Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, формы и виды государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 17
1.1 Понятие государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 17
1.2 Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 35
1.3 Виды государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 48
1.4 Правовые основы предпринимательской деятельности в сфере недропользования 62
Глава 2. Механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 75
2.1 Лицензирование 77
2.2 Концессионные соглашения 85
2.3 Соглашения о разделе продукции 98
2.4 Контроль как механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 110
Глава 3. Некоторые актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере недропользования 122
3.1 Проблемы организационно-экономического характера при регулировании предпринимательской деятельности в сфере недропользования 123
3.2 Проблема рационального использования недр 135
Заключение 147
Список использованной литературы и нормативных источников 160
- Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
- Виды государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
- Контроль как механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
- Проблемы организационно-экономического характера при регулировании предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как справедливо отмечается в Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, Россия располагает крупнейшим минерально-сырьевым потенциалом и является одним из ведущих мировых производителей минерального сырья. При этом количество получаемых бюджетом денежных средств от использования недр постоянно возрастает: если поступления от налога на добычу полезных ископаемых в 2004 г. превысили 268 млрд. руб., в 2005 г. - 465 млрд. руб., в 2006 г. - 1083 млрд. руб., в 2007 г. - 1038 млрд. руб., то только за 3 квартала 2011 г. налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами составили 1701,3 млрд. руб.
Одновременно с этим до настоящего времени сохраняется определенная несогласованность норм природоресурсного, бюджетного, налогового, экологического законодательства и другого законодательства, регулирующего деятельность хозяйствующих субъектов в сфере недропользования, что на фоне достаточно четко проявляемой тенденции по усилению взаимосвязи различных отраслей права в рассматриваемой сфере, недопустимо. Кроме того в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере недропользования, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма. Наличествует целый ряд правовых проблем, приводящих к сложностям воспроизводства минерально-сырьевой базы, развития геологоразведочных работ, обеспечения экономического стимулирования работ по поиску и разведке полезных ископаемых, созданию благоприятного инвестиционного климата, равных условий всем недропользователям на всех этапах поисков, разведки и разработки месторождений и пр.
В этих условиях вполне закономерно, что практика применения таких правовых норм порождает различного рода юридические конфликты, как публично-правового, так и частно-правового характера. Наряду с этим в сфере недропользования можно обнаружить высокую вероятность коррупционных проявлений в ходе:
- предоставления на бесконкурсной основе недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
- определения победителя конкурса на получение лицензии на пользование участком недр путем выдвижения дополнительных условий конкурса, которым соответствует заранее определенный участник конкурса;
- участия внештатных экспертов в государственной экспертизе запасов полезных ископаемых в интересах определенного пользователя недр, заказавшего проведение экспертизы;
- усмотрения органов местного самоуправления в части произвольного введения или снятия ограничений на предоставление разрешений на пользование участками недр и т.д.
Между тем успешность, функциональность и эффективность системы государственного регулирования в решающей степени определяется уровнем качества, а также сбалансированностью правовых основ. От того, насколько полно и всесторонне установленные правовые нормы учитывают социально-экономическое состояние и природно-ресурсный потенциал государства, зависит решение конкретных задач, существование государства как такового.
Указанное создает объективные предпосылки для проведения научного исследования государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, в значительной степени обуславливает актуальность предпринятого исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, связанных с государственным регулированием предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
Предметом исследования является система правовых норм и судебная практика, составляющие механизмы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, а также правовая доктрина.
Целью исследования является определение на основе комплексного системного анализа правового обеспечения предпринимательской деятельности в сфере недропользования в Российской Федерации содержания основных механизмов государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования; разработка методических рекомендаций по совершенствованию правовых норм в данной сфере; выявление коллизий и пробелов правовых норм, регулирующих указанные отношения, и поиск путей их устранения.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Раскрытие понятия государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
2. Выявление форм и видов государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
3. Рассмотрение правовых основ предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
4. Исследование актуальных проблем государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
5. Выявление на основе проведенного анализа пробелов в законодательстве Российской Федерации, касающихся государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, а также разработка конкретных предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию отношений, возникающих в этой сфере.
Степень научной разработанности темы.
Отдельные проблемы, связанные с государственным регулированием предпринимательской деятельности в сфере недропользования, в последние два десятилетия исследовались многими учеными-правоведами. В то же время комплексные исследования в этой сфере единичны.
