Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК СПОСОБ РАСПОРЯЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ 12
1.1. Понятие и значение приватизации государственного имущества 12
1.2. Приватизационные отношения - ретроспектива развития и правового регулирования 39
1.3. Субъекты и объекты приватизации. Государственное унитарное предприятие как объект приватизации 54
ГЛАВА II. ПРИВАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В СИСТЕМЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 76
2.1. Характеристика приватизации как гражданско-правового института 76
2.2. Государственное унитарное предприятие как субъект гражданского права 86
ГЛАВА III. ПОРЯДОК И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ 126
3.1. Юридические факты, лежащие в основании изменения формы собственности при приватизации государственных унитарных предприятий 126
3.2. Преобразование государственных унитарных предприятий приприватизации 140
3.3. Общая характеристика иных способов приватизации государственных унитарных предприятий 156
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 181
- Понятие и значение приватизации государственного имущества
- Характеристика приватизации как гражданско-правового института
- Юридические факты, лежащие в основании изменения формы собственности при приватизации государственных унитарных предприятий
Введение к работе
Актуальность исследования. Начало 90-х годов прошлого столетия в России ознаменовалось переходом к новой общественно-политической формации. Это повлекло за собой переориентацию экономики страны на рыночные отношения. В результате появились новые способы хозяйствования, которые потребовали пересмотра приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом. Обеспечить эффективность функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом была призвана приватизация.
Процесс приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, начавшийся в России в 90-х годах XX века, продолжается и в настоящее время. Если на начальном этапе его темпы были высокими, то в последние годы они заметно замедлились .
Замедление процесса приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий обусловлено тем, что количество объектов для проведения этой процедуры с каждым годом уменьшается.
На современном этапе развития российской экономики приватизация вышла на новый качественный уровень: она стала носить точечный характер, из механизма перераспределения собственности, как это было в эпоху зарождения рыночных отношений, превратилась в механизм пополнения бюджета.
Повысилась капитализация приватизируемого имущества. В 1995 году средства, поступившие от приватизации государственного и муниципального имущества, составили 3 815 600 000 рублей, в 2006 году - уже 93 606 900 000 рублей2.
С ростом бюджетных поступлений увеличились расходы государства, направленные на выполнение его социальных обязательств. Приватизация
В 1993 году число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий составляло 42 924, а в 2006 только 444. // Российский статистический ежегодник. 2007: Стат.сб./Росстат. - Р7б М., 2007. С. 363-364. 2 Российский статистический ежегодник. 2007: Стат.сб./Росстат. — Р76 М., 2007. С. 368.
4 приобрела социально-экономическое значение.
Становление приватизации как правового института, регулирующего переход государственного имущества в частные руки, отражает сложный, но динамичный путь развития российской государственности. Появляется необходимость в теоретическом осмыслении и нормативном оформлении этого процесса. Это объясняется следующим.
Во-первых, приватизация как механизм перераспределения государственной и муниципальной собственности оказывала и оказывает существенное влияние на состояние экономических отношений в стране, формирование инвестиционного климата, решение вопросов трудовой занятости населения. Важным является разработка правовых мер для устранения ошибок социально-экономического характера, которые были совершены на начальном этапе приватизации государственного имущества в России в начале-середине 90-х годов XX в.
Во-вторых, так как отношения в этой сфере регулируются нормами различной отраслевой принадлежности, требует научного осмысления вопрос о месте института приватизации в системе российского права, в частности, гражданского, и особенностях его взаимодействия с другими правовыми институтами.
В-третьих, до сих пор не решены проблемы правового, экономического и организационного характера, связанные с приватизацией предприятий, находящихся в государственной собственности, а именно — государственных унитарных предприятий (далее - ГУП).
В последние годы наметилась устойчивая тенденция произвольного толкования определения государственной собственности, находящейся в управлении ГУПов и государственных учреждений. По оценке аудиторов Счетной Палаты Российской Федерации приватизацию нельзя назвать эффективной на 100 процентов, если ежегодно утверждаемые Правительством Российской Федерации планы по приватизации государственной собственности не вы-
5 полняются3.
