Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика договорной системы недропользования
1. Правовое регулирование недропользования 22
2. Частноправовая природа договоров на пользование недрами 38
3. Классификация договоров в недропользовании 72
Глава 2. Соглашение о разделе продукции как основной вид договора в сфере пользования недрами
1. Понятие и сущность соглашения о разделе продукции 97
2. Субъекты соглашения о разделе продукции 127
3. Порядок заключения соглашения о разделе продукции 139
4. Структура и содержание соглашения о разделе продукции 152
5. Ответственность сторон соглашения о разделе продукции 172
Заключение 186
Список использованной литературы 191
- Правовое регулирование недропользования
- Классификация договоров в недропользовании
- Понятие и сущность соглашения о разделе продукции
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что соглашение о разделе продукции (СРП) является уникальным и малоисследованным частноправовым механизмом. Это единственная в России легализованная форма гражданско-правового договора на недропользование между государством и частным лицом - инвестором. Несмотря на длительную историю существования СРП в российском праве, законодательство о договорном недропользовании недостаточно развито, нормы гражданского права в различных законодательных актах прямо противоречат друг другу, остаются многочисленные пробелы в гражданско-правовом регулировании договоров на право пользования недрами. До сих пор среди российских ученых (Н.Г. Доронина, С.Н. Дьяченко, М.К. Марышева, Н.Л. Платонова, А.И. Перчик, Н.Г. Семилютина, А.П. Сергеев, С.А. Сосна) нет единого мнения о правовой природе соглашения (гражданско-правовой договор, публичный договор). Также спорят относительно СРП как формы договора. В частности, СРП рассматривается и как договор подряда1, и как особый вид договора аренды2. При этом российское гражданское законодательство не содержит прямого определения соглашения как гражданско-правового договора, не относит СРП к какой-либо форме существующих договоров, но и не признает его самостоятельной формой договора. В связи со всем перечисленным соглашение мало применимо в инвестиционной деятельности государства и субъектов предпринимательства.
См.: Конопляник А А Основные вилы и условия соглашений, действующие в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами // Бюллетень иностранной коммерческой информации. 1989. Прил. 10.
2 См.: Субботин МА Комментарий научного редактора к книге Д Джонстона «Международный нефтяной бизнес: налоговые системы и соїлашения о разделе продукции» // Олимп-Бизнес. М., 2003. С. 325.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что стороной соглашения выступает Российская Федерация как субъект, участвующий в гражданском обороте в роли собственника недр и полезных ископаемых, осуществляющего инвестиционную деятельность. Правовые особенности статуса государства как субъекта гражданских правоотношений в связи с добычей и реализацией полезных ископаемых практически не учтены действующим гражданским законодательством.
Для дальнейшего научно-практического развития института договора на недропользование необходима разработка законодательной базы по СРП, которая позволит эффективно регулировать гражданские правоотношения, связанные с добычей полезных ископаемых; гражданско-правовой режим права собственности государства на недра и полезные ископаемые; порядок и условия передачи такого объекта собственности в пользование; гражданские правоотношения в рамках договора на пользование недрами; особенности юридического статуса и гарантии, предоставляемые каждой из сторон соглашения. Также такие нормативные правовые акты должны регламентировать существенные и иные условия соглашения и иных договоров на пользование недрами. Единообразие понятий гражданского права в источниках законодательного регулирования правоотношений в рамках СРП, а также понимание юридической и экономической обоснованности таких гражданских правоотношений в сфере добычи полезных ископаемых будут способствовать значительному шагу вперед в развитии гражданского законодательства Российской Федерации, что повлечет активное практическое использование института договора на недропользование.
Актуальность темы исследования подтверждается тем, что во всем мире соглашение о разделе продукции является одним из наиболее эффективных способов привлечения инвестиций, как иностранных, так и отечественных. По информации Министерства энергетики Российской
Федерации, на 1 января 2006 года общий объем инвестиций в российскую экономику по 3 действующим СРП превысил 16 миллиардов долларов США, что составило треть об общей суммы прямых иностранных инвестиций1. За последние 3 года законодательство в области соглашений о разделе продукции было улучшено в части устранения множества противоречий между гражданскими нормами законодательства о СРП и налоговым, таможенным, валютным и иным законодательством. Однако правовая база, необходимая для реализации данного договора, требует значительного дальнейшего развития и совершенствования.
СРП является новым для общемировой юриспруденции видом гражданско-правового договора. Созданное в 1966 году в Индонезии, СРП сразу же стало широко применяться во всем мире благодаря своей гибкой оптимизированной структуре, которое может быть имплементировано в любую экономику и правовую систему. Потребность в изучении гражданских правоотношений в области недропользования возникла в связи с новым подходом к регулированию недропользования в связи с введением института гражданско-правового режима пользования недрами.