Общетеоретической основой данного исследования послужили работы таких отечественных ученых-юристов, рассмотревших фундаментальные категории государственного регулирования предпринимательской деятельности, как: Г.В. Атаманчук, В.С. Белых, Е.П. Губин, И.В. Ершова, О.В. Макаров, Д.В. Погорелов, С.Н. Шишкин и др.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, непосредственно занимающихся исследованиями теоретических и практических основ регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования: Н.И. Айзенберг, С.М. Богданчикова, А.Н. Борисова, Д.В. Василевской, М.Г. Дораева, В.Н. Кокина, А.В. Колоколова, С.А. Кощеева, К.П. Кряжевских, О.А. Ляпиной, Ю.Ф. Матвеева, А.И. Перчика, А.Г. Савостьянова, И.В. Свечниковой, М.А. Субботина, И.В. Суздалева, А.Ф. Шуплецова, Ю.П. Янкова и др.
Вопросы, связанные с проблемами государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, в настоящее время в РФ приобрели особую актуальность. По этому поводу появляется множество научных публикаций. В этой связи следует отметить работы: Л.М. Алланиной, Е.В. Бергер, М.В. Дудикова, Н.Б. Карпенко, Ю.Е. Кацмана, Б.Д. Клюкина, Е.А. Козловского, Д.С. Львова, В.А. Оссовского и др.
Нормативно-правовую основу диссертации составили действующие нормативно-правовые акты различного уровня.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения. Их применение обусловлено исследованием рассматриваемых объектов во взаимосвязи, целостности и многогранности.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Исследование в виде опроса сотрудников государственных органов, осуществляющих регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования на тему: «Проблемы государственного регулирования в сфере недропользования», в результате которого были выявлены особенности реализации государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, сформулированы недостатки правового регулирования этой сферы (г. Москва, январь 2010 г. - декабрь 2011 г.).
2. Анализ судебной практики в части решения вопросов недропользования (по материалам арбитражных судов различных уровней), а именно 71 дело (г. Москва, 2005-2012 гг.).
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней анализ общественных отношений, складывающихся по поводу государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, проведен в правовом аспекте. Выявлены особенности и формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования; исследована современная система нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
В работе даны общие рекомендации по корректировке законодательства с целью расширения механизмов государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования за счет договорных форм; показаны объективные направления развития государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, сформулированы проблемы в этой области и предложены их решения.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Вывод о том, что государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования представляет собой воздействие государства на деятельность субъектов пользования недрами, осуществляемое путем использования различных механизмов с целью недопущения, изменения или прекращения хозяйственной ситуации определенного рода или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии.
2. Вывод о том, что государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования характеризуется следующими важнейшими особенностями:
1) деятельность государства во многом предопределена характеристиками технологических и экономических процессов, опосредующих этапы недропользования, спецификой конкретных недр;
2) объектом государственного регулирования выступает деятельность субъектов по пользованию недрами;
3) признание недропользования сферой публичного интереса осуществляется одновременно с установлением в качестве средства его удовлетворения частного интереса. В связи с этим государственное регулирование сферы недропользования должно осуществляться как административными методами воздействия, так и экономическими;
4) комплексный характер института недропользования.
3. Вывод о том, что формы государственного регулирования предпринимательской деятельности представляют собой способы организации государством в лице его органов регулирования предпринимательской деятельности, совокупно используемые в целях недопущения, изменения или прекращения хозяйственной ситуации определенного рода или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии при помощи системы средств, которые условно возможно разделить на правовые и неправовые (политические, организационные и экономические).
4. Вывод о том, что государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования предполагает широкое использование договорных форм.
5. Предложение о том, что в целях устранения проблем, связанных с оценкой соответствия разработанных предприятием-заявителем технико-экономических показателей условиям конкурса, необходимо внести изменения в ст. 11 Постановления Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» путем введения в нее положений, определяющих статус государственных органов, организующих проведение конкурсов, экспертной комиссии и ее членов. Так, необходимо четко определить требования к экспертам (уровень знаний, отсутствие трудовых, корпоративных или родственных отношений с участниками конкурса); обязательность учета организаторами конкурса письменного заключения последствия для принятия им решения о предоставлении участка недр в пользование; порядок вынесения экспертом особого мнения и его влияние на силу заключения и возможность его оспаривания; установить ответственность экспертов в случае сокрытия информации, влияющей на возможность их участия в экспертной комиссии и вынесение заведомо незаконного заключения.
