Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой режим предпринимательской деятельности в сфере недропользования 15
1.1. Понятие и особенности предпринимательской деятельности в сфере недропользования 15
1.2. Субъекты предпринимательской деятельности в сфере недропользования 31
1.3. Международно-правовые аспекты в сфере недропользования. Энергетическая хартия 45
Глава II. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами 63
2.1. Вещные и обязательственные права субъектов предпринимательской деятельности в недропользовании. Концепция развития гражданского законодательства 63
2.2. Лицензионный и договорной порядок предоставления недр в пользование субъектам предпринимательской деятельности 78
2.3. Концептуальные проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами 102
Глава III. Реформирование системы правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования 129
3.1. Судебная практика как инструмент реформирования правового режима предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами 129
3.2. Пути реформирования действующего законодательства о предпринимательской деятельности в сфере недропользования 148
3.3. Перспективы развития правового регулирования недропользования. Энергетическая Стратегия России на период до 2030 года и правовые проблемы ее реализации 168
Заключение 194
Список использованной литературы 196
- Субъекты предпринимательской деятельности в сфере недропользования
- Лицензионный и договорной порядок предоставления недр в пользование субъектам предпринимательской деятельности
- Концептуальные проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами
- Пути реформирования действующего законодательства о предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время государством уделяется большое внимание предпринимательской деятельности субъектов в секторе недропользования, инвестированию в воспроизводство минерально-сырьевой базы, отражающемуся в геологическом, технологическом, экономическом, правовом и других его проявлениях.
Крупные, средние и мелкие недропользователи в России являются субъектами предпринимательской деятельности, значение деятельности которых для экономики трудно переоценить.
В несколько раз за последние годы увеличились поступления в федеральный бюджет от налогов, сборов и регулярных платежей за пользование недрами, а также таможенной пошлины за вывоз углеводородов и других природных ресурсов. Так, в 2004 г. они составили 432,09 млрд. руб. (от 3 154,26 млрд. руб. общих доходов бюджета), а в 2007 г. – 3 280,5 млрд. руб. (от 7 781,12 млрд. руб. общих доходов бюджета), в 2008 г. 4 656 млрд. руб. (от 9 275 млрд. руб. общих доходов бюджета), в 2009 г. – 3 250 млрд. руб. (от 7 337 млрд. руб. общих доходов бюджета), что в 7-8 раз превышает размер платежей в 2004 г.
Вместе с тем следует признать, что обновление актов законодательства в сфере недропользования по разным причинам отстает от темпов развития предпринимательского права. Как следствие, эти две отрасли развиваются в отрыве друг от друга. Среди таких причин: стремление государства осуществлять регулирование отношений недропользования в «ручном режиме» (ad hoc); отставание в развитии правовой науки в этой области; ненадлежащий учет научных идей законодателем; практика прохождения законов от законодательной инициативы до их принятия. В частности, самый известный и последний из обсуждаемых проект Федерального закона № 187513-4 «О недрах» (внесен в Госдуму Правительством РФ 17.06.2005), в котором предусматривался договорной порядок передачи недр в пользование, по истечении 6 лет был отозван Правительством РФ и снят Государственной Думой РФ с рассмотрения, а достойной альтернативы ему предложено не было.
Основными негативными факторами хозяйствования в сфере недропользования стали высокая монополизация добычи ряда полезных, в том числе и стратегических полезных ископаемых, а также резкое снижение финансирования и инвестиций в геолого-разведочные работы.
Эти негативные факторы в настоящее время усиливаются не только из-за близкого исчерпания ликвидных запасов полезных ископаемых и мирового финансового кризиса, но и из-за отсутствия современных и эффективных правовых механизмов, справедливо распределяющих взаимные риски недропользователей и государства и гарантирующих достижение конечного обоюдного результата.
Выбор темы диссертационного исследования объясняется тем, что правовые институты предпринимательского права так и не получили должного использования в недропользовании, не были интегрированы его методы в регулирование отношений между государством и пользователями недр. Не была эта тема достаточно полно исследована и в трудах ученых в области предпринимательского права.
Кроме того, не проводился комплексный и системный анализ ряда важных вопросов, связанных с формированием понятийного аппарата, включая определений предпринимательской деятельности, предпринимательского договора и перечня субъектов предпринимательской деятельности в недропользовании; вопросы банкротства недропользователей, правовые механизмы реализации конкуренции между ними, законодательные способы развития инновационной деятельности и др.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования, которое направлено на поиск и устранение наиболее важных теоретических и практических пробелов в области предпринимательского права, мешающих хозяйствующим субъектам эффективно осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере недропользования.
