Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое положение Российской Федерации как субъекта гражданского права
1. Гражданская правосубъектность Российской Федерации 11
2. Формы участия Российской Федерации в гражданском обороте ...34
Глава 2. Понятие и условия гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по обязательствам вследствие причинения вреда
1. Понятие гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам 53
2. Условия гражданско-правовой ответственности Российской Федерации 78
Глава 3. Возмещение Российской Федерацией причиненного вреда
1. Органы, обязанные возместить причиненный вред от имени Российской Федерации 112
2. Порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц 135
3. Особенности возмещения вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда 156
Заключение 179
Список литературы 185
Приложение
- Гражданская правосубъектность Российской Федерации
- Понятие гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам
- Органы, обязанные возместить причиненный вред от имени Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Статьи 1 и 7 Конституции РФ провозглашают Россию демократическим социальным федеративным правовым государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Однако, для решения стоящих перед государством публичных, общенациональных или иных общественных задач, государству необходимо принимать активное участие и в частном имущественном обороте1. Именно в этих целях Гражданский кодекс РФ (далее по тексту - ГК РФ) в ст. 124 признает его субъектом гражданских правоотношений.
В то же время, признав Российскую Федерацию и другие публично-правовые образования субъектами гражданского права, ГК РФ недостаточно четко регламентирует вопросы их участия в товарно-денежных отношениях (в том числе и в обязательствах, возникающих из причинения вреда), что порождает многочисленные проблемы применения норм материального права. Именно это и обусловливает необходимость дальнейших теоретических исследований, направленных на оптимизацию правового механизма, регулирующего особенности правового статуса таких образований, обладающих публичной властью.
Актуальность темы представленной кандидатской диссертации обосновывается еще и теми обстоятельствами, что, к сожалению, все чаще правовой нигилизм проникает и в органы власти. Неправомерные действия отдельных должностных лиц приводит к невозможности реального исполнения судебных решений по искам к казне Российской Федерации, что не может не беспокоить юридическую общественность. Участились случаи обращения граждан в суд за возмещением материального или компенсацией морального вреда, возникаю щим вследствие незаконных действий (бездействия) правоохранительных органов.
Существуют различные средства защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них значительная роль принадлежит гражданско-правовым нормам, которые устанавливают ответственность за вред, причиненный данными органами и их должностными лицами. Именно институт гражданско-правовой ответственности предназначен для защиты субъективных прав граждан и юридических лиц.
Ответственность Российской Федерации за действия своих органов и должностных лиц основана на принципе защиты как личных, так и обществен-ных интересов граждан , что является одной из гарантий демократии. Установление ответственности не только для отдельного лица, но и для государства является принципиальным направлением правовой идеологии государства на современном этапе, положительно влияет на формирование правосознания, особенно обыденного, и правовую психологию населения. Эти нормы выступают важным фактором укрепления правовой основы деятельности государственных органов, их должностных лиц3. Следует согласиться с Н. И. Мирошниковой, которая считает, что нормы об ответственности «преследуют цели воспитательно-предупредительного характера. Они способствуют выявлению и устранению недостатков в работе государственного аппарата, предупреждению правонарушений и стимулируют должностных лиц к надлежащему исполнению своих служебных обязанностей»4.
Необходимость обобщения практического опыта с целью совершенствования гражданского законодательства, выработки нового подхода к вопросам гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный его органами, недостаточная теоретическая разработка, научная и практическая значимость указанных проблем, дискуссионность ряда вопросов предопределили выбор автором темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы в юридической литературе.
Вопросы форм и способов участия государства в гражданских правоотношениях неоднократно поднимались в цивилистике. В конце XIX - начале XX вв. к этим проблемам неоднократно обращались такие видные правоведы как: Н. Л. Дювернуа, Н. И. Лазаревский, Д. И. Мейер, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский, Н. С. Суворов, Е. Н. Трубецкой, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич.
В советское время значительный вклад в их изучение внесли: М.И. Брагинский, С. Н. Братусь, О. С. Иоффе, А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин. Однако выводы этих ученых были сделаны на основе принципиально иных положений законодательства и, хотя и сохраняют, в целом, определенное значение, но в настоящее время требуют переосмысления с учетом новых представлений о сущности государства и права.