6. Предложение о том, что в связи с невозможностью использования концессионных соглашений в сфере недропользования в рамках современного законодательства Российской Федерации, целесообразным представляется регламентировать указанные отношения в рамках отдельного правового акта, которым может явиться Федеральный закон «О концессионных соглашениях в сфере недропользования», который установит обязательные элементы концессионного соглашения (предмет договора, право собственности на продукцию, доходы от использования исключительного права, цену договора (размер платежей, сроки и порядок их внесения), срок договора, порядок, сроки, размеры финансирования работ по соглашению); определив их взаимодействие между собой. Базовыми принципами данного закона должны стать должны стать:
- передача исключительного права собственности на добытую продукцию недропользователю при общем налоговом режиме;
- возможность одностороннего расторжения концессионного соглашения государством в публичных интересах;
- установление права концессионера на компенсацию при реализации государством своих властных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены национальным гражданским законодательством;
- неизменность условий концессионных соглашений при смене режимов недропользования.
7. Предложение о внесении изменений в нормы Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и подзаконные акты в части исключения обязательного лицензирования права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции.
8. Предложение о том, что, учитывая различные нормы выработки, технические и технологические сложности добычи полезных ископаемых из техногенных образований, а также возможность их перспективного использования для целей создания новых рабочих мест для населения регионов, дополнительного извлечения из неиспользуемых сейчас техногенных месторождений полезных ископаемых, получения дополнительной геологической информации без привлечения бюджетных финансовых средств, создания реальных возможностей для развития малого бизнеса и снижения оттока населения из регионов, необходимым представляется:
1) в нормах Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» закрепить упрощение процедуры получения права на добычу полезных ископаемых из техногенных образований путем предоставления в пользование техногенных россыпей без проведения конкурсных и аукционных процедур на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр с обязательным включением в нее представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и независимого эксперта; исключить необходимость проведения геологоразведочных работ и из основных требований к рациональному использованию и охране недр проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых по отношению к техногенным россыпям, представляющим собой вторичный комплекс переработки сырья; исключить необходимость получения лицензии с одновременным заключением соглашения о разделе продукции, предусмотрев отличный (упрощенный) от положений Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» порядок его заключения; передать полномочия по утверждению перечней объектов, на добычу полезных ископаемых из техногенных образований, а также заключение соглашений о разделе продукции территориальным органам управления государственным фондом недр. Одновременно с этим определить систему контрольных мероприятий, включая постоянный мониторинг, возможность общественного контроля через современные системы связи, а также создать систему кадастровой оценки участков недр;
2) указанные выше изменения, а также состав проектной и отчетной документации для производства добычных работ на техногенных месторождениях по упрощенной схеме подробно раскрыть в Положении о добыче полезных ископаемых из техногенных образований и утвердить его на уровне Правительства РФ;
3) в НК РФ закрепить льготное налогообложение по ставке 0 % для добычи полезных ископаемых из техногенных образований.
9. Предложение о том, что, признавая целесообразность использования рентной системы получения дохода государством от сферы недропользования, в целях наиболее эффективной реализации Распоряжения Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» в части распространения рентных отношений в сфере недропользования, представляется необходимым введение природной ренты путем закрепления ее понятия и механизма реализации в Кодексе РФ «О недропользовании». Соответственно, присутствующие в других правовых актах элементы рентных отношений в сфере недропользования должны быть исключены.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют комплекс знаний о государственном регулировании предпринимательской деятельности в целом и сферы недропользования в частности, материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области.
Работа в целом способствует формированию системного понимания особенностей государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования путем определения основных категорий «государственное регулирование предпринимательской деятельности», «формы государственного регулирования предпринимательской деятельности», «правовое регулирование предпринимательской деятельности», а также «лицензирование», «концессионные соглашения», «соглашение о разделе продукции» и «контроль» как механизмы государственного регулирования предпринимательской деятельности и др., дополняет существующую научную базу для развития законодательства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения по осуществлению законодательной деятельности в целом способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы отношений, возникающих с связи с государственным регулированием сферы недропользования.
