среднего бизнеса в жилищно-коммунальном хозяйстве, а 27 февраля 2010 г. - Национальное объединение саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью, основными задачами которых стали: содействие общественным интересам саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью; обеспечение их представительства и защиты, формирование единых подходов к управлению объектами недвижимости, создание сайта и реестра управляющих компаний и другие. Как можно видеть, закона обязывающего перестраиваться на саморегулирование всем организациям, занимающимся управлением многоквартирными домами, еще нет, но инициатива снизу диктует необходимость установления такого положения.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ находится проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации»1 (далее, Законопроект № 623780-5), касающийся вопросов саморегулирования в сфере деятельности по управлению многоквартирными домами.
В пояснительной записке авторы законопроекта (члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: СЮ. Орлова, В.Е. Межевич, СМ. Киричук, В.П. Парфенов, Ю.В. Росляк) отмечают, что количество частных управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами превысило 13 тысяч. В то же время регулирование в этой сфере явно недостаточное, т.к. отсутствуют правила и требования к профессиональной деятельности, не разработаны стандарты качества работ и услуг по управлению многоквартирными домами, фактически отсутствует ответственность участников рынка (в том числе финансовая). Все это приводит к злоупотреблениям, недобросовестной конкуренции и некачественным услугам, что непосредственно затрагивает граждан. Чтобы навести порядок в данной отрасли предпринимательства, необходимо выработать процедуру и условия допуска таких организаций на рынок, а для этого необходимо саморегулирование.
Далее авторы законопроекта указывают на основные положительные качества института саморегулирования, заложенные в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях»1, а именно: создание профессиональных стандартов деятельности; солидарная субсидиарная ответственность членов СРО; формирование ответственности участников рынка управления многоквартирными домами и самоочистка рынка от недобросовестных участников; развитие добросовестной конкуренции, причем, как между участниками СРО, так и между самими саморегулируемыми организациями; дисциплинарная ответственность членов.
Также, немаловажную положительную роль играют положения, устанавливающие государственный контроль за деятельностью СРО со стороны уполномоченного федерального органа власти. Причем, государственные органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы должны обладать серьезными полномочиями по отношению к управляющим организациям, т.к. по их непосредственному обращению в СРО недобросовестная и неоднократно нарушившая установленные требования управляющая организация исключается из СРО, что закрывает ей «вход» на рынок в данной отрасли предпринимательства.
При этом, отмечают авторы законопроекта, введение саморегулирования не создает дополнительной финансовой нагрузки для граждан. Правда, не совсем понятно, каким образом члены СРО, занимающиеся управлением многоквартирных домов, будут изыскивать средства на вступительный взнос, взнос в компенсационный фонд и при необходимости последующие взносы в него, периодические взносы. Эти вопросы мы поднимем в последнем параграфе исследования.
Правовое положение саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами
Анализ гражданского законодательства позволил автору сделать вывод о наличии родовых корней у исследуемого договора и иных договоров по передаче имущества в управление не собственнику. Диссертант, к уже выделенным типам договоров (договоры, направленные на передачу имущества в собственность либо в пользование; договоры, направленные на производство работ; договоры, направленные на оказание услуг) предлагает добавить договоры по передаче имущества в управление и дать им легитимное определение в части второй Гражданского кодекса РФ. По мнению автора, это позволит точно обозначить место таких договоров в системе обязательств, существенно облегчит применение общих норм Гражданского кодекса РФ к данным типам договоров, а также, будет способствовать выявлению сходных черт в исследуемых и иных отношениях, что поможет совершенствованию и систематизации законодательства, регулирующего договор управления многоквартирным домом.
Также, учитывая значимость для гражданского оборота договора управления многоквартирным домом, автор делает вывод о том, что указанный вид обязательства нуждается в самостоятельном правовом регулировании в системе обязательственного права, то есть, закреплении в Гражданском кодексе РФ.
Исследуя правовой режим общего имущества многоквартирного дома, автор отмечает, что, несмотря на длительный период существования отношений по поводу многоквартирных домов, как объектов гражданского оборота, в том числе и как объектов управления (еще в III веке до н.э. в Римской Империи строились не только домусы (особняки для богатых римлян, с обязательным элементом - атриумом, представляющим собой закрытый внутренний двор с бассейном) для богатых и знатных граждан, но и инсулы {лат.insulae) - 3-5 этажные жилые дома с квартирами и комнатами, предназначенными для сдачи в наем), многие вопросы как теоретического, так и практического характера остаются нерешенными и вызывают массу дискуссий.
Исследование показало, что основной характерной чертой общего имущества многоквартирного дома является то, что все объекты, входящие в него, не являются самостоятельными объектами вещного права, то есть указанное имущество не имеет самостоятельного назначения и самостоятельной потребительской ценности, а его правовая сущность сводится к обеспечению возможности пользования жилыми помещениями в доме. Тем не менее, рассматривать общее имущество как второстепенную вещь не следует, т.к. без него жилое помещение превращается в изолированный объект недвижимости, непригодный для проживания. Отсюда автор делает вывод, что вся сущность и все необходимые свойства жилого помещения аккумулируются в нем только благодаря эффективному функционированию общего имущества многоквартирного дома.
В работе автор отмечает, что использование в законодательстве и научной литературе термина «домовладелец», описывающего собственника помещения, противоречит действительности. Реальным домовладельцем является только общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, способное принимать в отношении общего имущества обязательные для всех жильцов решения.
В ходе исследования, диссертант приходит к выводу об ошибочности терминологии, употребляемой законодателем в отношении управления многоквартирным домом. В действительности управлению подлежит лишь обслуживающее квартиры имущество, в остальном - собственники помещений осуществляют самостоятельное управление. Таким образом, управлению подлежит только общее имущество, а не весь многоквартирный дом, большую часть которого занимают жилые помещения.
Данный подход очень важен, т.к. многие субъекты, действующие по договору управления общим имуществом многоквартирного дома, забываясь, действительно начинают управлять всем многоквартирным домом, при этом активно вторгаясь в те права граждан, которые последние получают становясь собственниками помещений. Учитывая это, автор предлагает название VIII Раздела Жилищного кодекса РФ «Управление многоквартирными домами», не соответствующее реальному содержанию, изменить на «Управление общим имуществом многоквартирного дома», которое более точно определяет действительную сущность общественных отношений, возникающих в исследуемой сфере.
Исследуя правоспособность коммерческих организаций, занимающихся управлением многоквартирных домов, автор делает вывод о необходимости ее ограничения, т.к. последние являются субъектами, деятельность которых отличается особой социальной значимостью как для государства, так и для общества. Помимо этого, особый правовой режим имущества, находящегося в управлении исследуемых субъектов, сам по себе накладывает определенные ограничения на участника хозяйственного оборота, который владеет и пользуется им. Учитывая это, автор предлагает законодательно запретить управляющим многоквартирными домами заключать не связанные с жилищно-коммунальной сферой сделки или совершать иные юридически значимые действия, которые могут привести к уменьшению их активов, ухудшению имущественного положения, к ненадлежащему исполнению обязательств по договору управления многоквартирным домом или к невозможности его исполнения в целом. Данные запреты необходимо устанавливать федеральным законом, посредством внесения дополнений в Гражданский кодекс РФ и Жилищный кодекс РФ.