Все это подтверждает актуальность выбранной темы научного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Термин «приватизация» был введен в оборот в 1976 году американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Но впервые это понятие было использовано 1969 году. П. Друкер в своей книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их бывшим владельцам.
Понятие «приватизация - преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную» впервые появилось в словаре Уэбстера, издания 1983 г.4.
В отечественной цивилистике исследованию приватизационных отношений посвящены труды В.К. Андреева, B.C. Белых, А.В. Бенедиктова, В.И. Власова, В.А. Виноградова, В.В. Витрянского, С.Я. Веселовского, И.В. Ершовой, СМ. Корнеева, Н.М. Коршунова, О.М. Крапивина, В.П. Мозолина, С.Н. Рябухина, Е.А. Суханова, Е.А. Флейшиц и других ученых.
Значительная часть научных работ была направлена на изучение экономических характеристик приватизационных отношений. Правовые составляющие приватизации, то есть законодательное оформление, правовая логичность, практическое применение нормативно-правовых актов в этой сфере деятельности, оказались менее исследованы. Аспекты приватизационных отношений нашли отражение в научных публикациях А.Д. Радыгина, В.И. Кошкина, ряда других российских и зарубежных авторов (В. Заусаева, А. Маршалл, В. Смирнов).
С позиций отдельных отраслей российского права и с учетом судебной
3 См. Российская газета. 28 января 2005 г. Федеральный выпуск № 3685.
4 См. подробнее: Тяпкина Е.А. Способы приватизации // Гражданин и право. 2003. № 2.
С. 11.
практики приватизационные отношения исследовались в работах Е.К. Дубец, И.В. Игнатова, СИ. Комарицкого, СВ. Новиковой, Б.В. Усова. Рассмотрению правовых проблем приватизации государственных предприятий была посвящена диссертация Е.А. Тяпкиной.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются гражданские правоотношения, возникающие в процессе реализации государственных программ по приватизации производственных имущественных комплексов, входящих в состав государственных унитарных предприятий.
Предметом научной работы является анализ норм гражданского законодательства и законодательства о приватизации, регулирующих правоотношения в области приватизации государственных унитарных предприятий, теоретические исследования, а также материалы судебной практики.
Целью настоящего исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства по гражданско-правовому регулированию отношений в сфере приватизации государственных унитарных предприятий.
Поставленная цель определила задачи исследования:
анализ становления и развития приватизации как правового института, определение ее сущности и значения для российского государства и общества, предложение авторского определения приватизации;
определение и характеристика субъектов и объектов приватизации;
изучение юридических фактов, лежащих в основании для передачи государственной собственности в виде государственных унитарных предприятий в частную собственность;
- выявление особенностей приватизации государственных унитарных
предприятий способами, предусмотренными законом. С позиций норм граж
данского права обозначение существующих проблем в данной области как
правового, так и организационного характера; высказывание авторских пред
ложений по их разрешению;
- анализ судебной практики применения законодательства в сфере при-
7 ватизации.
Методологическую основу данной работы составляет комплексный подход к анализу института приватизации (с определением его места в области гражданско-правовых отношений), который включает сравнительно-правовой метод (используемый для выявления особенностей приватизации государственных унитарных предприятий с учетом специфики их гражданско-правового положения, для анализа юридических фактов, лежащих в основании возникновения приватизационных отношений), формальнологический и формально-юридический методы (использованные при анализе текста нормативных правовых актов, формулировании авторских определений), а также иные методы научного познания: аналитический, исторический и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что выявлен межотраслевой правовой характер института приватизации, дана авторская формулировка юридического понятия «приватизации», определены юридические факты, лежащие в основании для изменения формы собственности при приватизации.
Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, посвященных рассмотрению гражданско-правового регулирования отношений по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности, с учетом специфики их гражданско-правового положения и организационно-правовой формы.
Автор подчеркивает необходимость сохранения данной организационно-правовой формы юридических лиц, прежде всего, в стратегических отраслях отечественной экономики, состояние которых может повлиять на безопасность и обороноспособность государства.