Положения диссертации расширяют теоретическую и методологическую основы для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов гражданского права, предпринимательского права, административного права, горного права. Кроме того, практические выводы, сделанные в диссертации, могут применяться при разрешении конкретных судебных споров.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических, международных и интернет-конференциях, семинарах, круглых столах, в частности: Всероссийской конференции «Недропользование в России: государственное регулирование и практика» (г. Москва, 17-18 ноября 2011 г.); практическом семинаре «Обустройство месторождений полезных ископаемых: проблемы и практика земельно-имущественных отношений» (г. Москва, 13-15 сентября 2011 г.); Всероссийском практикуме «Лицензирование недропользования: практика, комментарии и рекомендации» (г. Москва, 14-15 июля 2010 г.); практическом семинаре «Недра-2009: новые документы, проблемы и практика» (г. Москва, 23-24 апреля 2009 г.);
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
На поведение участников урегулированных отношений влияют также субъекты судебной власти." Особое место в системе органов занимает Центральный банк РФ, который осуществляет свою функцию независимо от других государственных органов (ст. 75, 83, 103 Конституции РФ). Немалое влияние на отношения, связанные с государственным воздействием также оказывают Счетная палата и Прокуратура РФ. В качестве самостоятельных участников отношений в сфере государственного регулирования экономики можно рассматривать различные советы (консультационные советы) при органах государственной власти, которые, с одной стороны, не являются субъектами права, а, с другой стороны, выступают участниками отношений в сфере государственного регулирования предпринимательства.
Субъектами государственного регулирования предпринимательской деятельности выступают также носители хозяйственных интересов, т.е. предприниматели — индивидуальные и коллективные, их ассоциации, союзы, объединения.4 3. Объект государственного регулирования - отношения в сфере предпринимательской деятельности. В зависимости от области предпринимательской деятельности можно говорить, например, о государственном регулировании банковской, биржевой, инвестиционной, страховой деятельности. Соответственно, с этими направлениями объект государственного регулирования предпринимательской деятельности будет конкретизироваться. Так, в качестве объекта государственного регулирования предпринимательской деятельности регистратора на рынке ценных бумаг выступает деятельность регистратора по ведению реестра, т.е. сбор, фиксация, обработка, хранение и предоставление данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг.2 4. Цель государственного регулирования предпринимательской деятельности - недопущение, изменение или прекращение хозяйственной ситуации определенного рода или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии.3 5. Разнообразие используемых средств (форм и методов), вместе образующих систему, позволяет говорить об особом режиме государственного регулирования. Классификация режимов государственного регулирования может основываться на степени воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях народного хозяйства или сегментах рынка. Так, возможно выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики. Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств (инструментов) государственного регулирования. Он установлен в отношении, например, естественных монополий. Минимальный уровень государственного регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью. 6. Правовая основа государственного воздействия. Говоря об этом признаке, следует разграничивать правовое и государственное регулирование предпринимательской деятельности: если первое представляет собой установление общих правил ведения предпринимательской деятельности в той или иной сфере национальной экономики, то второе - воздействие государства на конкретную ситуацию, опирающееся на соответствующие правовые основы (законы, подзаконные акты) и имеющее цель экономического роста и сбалансированного развития экономики.1 Выявленные закономерности государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся и к сфере недропользования. Так, проблема терминологической неопределенности понятия «государственное регулирование» проявляется здесь следующим образом. В соответствие со ст. 35 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. В задачи государственного регулирования входят: - определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам; - обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; - установление квот на поставку добываемого минерального сырья; - введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; - установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением. Кроме того, указанный закон определяет формы государственного регулирования отношений недропользования, их особенности, но само понятие государственного регулирования не дает. Характеристиками государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования являются: 1) деятельность государства по регулированию сферы недропользования, которая во многом предопределена особенностями технологических и экономических процессов, опосредующих этапы недропользования, а также спецификой конкретных недр. Государственное регулирование этой сферы охватывает: региональное геологическое изучение (региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр);
Виды государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Современные тенденции развития российской и мировой экономики отличаются крайней сложностью, противоречивостью и нестабильностью. В этих условиях государственное регулирование предпринимательской деятельности приобретает особое значение. При этом оно характеризуется многогранностью целевых установок,1 и, соответственно, используемых для их достижения методов. Кроме того, на государственное регулирование предпринимательской деятельности оказывают влияние особенности государственного устройства, политическая конъюнктура и пр.2 Указанное позволяет говорить о внутренней дифференцированное государственного регулирования предпринимательской деятельности и, как следствие, возможности провести классификационное деление. Конкретные виды государственного регулирования предпринимательской деятельности можно подразделить на группы в зависимости от различных оснований. Среди которых следует отметить: уровень государственного регулирования; территория, на которой реализуется государственное регулирование; вид регулируемой деятельности; степень воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях национальной экономики; способ установления правовой связи между государством в лице его органов и хозяйствующими субъектами; способ воздействия на поведение хозяйствующих субъектов; характер отношений между государством в лице его органов и хозяйствующими субъектами, форма собственности, на базе которой действуют хозяйствующие субъекты." - государственное регулирование на уровне субъектов РФ.
