Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика СРП
1.1. Генезис СРП
1.2. Порядок недропользования в соответствии с российским правом
1.3. Правовой режим недропользования за рубежом
Глава 2. Правовая природа СРП
2.1. СРП как частноправовой договор с публичным элементом
2.2. Правовой статус государства в СРП
2.3. Правовой статус инвестора в СРП
2.4. Обеспечение стабильности условий СРП
2.5. Право собственности на имущество, используемое для реализации СРП
2.6. Правовой режим морских пространств, используемых для целей СРП
Глава 3. Правовые проблемы реализации СРП в России
3.1. Итоги применения и перспективы развития СРП в России
3.2. Роль уполномоченных организаций в подготовке и реализации СРП
3.3. Проблемы налогообложения, связанного с реализацией СРП
3.4. Стандартная модель СРП и ее основные элементы
Заключение Библиография
- Генезис СРП
- СРП как частноправовой договор с публичным элементом
- Итоги применения и перспективы развития СРП в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующим. Прежде всего, следует отметить, что природные ресурсы всегда являлись ключевым фактором в экономике России. Сегодня именно экспорт нефти и газа составляет основную часть финансовых поступлений в федеральный, региональный и местные бюджеты. В этой связи любые исследования, связанные с правовым режимом использования природных ресурсов приобретают особую актуальность.
Развитие производства, как совершенно справедливо отмечает Шарифуллина А.Ф.,1 не может происходить без вложения инвестиций, тем более, когда речь идет о таких капиталоемких производствах как добыча минерального сырья, нефти и газа. Именно с отсутствием достаточных капитальных вложений связан износ основных средств производства в разведке и добыче природных ресурсов, уменьшение прироста разведанных запасов, подлежащих разработке в будущем.
Пожалуй, единственным инструментом, не имеющим серьезной альтернативы и способным за сравнительно короткий промежуток времени привлечь крупные долгосрочные иностранные и российские инвестиции в проекты, ориентированные на добычу минерально-сырьевых ресурсов, являются соглашения о разделе продукции ( далее — Соглашение или СРП).
Как известно, соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности исключительные права на поиск, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении.2
Именно СРП являются наиболее известными в мировой практике механизмами и формами привлечения инвестиций, которые создают
1 Шарифуллина А.Ф. Соглашения о разделе продукции: понятие, заключение, реализация. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, М., 2000, с. 3
2 Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.95 № 225-ФЗ//Собрание
законодательства РФ, 01.01.96, № I, ст. 18
своеобразные «анклавы стабильности» в экономически нестабильных странах.
Надо отметить, что в настоящее время топливно-энергетический комплекс России переживает не самые лучшие времена. На протяжении последних десятков лет ухудшается структура геологических запасов недр, практически нет прироста разведанных запасов полезных ископаемых. Многие действующие месторождения вступили в стадию падающей добычи. В то же время работы по простаивающим, но нерентабельным в условиях действующего налогового законодательства, месторождениям могут обеспечить прирост добычи нефти до 80 млн. тонн в год на период до 2015 г.
Принятый в 1995 году Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (далее — Закон о СРП) ввел новую форму взаимоотношений между государством (собственником недр) и инвестором. Благодаря новому закону стало возможным установление между государством и инвестором равноправных договорных отношений.
Государство гарантирует стабильность условий СРП, а инвестор со своей стороны обязан разрабатывать месторождения природных ресурсов, вкладывая в разработку капитальные вложения и передавая государству часть прибыли.
Закон о СРП вводит альтернативный налоговый режим, позволяющий разрабатывать нерентабельные, в условиях действующей налоговой системы, месторождения. Это позволяет решить проблему с инвестированием проектов разработки месторождений, находящихся на континентальном шельфе, в труднодоступных, неосвоенных регионах, месторождений с низкой извлекаемостью минерального сырья, разработка которых требует привлечения новых дорогостоящих технологий.
Государство заинтересовано в создании благоприятных условий для инвестирования в проекты СРП. По экспертной оценке реализация только 6 проектов позволит государству увеличить поступления в бюджеты всех
1 Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.95 № 225-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 01.01.96, № 1,ст. 18.
уровней на 260 млрд. долларов США в течение их жизненного цикла. Реализация подобных проектов оказывает косвенное влияние на все отрасли экономики. На каждый доллар США, вложенный в проект, в сопряженных отраслях экономики производится еще 0,9 доллара США дополнительного дохода.2
Экономическая выгода от реализации проектов СРП, на наш взгляд, является очевидной. Так, Казахстан и Азербайджан именно на условиях СРП привлекли больше иностранных инвестиций, чем Россия. В нашей стране в последние годы крупные иностранные инвестиции в топливно-экономический комплекс приходили только в проекты на условиях СРП.
Генезис СРП
Самым первым прообразом соглашений о разделе продукции в их современном понимании был так называемый откуп. Он получил распространение еще в Древнем Иране (VI в. до н.э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н.э.). В средние века откуп был распространен во Франции (с XIII в.), в Голландии, Испании, Англии.
