Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие субъекты и объекты градостроительной деятельности
1.1. Понятие и источники правового регулирования градостроительной деятельности 12-48
1.2. Субъекты градостроительной деятельности 48-80
1.3. Общая классификация объектов градостроительной деятельности 80-93
Глава II. Гражданско-правовые способы правового регулирования отдельных видов градостроительной деятельности
2.1. Договоры на осуществление проектных и изыскательских работ 94-118
2.2. Договоры строительного подряда 118-153
2.3. Гражданско-правовые формы участия публичных образований в градостроительной деятельности 153-165
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 166-173
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 174-200
- Понятие и источники правового регулирования градостроительной деятельности
- Общая классификация объектов градостроительной деятельности
- Договоры на осуществление проектных и изыскательских работ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование теоретических и
практических проблем гражданско-правового регулирования
градостроительной деятельности, прежде всего, обуславливается необходимостью обеспечения гармонизации частных и публичных интересов ее участников. Увеличение численности и плотности населения в крупных городах привело к проблемам роста антропогенного воздействия на окружающую среду, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, ухудшению экологической обстановки. На фоне перенаселенности даже незначительный дисбаланс в функциональном назначении территорий поселений способен обернуться серьезными негативными социальными последствиями. Эти обстоятельства обусловили предъявление новых требований к пространственной организации территорий городов и иных поселений.
Практика современного градостроительства экономически развитых стран, столкнувшихся с недостаточностью учета исключительно производственных аспектов при планировании использования городских земель, основывается на повышении роли природоресурсных, экологических и социальных факторов в жизни современного города, их приоритете над интересами промышленности. Этот аспект начинает получать нормативное закрепление. Так Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств в качестве первоочередной цели градостроительства называет комплексное развитие, экологическую реконструкцию поселений и урбанизированных территорий (ст. 2) .
Комплексное развитие поселений невозможно без территориального планирования, которое является основой оптимального использования земельных ресурсов как с точки зрения их экономического потенциала, так и
1 Об утверждении Градостроительной Хартии Содружества независимых государств: Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 880 // СЗ РФ. - 2000 г. - № 48. - Ст.
4700.
4 с позиции обеспечения благоприятных условий проживания, создания комфортной, безопасной среды жизнедеятельности. Рациональное территориальное планирование и устранение необоснованных ограничений в деятельности участников градостроительной деятельности нуждается в построении новых научных доктрин, способных учесть весь комплекс условий, необходимых для гармоничного развития городов, подготовки адекватных современным требованиям документов планирования, отвечающих интересам проживающих в них граждан.
Совершенно обосновано устаревшая (либо полностью отсутствующая) градостроительная документация, наряду с бюрократическими барьерами, названы Советом по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте РФ одной из основных причин, препятствующих строительству доступного жилья , обеспечению социального благополучия общества, в особенности, его незащищенных слоев. Главным образом это касается городских территорий, в пределах которых проживает подавляющее большинство населения страны.
Исследование механизма гражданско-правового регулирования деятельности субъектов градостроительной деятельности связано не только с необходимостью получения новых научных результатов, но и имеет существенное значение для решения практических вопросов обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Формирование в России за последние два десятилетия значительного объема норм, регулирующих градостроительную деятельность, не решило всего спектра проблем, возникающих по поводу использования земель населенных пунктов. Огромное количество судебных споров, возникающих
2 Российская газета. 2006. № 73 (4039). С. 1 - 2.; см., также: Российская газета. 2006 №.215(4181). С. 2.
5 по поводу выделения земельных участков под застройку, уничтожения городских и пригородных зеленых зон, памятников истории, архитектуры при размещении инвестиционно привлекательных объектов, хаотичного строительства коммуникаций, прочих инженерных сооружений без учета геологических условий и перспектив использования территории, подчеркивают назревшую необходимость комплексного исследования проблем правового регулирования градостроительной деятельности.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность настоящего диссертационного исследования на выявление закономерностей развития правового института территориального планирования на примере городов как населенных пунктов особого, универсального типа.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства объектов капитального строительства, их реконструкции, а также капитального ремонта, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, связанные с правовым статусом субъектов градостроительной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются нормы гражданского права, направленные на регулирование градостроительных отношений, закрепленные в соответствующих нормативно-правовых актах, и регулируемые ими общественные отношения, являющиеся объектом исследования, а также научные труды и судебная практика по исследуемому вопросу.