Указанное классификационное деление предопределено нормами Конституции РФ, которая в ст. 71, 72, 73 устанавливает вопросы исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ и исключительного ведения субъектов РФ. Эти нормы позволяют использовать различные методы государственного регулирования не только государственным органам РФ, но и ее субъектов. В последнем случае действия органов государственной власти субъектов РФ будут иметь ограниченное территориальное распространение. 2. В зависимости от территории, на которой реализуется государственное регулирование, можно выделить: - государственное регулирование, реализуемое на территории РФ. Например, федеральные налоги, установленные НК РФ, обязательны к уплате на всей территории РФ; - государственное регулирование, реализуемое на территории субъекта РФ. Региональные налоги, установленные НК РФ и законами субъектов РФ, вводятся в действие законами субъектов РФ и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ (ст. 12 НК РФ); государственное регулирование, реализуемое на территории нескольких субъектов РФ. Такой вид государственного регулирования используется зачастую при проведении экспериментов и его распространение на всю территорию РФ связано с определенными рисками. Например, Письмо Банка России от 31 января 2003 г. № 04-15-3/371 «Об эксперименте по внедрению в надзорную практику института кураторов кредитных организаций», направленное на совершенствование методов надзора через внедрение в практику института кураторов кредитных организаций, было адресовано Московскому главному территориальному управлению Банка России, Главным управлениям Банка России по Волгоградской, Калининградской, Новосибирской, Омской, Пермской, Саратовской, Свердловской областям, г. Санкт-Петербургу и Национальному банку Республики Башкортостан Банка России.1 3. В зависимости от видов регулируемой деятельности. Проведение классификации по указанному основанию целесообразно с использованием Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД)," который включает перечень классификационных группировок видов экономической деятельности и их описания. При этом следует учитывать, что в качестве классификационных признаков видов экономической деятельности в ОКВЭД используются признаки, характеризующие сферу деятельности, процесс (технологию) производства и т.п. В качестве дополнительного (в пределах одного и того же процесса производства) может выделяться признак «используемые сырье и материалы». Не учитываются такие классификационные признаки, как форма собственности, организационно-правовая форма и ведомственная подчиненность хозяйствующих субъектов, не делается различий между внутренней и внешней торговлей, рыночными и нерыночными, коммерческими и некоммерческими видами экономической деятельности. 4. В зависимости от степени воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях национальной экономики выделяют: - максимальный уровень государственного регулирования, который предполагает использование всех или большинства средств (инструментов) государственного регулирования. Он установлен в отношении, например, естественных монополий. Так, Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» предусматривает возможность ценового регулирования, определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня 52 их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей;1 средний уровень государственного регулирования, который предполагает умеренное государственное регулирование экономики, ограничивающееся определением необходимых параметров деятельности предпринимательских структур (утверждение технических регламентов, правил и т. п.), но не затрагивающее, как правило, свободу договора в различных экономических сферах;" - минимальный уровень государственного регулирования. Этот уровень государственного регулирования осуществляется в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.3
Контроль как механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Государственное регулирование предпринимательской деятельности не может в полной мере осуществляться без возможности осуществления полноценного контроля. В то же время единого понятия термина «контроль» в законодательстве РФ не выработано. Более того, оно зачастую смешивается с термином «надзор», их соотношение при этом не рассматривается. Так, в соответствие со ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дается следующее определение: государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных законодательством РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированиюсостояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.! Далее в рассматриваемом Федеральном законе даются определение федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Однако из них также с очевидностью не вытекает разница между терминами «надзор» и «контроль». Единственный вывод, который позволяет сделать их сравнительный анализ, представляется также не достаточным: по отношению к деятельности муниципальных органов возможно использование только термина «контроль»."
Не проясняет терминологическую неопределенность и анализ отраслевого законодательства. Так, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», также оперирует этими двумя терминами, не давая им определения. Как и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» использование термина «контроль» происходит применительно к установлению полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5). Кроме того, этот термин также применяется к системе внутреннего учета недропользователей (ст. 6, 23.3, 24). Оба исследуемых термина без каких-либо принципиальных различий используются применительно к деятельности уполномоченных
Исследуя понятия «контроль» и «надзор» М.С. Студеникина считает, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а также по специфике механизмов и правовых форм воздействия. Для контроля характерно, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. Надзор, по ее мнению, это суженный контроль, но суженный только в отношении своего приложения.1
Надзор и контроль самостоятельные категории. Придерживаясь этой точки зрения, следует согласиться с Д.М. Овсянко в том, что «не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении»."