Что касается применения откупа непосредственно в нефтяной промышленности, то впервые он получил закрепление более 170 лет тому назад, когда в откупное содержание стали сдаваться нефтеносные колодцы на Кавказе. Под откупом понималась форма договора между предпринимателем и государством, в соответствии с которым второе как собственник недр передавало первому за определенную плату и на определенных условиях право использовать месторождения. Понятно, что откуп применялся, главным образом, в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредитно-финансовой системы, финансовых затруднений со стороны государства. Со временем откуп трансформировался в концессию.
Именно концессионное законодательство стало неотъемлемым элементом ряда национальных правовых систем .
Термин «концессия» ( в переводе с латинского — разрешение, уступка) означает договор, заключаемый государством с частным предпринимателем, в соответствии с которым государство уступает последнему часть своих правомочий.
Концессионная идеология восходит к Кодексу Наполеона, в соответствии с которым подземные богатства не должны принадлежать отдельным гражданам, а только государству — на благо всех его граждан.
В дореволюционной России иностранные концессии играли существенную роль во многих отраслях экономики — в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве.
Начало концессионной деятельности в СССР относится к 1923 году. В условиях отсутствия собственного производства «ленинские концессии» означали проведение индустриализации за счет развитых капиталистических стран. Заключаемые договоры позволяли иностранным компаниям арендовать государственную собственность на определенный срок под строгим контролем государства. Надо отметить, что сотрудничество с западными инвесторами длительного продолжения не получило — последняя концессия была свернута в разгар сталинской индустриализации.
Концессионные соглашения, которые исторически были первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных месторождений, и сейчас широко используются более чем в 120 странах. Концессионная система существует как в развивающихся, так и в развитых странах, хотя зачастую под другими названиями (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). К числу таких стран относятся, например, Великобритания, Норвегия, Таиланд, США, Австралия и др.
И концессия, и СРП являются инвестиционными проектами, осуществляя которые инвестор действует за свой счет и на свой риск. В то же время существуют различия между этими видами договоров. Самым существенным различием является право собственности на произведенную продукцию. По концессионному договору инвестору принадлежит право собственности на всю произведенную им продукцию и полученные доходы, из которых он платит государству за предоставленные исключительные права. В конструкции данного договора прослеживаются общие черты с договором аренды. По соглашению о разделе продукции инвестору принадлежит только определенная часть произведенной продукции, остальное принадлежит государству. Что касается сферы действия, то концессионный договор может быть заключен в любой сфере экономики, а действие СРП ограничивается поиском, разведкой и добычей минерального сырья. Различается и порядок поступления доходов в казну: при концессиях - сразу после заключения договора, при СРП — после получения первой продукции.
Первым в истории соглашением о разделе продукции стала нефтяная концессия английского промышленника Вильяма Дарси, полученная им в 1901 году от персидского правительства. Эта концессия фактически представляла собой одну из форм колониальной зависимости. Ни о какой справедливости при распределении доходов речь не шла. Отчисления в бюджет были весьма низкими, а концессионер получал в бессрочное пользование хозяйственные ресурсы на всей территории принимающей страны. В результате реализации этого проекта была основана знаменитая компания «Бритиш Петролеум».
Учитывая изложенное выше, можно сказать, что СРП — это разновидность концессии, адаптированная к особенностям инвестиционных условий в той или иной стране.
СРП как частноправовой договор с публичным элементом
Как уже указывалось ранее, в соответствии с определением, закрепленным в п.1 ст. 2 Закона «О СРП», соглашение о разделе продукции является договором, одной стороной которого выступает государство в лице своих государственных органов, а другой — инвестор (субъект предпринимательской деятельности), которым могут являться граждане РФ, иностранные граждане, российские и иностранные юридические лица, объединения юридических лиц, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица, которым на возмездной основе и на определенный срок предоставляются исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении.
При заключении такого соглашения, между его сторонами возникают так называемые диагональные правоотношения, которые можно определить как гражданско-правовые отношения с наличием публично-правового элемента, поскольку одной из сторон соглашения является государство. Именно соотношение частно-правовых и публично-правовых аспектов в рамках соглашений о разделе продукции и накладывает свой особый отпечаток на те условия, которые закрепляются в заключаемых договорах (например, возможность замены какой-либо части налогов на раздел продукции).
Фискальные правоотношения, относимые к исключительной компетенции государства, становятся предметом соглашения между инвестором и государством. Особенностью СРП является замена основной части налогов, платежей и сборов разделом продукции. Причем, конкретные пропорции раздела прибыльной продукции определяются в каждом отдельном Соглашении. Налоги попадают в условия договора, следовательно, они могут быть изменены по усмотрению сторон. Отсюда можно сделать вывод, что раздел продукции, заменяющий основные фискальные выплаты инвестора, из разряда публичных переходит в частноправовые отношения. При этом инвестор освобождается от обязанности выплачивать большую часть налогов и платежей, предоставляя государству его часть прибыльной продукции. Государство имеет право требовать от инвестора не фискальные платежи, а свою часть прибыльной продукции.