В последние годы появились работы, в которых вновь рассматриваются проблемы гражданской правосубъектности современного российского государства, что важно для решения ряда вопросов. Однако, комплексные монографические исследования, посвященные данной проблеме, проведенные применительно к изменившемуся правовому статусу РФ, а также с учетом новых экономических условий, в настоящее время практически отсутствуют. Можно отметить авторов, которые, анализировали указанные проблемы в своих работах: О. Г. Барткова, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, Е. В. Васильева, В. Г. Голубцов, М. В. Жабреев, А. А. Иванов, А. В. Костин, А. Л. Маковский, И.Н. Поляков, Д. В. Пятков, М. В. Смородинов. Публикации же других юристов по вопросам особенностей гражданской правосубъектности государства могут быть отнесены скорее к разряду комментариев действующего законодательства.
Вопросы гражданско-правовой ответственности государства рассматриваются исследователями еще реже. Сегодняшнее состояние разработки этой проблемы - результат отдельных исследований ученых: в дореволюционный период - К. Н. Анненкова, К. П. Победоносцева и др., в советское время - А. М. Беляковой, М. Ф. Медведева, В. А. Рахмиловича, Е. А. Флейшиц, К. Б. Ярошенко и др. В 70-е - первой половине 80-х гг. XX века по данной тематике были выполнены диссертационные исследования (В. Т. Нор, Н. И. Мирошникова, Е. П. Чорновол, А. Д. Кун), которые охватывали проблему вредоносной деятельности только в области административного управления и правосудия. По вполне понятным причинам авторы не могли учесть тех существенных изменений, которые в дальнейшем произошли в стране. После принятия нового ГК РФ теме ответственности за вред, причиненный незаконной властной деятельностью, были посвящены кандидатские диссертации С. Б. Цветкова (Волгоград, 1998 г.) и О. Н. Войтенко (Москва, 2001 г.). Отмечая высокий теоретический уровень и практическую значимость этих работ, следует признать, что некоторые их положения требуют дальнейшего развития.
Цель исследования заключается в комплексном анализе института гражданско-правовой ответственности государства по обязательствам вследствие причинения вреда на основе изучения законодательства, литературы, судебной практики, а также в разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Для достижения указанной цели предстояло решить следующие задачи:
рассмотреть особенности участия государства в гражданско-правовых отношениях;
уточнить определение понятия ответственности государства по обязательствам, возникающим из причинения вреда;
проанализировать условия гражданско-правовой ответственности государства за вредоносную властную деятельность;
установить круг государственных органов, выступающих в качестве ответчиков по делам о возмещении вреда, причиненного незаконной властной деятельностью, а также обязанных возместить вред;
исследовать порядок возмещения убытков и право регресса государства к непосредственному причинителю вреда;
охарактеризовать особенности возмещения государством вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда;
- определить степень эффективности действующего законодательства, регламентирующего гражданско-правовую ответственность государства, и выработать предложения по его совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с участием Российской Федерации в обязательствах по возмещению вреда, причиненного его органами и должностными лицами.
Предмет исследования - правовой механизм применения нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по возмещению вреда и регламентирующих вопросы гражданско-правовой ответственности государства по де-ликтным обязательствам.
Методологическую основу исследования составляют диалектический, исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и другие методы научного познания.
Эмпирической основой исследования являются сводные данные о деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета (федеральных органов исполнительной власти) в 1999-2003 гг. по возмещению ущерба, причиненного незаконной властной деятельностью.
Научная новизна работы определяется тем, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований особенностей гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по деликтным обязатель ствам согласно действующему российскому законодательству на основе положений науки гражданского права с учетом достижений теории государства и права, конституционного права, финансового права и экономической науки. Выдвинуты предложения по совершенствованию действующего гражданского и бюджетного законодательства и прежде всего норм, регламентирующих участие Российской Федерации в правоотношениях по возмещению вреда. На защиту выносятся следующие положения:
Государство обладает гражданской правоспособностью, которая лишена властной составляющей. Гражданская правоспособность Российской Федерации является целевой, ибо определяется целями ее существования как публично-правового образования.