В.Г. Даев и М.Н. Маршунов предлагают различать контроль и надзор по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена.
Ю.А. Андреева, различая рассматриваемые термины, указывает, что «контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в области надзора». «Под контролем понимает «систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. ... контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления. Что же касается надзора, то, ... это есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами».1
Проблемы организационно-экономического характера при регулировании предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Сохранение указанных правовых положений, учитывая различные нормы выработки, технические и технологические сложности добычи полезных ископаемых из техногенных образований нецелесообразно. В этой связи необходимым представляется внесение изменений, которые в перспективе позволят создать новые рабочие места для населения, дополнительно извлечь из неиспользуемых сейчас техногенных месторождений полезные ископаемые, получить дополнительную геологическую информацию без привлечения бюджетных финансовых средств, создать реальные возможности для развития малого бизнеса и снижения оттока населения из регионов.1 Предлагаемые меры заключаются в следующем: - упрощение процедуры получения права на добычу полезных ископаемых из техногенных образований, путем предоставления в пользование техногенные россыпи без проведения конкурсных и аукционных процедур на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр с обязательным включением в нее представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и независимого эксперта. Кроме того, представляется возможным: - исключение необходимости проведения геологоразведочных работ и из основных требований к рациональному использованию и охране недр проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых по отношению к техногенным россыпям, представляющим собой вторичный комплекс переработки сырья; - исключение необходимости получения лицензии с одновременным заключением соглашения о разделе продукции, предусмотрев отличный (упрощенный) от положений Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»1 порядок его заключения; - передать полномочия по утверждению перечней объектов на добычу полезных ископаемых из техногенных образований, а также заключение соглашений о разделе продукции территориальным органам управления государственным фондом недр. Кроме того следует создать систему контрольных мероприятий, включая постоянный мониторинг, возможность общественного контроля через современные системы связи. Вообще говоря, механизм такого мониторинга следует установить в отношении всех участков недр (за исключением случаев, когда это связано с государственной тайной). Одновременно с этим следует создать систему кадастровой оценки участков недр. Действительно, в соответствие со ст. 130 ГК РФ участки недр относятся к недвижимому имуществу. Следовательно, как и земельные участки, участки недр должны иметь кадастровую оценку и быть включены в государственную казну. Кадастровая оценка позволит определить доход, который может получать государство от недропользования. Необходимо отчетливо понимать, что оно отдает в пользование не участок недр, содержащий, допустим, 100 тонн золота, а принадлежащее ему богатство недр с определенной извлекаемой ценностью;" - на федеральном уровне разработать состав проектной и отчетной документации для производства добычных работ на техногенных месторождениях по упрощенной схеме. Указанное в общем виде следует закрепить в нормах Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»,1 изложить подробно в Положении о добыче полезных ископаемых из техногенных образований и утвердить его на уровне Правительства РФ;
К экономическим проблемам относятся также проблемы налогообложения, возникающие в рамках государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
В соответствие со ст. 336 НК РФ в целях расчета налога на добычу полезных ископаемых не признаются объектом налогообложения полезные ископаемые, извлеченные из собственных отвалов или отходов (потерь) горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если при их добыче из недр они подлежали налогообложению в общеустановленном порядке. Таким образом, на сегодня обязательным условием освобождения от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в рассматриваемом случае, является подтверждение факта, что ранее с полезных ископаемых, которые извлекаются из отходов (потерь), налог на добычу полезных ископаемых был уже уплачен. Так, ФАС Московского округа рассмотрел спор между ОАО «АПК Башнефть» (далее - Общество) и Межрегиональной инспекцией ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 1 (далее - Инспекция) в связи с невключением первым в налоговую базу по налогу на добычу полезных ископаемых объема добытого полезного ископаемого (нефти), оприходованного в нефтешламах.
Решая этот спор, суд указал, что продукт переработки нефтяных шламов, выделенный в процессе промышленной переработки отходов, образованных не только в процессе добычи нефти, не может признаваться добытым полезным ископаемым, поскольку не является поднятой на поверхность продукцией нефтяной скважины. Кроме того, физико-химическая характеристика продукта переработки нефтяных шламов не соответствует стандарту нефти, что определено результатами лабораторных исследований. С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что налоговым органом не установлены случаи образования нефтяных шламов и их количество в процессе добычи нефти, а также их относимость к проверяемому периоду, суд поддержал Общество.1
Похожие диссертации на Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования в Российской Федерации : правовой аспект