Степень научной разработанности темы. Отдельным проблемам правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования неоднократно уделялось внимание учеными-правоведами. Существует ряд специализированных статей и монографий как советского, так и современного периода. Однако все они посвящены, как правило, какому-то одному правовому институту в области предпринимательского права или недропользования, и в них редко прослеживается комплексность исследования.
Так, некоторые особенности правоотношений в рассматриваемой сфере за рубежом отмечены в монографиях О.С. Крассова и Б.Д. Клюкина.
Работы таких авторов, как И.В. Андреянова, М.В. Горетый, М.А. Даниленко, С.В. Колдаев, М.И. Махлина, Р.Н. Салиева, Д.Г. Храмов посвящены непосредственно отдельным проблемам предпринимательства в сфере недропользования.
Анализу проблем соотношения гражданско-правового и административно-правового методов регулирования предпринимательских отношений недпропользования уделили внимание в своих исследованиях Н.А. Сыродоев, О.М. Теплов и К.И. Налетов.
Отдельным институтам лицензирования в недропользовании посвящены диссертации М.В. Дудикова и А.В. Сапожникова.
В современный период некоторые вопросы предпринимательских отношений в недропользовании рассматривались в диссертационных работах таких авторов, как Е.Ю. Мазкова – диссертация была защищена в 2008 году в г. Москве и посвящена правовому регулированию добычи нефти и газа на континентальном шельфе; диссертация Л.М. Алланиной, посвященная гражданско-правовому регулированию отношений недропользования, была защищена в г. Екатеринбурге в 2009 году; в 2011 году В.В. Ериной была защищена диссертация, в которой рассмотрено правовое регулирование подрядных работ и работ по геологическому изучению недр для государственных нужд на основе государственных контрактов.
Однако специальных исследований, посвященных теме правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования, не проводилось.
Целью исследования является разработка теоретических основ правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере недропользования и практических предложений по совершенствованию законодательства в данной области.
В соответствии с поставленной целью обозначены следующие задачи диссертационного исследования:
провести сравнительно-правовой анализ основ нормативного регулирования предпринимательской деятельности и особенностей правового регулирования хозяйственной деятельности недропользователей;
классифицировать субъекты предпринимательской деятельности в сфере недропользования, подобрать для критерии такой классификации;
выделить основные международно-правовые концепции в регулировании предпринимательской деятельности в недропользовании, с учетом интересов развивающихся государств-экспортеров полезных ископаемых и интересов высокоразвитых государств-реципиентов природных ресурсов;
систематизировать вещные и обязательственные права у субъектов предпринимательской деятельности в недропользовании;
сформулировать универсальное определение предпринимательского договора в недропользовании и смоделировать систему существенных условий всех договоров на пользование участками недр;
определить концептуальные правовые проблемы в регулировании предпринимательской деятельности в недропользовании и выработать предложения по их устранению;
проанализировать судебные споры между субъектами предпринимательского права в недропользовании и использовать выводы судебных органов для совершенствования законодательства;
дать правовую оценку стратегическому документу, определяющему базовые направления государственной политики в регулировании экономики и топливно-энергетического комплекса – Энергетической стратегии России на период до 2030 г. и выявить по итогам анализа первостепенные правовые проблемы в области предпринимательства в недропользовании.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации, руководства и осуществления хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности в сфере недропользования, а также ее регулирования государством.
Предметом исследования являются теоретические основы предпринимательской деятельности в недропользовании; правовые нормы регулирующие отношения, являющиеся объектом исследования, а также правоприменительная практика, включая судебные акты по спорным вопросам предпринимательских отношений в недропользовании.
Методологическая основа диссертации. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные методы, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, метод правового моделирования и иные методы научного познания, широко используемые в гуманитарных науках.