Актуальность темы диссертации определяется тем, что научное исследование нового гражданско-правового договора имеет огромное значение для дальнейшего развития гражданского законодательства и российской науки частного права.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка и обоснование научных и практических рекомендаций по совершенствованию действующего гражданского законодательства в сфере регулирования договорного недропользования в целом и соглашения о разделе продукции в частности.
См.: Страх не светит и не греет или почему до сих пор не работает в полную силу Закон о СРП // Рос. газ. 16 февр. 2006.
Указанная цель определяет постановку и решение следующих задач:
определить место и роль гражданско-правовых норм, выступающих источниками правового регулирования договорного недропользования в Российской Федерации;
провести анализ правового режима договорного недропользования; обосновать частноправовую природу договоров на недропользование;
разработать основания для классификации основных форм гражданско-правовых договоров на недропользование, позволяющие выделить существенные черты таких договоров; провести такую классификацию;
определить и провести исследование основных видов договоров на недропользование, применяемых в мировой практике, вычленить их основные черты;
охарактеризовать, определить существенные условия и основные черты СРП как гражданско-правового договора и международного инвестиционного соглашения;
проанализировать положения законодательных актов, устанавливающих особенности гражданско-правового регулирования договоров на недропользование;
выявить проблемы и пробелы в гражданско-правовом регулировании договорного недропользования и предложить варианты их решения;
разработать конкретные предложения по совершенствованию положений ГК РФ и иных законодательных актов, содержащих гражданско-правовые нормы, регулирующие договорное недропользование.
Объектом диссертационного исследования являются гражданские правоотношения по договорному недропользованию на основе соглашения о разделе продукции и иных гражданско-правовых договоров на пользование недрами.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского гражданского законодательства, регулирующие СРП и иные
применяемые в мировой практике договоры в области недропользования и природопользования; особенности порядка и условий их заключения и исполнения с учетом особого места таких договоров в системе гражданского и международного частного права Российской Федерации, связанного с участием в них государства как собственника недр, а также особого статуса национального и иностранного инвестора как стороны СРП.
Степень научной разработанности темы. Научные исследования, посвященные соглашениям о разделе продукции и концессионным соглашениям, в основном, проводились экономистами и специалистами в области горного права. В качестве объекта исследований выступали экономические и налоговые последствия использования таких соглашений в России (А.Б. Василенко, Е.А. Клубничкин, А.А. Конопляник, А.А. Михайлов, А.И. Перчик, М.А. Субботин).
В рамках диссертационного исследования проведено комплексное изучение соглашения о разделе продукции как гражданско-правового договора, занимающего особое место в договорном праве России, что существенно отличает данную работу от иных трудов, как по объекту, так и по предмету исследования.
В последнее время в монографиях и периодической печати получили освещение отдельные правовые проблемы института договорного недропользования в России, в частности, необходимость внедрения концессий в недропользовании; правовое положение иностранных инвесторов СРП; защита прав инвесторов в связи с исполнением соглашения; особенности СРП как международного инвестиционного соглашения; теория и практика рассмотрения споров сторон СРП в международных организациях и некоторые другие (Н.Н. Вознесенская, Н.Г. Доронина, С.Н. Дьяченко, Я.О. Золоева, М.К. Марышева, Н.Л. Платонова, Н.Г. Семилютина, А.П. Сергеев, С.А. Сосна). В то же время, несмотря на важность и актуальность темы исследования, проблемы гражданско-правового регулирования СРП не
получили комплексного теоретического обоснования и всестороннего освещения в частноправовой науке.
Недостаточная научная проработка проблем договорного
недропользования, наличие множества неразрешенных теоретико-правовых
проблем в гражданском и международном частном праве в области
регулирования договорного недропользования негативно сказывается на
совершенствовании гражданского законодательства и на
правоприменительной практике.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования автор использовал общенаучные методы, а именно: метод анализа, метод синтеза, метод сравнения, диалектический и системный методы. Также использованы специально-юридические (частнонаучные) методы: сравнительно-правовой, историко-правовой и формально-юридический.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых в области гражданского, административного, горного, международного частного, международного экономического и международного публичного права, которые внесли определенный вклад в разработку отдельных правовых проблем соглашения о разделе продукции и иных договоров в сфере природопользования: С.Н. Братуся, М.М. Богуславского, А.Б. Василенко, Н.Н. Вознесенской, В.П. Грибанова, Н.Г. Дорониной, С.А. Дьяченко, Я.О. Золоевой, Е.А. Клубничкина, В.Н. Кокина, А.А. Конопляника, О.А. Красавчикова, М.К. Марышевой, А.А. Михайлова, Н.Л. Платоновой, А.И. Перчика, Н.Г. Семилюты, А.П. Сергеева, С.А. Сосны, М.А. Субботина, Н.И. Суханова, Ю.К. Толстого, А.Б. Фельдмана и других.