В работе сформулированы предложения по совершенствованию действующего гражданского законодательства, в частности, по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Автор предлагает дополнить перечень способов приватизации, предусмотренных Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», способом преобразования унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью (в контексте государственной программы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Предложено авторское определение понятия «приватизация»: Под
приватизаъ^ией следует понимать урегулированный нормами права порядок
передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности, в собственность физических и (или) юридических лиц за
плату или безвозмездно, который осуществляется в строго установленных
законодательством о приватизации формах и предполагает: издание орга
ном власти акта ненормативного характера, в котором содержится реше
ние о передаче имущества в частную собственность; совершение сделки по
отчуждению указанного имущества; исполнение этой сделки.
Обосновано, что основными юридическими фактами, влекущими возникновение, изменение или прекращение приватизационных правоотношений, являются юридические акты - правомерные действия, с которыми нормы права связывают юридические последствия, в силу волевой направленности правомерных действий на юридические последствия. В процессе приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности, такими актами являются: прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, а также решения об условиях его приватизации, принимаемые уполномоченными органами в установленном законом порядке. Доказано, что возникновение процесса приватизации возможно только при наличии сложного юридического состава в строгой последовательности действий уполномоченных агентов.
Выявлена целесообразность сохранения унитарных предприятий, как разновидности юридических лиц - государственных хозяйствующих субъек-
тов, в существующей организационно-правовой форме. Это обусловлено тем,
что в отдельных стратегически важных отраслях экономики Российской Федерации для национальной обороны и безопасности необходимо поддержание государственного контроля над происходящими процессами.
Обоснована необходимость закрепления в Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества, ежегодно принимаемом Правительством Российской Федерации, размеров участия иностранных инвесторов в приватизации национальных стратегических предприятий и в покупке находящихся под контролем государства акций стратегических акционерных обществ. Это позволит упорядочить регулирование участия иностранных инвесторов в приватизации государственного имущества.
Доказано, что унитарное предприятие, уже включенное в программу приватизации государственного имущества, не может быть исключено из единого государственного реестра юридических лиц, а его деятельность прекращена в порядке и по основаниям, определенным ст. 21.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Предложена новая редакция п. 2 ст. 15 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «информационное сообщение о продаже гтущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям подлежит опубликованию в средствах массовой информации, в том числе электронного характера, определенных соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с обязательной ссылкой в данном сообщении на электронный Интернет-адрес продавца приватизируемого имугцества».
Обосновано предложение о необходимости дополнения перечня способов приватизации, предусмотренных Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», способом преобразо-
10 вания унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью
(далее - ООО), с рекомендацией законодательного закрепления критериев выбора учредителей и направления деятельности создаваемого ООО. Критерии, в соответствии с которыми будут определяться учредители, направления деятельности ООО должны быть проработаны и указаны в законе. Это позволит более успешно реализовать государственную программу поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
8. Утверждается, что не стоит рассматривать участие государства в открытых акционерных обществах, созданных в результате преобразования унитарных предприятий, при котором 100 процентов акций остаются в государственной собственности, как приватизацию. В данном случае отсутствует главный признак приватизации - не происходит переход имущества из государственной собственности в частную собственность физических и (или) юридических лиц, а происходит только смена организационно-правовой формы унитарного предприятия.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем нашли теоретическое осмысление новеллы законодательства о приватизации. Автором показана преемственность этих |', норм по отношению к нормам аналогичного содержания в законодательных актах предшествующего периода, проанализированы причины появления нововведений, обоснована их необходимость. Выводы, научные положения, сформулированные диссертантом, и практические предложения дополняют теоретические основы российского гражданского права.
Основные выводы и практические предложения, полученные в исследовании, могут быть использованы законодательными и правоприменительными органами для совершенствования гражданского, а также приватизационного законодательства и служить теоретической основной продолжения исследований в обозначенной области.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебного курса «Гражданское право» в высших учебных
заведениях юридического профиля, спецкурсов в юридических и экономических вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и апробирована на кафедре гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Результаты научного исследования были доложены на научно-практических конференциях, в том числе на международной научно-практической конференции, прошедшей 16 ноября 2006 года, посвященной теме «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт».
Объем и структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, содержащего выводы, и библиографического списка.