Цель диссертационного исследования заключается в анализе законодательства, регулирующего градостроительную деятельность в РФ, выявлении пробелов и противоречий, возникающих в правоприменительной практике, выработке путей практического решения этих проблем и
совершенствования действующего законодательства РФ, регулирующего градостроительную деятельность.
Задачи исследования определяются целью исследования и состоят в следующем:
сформулировать понятие и выявить особенности градостроительной деятельности как объекта гражданско-правового регулирования;
провести системный анализ становления и развития законодательства, регулирующего градостроительную деятельность;
изучить особенности гражданско-правового статуса субъектов градостроительной деятельности;
выработать пути гармонизации содержания градостроительного правоотношения с целью обеспечения баланса прав и законных интересов между субъектами градостроительной деятельности и третьими лицами;
дать оценку отдельных элементов правого режима объектов градостроительной деятельности, выявить их особенности и специфику в системе объектов гражданского права;
рассмотреть особенности и структуру комплексного развития, экологической реконструкции поселений и урбанизированных территорий как основания ограничения права;
оценить факторы, влияющие на соотношение частно-правовых и публично-правовых методов регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере, а также соответствие сложившегося правового режима, применяемых методов правового регулирования целям и задачам реформирования градостроительной сферы;
исследовать проблемы гражданско-правовой ответственности за нарушения законодательства в сфере градостроительной деятельности;
внести предложений по совершенствованию гражданского законодательства РФ в сфере градостроительной деятельности.
7 Методологическая основа диссертационного исследования.
Комплексное исследование градостроительной деятельности предполагает использование различных методов познания, соответствующих многообразию аспектов правовой действительности. При проведении исследования использовались методы материалистической диалектики: формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, индуктивный, дедуктивный, а также системный подход.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правового регулирования градостроительной деятельности привлекали внимание многих исследователей в области правовой науки. Правовое регулирование градостроительной деятельности являлось предметом изучения в различных отраслях права и исследовалось в работах по гражданскому, административному, земельному, жилищному, трудовому и другим отраслям права.
Современный подход к правовому регулированию градостроительной деятельности изложен в монографиях и учебниках В. И. Римшина, В. А. Греджева, В.П. Гринева, А.И. Мозалевского, В.М. Жуйкова, И.М. Смоляра, Г.Ю. Весткова, Д.В. Визгалова, Е.Ю. Елагиной, Ю.С. Зайцевой, Д.М. Ланцева, Н.И. Шевыровой, Б.С. Жихаревича, С.А. Истомина, И.А. Карелиной, Л.Э. Лимонова, В.В. Владимирова, А.Ю. Родионова, Д.А. Джангирова и др. Анализ состояния отдельных аспектов правового регулирования градостроительной деятельности содержится в работах по общим вопросам теории гражданского права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Ю.С. Гамбарова, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского, К.П Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича, П.П. Цитовича, и др., где предметом дискуссий является вопрос о путях регулирования этого круга общественный связей.
Теоретическое исследование проблем правового регулирования градостроительной деятельности, являющейся объектом правового регулирования различных отраслей права, предполагает осмысление идей,
8 научных взглядов ученых-юристов, исследующих данное правовое явление с межотраслевых позиций правовых связей.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной работе предпринимается попытка комплексного анализа особенностей правового регулирования градостроительной деятельности, которая способствует лучшему пониманию природы градостроительной деятельности и совершенствованию правового регулирования защиты прав и свобод граждан при осуществлении градостроительной деятельности. Автор сконцентрировался на проблемах, связанных с использованием норм права, присущих градостроительству, на вопросах специфики правового статуса субъектов градостроительной деятельности, вопросах осуществления ими своих прав. Проведено исследование нормативных правовых актов, научных источников и правоприменительной практики в сфере правового регулирования градостроительной деятельности в РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие новизну проведенного исследования:
Градостроительная деятельность, как объект гражданско-правового регулирования, характеризуется особой социальной значимостью. В связи с этим она предполагает в качестве цели не только извлечение прибыли в интересах ее участников, но и достижение полезного, общественно значимого эффекта, преемственность традиций в сочетании с перспективой дальнейшего роста и развития. Под эффективностью градостроительной деятельности следует понимать обеспечение благоприятных, комфортных условий проживания и безопасной среды жизнедеятельности.
