Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические проблемы определения социальной функции гражданско правового регулирования отношений собственности
1. Социальная функция в механизме гражданско правового регулирования отношений собственности: проблемы определения и толкования
2. Имущественные отношения в сфере оказания социальных услуг как объект гражданско правового регулирования и реализации социальной функции гражданского права
3. Проблемы гражданско-правового регулирования имущественных отношений в сфере оказания социальных услуг
Глава 2. Социальная функция права собственности: цивилистические проблемы и противоречия
1 Особенности осуществления вещных прав в процессе реализации социальной функции гражданско-правового регулирования 85
2. Современное учение о сущности права собственности 108
3. Проблемы повышения социальной роли и эффективности социальной функции
существующих форм и видов права собственности 127
Глава 3. Реализация социальной функции права собственности публично-правовых образований
1. Особенности приобретения и осуществления права собственности публично-правовыми образованиями
2. Формы реализации социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности публично-правовых образований
3. Значение права собственности публично-правовых образований в обеспечении социальных прав граждан 241
Глава 4 Реализация социальной функции права собственности и иных вещных прав некоммерческих организаций
1. Понятие, сущность и деятельность некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг
2. Проблемы правового режима имущества специализированных фондов, предназначенного для реализации социальной функции
3. Роль учреждений в имущественном обеспечении социальных прав граждан 341
Заключение 382
Библиография
- Имущественные отношения в сфере оказания социальных услуг как объект гражданско правового регулирования и реализации социальной функции гражданского права
- Современное учение о сущности права собственности
- Формы реализации социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности публично-правовых образований
- Проблемы правового режима имущества специализированных фондов, предназначенного для реализации социальной функции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние гражданско-правовой науки характеризуется возрастающим интересом к исследованию функций гражданского права. Особое внимание цивилистика проявляет к социальной функции гражданского права, в частности, к вопросам гражданско-правового регулирования отношений собственности. Данное явление обусловлено повышением роли государства в социальной сфере. В Конституции Российской Федерации одним из основополагающих принципов деятельности государства в этом направлении названо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предоставление ему ряда гарантий. Однако реализация социальных функций государства невозможна без имущественной основы, прежде всего отношений собственности, за счет которых будет обеспечиваться развитие социальных институтов.
При изучении социальных функций права ученые связывают особую роль отношений собственности с достижением социальной государственности также и потому, что стабильная частная собственность, наличие гарантий ее осуществления и защиты позволит создать основу деятельности экономически активных участников гражданского оборота, что, как следствие, приведет к снижению нагрузки на бюджет в части обеспечения прав таких субъектов. Указанные механизмы в настоящее время востребованы в сфере социального обеспечения населения, в частности при создании системы пенсионного обеспечения за счет инвестиционной составляющей.
Кроме того, современной тенденцией развития социальной функции правового регулирования отношений собственности является создание правовых оснований в области ограничения прав частного собственника посредством возложения на него публичных обязанностей имущественного характера (уплата обязательных платежей: налогов и сборов, страховых взносов), а также расширения сферы использования публичной собственности в хозяйственном обороте, формирование отношения к ней как общенародному достоянию.
В правовом регулировании социальные отношения и собственность становятся взаимосвязанными категориями, эффективное воздействие на которые посредством гражданско-правовых норм позволило бы решить ряд социальных задач, не прибегая к принудительному перераспределению имущества из собственности одних лиц в собственность других, а следовательно, обеспечить адресную и справедливую социальную политику.
Таким образом, при реализации государством его социальных функций в сферу проблем, настоятельно требующих создания особых гражданско-правовых способов воздействия, должны включаться, с одной стороны, проблемы правового регулирования публичной собственности (в частности особенностей ее осуществления для обеспечения интересов граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации), а также представления конституционных гарантий; с другой – вопросы возможного использования частной собственности для решения такого рода проблем.
В целях создания эффективно действующего механизма гражданско-правового регулирования отношений собственности для достижения социальных целей необходим анализ действующих нормативных правовых актов различного уровня, в том числе исследование законодательства, регулирующего социальные отношения с точки зрения вещно-правовой природы участников таких отношений, а также судебной и судебно-арбитражной практики, которая неоднозначно толкует положения законодательства по отдельным вопросам.
Объект исследования — анализ социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности, а также общественные отношения, возникающие при осуществлении права собственности для достижения социальных целей ее использования, применения конкретных форм и способов реализации прав участников данных правоотношений.
Предмет исследования составляют нормы гражданского законодательства и иных нормативных правовых актов, правоприменительная и судебная практика, связанные с реализацией социальной функции гражданского права, регулирующего отношения собственности в сфере оказания социальных услуг.