Теоретические проблемы регулирования договора на пользование недрами обусловили необходимость обращения к научной литературе по теории гражданского права (М.М. Агарков, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, М.М. Богуславский, В.В. Витрянский, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, К.Д.
Кавелин, О.А. Красавчиков, Л.А. Лунц, К.И. Малышев, И.Б. Новицкий, Е.Н. Носов, И.А. Покровский, Н.И. Суханов, Л.С. Таль, Ю.К. Толстой, А.Б. Фельдман, Е.А. Флейшец, Г.Ф. Шершеневич и другие).
Историко-правовой аспект исследования основан на трудах классиков российской и зарубежной правовой мысли, таких как М.М. Агарков, Н. Дернбург, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелин, Л.А. Лунц, К.И. Малышев, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкий, Е.Н. Носов, И.А. Покровский, Ф.Г. Савиньи, Л.С. Таль, Е.А. Флейшец, Г.Ф. Шершеневич.
Автором были изучены работы ведущих иностранных специалистов в области договорного недропользования и международных инвестиционных соглашений (Г. Бэрроуз, П. Винклер, А. Дерман, Д. Джонстон, Д. Жюйар, В. Карро, П. Кемерон, X. Кох, У. Магнус фон Моренфельс, К.Х. Саласар, Б. Таверн, Дж. Штолль).
Отдельное внимание автор уделил аналитическим материалам в области договорного недропользования, соглашений о разделе продукции и международных инвестиционных соглашений, подготовленных Правительством Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Генеральной Ассамблеей и иными органами Организации Объединенных Наций, Всемирным банком и т. д.
Эмпирической основой исследования являются международно-правовые акты Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также законы иностранных государств.
Научная новизна диссертации заключается в том, что диссертант, основываясь на цивилистических методах исследования, впервые
предпринял комплексное научное изучение соглашения о разделе продукции как нового гражданско-правового договора в контексте института договорного недропользования в целом.
Новизна исследования обусловлена отсутствием комплексных научных разработок в сфере гражданских правоотношений по недропользованию, которое традиционно являлось отраслью административного регулирования.
Новизна диссертационного исследования также определяется выявлением ранее неотмеченных проблем в гражданском законодательстве о договорном недропользовании, разработкой новых обоснованных предложений по совершенствованию гражданско-правовых норм законодательства, прежде всего, для внедрения общих принципов гражданского права (таких как равенство сторон, свобода воли, защита имущественных интересов сторон) в отношения по пользованию недрами, исходя из потребностей правоприменительной практики, и основываясь на опыте иностранных государств.
В работе изучен ранее неисследованный вопрос об отсутствии законодательного закрепления субъекта права собственности на недра, а также особенности правового регулирования права собственности на недра: Конституция РФ не содержит точного ответа на вопрос, Российская Федерация или субъект Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее месторождение, является его собственником. Диссертант разработал предложение об устранении данного законодательного пробела путем формального закрепления федеральной собственности на недра вне зависимости от размера и важности конкретного месторождения.
Автором впервые отмечен пробел в действующем законодательстве в части определения собственника добытых полезных ископаемых и иных ресурсов недр, момента возникновения права собственности
недропользователей на такие полезные ископаемые и ресурсы недр, а также предложен вариант устранения такою пробела.
Диссертант разработал предложение о преодолении противоречий и пробелов в действующем законодательстве о договорном недропользовании путем создания общего кодифицированного акта, содержащего определения, основные принципы и положения всех договоров на пользование недрами.
Автором установлена необходимость внесения изменений и дополнений в действующие гражданско-правовые нормы законодательства с целью обеспечения единообразия и корректности применения таких основополагающих для гражданского права понятий как «подписание», «заключение» и «вступление в силу» СРП.
Диссертант определил ранее не выделенные существенные условия соглашения: 1) предмет (объект) соглашения (участок недр, который предоставляется в пользование инвестору для осуществления поиска, разведки и добычи минерального сырья); 2) условие об оплате пользования недрами (условие о разделе произведенной продукции).
В диссертации впервые проведено подробное исследование гражданско-правового статуса субъектов соглашения, в частности, объединений юридических лиц, не имеющих статуса юридического лица, действующих в качестве инвесторов СРП. Необходимость такого исследования обусловлена необходимостью дальнейших научных разработок в области корпоративного права России.
В работе приведены разработанные автором новые критерии классификации договоров на недропользование по основным признакам: 1)по субъекту права собственности на произведенную продукцию, последовательно определяемому в момент добычи и в момент раздела; 2) по форме, в которой недропользователь получает прибыль и компенсацию произведенных затрат (денежная или натуральная).
Основываясь на указанных критериях классификации, диссертант сделал обоснованное научное заключение о том, что три договора на недропользование - концессия, соглашение о разделе продукции и сервисный контракт - не являются видами концессионного соглашения, а являются самостоятельными формами договора и, следовательно, должны иметь отдельное правовое регулирование.