Понятие и значение приватизации государственного имущества
В рамках проводимой в Российской Федерации (далее — РФ, Россия) административной реформы, предусматривающей сокращение функций государства с нескольких тысяч до нескольких сотен, актуальным становится вопрос о сокращении объема государственной собственности. Можно констатировать, что в настоящее время как государственный, так муниципальный секторы экономики остаются излишне громоздкими, что не позволяет в полной мере задействовать новые эффективные механизмы управления ими. Вместе с тем политика управления государственной и муниципальной собственностью должна строиться на принципах строгого соответствия состава имущества функциям государства и муниципальных органов управления. Данное утверждение предполагает, что объем и состав данного имущества в целях эффективного расходования государственных и муниципальных бюджетных средств, по возможности, должны носить оптимальный характер.
Одним из действенных механизмов сокращения расходной части бюджета путем уменьшения количества имущества, находящегося на балансе государства, не соответствующего его функциям, является приватизация.
Раскрывая сущность термина «приватизация», следует помнить, что ни в науке, ни в правоприменительной практике не утвердилось его четкого и однозначного понимания. При этом несовпадение точек зрения по обозначенному вопросу наблюдается как среди отечественных, так и среди зарубежных специалистов.
В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»5 (далее — Закон о приватизации 2001 г.) «под приватизацией государственного и муни 13 ципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц».
Традиционно в российской научной литературе понятие «приватизация» рассматривается в трех смыслах: организационном, экономическом и юридическом.
Так, с организационной точки зрения приватизация представляет собой «организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов государства и местного самоуправления в определенные сроки, в установленном порядке и формах»6.
Понимание приватизации в юридическом и экономическом смыслах отличны друг от друга в связи с тем, что момент фактического перехода собственности от одного лица к другому с точки зрения экономических отношений существенным образом отличается от перехода права собственности, обусловленного его государственной регистрацией, с точки зрения правовых норм.
Характеризуя приватизацию в рамках экономического подхода, можно выделить широкое и узкое понимание рассматриваемого явления. Причем, в широком смысле слова приватизация предполагает «осуществление разнообразных мероприятий по изменению масштабов деятельности государства либо по усилению роли частного сектора в предпринимательской деятельно-сти» . В этом контексте можно утверждать, что приватизация направлена на решение важных экономических задач государства, связанных, прежде всего, с пополнением бюджета.
В связи с этим в современной России на макроэкономическом уровне приватизация рассматривается, прежде всего, как способ повышения эффективности управления государственным и муниципальным имуществом, в чем видится усиление государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Наоборот, сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Характеристика приватизации как гражданско-правового института
Раскрытие темы данного диссертационного исследования, по нашему мнению, невозможно без осмысления процесса приватизации государственных унитарных предприятий в системе гражданско-правовых отношений.
Рассмотрение вопросов данной категории видимо следует начать с характеристики самой приватизации как правового института, уяснения его места в системе гражданско-правовых отношений. Внимание будет акцентировано на таких элементах характеристики, как сущность и особенность приватизационных отношений, их субъектный состав, объект и метод правового регулирования.
Анализ законодательства о приватизации государственного имущества позволяет говорить о том, что возникающие в данной сфере отношения регулируются, как уже отмечалось, нормами различной отраслевой принадлежности.116
Так, общие положения о приватизации содержатся в ГК РФ, где определено, что порядок передачи государственного и муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц регулируется специальным законодательством - законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом в ст. 217 ГК РФ подчеркивается приоритет норм приватизационного законодательства перед нормами ГК РФ, регулирующими порядок приобретения и прекращения права собственности.
Вопросы, связанные с переходом прав на земельные участки, на которых находятся приватизируемые унитарные предприятия, в частности рыночная и кадастровая оценка земель, занесение земельных участков в государственный земельный кадастр, относятся к ведению иных законов, в частности, Земель-ного кодекса РФ , Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»118, Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»119 и некоторых других.
Исключение из основного государственного реестра юридических лиц унитарных предприятий в связи с их приватизацией, и наоборот государственная регистрация создаваемых в результате приватизации этих предприятий акционерных обществ осуществляется в соответствие с порядком, предусмотренным Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателеи» .
Проведение конкурсов, аукционов, торгов в ходе приватизации государственного имущества во многом относится к сфере предпринимательского права. Наконец, ежегодные прогнозные планы (программы) приватизации государственного имущества, утверждаемые постановлениями Правительства РФ, являются сферой административного регулирования.