Цель диссертационного исследования — обоснование целостной теоретической концепции социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности, отвечающей современным требованиям науки и практики.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- анализ теоретико-методологических проблем определения социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности;
- выявление особенностей имущественных отношений в сфере оказания социальных услуг как объекта правового воздействия;
- исследование специфики осуществления права публичной собственности для поддержки социально не защищенных слоев населения и обеспечения конституционных гарантий;
- рассмотрение проблем реализации социальной функции права собственности публично-правовых образований;
- определение возможностей и пределов использования права частной собственности для достижения социально значимых целей;
- раскрытие правовой природы способов и форм реализации правомочий собственника некоммерческими организациями в целях эффективного оказания гражданам социальных услуг;
- рассмотрение специфики вещно-правовых отношений, возникающих при создании специализированных фондов, реализующих социальные задачи;
- выявление пробелов и недостатков современного законодательства, затрудняющих эффективное осуществление прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет как публичной, так и частной собственности;
- разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства, учитывающих социальную функцию гражданско-правового регулирования отношений собственности; установление основных проблем реализации указанной функции в судебной и судебно-арбитражной практике и выработка практических рекомендации по их решению.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные диалектические методы познания, универсальные логические и научные методы (структурный, функциональный, формально-логический, системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции), а также специальные юридические методы.
В процессе исследования применялись метод сравнительного правоведения (сопоставления правовых институтов, которые регулируют отношения в рассматриваемой сфере в отечественном и зарубежном праве); историко-правовой метод, позволивший выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на формирование гражданско-правового регулирования системы социальных отношений в отечественном праве на определенных исторических этапах; методы анализа и обобщения научных, нормативно-правовых и практических материалов; толкования закона, а также правового моделирования.
При разработке теоретических вопросов темы и практических рекомендаций автор опирался на исследования отечественных и зарубежных ученых, касающиеся проблем осуществления права собственности в сфере обеспечения социальных прав и законных интересов граждан, а также на научные исследования в области общей теории права и права социального обеспечения, имеющие значение для изучения и решения исследуемого круга проблем, в связи с чем ряд вопросов, поднятых в диссертации, рассматривался в качестве междисциплинарных.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. В правовой науке исследовательские усилия были направлены на разработку проблем социальной функции собственности с точки зрения конституционно-правовой науки и науки права социального обеспечения. На современном этапе, несмотря на свою актуальность, проблемы оптимальной реализации функций гражданско-правового регулирования отношений публичной и частной собственности не привлекали к себе должного внимания ученых. Одна из причин проведения настоящего исследования заключается в отсутствии комплексных разработок по данной проблематике. Кроме того, сохраняются нерешенные проблемы в теории функций права, связанные, в частности, с выявлением сущности и природы функций права и механизма их реализации.
В правовой науке вопрос о социальной природе собственности рассматривается в основном в связи с иными конституционными, гражданско-правовыми, социальными институтами, что нашло отражение в фундаментальных исследованиях следующих известных ученых: С.С. Алексеева, Е.Г. Азаровой, В.К. Андреева, А.В. Венедиктова, Д.М. Генкина,
В.П. Грибанова, С.П. Гришаева, В.А. Дозорцева, А.А. Иванова, О.С. Иоффе, Н.В. Козловой, С.М. Корнеева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, У. Маттеи,
М.В. Немытиной, Д.В. Пяткова, К.И. Скловского, С.А. Сосны, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева и др.
В своей работе автор также опирался на труды представителей российской юридической мысли дореволюционного и советского периодов: М.М. Агаркова, Ю.С. Гамбарова, Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича и др.
Комплексное исследование специфики социальной природы публичной собственности обусловило обращение автора к специальным работам представителей юридической науки, отражающим проблемы осуществления публичной собственности: Б.Н. Алейникова, В.К. Андреева, Г.Н. Андреевой,
З.А. Ахметьяновой, М.В. Баглая, А.В. Баркова, А.А. Батяева, Е.В. Богданова, М.В. Власовой, Г.А. Гаджиева, З.Ш. Гафурова, П.К. Гончарова, В.В. Долинской, В.П. Камышанского, В.В. Лопаевой, Р.А. Майданик, Е.В. Моисеевой, В.С. Нерсесянц, А.А. Нуртдинова, С.Я. Сорокиной, Н.С. Тимофеева, Е.М. Тужиловой-Орданской, Д.О. Тузова, В.А. Хохлова и др.
Однако трудов, которые бы комплексно, с теоретико-методологических и практических позиций, рассматривали особенности социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности, в отечественном гражданском праве не было.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили правовые акты РФ и субъектов РФ, нормы которых регулируют отношения собственности в сфере оказания социальных услуг; проекты федеральных законов, нормативные правовые акты зарубежных стран, касающиеся темы исследования; судебная и судебно-арбитражная практика в области осуществления права собственности в социальных отношениях (проанализированы материалы более пятисот дел, рассмотренных судами различных инстанций, опубликованные в печати и собранные автором лично за последние пять лет); практика функционирования некоммерческих организаций в социальной сфере, изученная и обобщенная на основе данных, опубликованных в СМИ и сети «Интернет»; статистические данные.