Впервые предложен новый критерий для определения статуса иностранных инвестиций, отвечающий современным юридическим и экономическим реалиям: критерий трансграничного движения денежных средств, поскольку критерий национальности инвестора с точки зрения автора, уже не является актуальным.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Отмечен правовой пробел в Гражданском кодексе Российской Федерации в части определения и регулирования договоров на природопользование и, в частности, договоров на недропользование, установленных иными гражданско-правовыми нормами действующего законодательства. Для устранения такого пробела и совершенствования ПС РФ предлагается включить в Раздел IV «Отдельные виды обязательств» части второй ГК РФ главу «Договоры на природопользование», которая, среди прочего, должна включать параграф: «Договоры на пользование недрами». Указанная глава ГК РФ будет устанавливать общие положения о данных договорах и основополагающие принципы их заключения и исполнения.
Принимая во внимание необходимость использования единых критериев, позволяющих провести правильную классификацию договоров на недропользование с целью определить, являются ли три договора на недропользование видами единой формы договора, либо самостоятельными формами договора, требующими особого правового регулирования, автор
предлагает использовать следующие основания для классификации договоров: 1. по субъекту права собственности на добытые полезные ископаемые в момент добычи и момент раздела; 2. по форме расчетов между государством и недропользователем (натуральная форма, денежная форма). По итогам предложенной классификации определено, что соглашение о разделе продукции, концессионное соглашение и контракт на предоставление услуг не являются видами единого договора на право пользования недрами (концессионного договора), и представляют собой самостоятельные формы гражданско-правового договора, что должно получить соответствующее законодательное закрепление в Федеральном законе о недрах и федеральных законах, посвященных каждой из таких форм договора.
3. В связи с особой важностью определения существенных условий договора, соблюдение которых является условием заключения договора и возникновения прав и обязанностей сторон договора, представляется необходимым определить существенные условия соглашения о разделе продукции. Автором установлено, что такими существенными условиями СРП являются: предмет СРП - гражданские правоотношения между государством и инвестором по передаче исключительных прав пользования на участок недр; объект СРП - участок недр; условие о расчетах сторон в части распределения прибыли - раздел продукции. Помимо перечисленных, существенными условиями СРП могут стать иные условия, регламентирующие порядок исполнения соглашения инвестором, необходимые для защиты имущественных интересов государства и обеспечивающие экономическую и социальную эффективность передачи участка недр в пользование на условиях СРП. Для достижения указанной цели представляется необходимым дополнить Федеральный закон о СРП статьей 4.1 «Условия соглашения о разделе продукции», включающей пункт
1 с перечислением всех условий СРП, которые законодатель рассматривает и (или) будет рассматривать как существенные.
Установлена необходимость обеспечить единообразие применения таких основополагающих для гражданского права понятий как «подписание», «заключение» и «вступление в силу» соглашения о разделе продукции. В связи с тем, что Федеральный закон о СРП неоправданно не разделяет данные понятия, а использует их как синонимы, это создает трудности для правильного применения гражданско-правовых норм законодательства. Для устранения указанного правового пробела рекомендуется дополнить статью 6 «Порядок заключения соглашения» Федерального закона о СРП пунктом 7 следующего содержания: «Соглашение считается заключенным и вступает в силу с момента выдачи лицензии на пользование недрами, оформляемой в соответствии с правилами, установленными настоящим Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».
Автором установлено, что гражданско-правовая норма Федерального закона о СРП об утверждении отдельными федеральными законами, объектом которых выступает участок недр, расположенный на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны, не соответствует нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о договорах и обязательствах. Для устранения такого несоответствия предлагается исключить абзац пятый пункта 1 статьи 6 Федерального закона о СРП из текста Закона.
Определено, что процедура уступки прав и обязанностей инвестора по СРП третьему лицу как полностью так и в части, является длительной и недифференцированной, поскольку требует получения предварительного согласия Российской Федерации вне зависимости от того, какому лицу передаются такие права и обязанности: аффилированному лицу инвестора
(юридического лица, входящего в объединение юридических лиц - инвестора по СРП), либо третьему лицу. По итогам сравнительно-правового анализа российского законодательства и законодательства иностранных государств автором разработано предложение о внесении в Федеральный закон о СРП изменений в части дифференциации порядка передачи прав по соглашению в зависимости от правопреемника инвестора.
Также автором выявлено противоречие между положениями статьи 9 Федерального закона о недрах и статьи 4 Федерального закона о СРП, устанавливающими перечень лиц, которые могут являться инвесторами по СРП: юридические лица и объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица, и нормой пункта 1 статьи 16 Федерального закона о СРП, предусматривающей право инвестора передать права и обязанности по СРП гражданину (физическому лицу). Помимо этого, в качестве возможного правопреемника в ФЗ о СРП не упомянуто не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц.