Гражданская правосубъектность государства не должна отождествляться с гражданской правосубъектностью органа власти ввиду того, что каждое из данных лиц является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, а объем гражданской правосубъектности публично-правового образования не сводим к объему полномочий его органов.
Утверждается, что понятие «компетенция» не сопоставимо с понятием «правоспособность» в силу принципиальных различий, ибо для частного права под компетенцией необходимо понимать юридическую форму установления иерархических отношений между органами государственной власти или между органами юридического лица в структуре организационного единства. Компетенция важна для установления правомочия формирования воли и совершения действий тем или иным органом при осуществлении организацией или публично-правовым образованием собственной дееспособности.
4. Сформулировано авторское определение понятия деликтоспособности государства, под которой понимается способность Российской Федерации нести самостоятельную имущественную ответственность за счет обособленного государственного имущества, не закрепленного на праве хозяйственного веде ния и оперативного управления за учрежденными Российской Федерацией предприятиями и учреждениями и не изъятого из гражданского оборота.
Сформулировано авторское определение понятия гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по деликтным обязательствам: гражданско-правовая ответственность Российской Федерации за вред, причиненный федеральными органами и их должностными лицами - это установленные нормами гражданского права отрицательные имущественные последствия для Российской Федерации за незаконные действия (бездействие) указанных органов либо должностных лиц при осуществлении ими властных полномочий от имени Российской Федерации, повлекшие нарушение субъективных гражданских прав гражданина или юридического лица.
Утверждается, что признание ответчиком по обязательствам, возникающим в свете ст. 1069 и 1070 ГК РФ, непосредственного причинителя вреда, а не публично-правового образования в целом будет способствовать более действенной защите потерпевшего, в то время как имущественной базой для возмещения причиненного вреда должны являться средства того публично-правового образования, интересы которого представляет правонарушитель. Возмещение публично-правовым образованием причиненного вреда не должно исключать регрессной ответственности за неправомерные действия к непосредственным причинителям вреда - должностным лицам государственных органов, если вина их будет установлена вступившим в законную силу приговором суда.
Предлагается авторское определение вреда, причиненного в результате незаконной властной деятельности: «Гражданско-правовой вред, причиненный государственным органом либо его должностным лицом, представляет собой умаление имущественных или связанных с ними личных неимущественных прав (благ) гражданина или юридического лица в результате осуществления властной деятельности».
8. Обосновывается целесообразность регламентации административного порядка возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, при условии, если сумма возмещения не превышает величину прожиточного минимума, исчисленного в среднем по Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические подходы к проблемам гражданско-правовой ответственности государства за причинение вреда представляют собой новую, соответствующую современным представлениям о сущности государства, концепцию. Сформулированные диссертантом выводы и конкретные предложения, высказанные по теме работы, могут быть использованы для совершенствования гражданского законодательства, регулирующего порядок возмещения вреда, причиненного незаконной властной деятельностью. Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе, в частности, при преподавании гражданского права и спецкурса «Обязательства вследствие причинения вреда». Автор надеется, что высказанные им суждения будут востребованы другим учеными при дальнейшем развитии доктрины гражданского права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права и процесса Волгоградского государственного университета. Основные положения и выводы, содержащиеся в представленном исследовании, внедрены в учебный процесс Волгоградского государственного университета, а также нашли свое отражение в опубликованных автором работах, являлись предметом выступлений диссертанта на научных конференциях.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Гражданская правосубъектность Российской Федерации
Рассматривая проблемы участия государства в частноправовых отношениях, нельзя обойти вниманием вопрос о моменте появления субъектов, которые не являются физическими лицами. Единства во мнениях при определении такого момента достичь так и не удалось. До сих пор существуют две отличные точки зрения, которые были сформированы еще в XIX веке. Одни авторы утверждали, что именно государство, civitas romana, populus romanus, есть древнейший и первоначальный юридический субъект, по примеру которого образовывались все другие союзные формации, такие как юридические лица. Другие придерживались той точки зрения, что понятие юридического лица, как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а с последних перенесено на все другие корпорации, и наконец, на само государство. Но при детальном анализе двух вышеприведенных точек зрения, мы приходим к выводу, что и то и другое мнение, в известной степени, справедливо, ибо имущественное право римского государства не только в период королевства, но и во времена республики покоилось на иных основаниях, чем гражданский оборот частных лиц, и лишь в конце республиканского периода последовал решительный переворот, как в государственном строе, так и в воззрениях юристов, который прежде всего сказался на городских общинах, вошедших в римское государство в качестве муниципий, подчиненных римской верховной власти.