Научная новизна диссертации. Диссертационная работа представляет собой первый в отечественной юриспруденции опыт комплексного системного исследования проблем социальной функции гражданского права и социальной природы права собственности как способа правового воздействия на участников социальных отношений и предоставления им конституционных и имущественных гарантий.
Автором сформулирована целостная концепция социальной функции права собственности, позволившая выявить ряд существенных недостатков в гражданско-правовом регулировании отношений по предоставлению мер социальной поддержки и созданию системы имущественных гарантий гражданам достойного уровня жизни, а также наметить основные направления совершенствования гражданского законодательства.
Сформулированы новые понятия и принципы социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности. Впервые в современной цивилистической науке поставлен и решен вопрос о наиболее приемлемых формах собственности при реализации такого рода отношений; предложен новый подход к преодолению концептуальных противоречий в институтах обязательного страхования и права собственности; разработана системная концепция усиления защиты прав собственника, имеющего статус участника такого рода отношений.
В соответствии с выводом диссертанта о необходимости дополнительного финансирования социальной сферы, в том числе, пенсионного обеспечения, за счет частной собственности, в работе обоснована необходимость распространения на средства пенсионных накоплений, учитываемых на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица, режима права собственности, что позволит более эффективно обеспечить защиту прав застрахованных лиц на получение в будущем пенсионных страховых выплат. В этой связи сформулировано положение, согласно которому законодательство должно обеспечить возможность наследования средств пенсионных накоплений в части, не полученной застрахованным лицом.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Обосновано понятие «функции гражданско-правового регулирования» и его отличие от понятия «общесоциальная функция гражданского права», предопределяемое существованием права в статике и динамике. Функция гражданского права в статике, как общесоциальная функция, связана с его социальным назначением: регулированием общественных отношений (имущественных и неимущественных отношений). Функции гражданского права в динамике связаны с основными направлениями правового воздействия на общественные отношения в рамках реализации функций гражданско-правового регулирования: организационно-преобразовательной, охранительной и воспитательной. Подобная постановка вопроса устраняет имеющиеся противоречия в понимании функции права.
-
Социальная функция гражданского права реализуется в сфере оказания социальных услуг, где решается одна из основополагающих задач современного государства — обеспечение достойного качества жизни каждого гражданина. Данная функция не является самостоятельной и реализуется исключительно в непосредственной связи с основными функциями гражданско-правового регулирования в социальной сфере. Социальную функцию права нецелесообразно рассматривать вне права, вне правового регулирования.
3. В основе гражданско-правового регулирования социальной сферы лежит принцип обеспечения баланса интересов частного собственника и государства, при котором часть затрат на удовлетворение социальных потребностей должна возлагаться на частного собственника.
Реализация этого принципа возможна через создание, во-первых, системы гарантий приобретения и прекращения права собственности, ее защиты в соответствии с законом; во-вторых, механизма справедливого перераспределения материальных благ путем закрепления в законе способов принудительного их изъятия для достижения социальных целей; в-третьих, эффективной системы использования публичной собственности, предусматривающей не только возможность бюджетного финансирования социальной сферы, но и извлечение прибыли за счет использования государственного и муниципального имущества.
4. В законодательство, регулирующее отношения социального обеспечения за счет имущества, находящегося в собственности физических и юридических лиц (в частности, денежных средств, составляющих накопительную часть трудовой пенсии), необходимо включить правила о возможности применения к такого рода отношениям норм об осуществлении права собственности в его вещно-правовом контексте, обеспечения возможности применения вещно-правовых способов защиты в отношении отдельных видов имущества, не являющихся вещами.
5. В целях решения социальных задач признается возможность ограничения государством правомочий частного собственника в тех случаях, когда объект права частной собственности необходим для решения социальных задач государства. В связи с этим целесообразно закрепить в п. 2 ст. 209 ГК РФ положение о юридических основаниях ограничения права собственности, среди которых должно быть названо возложение на собственника социальных функций.
6. Обосновано существование двух различных режимов публичного (государственного и муниципального) имущества, первый из которых должен устанавливаться в отношении имущества, находящегося исключительно в публичной собственности (так называемое имущество общественного назначения: стратегические объекты, используемые для обеспечения экономической и политической безопасности государства и всего общества; объекты, обеспечивающие реализацию социальных функций государства; объекты, реализующие экономические функции государства (объекты фундаментальной науки, инновационные компании, государственные корпорации и т. д.); второй - касается муниципальной собственности и коммерческой собственности государства (приносящей прибыль). Следовательно, сокращение коммерческой собственности государства не является позитивной тенденцией.