7. Для целей совершенствования гражданско-правового регулирования соглашения о разделе продукции и устранения обнаруженного противоречия между гражданскими нормами законов предлагается изложить пункт 1 статьи 16 «Передача прав и обязанностей по соглашению» Федерального закона о СРП в следующей редакции: «1. Инвестор имеет право передать полностью или частично свои права и обязанности по соглашению любому юридическому лицу или не имеющему статуса юридического лица объединению юридических лиц только с согласия государства при условии, что эти лица располагают достаточными финансовыми и техническими ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по соглашению, в соответствии с правилами, установленными настоящим Законом, иными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Дополнить
Федеральный закон о СРП статьей 16,1 «Передача прав и обязанностей по соглашению аффилированным лицам инвестора» следующего содержания:
«1. Передача прав и обязанностей по соглашению лицу, аффилированному инвестору в соответствии с положениями законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, производится путем направления компетентному государственному органу Российской Федерации уведомления об уступке прав и обязанностей инвестора по соглашению не менее чем за 90 дней до даты такой передачи, В случае если такие права и обязанности уступаются частично, в уведомлении должны быть поименованы такие уступаемые права и обязанности.
2. Передача прав и обязанностей по соглашению совершается на основании уведомления, являющегося неотъемлемой частью соглашения, в порядке, определенном соглашением, и сопровождается соответствующим переоформлением лицензии на пользование недрами в течение 30 дней с даты передачи».
8. Определено, что гражданско-правовые нормы, регулирующие
правовое положение оператора СРП, не определяют основание гражданских
правоотношений между инвестором и оператором (договор на привлечение
лица в качестве оператора), что негативно сказывается на определении прав и
обязанностей сторон такого договора. В целях совершенствования
гражданского законодательства в части определения гражданско-правового
статуса инвестора СРП предлагается дополнить пункт 4 статьи 7
Федерального закона о СРП следующим положением: «Отношения между
инвестором и оператором соглашения регулируются договором между ними
и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации об агентировании».
9. Предлагается создать гражданско-правовые основы для внедрения в
практику хозяйственной деятельности контракта на предоставление услуг
(сервисного контракта), одной из трех форм договора на пользование недрами. Учитывая, что контракт на предоставление услуг (с риском и без риска) прямо поименован в статье 12 Федерального закона о недрах как одна из форм договорных отношений по недропользованию, использование указанного договора в хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства станет возможным в результате принятия Федерального закона о контрактах на предоставление услуг. Такой Федеральный закон должен быть построен по аналогии с Федеральным законом о соглашениях о разделе продукции и включать, среди прочих, следующие Главы: «Заключение и исполнение контракта на предоставление услуг с риском» и «Заключение и исполнение контракта на предоставление услуг без риска», которые регулировали бы особенности гражданско-правового регулирования обоих видов сервисного контракта.
Отмечен правовой пробел в гражданском законодательстве Российской Федерации, связанный с отсутствием точного определения субъекта права собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые: Российская Федерация или субъект Федерации, на территории которого расположено месторождение. В связи с этим выявлена необходимость изменить гражданско-правовую норму Федерального закона о недрах, уточнив статью 1.2 Закона следующим образом: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются собственностью Российской Федерации».
В ходе проведенного исследования отмечены недоработки в действующем гражданском законодательстве, связанные с отсутствием определения субъекта права собственности на добытые ископаемые и иные ресурсы недр и момента возникновения такого права собственности. Для устранения указанных пробелов в гражданском праве представляется
необходимым внести в действующие гражданско-правовые нормы следующие изменения. Следует изложить название статьи 1.2 Федерального закона о недрах, относящейся к гражданско-правовым нормам Закона, в следующей редакции: «Право собственности на недра, содержащиеся в недрах полезные ископаемые и иные ресурсы», а также исключить абзац третий указанной статьи. При этом следует дополнить Федеральный закон о недрах соответствующей нормой гражданского права, статьей 1.3 «Право собственности на добытые полезные ископаемые, продукцию и доходы от использования недр» в следующей редакции:
«Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям договора или лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Полезные ископаемые и использованные иные ресурсы недр, добытые на основании лицензии, являются собственностью добывшею их недропользователя с момента из добычи.
Порядок перехода права собственности на полезные ископаемые и иные ресурсы недр, добытые на основании договора на недропользование, определяется в соответствии с настоящим Законом и иными федеральными законами о видах договоров на недропользование».
Представляется целесообразным изложить часть 1 статьи 9 «Право собственности инвестора на произведенную продукцию» Федерального закона о СРП в следующей редакции: «Право собственности инвестора на часть произведенной продукции, являющуюся по условиям соглашения долей инвестора, возникает с момента завершения раздела произведенной продукции».