Теоретическая основа исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены труды ученых, специализирующихся в области гражданского и хозяйственного (предпринимательского) права – В.К. Андреева, В.С. Белых, Е.В. Бергер, А.Г. Богатырева, М.И. Брагинского, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, Е.П. Губина, В.В. Гущина, М.В. Горетого, Н.В. Даниловой, И.В. Ершовой, С.С. Занковскиого, В.И. Кокина, П.В. Крашенинникова, Р.А. Курбанова, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, В.К. Мамутова, В.С. Мартемьянова, Н.И. Михайлова, В.П. Мозолина, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.В. Шершеневича;
Среди ученых, специализирующихся в области административного права, использованы работы А.Б. Агапова, М.М. Агаркова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Д.М. Генкина, А.В. Демина, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, О.М. Якубы; горного и природоресурсного права – Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.В. Дудикова, Н.Г. Жаворонковой, Л.А. Заславской, Б.Д. Клюкина, М.Е. Коган, О.С. Колбасова, С.В. Колдаева, В.С. Комисаренко, М.И. Клеандрова, Н.Б. Мухитдинова, К.И. Налетова, А.И. Перчика, В.Г. Плахуты, А.В. Сапожникова, С.А. Сосны, О.М. Теплова, Н.И. Сыродоева, Д.Г. Храмова; международного права – Э. Бастиды (Bastida), М.М. Богуславского, Т. Вельде (Wlde), Н.Н. Вознесенской, А.Н. Вылегжанина, А.Я. Капустина, А.А. Ковалева, А.А.Конопляника, С.И. Крупко, В.И. Кузнецова, А.С. Лалетиной, И.И. Лукашука, Д.К Мосс (Moss), О.Н. Хлестова, С.В. Черниченко, В.М. Шумилова, И.З. Фархутдинова.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области недропользования, проекты нормативных актов, судебная практика и др.
Научная новизна диссертации состоит в том, что оно является одним из первых комплексных исследований, в котором проведен анализ теоретических основ и ключевых проблем предпринимательской деятельности в сфере недропользования, системно проанализированы существенные условия в договорах на пользование недрами, предложено расширить перечень этих условий исходя из всевозможных целей предоставления участков недр в пользование субъектам предпринимательской деятельности.
Впервые в теории на диссертационном уровне исследованы проблемы банкротства недропользователей, предложено интегрировать в законодательство о банкротстве положения, способствующие адаптации этой подотрасли законодательства к особой категории субъектов предпринимательской деятельности – пользователям недр; внесены комплексные предложения по улучшению правового регулирования в законодательство о защите конкуренции и об инновационной деятельности.
Автором выносятся на защиту следующие основные положения:
-
Предпринимательской деятельностью в недропользовании является самостоятельная, осуществляемая на свой риск и направленная на систематическое получение прибыли деятельность по поиску, оценке, разведке и добыче полезных ископаемых, в том числе сопутствующая деятельность по строительству подземных объектов, переработке, хранению, транспортировке и реализации добытых полезных ископаемых, лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
-
Субъектами предпринимательской деятельности в недропользовании являются пользователи недр (в соответствии с законодательством о недрах) и иные коммерческие организации, не обладающие правом пользования недрами, но получающие прибыль от деятельности на участке недр (организации, выполняющие работы или оказывающие услуги по заданию недропользователей или государства).
-
Сформулировано следующее определение предпринимательского договора на пользование участком недр для целей использования этого определения в системе законодательства о предпринимательской деятельности в сфере недропользования:
«По договору пользования участком недр одна сторона (Российская Федерация, а по участкам недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые - соответствующий субъект Российской Федерации) обязуется предоставить другой стороне (пользователю недр) на определенный срок участок недр в целях извлечения полезных ископаемых и сопутствующих видов деятельности, а также использования подземного пространства другим, не запрещенным законом способом, а пользователь недр обязуется провести обусловленный договором комплекс работ на данном участке недр, а также вносить в натуральной или денежной форме определенную плату за пользование участком недр и/или совершать действия, способствующие достижению полезного социального эффекта».
-
Обосновано развитие правового регулирования предпринимательских отношений в недропользовании путем перевода законодательства о недрах на вещно-правовую концепцию, что частично отражено в проекте изменений в Гражданский кодекс РФ.
Для этого субъектам предпринимательской деятельности в недропользовании необходимо предоставить больше имущественной самостоятельности, а также возможность защищать свои права на участок недр как вещно-правовыми исками, так и способами, предусмотренными гражданским законодательством для надлежащего исполнения обязательств.
-
В отношениях между государством и коммерческими организациями по поводу использования ими участка недр присутствует предпринимательский интерес с обеих сторон.
В этой связи доказывается необходимость расширить диспозитивное начало в отношениях предпринимателей и государства – вернуть в законодательство модель лицензионного соглашения, которым должен быть заменен существующий институт условий пользования недрами, установить возможность субсидиарного применения к лицензионному соглашению положений гражданского законодательства, включая ответственность за его неисполнение в виде неустойки, в отношении каждой из сторон.