7. Достижение социальных целей государства должно осуществляться преимущественно в рамках государственной и муниципальной форм собственности; однако для осуществления социальных функций в условиях возрастающей финансовой нагрузки на средства бюджета необходимо возложение обязанности по софинансированию обеспечения социальных услуг и выплат на некоммерческие организации и физических лиц за счет частной формы собственности.
8.. Специальные способы приобретения права собственности публично-правовыми образованиями для последующего выполнения социальных функций систематизируются на способы, связанные: с принудительным изъятием имущества частного собственника (национализация, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т. д.)); совершением сделок и юридически значимых действий с имуществом собственника (переход по наследству выморочного имущества; приобретение бесхозяйного недвижимого имущества; перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями); использованием публичной собственности для получения дополнительного дохода от использования имущества (добыча полезных ископаемых и других ресурсов; приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции; осуществление государственной инвестиционной деятельности).
9. Совершенствование системы указанных в пункте 8 способов должно включать в себя закрепление в законе правил, согласно которым при осуществлении принудительного изъятия государством имущества из частного владения решение об изъятии может приниматься только в судебном порядке; должна быть предусмотрена возможность оспаривания стоимости имущества, установленной в порядке административной процедуры.
Для исключения случаев, когда социально значимое имущество (например, объекты коммунальной инфраструктуры) является бесхозяйным, следует закрепить в законе обязанность (а не право) муниципальных образований и городов федерального значения в лице уполномоченных органов обращаться в суд с требованием о признании соответствующего права собственности (п. п. 3, 4 ст. 225 ГК РФ). По этой же причине необходимо принятие специального закона о порядке учета и принятия в собственность выморочного имущества.
10. Особенности реализации права публичного собственника в отличие от реализации прав частного собственника в социальной сфере обусловлены:
целями осуществления права собственности, связанными с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества;
ограничением полномочий собственника по распоряжению разнообразными объектами права собственности в связи с необходимостью обеспечения публичных функций;
- формами осуществления права собственности, различающимися в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным. Имеются в виду формы вещно-правовые (при передаче имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в отдельных случаях и в собственность, в частности, государственным корпорациям); договорные (передача имущества публичного собственника в аренду, доверительное управление, по договору коммерческой концессии); корпоративные (осуществление управления ценными бумагами, находящимися в государственной собственности); непосредственные (при управлении имуществом, входящим в состав бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований);
- выступлением от имени публично-правовых образований при реализации правомочий собственника государственных органов, действующих в качестве юридического лица.
Эффективность договорных форм реализации права публичной собственности обусловлена возможностью контроля за осуществлением хозяйственной деятельности с использованием государственного имущества (при доверительном управлении), определения целей использования имущества (при арендных отношениях), потенциальным привлечением частного капитала к управлению коммунальным комплексом и инвестированию в него средств при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру.
11. При предоставлении субъектами РФ дополнительных мер социальной поддержки, не предусмотренных федеральным законодательством, финансирование расходов на их предоставление (убытков) в рамках гражданско-правового регулирования должно быть возложено на субъект Российской Федерации. Однако вопрос о недостаточности денежных средств в бюджете субъекта РФ или муниципального образования должен решаться в рамках межбюджетных (а не гражданско-правовых) отношений.
12. Реализация отношений собственности в социальной сфере с привлечением специализированных фондов (пенсионных, социального и медицинского страхования) требует осуществления государственного финансирования (за счет средств страховых взносов, поступающих в бюджет и имеющих статус публичной собственности) и софинансирования за счет частной собственности физических и юридических лиц (посредством аккумуляции денежных средств вкладчиков, участников страховых отношений в особом порядке).
13. На денежные средства, составляющие базовую и страховую часть пенсионного обеспечения, входящие в состав казны РФ, распространяется право собственности Российской Федерации. Эти средства не могут передаваться в оперативное управление Пенсионному фонду РФ, который в отношении денежных средств выступает не собственником, а главным распорядителем. В то же время, поскольку источником формирования страховой части пенсии изначально являются страховые взносы, учитываемые на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица и подлежащие своевременной выплате в случаях, установленных законом, постольку данную правовую конструкцию следует квалифицировать как исполнение обязательства внесением долга на депозит, что исключает возможность РФ и Пенсионного фонда РФ распоряжаться указанными денежными средствами.
14. В работе обосновывается, что денежные средства накопительной части трудовой пенсии являются собственностью застрахованного лица, несмотря на их фактическое отражение на счетах Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов либо управляющих компаний.
Для реализации механизма передачи накопительной части трудовой пенсии по распоряжению застрахованного лица управляющим компаниям либо негосударственным пенсионным фондам требуется либо закрепление в законе НПФ и управляющей компании в качестве сособственников в интересах застрахованного лица, либо оформление такой передачи договором субдоверительного управления.