12. Определено, что разработка законодательной базы договорного недропользования и усовершенствование существующих нормативных актов
должна осуществляться системно, на основе комплексного подхода к юридическому содержанию самого правового института договора на пользование недрами и форм таких договоров.
В связи с этим представляется необходимым разработать единый кодифицированный акт, регулирующий пользование недрами, содержащий, в том числе, нормы гражданского права, определяющие гражданские правоотношения государства и недропользователя в рамках договора на пользование недрами (Кодекс о недрах), на основе действующего Федерального закона о недрах. Образцом такого Кодекса о недрах может послужить Модельный кодекс о недрах и недропользовании для стран-участников СНГ.
Такой Кодекс о недрах должен включать в себя, среди прочих, следующие основные Разделы:
Правовое регулирование недропользования
Действующее законодательство устанавливает гражданско-правовой и административный режимы пользования недрами, сырьевой базой, которые имеют огромное значение для Российской Федерации, поскольку на текущий период развития нашей страны составляют основу национальной экономики. Развитая система гражданского законодательства в сфере недропользования позволит установить и обеспечить правопорядок в области добычи полезных ископаемых, что повлечет получение стабильного дохода от реализации проектов, финансируемых частными инвесторами, в бюджет России.
Первый нормативный акт в области горного права, Федеральный закон «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 27 - ФЗ1 (далее - «Закон о недрах»), стал основой для дальнейшего развития правового регулирования отношений в сфере недропользования. Закон ввел перечень основных организационных принципов недропользования: управление недрами стало совместной компетенцией Федерации и субъекта Федерации; недропользование стало платным; впервые были законодательно закреплены договорные формы недропользования. На данный момент в Законе о недрах названы две формы таких договоров: соглашение о разделе продукции и контракты на предоставление услуг (с риском и без риска). Также нужно отметить, что в Законе закреплен основополагающий принцип гражданско-правового регулирования в недропользовании: лицензия на пользование участком недр, предоставленным по СРП, содержит данные и условия, согласованные сторонами в соглашении.
Конституция Российской Федерации является одним из ключевых источников правового регулирования использования недр, поскольку устанавливает ряд основных принципов, на которых основано природоресурсное право России, в частности: земля и другие природные ресурсы (например, недра) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности (ст. 9). В то же время Закон о недрах дополняет Конституцию, установив ключевой базис горного права: недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, и полезные ископаемые и ресурсы, содержащиеся в недрах, являются государственной собственностью. При этим Конституция РФ декларирует уже упомянутый выше принцип совместного ведения Федерации и ее субъектов, установив в ст. 72, что вопросы пользования, владения и распоряжения недрами и иными природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. В связи с этим необходимо учесть, что органами государственной власти являются как органы федеральной власти, так и органы субъектов РФ. Таким образом, и федеральная власть, и субъекты Федерации имеют все полномочия на реализацию в отношении недр трех правомочий, составляющих сущность права собственности: право владения, пользования и распоряжения объектом собственности.
Закон о недрах требует значительной доработки в целях создания единого кодифицированного акта, который включал бы в себя все основополагающие нормы, регулирующие недропользование. Как минимум, в Законе о недрах необходимо формально разделить административное недропользование и договорное недропользование, обозначив порядок, основные условия, сроки и источники правового регулирования каждого из указанных режимов. Образцом для такого модифицированного Закона о недрах мог бы стать Модельный кодекс о недрах СНГ , составленный по такому принципу.
Для договорного режима недропользования важнейшим источником законодательного регулирования является Гражданский кодекс Российской Федерации2, определяющий правовое положение участников гражданского оборота. В частности, п. 1 ст. 130 ГК РФ отнес участки недр к недвижимым вещам (недвижимому имуществу). Установлен принцип гражданского оборота, в соответствии с которым природные ресурсы могут отчуждаться или передаваться на законном основании в той мере, в которой они не изъяты из гражданского оборота нормами природоресурсного законодательства (ст. 129 ГК РФ). Гарантирована свобода собственника пользоваться, владеть и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в той мере, в которой это допускается законом, в том числе в отношении возможности включения объекта собственности в гражданский оборот и недопустимости нарушения имущественных прав третьих лиц (ст. 209 ГК РФ).
Устанавливая основополагающие принципы регулирования гражданских правоотношений, ГК РФ, однако, не содержит даже упоминания о договорах на природопользование и, в частности, недропользование, хотя Закон о недрах, Закон о СРП, Лесной кодекс, Водный кодекс и ряд других актов в области природопользования содержат ссылки на ГК РФ.
Одним из наиболее значимых источников правового регулирования в сфере договорного недропользования является Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 3 декабря 2005 г. № 225-ФЗ1 («Закон о СРП»). Указанный Закон ввел в российское право первый и пока единственный институт договора на недропользование. Наименование соглашения о разделе продукции (СРП) является дословным переводом термина на английском языке «Production Sharing Agreement», принятого в международной практике.