После того как императорский фиск слился с древним народным эраром, сфера имущественных отношений государства с частными лицами стала обособляться от других сфер государственного управления и включаться в имущественный оборот в упрощенном виде. Ведение имущественных дел государства было возложено на должностных лиц, получавших свои полномочия от императора.
Относительно введения муниципальной системы управления и распространения римского гражданства на все подвластные Риму города Civitates, которые сделались римскими муниципиями, следует отметить, что последние первоначально были самостоятельными государствами, которые при вступлении в сферу римской власти или оставались особыми государствами, соединенными с Римом на тех или иных союзных началах, или теряли свою самостоятельность, превращаясь в часть римской civitatis с более или менее несовершенным участием в римских гражданских правах. Со времен Юлия Цезаря, когда римское гражданство было даровано всей Италии и цизальпинской Галлии, муниципия стала считаться в качестве получившей известную самостоятельность части государства, причем границы компетенции муниципальных и цен тральных государственных учреждений определялись особыми законными определениями (leges municipals).7 Современное гражданское законодательство практических всех стран мира называет государство одним из субъектов гражданского права. Как известно, ГК РФ, определяя круг участников регулируемых гражданским законодательством отношений, в качестве таковых признает граждан и юридических лиц, а также Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Причем закон подчеркивает, что Российская Федерация, равно как ее субъекты и муниципальные образования, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами.9 К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.10 Однако отождествлять публично-правовые образования с юридическими лицами в рамках гражданского оборота вряд ли целесообразно.
Понятие гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам
Прежде чем обратиться к вопросам гражданско-правовой ответственности государства, диссертант хотел бы обозначить свою позицию относительно самого понятия «деликтные обязательства» и их места в правовой системе России.
Большинство словарей трактуют термин «деликт» (от лат. dtlictum) как «всякое правонарушение, т. е. незаконное действие, проступок, преступление»140. Однако отметим, что понятие противоправности в гражданском праве более широкое, нежели в праве уголовном или административном. В частности, под противоправным поведением большинство современных цивилистов понимают такое поведение, «которое нарушает императивные нормы права либо санкционированные законом условия договоров, в том числе и прямо не предусмотренные правом, но не противоречащие общим началам и смыслу гражданского законодательства»141. Очевидно, поэтому нормы, регулирующие деликтные обязательства, в некоторых случаях, предусмотренных законом, распространяются и на отдельные договорные обязательства142. Однако диссертант разделяет точку зрения А. Л. Маковского, утверждающего: «В статье 53 Конституции и в статьях 16, 1069, 1070 ГК РФ имеется ввиду возмещение внедоговорного вреда. Под действие этих норм не подпадают случаи нарушения государством (или государственным органом) гражданско-правового договора, в котором оно участвует в качестве стороны. Вывод этот с очевидностью вытекает из всей истории института гражданско-правовой ответственности государства за акты власти в нашем отечестве, из фразеологии статьи 53 Конституции («... возмещение вреда ...»), из места статей 1069 - 1071 в ГК»Ш. Такую же позицию занимает и И.С. Шабунина.
В разговорном русском языке термин «ответственность» появился в первой половине XIX в. Толковый словарь В.И. Даля (вторая половина XIX в.) упоминает его лишь вскользь как производное от слов «отвечанье» и «ответ»145. Что касается лексикона юристов, то там термин «ответственность» появился ориентировочно в конце 90-х годовХІХ в. и первое время не имел четких границ. Даже в начале XX в. сочинения по гражданскому праву еще не содержали самостоятельных разделов, посвященных ответственности. Так, в работе А. М. Гуляева вопросы гражданско-правовой ответственности были отнесены к различным правовым институтам (представительству, конкретным договорам, деликтам и др.) и не имели общего изложения и понятийного аппарата. Аналогично решали данный вопрос и другие юристы, в частности Г. Ф. Шершеневич, который считал, что «как и задаток, неустойка имеет двоякое значение, являясь не только средством обеспечения обязательств, но и способом определить размер вознаграждения за отступление от обязательства».