Доход, полученный от инвестирования средств пенсионных накоплений, принадлежащих на праве собственности застрахованным лицам, не может направляться на формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности негосударственного пенсионного фонда.
15. В случае изменения правового статуса (типа) бюджетного учреждения, оказывающего социальные услуги, на автономное бюджетное учреждение его собственник должен продолжать нести субсидиарную ответственность по долгам учреждения, возникшим до изменения типа учреждения.
Отсутствие у бюджетного и автономного учреждения такой гарантии как субсидиарная ответственность собственника, лишает кредиторов уверенности в защите их прав.
В целях укрепления имущественных отношений бюджетных и автономных учреждений с кредиторами целесообразно также применение такого гражданско-правового имущественного механизма обеспечения прав кредиторов, как поручительство и предоставление возможности прибегнуть к процедурам банкротства в случае несостоятельности автономного учреждения. В этих целях должно быть изменено содержание п. 1 ст. 65 ГК РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений теории вещного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке. Материалы диссертации могут рассматриваться в качестве фундаментального основания нового направления в современной науке гражданского права, а именно: теоретической разработки концепции социальной функции права собственности в российском гражданском праве.
Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы: в правотворческой деятельности, в правоприменительной практике, в учебном процессе высших учебных заведений юридического и экономического профилей; при обучении и переподготовке судей и помощников судей.
Сделанные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы для совершенствования российского гражданского законодательства, регулирующего имущественные отношения.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях автора (общим объемом более 94 п.л.), обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА). При этом учтено, что они находят свое применение в судебной практике судов общей юрисдикции.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования выносились на обсуждение в докладах, сделанных на Всероссийской научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений» (Академия права и управления Минюста России, 14-15.12.2001, г. Рязань), Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, 03-04.12.2008, г. Москва), Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Башкирский государственный университет, 2009, г. Уфа), Международной научно-практической конференции «Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации» (Коломенский государственный педагогический институт, 16-17.05.2008, г. Коломна), Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики» (Институт (филиал) МГЮА в г. Кирове, 03.12.2009, г. Киров), Международной научно-практической конференции «Защита прав в России и в других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации» (Институт государства и права РАН, Кубанский государственный университет, Краснодарский краевой суд, 14-17.10.2010, г. Сочи) и ряде других.
Основные предложения диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Структура работы. Работа состоит из введения, четырех глав (двенадцать параграфов), заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Имущественные отношения в сфере оказания социальных услуг как объект гражданско правового регулирования и реализации социальной функции гражданского права
Прежде всего, следует выяснить как понятие «социальная функция права» корреспондирует с понятием «общесоциальная функция права». Они имеют различный смысл и обслуживают разнопорядковые правовые явления. Ряд авторов относит социальную функцию (так же, как и политическую, экономическую, воспитательную и т.п.) к внешним общесоциальным функциям права, находящимся за пределами самого права . Подобный подход предопределен, как нам представляется, существующей в литературе классификацией функций права на внешние и внутренние. Причем такая классификация стала восприниматься как аксиома. Между тем, она несколько искажает природу и суть функций права. Конечно, если изначально рассматривать регулирующую роль права как нормативное воздействие вне правовых отношений, то логично напрашивается вывод о существовании внешних общесоциальных функций права, находящихся за пределами самого права. Но возьмем для примера политическую функцию. Как можно представить механизм функционирования государства, политические отношения, наконец, деятельность субъектов политической системы «за пределами самого права», тем более в современных условиях формирования правового государства? Невозможно. Не требует доказательств факт закрепления в нормах права политического строя общества, а также механизма функционирования государства. Не случайно в литературе вполне справедливо указывается на наличие теснейшей связующей нити между государством и правом, которая в настоящее время приобретает аксиоматическое значение. Их взаимодействие «характеризуется генетическим характером и многообразием форм проявления, главными из которых можно считать юридическое закрепление структуры государства, связей между ее элементами, основами его функционирования». 4
Если же говорить об общесоциальной функции права, то ее сущностный характер проявляется в одном единственном признаке: способности регулировать общественные отношения. Общесоциальная функция права не может быть внешней (за пределами права) функцией. Реализация экономической, социальной, воспитательной, культурно-исторической и других функций права возможна только в рамках правового регулирования, в четких рамках права5. Перечисленные функции не могут выходить за пределы самого права. Другое дело, что в решении социально-экономических проблем, безусловно, активное участие принимают нормы морали, политика, литература, культура и иные юридически не регламентированные сферы общественной жизни со своими особыми формами и методами воздействия на общественные отношения. Вот почему на право нельзя возлагать решение всех социальных проблем, причем искусственно используя феномен внешней функции права. Здесь не последнюю роль играет слишком широкое понимание права, что вряд ли допустимо в науке и практике. На данное обстоятельство справедливо обращает внимание В.В. Ершов, считающий, что весьма широкое понимание права включает как собственно право в форме нормативных правовых актов, так и неправо, т.е. разнородные правовые и иные элементы (правосознание, правоотношения, правоприменение, правопорядок и т.д.), причем даже «юридическую надстройку определенной общественно-экономической формации» и «саму общественную жизнь». Ученый указывает на весьма поучительный результат: правоприменительная практика не восприняла широкое понимание права. Что касается теоретического аспекта, то, по меньшей мере, он является дискуссионным, поскольку многочисленными авторами в единую систему права искусственно включаются как форма права, так и иные правовые и даже неправовые явления7.