В Соглашениях существует еще одна взаимосвязь публичных и частных правоотношений. Выдача лицензии, удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр, является административным актом и регулируется Законом «О недрах». При заключении СРП, являющегося предпринимательским договором, у государства возникает обязанность выдать эту лицензию (п. 2 ст. 4 Закона о СРП). Условия пользования недрами на основании этой лицензией, определяются Законом о СРП (п. 2 ст. 11 Закона «О недрах»), а порядок их оформления и выдачи Законом «О недрах». То есть, предпринимательские отношения обязывают государство совершить административный акт, выступить носителем публичной власти.
Следовательно, при заключении СРП у государственной стороны, как участника договорных отношений, возникают обязанности предоставить инвестору исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на определенном в Соглашении участке недр, предоставить сам участок недр и выдать лицензию, подтверждающую соответствующие права инвестора. Этим обязанностям соответствуют права инвестора на осуществление работ в пределах предоставленных участков недр.
В свою очередь, государство приобретает права на часть прибыльной продукции, добываемой инвестором, и получает право участвовать в координационной деятельности по выполнению работ по Соглашению посредством участия в управляющем комитете. Право участия в комитете имеет и инвестор.
В состав управляющего комитета входит равное число представителей от каждой стороны. Численный состав, права и обязанности комитета, порядок его работы определяются Соглашением о разделе продукции.
Инвестор при заключении СРП наделяется правом возмещения всех своих затрат, произведенных при промышленной разработке месторождения. Это производится за счет так называемой компенсационной продукции (ст.ст. 8,9, 11 закона о СРП).
Итоги применения и перспективы развития СРП в России
По официальным данным, обнародованным Ведущим инспектором Счетной палаты РФ Вадимом Шуманом в журнале «Нефтегазовая вертикаль» № 18 за декабрь 2003 года, доходы российского консолидированного бюджета за весь период действия только двух соглашений о разделе продукции («Сахалин-1» и «Сахалин-2») составят более 92 миллиардов долларов США (при средних мировых ценах на нефть по проекту «Сахалин-1» - 17,2 $ за баррель, по проекту «Сахалин-2» - 18,25 $ за баррель).
В настоящий момент в России осуществляются три крупных проекта освоения нефтегазовых месторождений на условиях СРП, объем инвестиций в которые превысил 4 миллиарда долларов США : "Сахалин-1" и "Сахалин-2" - вступили в силу в 1996 г., соглашение по Харьягинскому месторождению — вступило в силу в 1999 г. Четвертый проект - Самотлорское СРП, подписан в декабре 1999 года, но его реализация в настоящее время приостановлена.
Но даже такая сравнительно небольшая практика позволяет выявить основные достоинства и недостатки СРП в российских условиях.
Сразу отметим следующее. Без механизма СРП не удалось бы реализовать сахалинские проекты, благодаря которым в настоящее время удалось осуществить самый настоящий прорыв в решении социально-экономических проблем Сахалинской области. Так, поступления только в бюджет Сахалинской области составили более 200 млн. долл. США. С российскими подрядчиками были заключены контракты на общую сумму около пяти миллиардов долл. США. Были модернизированы дороги и мосты, морские порты Холмск и Корсаков, аэропорт в Ногликах. Существенно обновлен железнодорожный состав. Инвестиции оказали существенное влияние на развитие сопутствующих отраслей (медицина, торговля, транспорт и т.д.). В период строительства основных объектов были созданы свыше 20 тыс. рабочих мест. Газифицированы основные энергетические объекты, за счет значительно улучшилась экологическая обстановка на юге острова. Прогнозы и итоги реализации СРП следующие: прямые поступления за 25-летний период в бюджеты различных уровней составят $ 3,2 млрд; косвенные поступления за 25-летний период -$ 407 млн.
Причин, почему механизм СРП не стал пока действенным эффективным инструментом привлечения инвестиций и стимулирования стабильного роста российской экономики, много. Но, на наш взгляд, основные из них следующие: чрезвычайная политизированность проблемы реализации СРП. Под лозунгами «не допустим распродажи родной земли» всячески тормозятся любые инициативы, направленные на развитие СРП ; неудовлетворительная деятельность Правительства РФ, которое, к сожалению, до сегодняшнего дня так и не сформировало всеобъемлющую нормативно-правовую базу СРП на уровне подзаконных актов, направленных в развитие Закона о СРП; отсутствие у государства единой стратегии развития минерально-сырьевой базы страны; российская бюрократия. Так, для проведения переговоров, при том, что соглашение еще находилось в стадии подготовки и не вышло на уровень подписания, например, по проекту "Сахалин-3", потребовалось 7 лет после проведения конкурса. Более 7 лет шло обсуждение вопроса и, в результате, итоги конкурса были аннулированы. Для проекта "Сахалин-2" потребовалось 3 года и 1700 согласований в различных федеральных и региональных органах власти для того, чтобы этот проект заработал и дал первую нефть в июле 1999 года.