-
С целью улучшения выбора и защиты претендентов в конкурсе или аукционе на право пользования участком недр необходимо заимствовать следующие правовые механизмы, используемые в законодательстве о поставках товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд: систему электронных торгов, включая отбор, рассмотрение, оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам; реестр недобросовестных недропользователей; возможность комбинирования различных работ и исследований на участке недр путем выставления на конкурс разных лотов научно-исследовательских работ; порядок разделения и взаимодействия заказчиков и уполномоченных органов при проведении конкурса; систему критериев и правила оценки соответствия этим критериям претендентов; систему обеспечения защиты прав и законных интересов предпринимателей посредством контроля антимонопольных органов.
-
Для обеспечения справедливой конкуренции при участии хозяйствующих субъектов в конкурсе на получение лицензии на право пользования участком недр, в случае, если от конкурсантов поступило несколько заявок, и подающие их лица являются аффилированными, такие заявки должны рассматриваться как одна заявка.
-
К значительным предпринимательским рискам и увеличению финансовых затрат недропользователей при приобретении участков недр по конкурсу и аукциону приводят их конфликты с собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами и залогодержателями земельных участков, расположенных над участками недр после передачи их недропользователям.
В целях защиты предпринимательских интересов недропользователей предлагается использовать в законодательстве институт предварительного согласия указанных титульных владельцев на заключение с ними договора аренды необходимого земельного участка, расположенного над участком недр при предоставлении лицензии на право пользования им.
Указанное согласие должно быть безотзывным и отражать точные координаты земельного участка, необходимого недропользователю. При уклонении лица от заключения договора аренды земельного участка после получения такого согласия, недропользователю должно предоставляться право самостоятельно сформировать земельный участок (на основании лицензии на право пользования участком недр) и/или впоследствии обратиться в суд с иском о понуждении титульного владельца земельного участка к заключению договора аренды на срок выдачи лицензии на пользование участком недр по рыночной цене, определенной независимым оценщиком.
-
Для защиты прав инвесторов в недропользовании и предотвращения злоупотреблений со стороны недобросовестных пользователей недр нужны особые условия реализации процедур банкротства в отношении такой категории предпринимателей, как недропользователи, а также дополнительный контроль в ходе процедур банкротства в отношении них. Реализовать такие условия, по мнению диссертанта, можно при использовании следующих мер:
непосредственным контролем процедур банкротства недропользователей в арбитражном суде со стороны надзорных органов за использованием недр;
введением дополнительных признаков (критериев) банкротства недропользователей;
ограничением (введением блокирующего пакета голосов) на собраниях кредиторов принятия решений заинтересованными кредиторами о заключении мирового соглашения и о передаче права пользования недрами дочернему обществу недропользователя-банкрота;
постановкой условия о квалифицированном большинстве голосов для заключения мирового соглашения в ходе какой-либо процедуры банкротства недропользователя (особенно в случае, если его целью является существенный перенос срока расчетов с кредиторами на несколько лет);
-
С целью предотвращения преднамеренных банкротств недропользователей и невозможности очистки ими «актива» в виде права пользования участками недр от денежных обязательств путем процедуры банкротства, рекомендуется изменить порядок учета имущества недропользователя-банкрота, неразрывно связанного с участком недр. В частности, при решении вопроса о признании недропользователя банкротом (при вычитании из совокупной стоимости имущества недропользователя суммы его кредиторской задолженности – для целей установления признаков банкротства), в состав имущества недропользователя не должно включаться имущество, непосредственно обеспечивающее процесс недропользования (горное имущество), а также стоимость лицензионного соглашения (лицензии), которая может учитываться в составе нематериальных активов.
-
Во исполнение прогнозов и положений Энергетической стратегии России на период до 2030 г., разработана следующая совокупность правовых стимулов и запретов, направленных увеличение роли российских предпринимателей в реализации Энергетической стратегии и развитие их инновационной деятельности в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК):
введение преимущественного права производителей российского оборудования перед зарубежными производителями на заключение контрактов поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд в области ТЭК, в случае достижения российскими производителями установленных показателей (например, КПД, энергоэффективность, ресурс и т.д.);
в случае использования такого российского оборудования на месторождениях нефтегазовыми компаниями, предоставление им соответствующих льгот по налогу на добычу полезных ископаемых, налогу на прибыль;
запрет операторам по добыче российской нефти на получение государственных льгот при внедрении зарубежных технологий и освоении импортного оборудования – в случае, если имеются российские аналоги, достигающие установленных эксплуатационных характеристик.