Таким образом, классификация функций права на внешние и внутренние методологически не оправдана и не способствует четкому пониманию механизма правового регулирования общественных отношений. Более того, подобная классификация искажает природу и суть функций права. Поэтому недопустимо отождествление понятия «социальная функция права», связанного с правовым воздействием в социальной сфере, с понятием «общесоциальная функция права», связанным с регулированием общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности. Этот первоначальный вывод важен при поиске места социальной функции права в системе функций гражданско-правового регулирования. Проанализируем методологические подходы к понятию «функции гражданского права» и сопряженные с ним вопросы .
Но вначале вкратце о понятии «функции права», которое в научной литературе определяется неоднозначно и противоречиво, на что обращает внимание Т.Н. Радько: «Почти вековой опыт активного исследования понятия «функция права» на сегодняшний день не позволяет констатировать наличие единого взгляда на эту проблему. Если синтезировать многочисленные точки зрения по этому вопросу, то мы увидим, что в конечном счете, под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направление правового воздействия, на общественные отношения, либо и то и другое вместе взятое».
Большинство ученых придерживается последнего положения. При этом некоторые из них считают, что «социальное назначение и направление правового воздействия на общественные отношения, взятые порознь, в отдельности не определяют собой понятие юридической категории функции права. Понятие «функция права» должно охватывать одновременно как назначение права, так и вытекающие из этого направления его воздействия на общественные отношения». Полагаем, что подобная постановка вопроса не способствует правильному пониманию механизма правового регулирования общественных отношений и не учитывает суть права в статике и в динамике. 8 общесоциальном смысле право, в том числе и гражданское право, имеет одну единственную функцию, связанную с его социальным назначением, регулирования общественных отношений. Это- функция права в статике. Что касается функции права в динамике, то она уже связана с правовым регулированием, с основными направлениями правового воздействия на общественные отношения. Здесь вполне правомерно надо ставить вопрос о существовании функций правового регулирования, в частности, функций гражданко-правового регулирования.
Современное учение о сущности права собственности
По мнению венгерского юриста Эрши, «ограничение права собственности становится неотъемлемым элементом содержания собственности» .
Указанный подход обеспечен в зарубежном праве закреплением особой природы государственной собственности, которое отечественным законодателем не осуществлено.
Например, во Франции детально разработана теория статуса «domaine public» (имущества в публичной собственности) как неотчуждаемого и не подлежащего срокам давности имущества. В ряде конституций (Венесуэлы, Гондураса, Испании, Конго, Сенегала и др.) вообще содержится отсылка к специальному закону, который регулирует публичную собственность и устанавливает особый режим, отличный от существенных характеристик гражданско-правового понятия собственности187.
Следует отметить, что европейские государства, так же как и современная Россия, на определенном этапе отказывались от публичной собственности, осуществляли повсеместную приватизацию государственного имущества, передавали его в «частные руки». Однако политический опыт их демократического существования показал, что частный сектор не сможет обеспечить реализацию социальных функций без вмешательства государства. Именно с этим связан процесс национализации, возвращения к специальным принципам защиты публичной собственности в европейских правовых системах.
Полагаем, что европейский опыт может оказаться полезным; законодательное закрепление особой правовой природы собственности публично-правовых образований в силу направленности их деятельности на достижение социальных, общественных функций (например, включение в число требований, на которые не распространяются сроки исковой давности, требования о возврате публичной собственности в случае, если это нарушает права значительного числа граждан), имело бы позитивное воздействие на регулирование социальных отношений, в частности, помогло бы исправить ряд ошибок, допущенных при приватизации государственного имущества в 1990-1992 гг.
Полагаем, что не следует отождествлять такое предложение с уже имевшимся в истории советского гражданского права (ГК РСФСР 1964 г.) положением о том, что на виндикационное требование государства срок исковой давности не распространяется, поскольку мотивы включения данной нормы принципиально отличны от современных и диктовались исключением частной собственности из гражданского оборота в принципе, а не обеспечением социальных, общественных функций государства.
Кроме того, само по себе существование требований, на которые срок исковой давности не распространяется, поддержано современным законодателем и выражено в отсылочной норме, которая позволяет не распространять исковую давность на другие случаи, установленные законом (ст. 208 ГК РФ).