Гражданское правоотношение в сфере градостроительной деятельности представляет собой охраняемое государством, урегулированное нормами права имущественное и (или) личное неимущественное отношение между субъектами градостроительной деятельности, возникающее по поводу строительства объектов
9 капитального строительства, их реконструкции и капитального ремонта, обремененное в соответствии с законом публично-правовыми элементами в силу его особой социальной значимости.
3. Особенности правового статуса государственных органов и
органов местного самоуправления, как субъектов градостроительной
деятельности, заключаются в том, что реализация ими градостроительных
функций влечет необходимость использования органами публичной власти
гражданско-правовых средств, что приводит к необходимости участия в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством и предопределяет
необходимость их выступления в качестве самостоятельного субъекта
гражданского права.
Привнесение в механизм правового регулирования градостроительной деятельности гражданско-правовых начал должно стать одним из приоритетных направлений проводимой в России правовой реформы. Это позволит существенно снизить количество запретов, ограничивающих свободу усмотрения в деятельности застройщиков, инвесторов, собственников, владельцев и арендаторов земельных участков, а также жителей соответствующих территорий. С этой целью предлагается закрепить в ГрК РФ основные принципы гражданско-правового регулирования градостроительных отношений. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления за государственными органами и органами местного самоуправления, как субъектами градостроительной деятельности, четких границ их гражданской правоспособности.
Город, являясь поселением, выступает самостоятельным объектом градостроительной деятельности. Под городом следует понимать поселение со сложившейся капитальной застройкой, улично-дорожной сетью, развитым коммунальным хозяйством, социальной, производственной и информационно-коммуникационной инфраструктурой, прочно связанной с внешними транспортными связями и энергосистемами. Предлагается
10 закрепить в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ понятие «город» как особого объекта градостроительной деятельности.
При осуществлении градостроительной деятельности прогнозируемый уровень формировании нормативов градостроительного проектирования должен строиться с учетом достигнутого уровня социально-экономического развития, экологического состояния соответствующей территории и национальных обычаев. Это позволит и в дальнейшем последовательно улучшать условия жизни людей, наиболее полно обеспечивать их права на сохранение благоприятной окружающей среды, на отдых, а также гарантированное право приобретать в собственность недвижимое имущество и распоряжаться им.
Совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с правовым статусом субъектов градостроительной деятельности, защитой этих прав при строительстве объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальном ремонте, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, обеспечивающих правовое регулирование градостроительной деятельности, следует рассматривать в качестве самостоятельного института гражданского права, обремененного публично-правовыми элементами.
Особенностью участия государственных органов и органов местного самоуправления в обязательственных отношениях при осуществлении градостроительной деятельности является законодательное закрепление их полномочий, предоставляющих им не только предусмотренную законом возможность, но и установленную законом обязанность участия в гражданских правоотношениях в качестве равноправного партнера.
Ограничения принципа свободы договора, как одного из основных принципов гражданского права, при осуществлении градостроительной деятельности возможны только в том случае, если это обусловлено необходимостью обеспечения требований к объектам и
субъектам архитектурно-строительной деятельности, обусловленных социально-экономическими, политическими, техническими и природно-климатическими аспектами.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы дополняют и конкретизируют ряд разделов науки гражданского, что может повлиять на процесс формирования новых доктринальных подходов к решению проблем совершенствования отдельных норм и положений гражданского законодательства, регулирующего градостроительные отношения.
Практическая значимость работы состоит в возможности
использования выводов и научных положений, полученных в ходе
исследования в процессе подготовки новых и совершенствования
действующих нормативных правовых актов, регулирующих
градостроительную деятельность. Сделанные автором выводы также могут учитываться в правоприменительной деятельности.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебных курсов по гражданскому и предпринимательскому праву в образовательных учреждениях, а также при подготовке учебных пособий по указанным дисциплинам.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Кубанского государственного аграрного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные теоретические положения и выводы изложены в публикациях автора, а также его выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена темой исследования, а также поставленными целью и задачей. Диссертация состоит из введения, двух глав основного содержания, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и источники правового регулирования градостроительной деятельности
Правовое регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением градостроительной деятельности имеет свою специфику в силу особой социальной значимости создаваемых материальных благ в границах поселения. Определение города в качестве общественного явления явилось отправным моментом для исследования градостроительной деятельности. Проблема определения города, как особого социально-экономического явления, по мнению М.А. Сахарова возникает с середины XIX века3.