-
В целях обеспечения защиты предпринимателями своих прав на участки недр вещно-правовыми исками, к существующим вещным правам необходимо отнести и право пользования участком недр – в случаях, особо оговоренных законом.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе анализа теоретических наработок, норм законодательства и правоприменительной практики, углубляется и развивается теория российского предпринимательского права. В частности, дается определение предпринимательской деятельности и предпринимательского договора в недропользовании, проводится разграничение субъектов предпринимательского права в недропользовании, аргументирован перевод законодательства о недрах на вещно-правовую концепцию.
Практическая значимость работы.
Выработанные диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы: при выработке государственной политики в сфере недропользования; в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства; в правоприменительной практике; в качестве исходного материала при последующих научных исследованиях.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и предлагаемые концептуальные изменения, сформулированные в диссертации, ее основные положения обсуждались на кафедре предпринимательского права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Выработанные автором правовые конструкции неоднократно применялись при защите интересов предприятий и других организаций в многочисленных судебных производствах, предметом рассмотрения в которых были хозяйственные споры субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области недропользования. Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных автором научных статьях.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
Субъекты предпринимательской деятельности в сфере недропользования
В российском законодательстве отсутствует понятие категории «субъекты предпринимательской деятельности». В научной литературе эта категория появилась благодаря Закону РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»30, который распространял свое действие на «всех субъектов предпринимательской деятельности и предприятия, независимо от формы собственности и сферы деятельности...»31, а в ст. 2 указанного закона давался лишь перечень субъектов предпринимательской деятельности.
Представители науки хозяйственного (предпринимательского) права предлагают различать понятия «субъекты предпринимательского права» и «субъекты предпринимательской деятельности» . В частности, к субъектам предпринимательской деятельности относят лиц, непосредственно ведущих предпринимательскую деятельность, понятие которой, как указывалось выше, приведено в ст. 2 Гражданского кодекса РФ.
Круг субъектов предпринимательского права составляют лица, непосредственно ведущие предпринимательскую деятельность, а также РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, которые в лице органов власти регулируют и контролируют эту деятельность .
Наиболее полная характеристика субъектов предпринимательской деятельности, с определением основных признаков, дана B.C. Мартемьяновым. К носителям хозяйственных прав и обязанностей относятся наделенные компетенцией субъекты, обладающие обособленным имуществом, на базе которого они ведут предпринимательскую и иную хозяйственную деятельность, зарегистрированные в установленном порядке или легитимированные иным образом, а также осуществляющие руководство такой деятельностью, приобретающие права и обязанности от своего имени и несущие самостоятельную имущественную ответственность34.
По общему правилу, в числе основных критериев классификации субъектов предпринимательской деятельности лежат такие как: характер выполняемых функций (здесь выделяются субъекты, непосредственно ведущие предпринимательскую деятельность и занимающиеся предпринимательской деятельностью некоммерческие организации); форма собственности (частная, государственная, муниципальная и иная форма собственности); форма организации предпринимательской деятельности (физические и юридические лица), правовой статус субъекта (определяется федеральным законом -акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, простые товарищества, государственные корпорации и т.д.); виды и цели деятельности (например, субъекты, производящие сельскохозяйственную продукцию; оказывающие бытовые услуги; предприниматели - пользователи недр); вид прав, которые учредители имеют на имущество субъектов предпринимательской деятельности (право собственности - государственные и муниципальные предприятия, финансируемые собственником учреждения; обязательственные права -хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы; и полное отсутствие имущественных прав с момента создания организации) и др.
В отношении субъектов предпринимательской деятельности в недропользовании следует учесть, что имущественной основой их хозяйствования являются месторождения, содержащие природные ресурсы.
Следовательно, целесообразно выделить собственные критерии для разграничения субъектов предпринимательской деятельности в недропользовании.
Как следует из ст. 7 Закона о недрах, в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в установленном порядке, документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что на этапе поиска и разведки объектами предпринимательских отношений являются месторождения полезных ископаемых, а на этапе добычи - конкретные виды самих полезных ископаемых.
Отсюда можно вывести так называемый критерий исчерпаемости запасов полезных ископаемых, по которому субъектов предпринимательской деятельности можно разделить на субъекты, разрабатывающие полезные ископаемые (добыча нефти, газа, угля, руд и др.) и не разрабатывающие их (геологические изыскания, строительство объектов концессионного соглашения, эксплуатация подземных сооружений, захоронение опасных отходов и др.).