Таким образом, нормы, регулирующие приватизацию, содержат в себе элементы и гражданско-правового, и предпринимательского, и административного характера. Вряд ли стоит утверждать преимущество одних норм над другими. Нормы административного, гражданского и предпринимательского права скорее дополняют друг друга, поскольку все они направлены на достижение одного результата.
Ввиду специфического характера приватизационных отношений, в них сочетается и вертикальное управление, и горизонтальное равенство субъектов. Как следствие, приватизационное законодательство включает в себя нормы конституционного, гражданского, административного и уголовного права. Этим обусловлен межотраслевой характер данного института. Тем не менее, большую часть норм о приватизации составляют нормы гражданско-правовые.
Нормы ГК РФ в системе приватизационного законодательства имеют принципиальное значение, так как с одной стороны закрепляют приоритет специальных норм при регулировании приватизационных отношений, а с другой - декларируют общее правило о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Поэтому гражданско-правовые нормы, включаемые в приватизационное законодательство, приобретают собственно приватизационную специфику, но не всегда соответствуют эталону, заложенному в ГК РФ.
Действующий Закон о приватизации содержит большое количество гражданско-правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения (например, отношения, связанные с проведением конкурса и аукциона, определением стоимости приватизируемого имущества, существенные условия договора купли-продажи приватизируемого государственного предприятия и т.д.).
Вместе с тем, хотелось бы в контексте рассмотрения приватизации как правового института обратить внимание на особую группу гражданско-правовых отношений, которые вытекают из сделок, существенным условием которых, в свою очередь, является обременение имущества.
Юридические факты, лежащие в основании изменения формы собственности при приватизации государственных унитарных предприятий
Порядку приватизации государственного и муниципального имущества посвящена глава III Закона о приватизации 2001 г.
Под порядком приватизации государственного и муниципального имущества Новикова СВ. понимает «нормативно-закрепленную систему организационно-правовых мероприятий, направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц, а также действий, связанных с обязательствами субъектов приватизационных отношений, возникающих в связи с приобретением государственного и муниципального имущества до перехода к ним права собственности на такое имущество»181. При этом основанием для начала реализации указанных организационно-правовых мероприятий будут являться факты определенного рода, обладающие свойством юридической значимости, а потому именуемые юридическими фактами.
Традиционно в литературе под юридическими фактами понимают конкретные социальные обстоятельства, вызывающие в соответствии с нормами права наступление определенных правовых последствий, возникновение, изменение или прекращение правоотношений .
Юридические факты в так называемом «приватизационном праве» - это те явления реальной жизни, которые приводят приватизационную норму в движение, вызывают ее реализацию в правовых отношениях, способствуют участию в данных отношениях конкретных субъектов.
Являясь одним из основных элементов механизма приватизационно-правового регулирования, юридические факты выполняют свою главную функцию - обеспечивают возникновение, изменение и прекращение приватизационных отношений183.
Юридические факты в «приватизационном» праве выполняют и дополнительные функции. Прежде всего, они выступают гарантией законности, позволяющей не допустить произвола обязанных лиц при осуществлении порядка приватизации государственного и муниципального имущества.
По нашему мнению, одной из функций юридических фактов в «приватизационном праве» является информационная функция, обеспечивающая предварительное воздействие правовых норм на общественные отношения в области приватизации184. При осуществлении правовой деятельности необходимо ориентироваться не только на правовые последствия определенных действий, но и учитывать юридические факты, которые эти последствия обусловливают.
Таким образом, юридические факты выступают активным, действенным элементом механизма правового регулирования процесса приватизации. Их закрепление в законодательстве используется, в том числе как одно из средств воздействия на поведение субъектов отношений в сфере изменения форм собственности — из публичной в частную.
В юридической науке существует достаточное количество классификаций юридических фактов185. Их дифференцируют по волевому признаку (события, действия), по способу связи с явлениями действительности (позитивные, негативные), по функциям юридических фактов в фактическом составе (правопорождающие, правопрепятствующие), по юридическим последствиям (правообразующие, правоизменяющие, правопрекращающие),