Ярким примером недостаточности правового обеспечения социальных функций государства является следующий:
Администрация муниципального района «Печора» (далее -Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с иском к обществу с ограниченной ответственностью «Компания «Печорторгсервис» (далее - Компания) о признании права муниципальной собственности на жилое здание общежития, расположенное по адресу: город Печора, улица 8 Марта, дом 4, и об истребовании из незаконного владения ответчика упомянутого имущества.
Исковые требования основаны на ст.ст. 166, 301, 302 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что приватизация объектов жилого фонда противоречит положениям постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», а также Закону Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Сделка приватизации в части передачи в собственность ОАО «Печорстрой» и последующие договоры по отчуждению спорного имущества являются ничтожными. Здание общежития выбыло из муниципальной казны помимо воли законного собственника, поэтому должно быть истребовано от добросовестного приобретателя (Компании).
Суды установили, что за Компанией зарегистрировано право собственности на жилое здание общежития общей площадью 4649,14 кв. метров, расположенное по улице 8 Марта, дом 4, в городе Печоры Республики Коми; право собственности зарегистрировано 22.06.2004.
В качестве оснований для государственной регистрации права выступил договор купли-продажи от 27.05.2004, заключенный между Компанией (покупателем) и обществом с ограниченной ответственностью «Печортрансстрой» (продавцом). В свою очередь, последний приобрел в собственность спорное имущество у ОАО «Печорстрой» по договору купли-продажи от 13.04.2004 (право собственности подтверждено свидетельством о государственной регистрации права от 07.05.2004). Основанием для возникновения права собственности ОАО «Печорстрой» на здание общежития послужил план приватизации государственного предприятия «Правление Печорского строительства «Печорстрой», утвержденный Комитетом по управлению имуществом в сентябре 1992 г.
Формы реализации социальной функции гражданско-правового регулирования отношений собственности публично-правовых образований
Полагаем, что указанная норма вполне соотносится с ранее сделанным нами выводом о форме собственности на указанные средства, опосредуя реализацию правомочия распоряжения данным имуществом, которое предоставлено физическому лицу, а не ПФР.
В этом случае в соответствии с действующим законодательством с передачей средств пенсионных накоплений произойдет изменение права собственности на эти средства: они перейдут в собственность негосударственного пенсионного фонда. К данному выводу приводят следующие положения действующего законодательства.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» негосударственный пенсионный фонд представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой является деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда (в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения) и деятельность в качестве страховщика по обязательному и профессиональному пенсионному страхованию. Источником средств для инвестиционной деятельности являются инвестиции, полученные от участников НПФ (физических лиц -вкладчиков)293.
Собственное имущество негосударственного пенсионного фонда состоит из имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности, пенсионных резервов и пенсионных накоплений (ст. 16). Применение термина «собственное имущество фонда» позволяет говорить о том, что средства пенсионных накоплений, являющиеся собственностью Российской Федерации, становятся собственностью негосударственного пенсионного фонда. Однако исходя из положений ст. 18 указанного закона опять же усматривается их особый правовой режим.
Действительно, с правовой точки зрения, средства пенсионных накоплений, поступившие из ПФР в НПФ на пенсионный счет накопительной части трудовой пенсии застрахованного лица, фактически приобретают статус пенсионных взносов данного застрахованного лица как индивидуального вкладчика в фонд, то есть поступают в собственность фонда. Именно в этом случае фонд может в полном объеме заключать договоры доверительного управления с управляющими компаниями в отношении соответствующих средств294.
Отметим также, что отношения, возникающие между НПФ и вкладчиком такого фонда, являются по своей сущности инвестиционными отношениями: они возникают на основании договора негосударственного пенсионного обеспечения.
Можно согласиться с точкой зрения А.В. Майфат, согласно которой указанный договор является по своей природе гражданско-правовым, что вытекает из анализа правоотношений, возникающих в результате его совершения .
Следовательно, происходит изменение правового статуса пенсионных накоплений: страховые взносы работодателя (подлежащие первоначально уплате в пенсионные фонды) превращаются в пенсионные взносы вкладчика (а им по указанной схеме является само застрахованное лицо) и становятся собственностью НПФ.
Вместе с тем, необходимо указать, что некоторые противоречия в действующем законодательстве все же остаются. Так, пенсионные накопления формируются за счет поступивших страховых взносов, а ст. 13 Налогового кодекса РФ признает взносы в государственные социальные внебюджетные фонды федеральными налогами, а значит собственностью РФ.
Отсюда ряд исследователей делает вывод: право собственности РФ на указанные денежные средства не может быть изменено по желанию застрахованного лица, так как последнее не обладает правом владения, пользования и распоряжения в полном объеме указанными денежными средствами (за исключением распоряжения на случай смерти и возможности передачи в негосударственный пенсионный фонд), а наделено правом требования соответствующей компенсации социально-страхового риска лишь при наступлении страхового случая296.