Так, В. Н. Татищев писал по этому поводу следующее: «Город, славянский град, есть место укрепленное или без укрепления, в котором многие домы разных чинов, яко военные и гражданские служители, купечество, ремесленники и чернь и подлой народ и все обще называются граждане, состоят под властию начальства, но у нас токмо тот город имянуется, который уезд подсудный имеет, а прочие или крепости или пригороды или остроги»4. А. С. Сенявский указывал: «Город - это исторически определенная форма социально-территориальной организации общества, а также форма поселения, элемент территориально-поселенческой структуры, социально-экономическая сущность которого обусловлена природой существующих в обществе отношений. Город - это форма существования современного общества, функциональный элемент конкретной социальной системы»5.
Следует согласиться с мнением И.Ю. Батурко в том, что «современный город играет основополагающую роль в общественной жизни, включает в себя всю совокупность общественных отношений и определяет тенденции и перспективы развития общества. Исторически в качестве социально-экономической подсистемы город возник благодаря отделению ремесла и торговли от земледелия» . Это обстоятельство в определенной степени сказалось в последующем на характере и содержании градостроительной деятельности.
Процессы становления и развития градостроительной деятельности до недавнего времени находились в значительной степени в сфере правового регулирования административного права. Так, В.Н. Белоусов писал: «Градостроительство как государево дело, являясь материализацией национальной идеи, на всех этапах становления России служило в руках власти средством решения политических задач, задач развития государства, упрочения его экономической независимости и укрепления безопасности. Влияние власти на градостроительную политику города всегда являлось главенствующим»7.
Особое внимание градостроительному нормированию начал уделять Петр I. В 1718 г. указом Петра была создана главная полицмейстерская канцелярия, в ведении которой находилось городское строительство и благоустройство. Положения названного Указа закрепляли обязанность соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность .
Градостроительству придавалось государственное значение, поскольку оно в первую очередь охватывало вопросы строительства новой столицы. И.Г. Пирожкова утверждает, что «строительное законодательство в качестве более или менее целостной отрасли законодательства фактически началось с Петра I, хотя отдельные, совершенно необходимые, касающиеся важнейших сфер жизни акты градорегулирующего характера датируются XVI - XVII вв.» и приходит к выводу, что «юридические механизмы обеспечения действия правовых новелл лежали в русле общегражданских отношений того времени, которые определялись традиционными нормативными постулатами крепостного права: для реализации своих замыслов царь часто прибегал к действиям насильственного, по сути, крепостнического характера»9.
До сих пор совершенно не раскрытой страницей истории советской архитектуры и градостроительства остается множество вопросов о том, какую роль сыграла в подготовке и осуществлении индустриализации в СССР общегосударственная организация системы массового архитектурно-градостроительного проектирования10. Начиная с 1926 г. в СССР создается структура проектных организаций государственного подчинения для осуществления проектирования военных, гражданских, промышленных, инженерных, инфраструктурных объектов. К 1930 г. советское правительство соответствующими постановлениями запретило всякую частную проектную практику, а ранее исключило возможность ее фактического осуществления.
Общая классификация объектов градостроительной деятельности
В первом приближении к объектам градостроительной деятельности следует относить объекты материального мира, являющиеся результатом деятельности субъектов градостроительства. Объектами капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п.п. 10 ст. 1 ГрК РФ).
Под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (п.п. 1 ст. 1 ГрК РФ).
Повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг в сфере градостроительства не представляется возможным без информационной систематизации объектов градостроительной деятельности. Так, Гаченко А.С. отмечает, что «отсутствие комплексной системной информации — одна из существенных причин несогласованности решений по развитию территорий, принимаемых различными органами управления, поэтому одним из направлений данной реформы является модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной на основе создания комплекса единых информационных ресурсов и информационно-аналитических систем поддержки принятия управленческих решений в сфере жизнедеятельности» .