Лицензионный и договорной порядок предоставления недр в пользование субъектам предпринимательской деятельности
Одним из отголосков тоталитарного прошлого нашей страны является то обстоятельство, что до настоящего времени государство активно применяет в качестве основного и, практически, единственного - лицензионный механизм передачи недр в пользование предпринимателям, закрепленный Законом о недрах.
По этому поводу известный ученый В.В.Петров писал, что «господство административного метода регулирования природопользования в условиях социалистической системы хозяйства отнесло договор к числу вспомогательных средств. Длительное время в этих условиях лицензия как акт распорядительного органа власти была единтвенным документом, регулирующим отношения сторон»99.
Принятие Гражданского кодекса РФ100 усилило тендецию перехода к договорному порядку предоставления недр в пользование, но не изменило суть основного режима передачи недр в пользование (лицензирования).
Участки недр были отнесены к недвижимому имуществу и стали объектами гражданских прав. «Эти обстоятельства не могли не вынудить приверженцев лицензионной системы недропользования пойти на определенные уступки, компромиссы, чтобы соответствовать требованиям нового законодательства и нужд экономики. В результате, с 1995 года в Закон РФ «О недрах» был введен институт лицензионного соглашения, который должен был наполнить отношения недропользования гражданско-правовым содержанием, а также появилась возможность передавать право пользования от одного лица к другому, был установлен перечень оснований предоставления права пользования недрами. Некоторые авторы даже стали характеризовать лицензионное соглашение к лицензии как гражданско-правовой договор» .
Учитывая эту тенденцию, ряд специалистов, наряду с критикой, стали отмечать положительные экономические результаты, вызванные принятием Закона о недрах и его последующими изменениями. В частности, Г.Е.Быстров писал: «этот закон, как и иные нормативные правовые акты по вопросам приватизации нефтяных, газовых и горнодобывающих компаний, обеспечил инвестиционную привлекательность и эффективность предпринимательской деятельности в нефтегазовом комплексе, оказал позитивное влияние на инвестиционный климат России»103.
В настоящее время лицензионный порядок предоставления недр в пользование, предусмотренный действующим Законом о недрах, уже не справляется с регулированием рыночных отношений, недостатком капитала для разработки месторождений и проведения геологоразведочный работ. Как правильно отмечает по этому поводу Б.Д.Клюкин «следует признать, что в настоящее время лицензионная система стала тормозом развития горнодобывающего производства, притока инвестиций в отрасли недопользования. Она тормозит процессы перехода к новым организационно-правовым формам, переток капитала в наиболее перспективные горные предприятия и объединения и не позволяет государству оперативно воздействовать на развитие этой отрасли, воздействуя административными методами» .
Основаниями возникновения права пользования участками недр по Закону о недрах, в основном, являются властные акты различных государственных органов (в зависимости от степени значимости и назначения участка недр).
В частности, по решению Правительства Российской Федерации предоставляются участки недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии. По решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа предоставляется право краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено. По решению комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр предоставляется право пользования участком в целях геологического изучения недр, за исключением изысканий на участках недр федерального значения. На основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованного с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом предоставляется право пользования для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов, а также по результатам конкурса или аукциона представляется право на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на строительство и эксплуатацию подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Концептуальные проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами
Хозяйствующие субъекты, получающие от государства в пользование месторождения полезных ископаемых, являются предпринимателями, использующими в своем обороте повышенные объемы финансовых и инвестиционных средств, в том числе принадлежащих другим участникам хозяйственной деятельности, а также государству. Само государство, действуя в интересах всего народа, распоряжается принадлежащими ему природными богатствами, также, получает от этого материальные и социальные блага. И очень важно, чтобы хозяйственные отношения по поводу гражданского оборота участков недр и природных ресурсов регулировались современными правовыми и экономическими методами, а также с учетом баланса интересов предпринимателей, нации и государства.
Настоящий параграф посвящен тем концептуальным проблемамправового регулирования предпринимательской деятельности недропользователей, которые в настоящий момент стоят наиболее остро и существенно повышают риски всех участников хозяйственного оборота, затрудняя деятельность самих недропользователей, их инвесторов, а также эффективное использование участков недр государством. Некоторые из нихуже затрагивались учеными в юридической литературе , некоторые обозначены автором впервые.