Полагаем, что опасения специалистов в данной сфере оправданны, поскольку статус государственной собственности указанных средств, несмотря на равенство всех форм собственности, все же создает некоторые гарантии для будущих пенсионеров, тогда как передача денежных средств в НПФ может закончиться весьма плачевно.
Определенный интерес в этой связи представляет предложение Минздравсоцразвития России в свете реформирования пенсионной системы пойти на изменение формы собственности пенсионных накоплений. Как заявила глава этого ведомства Т. Голикова, существование накопительного компонента в публично-правовой системе обязательного пенсионного страхования неправильно и приводит к правовым коллизиям. Чтобы человек был заинтересован в формировании накоплений, он должен почувствовать себя собственником. В системе обязательного пенсионного страхования это невозможно.
Проблемы правового режима имущества специализированных фондов, предназначенного для реализации социальной функции
Передача имущества в доверительное управление не порождает право собственности либо иные вещные права у доверительного управляющего.
Так, при рассмотрении заявления Некоммерческого партнерства, ранее являвшегося доверительным управляющим спорного имущества, о признании недействительным Распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом о закреплении недвижимого имущества за ФГУП, арбитражные суды трех инстанций пришли к выводу, что в соответствии с п. 4 ст. 209 ГК РФ собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.
Таким образом, передача имущества в доверительное управление, являясь ограничением (обременением) права, не порождает у доверительного управляющего прав собственности или иных вещных прав (ст. 216 ГК РФ), оспаривание которых в судебном порядке предусмотрено ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Установив, что договор доверительного управления имущества с заявителем прекращен, суды посчитали, что оспариваемое распоряжение не нарушает права заявителя, является правомерным
Важной гарантией является обязательное заключение договора доверительного управления государственным или муниципальным имуществом на торгах , несмотря на отсутствие четкой законодательной регламентации по данному вопросу. Обоснованным нам представляется, что аналогичное мнение, несмотря на отсутствие непосредственного правового регулирования (пробел в праве), высказано и судебной практикой.
Так, ООО обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию в лице Администрации о признании недействительным конкурса на право заключения договора доверительного управления имуществом.
Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда, исковые требования ООО были удовлетворены. Конкурс на право заключения договора доверительного управления имуществом на основании п. 4 ст. 447 ГК РФ признан недействительным. Суд исходил из того, что победитель конкурса определяется посредством рассмотрения, оценки, сопоставления и сравнения предложений всех участников. На проведенных торгах рассмотрены лишь предложения ЗАО, что является существенным нарушением процедуры определения победителя торгов.
Не согласившись с данными судебными актами, Администрация обратилась в кассационную инстанцию с жалобой; при этом одним из доводов жалобы было то обстоятельство, что, по мнению Администрации, суды необоснованно применили к сложившимся правоотношениям Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривающий проведение торгов.
Кассационная инстанция не нашла оснований для отмены обжалуемого судебного акта, при этом дала следующую оценку правоприменительной деятельности нижестоящих судов.
Из положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ст. 72 Бюджетного кодекса РФ следует, что необходимыми условиями для признания договора доверительного управления государственным (муниципальным) контрактом является оплата оказываемых услуг за счет бюджетных средств и обеспечение или решение государственных (муниципальных) нужд.
Оспариваемый договор доверительного управления направлен на оказание ООО муниципальному образованию определенного вида услуг, оплата услуг производится из арендных платежей, перечисляемых в бюджет. Вознаграждение доверительному управляющему подлежит выплате из доходов, полученных от использования муниципального имущества.
Судом отмечено: денежные средства, составляющие часть дохода от использования муниципального имущества, не учтены в расходной части бюджета города, так как остаются у доверительного управляющего в качестве вознаграждения; однако данное обстоятельство не свидетельствует о том, что эти денежные средства не являются доходами муниципального бюджета и не должны учитываться как расходы.
Согласно ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение муниципального заказа производится с проведением торгов.
На основании ч. 7 ст. 28 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством РФ. Согласно ч. 7 ст. 65 упомянутого Закона до установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов местного самоуправления в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. При отсутствии же таких нормативных правовых актов конкурсная комиссия самостоятельно в соответствии с настоящим Федеральным законом определяет порядок оценки заявок. При этом заказчиком в конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные настоящим Федеральным законом, а также их содержание и значимость.
Довод кассатора о том, что на момент проведения торгов на право заключения договора доверительного управления порядок проведения таковых на уровне федеральных законов не регламентирован, отклонен окружным судом, поскольку перечень необходимой конкурсной документации разработан в федеральных законах «О концессионных соглашениях» и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулирующих другие виды торгов.