Представляется целесообразным применение единых или сопоставимых форматов представления данных на бумажных и электронных носителях в применении к ведению государственного кадастра недвижимости и градостроительной деятельности, включая информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Принцип устойчивого градостроительного развития территории - один из центральных принципов градостроительной деятельности не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах. Сама по себе логика устойчивого градостроительного развития (sustainable urban development) предполагает необходимость обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека в долгосрочной перспективе при осуществлении различных видов деятельности, связанных с развитием территории. Естественным следствием такого подхода является установление дифференцированного режима градостроительной и иной деятельности на различных территориях, исходя не только из потребностей градостроительного развития, но и из необходимости ограничения негативного воздействия такого развития на человека, окружающую среду в целом, а также на отдельные особо охраняемые территории и объекты.
В соответствии со ст. 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Содержание различных видов градостроительной документации достаточно подробно регулируется новым Градостроительным кодексом РФ . При этом наряду с иной информацией на картах (схемах) в составе документов территориального планирования, на карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки, а также на схемах в составе проекта планировки территории и на чертежах в составе проекта межевания территории отображаются границы зон с особыми условиями использования территории. В настоящей главе предпринята попытка системного рассмотрения особенностей правового регулирования зон с особыми условиями использования территории и их соотношения с иными, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, зонами. А также отмечены некоторые практические проблемы, связанные с установлением таких зон, возникающие в правоприменительной практике.
Договоры на осуществление проектных и изыскательских работ
Договоры на осуществление проектных и изыскательских работ имеют свою специфику, представляющую определенный интерес для науки гражданского права. «Бурное развитие строительной индустрии в России настойчиво требует адекватного правового регулирования. Такими регуляторами выступают договор и закон»95, - отмечает Л.В. Соцуро.
Ю.В. Романец в своих исследованиях системы гражданских договоров указывает, что «критериями формирования системы гражданских договоров являются значимые для права признаки общественных отношений» и что «при определении того, какие признаки общественных отношений могут быть значимыми для права, необходимо исходить из принципа «открытого перечня». В качестве системного признака должен рассматриваться любой признак, если он влияет на правовое регулирование .
При разграничении отдельных видов договоров важная роль принадлежит понятиям типа и разновидности. Договорной тип выделяется либо по специфике опосредуемого им материального отношения, либо по кругу юридических условий, объективно необходимых для образования данного договорного обязательства. Достаточно одной из двух названных предпосылок, чтобы соответствующие обязательства составили самостоятельный тип договора. В случаях, когда договоры сходны как по лежащим в их основе материальным отношениям, так и по существенным условиям, объективно необходимым для возникновения обязательства, они соотносятся с друг другом не как типы, а как разновидности одного и того же договорного типа. Разновидности одного договорного типа выражают однопорядковые экономические отношения и однохарактерные правовые условия, объективно необходимые для формирования соответствующих обязательств .
Л.В. Соцуро98 выделяет следующие виды договоров в сфере строительства: 1) договор долевого участия в строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости; 2) инвестиционный договор о капитальных вложениях; 3) договор долевого участия в инвестировании; 4) договор строительного подряда с генеральным подрядчиком и подрядчиком; 5) договор на выполнение проектно-изыскательских и научно-конструкторских работ.
При этом Л.В. Соцуро отмечает, что разновидностями указанных видов договоров в строительстве могут быть: 1) договор долевого участия в строительстве индивидуального или дачного дома, гаража, бани, сауны, участка дороги и т.п.; 2) договор цессии, финансирование под уступку права требования по любому из видов и разновидностей договоров в строительстве; 3) договор строительного подряда с субподрядчиком; 4) договор хранения строительных материалов; 5) договор перевозки строительных материалов; 6) договор временной подводки сетей энергоснабжения и водоснабжения; 7) договор финансирования строительства; 8) промежуточный договор по узловым вопросам строительно-монтажных и пусконаладочных работ, а также иные разновидности возмездных договоров в строительстве.
Инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Не допускается подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Проведение инженерных изысканий необходимо для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.
Действующее законодательство под инженерным изысканием понимает изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования (п.п. 15 ст. 1 ГрК РФ).