Использование договорного механизма при передаче участков недр в пользование. Разработка ныне действующего Закона о недрах осуществлялась на основе тех принципов, какие использовались еще в Законе СССР от 09.07.1975 "Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах"131 и в Законе РСФСР от 09.07.1976 "Об утверждении Кодекса РСФСР о недрах" , которые были ориентированы на плановую экономику. Права пользования недрами, которые предоставлялись тогда организациям, имущественной основы под собой не имели, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, получаемых предприятиями для собственных нужд (статья 11 Основ законодательства СССР и союзных республик о недрах).
Неплохо справлялся Закон о недрах с задачами по разработке минерально-сырьевой базы и в переходный период российской экономики, после распада СССР. Министр природных ресурсов РФ в своем выступлении указал, что «ныне действующий Закон о недрах достаточно успешно работал 12 лет и обеспечивал ритмичную работу минерально-сырьевого комплекса» .
Но в настоящее время, как уже упоминалось выше, лицензионный порядок предоставления недр в пользование не справляется с регулированием рыночных отношений, недостатком капитала для разработки месторождений и проведения геологоразведочный работ.
Отсутствует правовая и экономическая свобода для реализации инвестиционных проектов хозяйствующих субъектов. В частности, существенно ограничена оборотоспособность не только самих участков недр, но и имущественных прав на них, что лишает возможности привлекать недропользователям дополнительные инвестиции.
По существу, предоставляя в пользование участок недр, государство ведет хозяйственную деятельность и реализует свои имущественные интересы. Однако, не четко определены лица, которые несут встречные обязательства (являются должниками) перед недропользователями, не определа их ответственность за нарушение этих обязательств. Не является достаточной и совокупность правовых норм, обеспечивающих судебную защиту недропользователей при лицензионном порядке недропользования.
Применение к хозяйственным отношениям административно-правового режима регулирования лишает недропользователей тех преимуществ, которые имеются, например, у предпринимателей при поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Это требует применения в данной сфере экономики современных и эффективных гражданско-правовых механизмов, стабилизирующих и развивающих оборот природных ресурсов и их разработку.
В параграфе 2.2. были рассмотрены две различные формы порядка предоставления участка недр в пользование - лицензионный и договорной, приведены теоретические исследования ученых и положения Законопроекта о договорных моделях недропользования.
При этом, ни проведенные ранее научные изыскания ученых, ни сам предложенный Правительством РФ порядок заключения договора, равно как и его определение (к примеру, в Законопроекте № 187513-4), по мнению автора, не отвечает в полной мере потребностям сложившихся экономических отношений.
В частности, предложенные конструкции не учитывают случаи, когда договор недропользования (в особенности на разведку и добычу полезных ископаемых) будет заключаться по итогам конкурса. Иными словами, в предложенном определении и конструкции договора на пользование участками недр нет места для «социальных» условий, предъявляемых государством к недропользователям при передаче участка недр. Предложение оставить лицензионный порядок тоже вряд ли сможет обеспечить обоюдные интересы сторон. На это не раз обращали внимание как ученые в своих исследованиях, так и законодательные органы в своих замечаниях к законопроекту134.
Можно привести мнение Донченко В.К., Орлова В.П., которые полагают, что «конкурсный способ, который предполагает конкуренция проектов освоения участков недр, должен быть предпочтительным там, где для государства-владельца недр приоритетной является высокая эффективность деятельности природопользователя, т.е. при геологических исследованиях, при разработке месторождений, имеющих ключевое значение для национальной и региональной экономики, требующих крупных капитальных вложений, создания разветвленной инфраструктуры, энергетической базы, обеспечивающих решение социально-экономических проблем регионов» .
Как верно замечает Р.А. Курбанов, «в отсутствие единого мнения по данному поводу среди специалистов закон о недрах должен предусматривать варианты поведения, а выбор конкретного варианта, то есть формы торгов, оставлять за Правительством в зависимости от задач текущего момента и особенностей конкретного месторождения»136.
В п. 7 отзыва на проект Федерального закона № 187513-4 «О недрах», подготовленного Законодательным собранием Красноярского края РФ верно указывается, что «конкурсная система предоставления права пользования недрами прекращает свое существование, а предлагаемая система аукционов содержит ряд недостатков»137.
Пути реформирования действующего законодательства о предпринимательской деятельности в сфере недропользования
Как уже упоминалось в предыдущих главах, в последнее время ведется серьезная законотворческая работа, целью которой является усовершенствование законодательства о недрах. При этом, большое внимание уделяется положениям законодательства, регулирующим порядок предоставления недр в пользование на договорной основе, максимально возможному обороту в хозяйственной деятельности участков недр.