Имплементация в российское законодательство гражданско-правового механизма, регулирующего отношения между государством - собственником недр и недропользователем - инвестором в добывающей отрасли была необходима в период перехода России к рыночной экономике ввиду отсутствия бюджетных средств на разработку месторождений. При этом доходы от добычи полезных ископаемых всегда являлись основным источником поступления средств в бюджет, поскольку практически все отрасли российской экономики зависели и зависят от импорта нефти и газа. Поток инвестиционных средств на тот период можно было привлечь только из-за рубежа и только на основе гарантий стабильности инвестиционного климата и государственных гарантий имущественных прав инвестора: при использовании публично-правового режима регулирования правового положения инвестора отсутствуют законодательные основы стабильности. Попыткой решения этой проблемы явилось внедрение СРП в российскую правовую структуру.
Классификация договоров в недропользовании
В мировой практике природопользования существует множество видов договоров в области недропользования: это субподряд (farm in), «перенесение доли капитала» (carried interest), соглашение о разделе продукции (production sharing agreement), классическая концессия, концессия типа «роялти - налог на прибыль» (overriding royalty)1, совместное предприятие, договор о технической помощи [Enhanced Oil Recovery (EOR-contract)], контракт, ориентированный на внутреннюю доходность2 и другие. При этом все договоры можно подразделить на три основные общие категории: концессионные договоры; соглашения о разделе продукции; сервисные контракты. Существуют и иные классификации договоров в недропользовании. Например, Д. Джонстон, один из ведущих исследователей в области договорного недропользования, подразделяет все соглашения в сфере добычи ископаемых на два вида: 1) концессионные системы и 2) контрактные системы. В качестве основы такого разделения ученый использует право собственности на полезные ископаемые. Концессионная система предполагает частную собственность на минеральные ресурсы, в том числе и еще не добытые, а в рамках контрактных систем право собственности на ископаемые, и залегающие в недрах, и добытые инвестором, принадлежит государству.
В свою очередь, в зависимости от способа оплаты услуг инвестора исследователь выделяет две формы контрактных систем: соглашение о разделе продукции и сервисный контракт. По условиям СРП оплата осуществляется путем передачи инвестору части произведенной продукции (например, сырой нефти), и только после такой передачи инвестору его доли добытых ископаемых к нему в момент передачи переходит и право собственности на нее. Подрядчик по сервисному контракту получает оплату за свои услуги в виде части доходов от продажи добытых им полезных ископаемых. Сервисные контракты, в свою очередь, подразделяются на два вида, в зависимости оттого, получает ли подрядчик вознаграждение за объем произведенных работ («чистые контракты» - сервисный контракт без риска), либо за успешный результат произведенных работ, например, обнаружение месторождения, либо за увеличение объемов добычи полезных ископаемых (сервисный контракт с риском)1.
В российском праве форма договорных отношений в недропользовании, альтернативная лицензионной (внедоговорной) системе, закреплена в ст. 12 Закона о недрах. При этом формальное разделение видов недропользования на договорное (гражданско-правовое) и административное (лицензионное) и тем более законодательно закрепленная классификация договоров в рамках договорного режима недропользования, в российском праве отсутствуют. Как отмечалось выше, Закон о недрах называет два вида договоров на недропользование: соглашение о разделе продукции и сервисный контракт (с риском и без риска). При этом только соглашение о разделе продукции имеет законодательную основу для реализации (заключения, исполнения) и, следовательно, на текущий момент формально является единственным существующим в российском праве договором на недропользование.
Нужно отметить, что в первоначальной редакции Закона о недрах в качестве видов договоров на недропользование законодатель устанавливал такие виды договоров, как концессия, соглашение о разделе продукции, контракт на предоставление услуг. Впоследствии упоминание концессионного договора было совсем исключено из Закона.
Российские исследователи, в частности А.И. Перчик, предлагают классифицировать договоры на пользование недрами последовательно по трем основаниям:
1) право собственности на добытую продукцию,
2) правовой режим правоотношений между государством и недропользователем,
3) налоговый режим.
Каждое из таких оснований имеет два варианта решения. Так право собственности на добытую продукцию может возникать у государства либо у концессионера. Правовой режим, применяемый к отношениям между государством и недропользователем, может быть административным, либо гражданско-правовым. В качестве альтернативных налоговых режимов А.И. Перчик называет налоговый режим и раздел продукции1. Исходя их таких критериев, считает исследователь, можно получить восемь видов договоров в сфере недропользования, «однако реально пока действуют только три: лицензионное соглашение, СРП и контракт на предоставление услуг (с риском и без риска)»2.