И даже если договорной механизм передачи недр в пользование будет реализован в действующем законодательстве в том объеме норм, который предлагался Законопроектом № 187513-4, вносимым Правительством РФ, можно с уверенностью утверждать что эти нормы, не обеспечат достаточно полного регулирования рассматриваемых отношений.
Законопроект № 187513-4 предполагал следующие виды договоров на пользование недрами: - для региональное геологическое изучение; - для геологического изучения; - для разведки и добычи полезных ископаемых; - для добычи подземных вод; - для строительства и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе строительства и эксплуатация подземных нефте- и газохранилищ, размещение промышленных и бытовых отходов; - для специальных геологических исследований в целях обоснования и проектирования объектов промышленного и гражданского строительства; - для захоронения радиоактивных, токсичных и других опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Однако Законопроект № 187513-4 не содержал положений, предусматривающих такие виды договоров на пользование недрами как СРП, Концессионное соглашение и Сервисный контракт. Данные виды договоров, по мнению автора, необходимо в качестве оснований недропользования включить в положения нового закона, сделав все договорные основания предоставления участков недр в пользование более системными, а их перечень - закрытым. В указанном Законопроекте № 187513-4 в совокупности содержались следующие существенные условия, подлежащие включению в поименованные выше договоры, в зависимости от цели передачи участка недр в пользование: - виды полезных ископаемых; - плата за пользование участком недр; - срок пользования участком недр; - срок подготовки проекта работ; - объем работ по геологическому изучению участка недр; - срок проведения работ по геологическому изучению участка - с разбивкой по годам; - состав подготавливаемой по результатам работ информации; - условия, касающиеся возможности проведения опытно-промышленных работ, включая пробную добычу полезных ископаемых, с целью выявления минерального сырья, разработки технологии его добычи и переработки. - объем и виды разведочных работ; - срок подготовки и предоставления материалов по подсчету запасов полезных ископаемых на государственную экспертизу; срок подготовки технической (технологической) проектной документации на разработку месторождения полезных ископаемых. - срок достижения проектной мощности (после утверждения технической (технологической) проектной документации на разработку и обустройство месторождений; - уровней годовой добычи полезных ископаемых (после утверждения технической (технологической) проектной документации на разработку и обустройство месторождений; - срок начала добычи полезных ископаемых; - срок выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель. Между тем, в нем не предлагалось таких, подлежащих, на взгляд автора, включению в соответствующие договоры, условий как: - условия доступа к инфраструктуре и инженерным коммуникациям (для договоров на разведку и добычу полезных ископаемых, на добычу подземных вод; на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; для договоров на пользование участками континентального шельфа и исключительной экономической зоны; а также для Концессионных соглашений и СРП); - условия использования и захоронения отходов производства и сброса сточных вод (для договоров на разведку и добычу полезных ископаемых, на добычу подземных вод; для договоров на захоронение опасных отходов и для СРП) - условия комплексной выемки полезных ископаемых при их добыче (для договоров на разведку и добычу полезных ископаемых; для договоров на сбор минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов, для договоров на пользование участками континентального шельфа и исключительной экономической зоны, а также для СРП).
Ниже, в Таблице 4 приведено полное сравнительно-правовое исследование существенных условий договоров пользования участком недр в зависимости от целей и видов их использования для целей их использования в законодательстве, регулирующем договорные отношения в недропользовании. Как указывалось выше, специфика любого из договоров (контрактов) на использование участка недр позволяет квалифицировать его как консенсуальный, возмездный, взаимный (двустороннеобязывающий), заключаемый в письменной форме, подлежащий государственной регистрации и не являющийся публичным договором. Поэтому, таблица критериев и существенных условий для договоров на использование участков недр, аналогичная той, которая приведена в параграфе 2.2. для всех видов гражданско-правовых договоров по ГК РФ, будет выглядеть следующим образом: Таблица 4. Таблица критериев и существенных условий договоров пользования Как показывает данное исследование, общий уровень юридической проработки вопроса полностью готов к внедрению договорного порядка регулирования в сфере недропользования. Между тем, требует дополнительной проработки сама форма и соответственно определение договора на пользование недрами.
Предоставляя в пользование участок недр, государство ведет хозяйственную деятельность и реализует не только национальные, но и свои имущественные интересы. Однако, не четко определены лица, которые несут встречные обязательства (являются должниками) перед недропользователями, не определена их ответственность за нарушение этих обязательств.