Понятие и сущность соглашения о разделе продукции
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о СРП, соглашение о разделе продукции является договором, по которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Закона о СРП. Аналогичное определение соглашения о разделе продукции можно найти и в законодательстве других государств, например в Законе Украины от 14 октября 1999 г. № 1039- XIV «О соглашениях о разделе продукции»1.
Исследователи определяют СРП следующим образом: «в отличие от концессий соглашения о разделе продукции, широко распространенные в нефтедобывающей промышленности ряда развивающихся стран, являются договорами между инвестором и государством, при которых инвестору предоставляется право на пользование определенным участком недр на условиях, при которых, с одной стороны, часть добытого им минерального сырья, определяемая в порядке, установленном в самом соглашении, должна быть безвозмездно передана в собственность государства, а с другой - инвестор освобождается от обязанности уплачивать большинство налогов в течение всего срока действия такого соглашения, ... которое фактически заменяет уплату налогов»1.
Как уже установлено в главе 1 настоящего диссертационного исследования, СРП является самостоятельной формой гражданско-правового договора, который представляет собой новую форму гражданских правоотношений в недропользовании. Тем не менее, СРП имеет длительную предысторию своего появления, поскольку возникло в результате поступательного развития откупов в концессионные соглашения, а концессионных соглашений - в соглашения о разделе продукции. По свидетельству Г. Бэрроуза, в Индонезии в 1966 году был заключен первый договор о разделе продукции между государством в лице государственной нефтяной компании Permina и компанией JJAPCO. Соглашение основывалось на положениях Нефтяного закона от 26 октября 1966 г. № 44 . Именно потому, что Индонезия стала родоначальницей соглашений о разделе продукции, индонезийские договоры о разделе продукции обычно рассматриваются учеными как базовые при сравнении с другими видами СРП. Существует множество моделей СРП: индонезийская, ливийская, перуанская, китайская и т. д. Считается, что в основу российского Соглашения о разделе продукции лег именно индонезийский вид СРП3.
В Индонезии выделяют уже 4 поколения соглашений о разделе продукции, которые отличаются друг от друга изменением и усложнением экономических составляющих. За более чем 50 лет применения Соглашения о разделе продукции в Индонезии изменялись доли раздела продукции, размер компенсаций расходов инвестора, сроки амортизации, однако правовая конструкция осталась неизменной, что говорит об оптимальности такой формы договора как долгосрочной правовой основы предпринимательской деятельности в сфере недропользования. За счет своей частноправовой природы, простоты юридической конструкции, а также наличия механизмов защиты имущественных прав обеих сторон договора СРП является одним из наиболее успешных и применяемых способов привлечения огромных инвестиций на условиях проектного финансирования во всем мире. Данный правовой механизм имеет значительные перспективы и в России. Так, по определению, данному А.А. Конопляником, «в Законе «Об СРП» речь идет о договоре двух равноправных сторон. Одна сторона -государство - имеет в своей собственности природные ресурсы, залегающие в ее недрах, но не имеет необходимых финансовых средств, а зачастую и соответствующих технологий и ноу-хау для их эффективного освоения, поэтому заинтересована передать эти природные ресурсы во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой. Другая сторона - инвестор - располагает необходимыми финансовыми ресурсами и технологиями и умеет эффективно разрабатывать такие природные ресурсы, поэтому заинтересована получить их во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой и также взять на себя при этом все затраты и риск освоения»1.
Таким образом, основными чертами, отличающими СРП от других форм договоров, в том числе, на недропользование, являются следующие: - собственник недр на конкурсной основе определяет лицо, с которым будет заключаться договор;
- предметом СРП могут быть только участки недр, которые должны быть указаны в качестве возможных объектов СРП в федеральных законах;
- на основании договора инвестор приобретает исключительные права пользования участком недр, указанным в соглашении, на определенный договором срок;
- все работы по СРП инвестор производит за свой счет и на свой риск;
- произведенная инвестором продукция с момента добычи становится собственностью государства, затем делится между государством и инвестором в долях, определенных в соглашении;
- инвестор имеет право на компенсацию произведенных им расходов за счет части произведенной им продукции (компенсационная доля);
- прибыль инвестора состоит в причитающейся ему доле произведенной продукции, которая определяется по результатам вычета компенсационной доли и последующего раздела оставшейся продукции между инвестором и государством в установленных долях;
- сооружения и оборудование, которые инвестор приобретает для целей производства работ по соглашению, являются собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Права на такое оборудование (сооружения) переходят государству только после компенсации инвестору всех расходов на их приобретение и их частичной (полной) амортизации, либо со дня прекращения действия соглашения;
- СРП вводит для инвестора особый налоговый режим, в соответствии с которым взимание основной части налогов и сборов заменяется разделом продукции;
- инвестор приобретает особый правовой статус, в соответствии с которым к нему не применяются императивные требования вновь принятых законодательных актов, ухудшающие его положение.