Впервые в российском гражданском законодательстве раздел «Ответственность за нарушение обязательств» появился в ГК РСФСР 1964 г. (глава 19). Однако выделение раздела в кодифицированном акте не всегда означает наличие соответствующего правового института и поэтому существование гражданско-правовой ответственности как самостоятельной, цельной и системно-комплексной группы норм (института) до сих пор требует доказательств. Даже в действующем ГК РФ нет определения ответственности, точного установления ее видов и других признаков, которые позволили бы идентифицировать ответственность, отграничивали бы ее от других правовых средств обеспечения исполнения обязательств (например, от принудительно исполняемой обязанности, задатка).
Соглашаясь с мнением М. Н. Малеиной148, мы считаем, что ответственность - это особый институт гражданского права. Его нормы расположены не только в гл. 25 ГК РФ («Ответственность за нарушение обязательств»), но и в других статьях, таких как ст. 15, 16 (возмещение убытков), ст. 56 (ответственность юридических лиц), ст. 126, 127 (ответственность по обязательствам публично-правовых образований), ст. 151, 152 (компенсация морального вреда), ст. 330-333 (неустойка), ст. 178, 179 (заблуждение, обман), ст. 306 (прекращение права собственности), ст. 1105 (неосновательное обогащение), ст. 1175 (ответственность наследников по долгам наследодателей) и пр. Кроме того, специальные нормы об ответственности, касающиеся отдельных институтов, закреплены не только в ГК РФ, но и в других федеральных законах.
Что же касается структуры ГК РФ, системы российского права и общего понятия ответственности, то думается, что вполне обоснованной выглядит позиция В. Ф. Попондопуло, считающего, что обобщающие правила об ответственности должны содержаться в разделе I «Общие положения» ГК РФ .
Органы, обязанные возместить причиненный вред от имени Российской Федерации
Проблема гражданско-правовой ответственности Российской Федерации по деликтным правоотношениям неотделима от разрешения вопроса: кто будет возмещать вред? К сожалению, сегодня однозначного ответа нет даже у высших судебных органов. В Российской Федерации принято значительное число нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок ответственности государства перед гражданами и юридическими лицами, однако эти акты порой противоречат друг другу, что не способствует упорядочению правового механизма регулирования данных общественных отношений. Подобное положение ведет к нагнетанию напряженности, к нигилистическому отношению к государству и всей его правовой системе. Как справедливо пишет Л. В. Бойцова, «невыполнение государством обязанностей перед гражданином влечет кризис доверия к власти и стремление граждан к неправовому удовлетворению частных эгоистических интересов».
Рассматривая нормативную базу, регулирующую порядок определения ответчика по деликтным обязательствам, возникающим как следствие осуществления незаконной властной деятельности, мы предлагаем проанализировать не только положения гражданского, но и бюджетного законодательства Российской Федерации.
Общий порядок возмещения вреда, причиненного государственными органами, определяется в ст. 16 ПС РФ. Однако мы уже писали на страницах настоящего исследования, что следует различать те моменты, когда государственные органы действуют от имени государства как органы Российской Федерации и когда они действуют в собственном интересе как юридические лица в организационно-правовой форме учреждения.
Нормы ст. 16 ГК РФ детализированы в ст.ст. 1069 и 1070 ГК РФ, где установлено правило, в соответствии с которым за вредоносную властную деятельность возмещение вреда осуществляется за счет казны Российской Федерации.
Однако в рамках Гражданского кодекса термин «казна» имеет несколько значений. Если в соответствии с нормами ст. 214 ГК РФ под казной понимается «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями»265, то анализ ст. 1071 ГК РФ показывает, что под термином «казна» в данном случае подразумевается субъект гражданских правоотношений, ибо выступать от имени имущества вряд ли возможно. В то же время законодатель не раскрывает, какого именно субъекта он именует под термином «казна» в свете ст. 1071 ГК РФ. Попробуем разобраться в данном вопросе.
Отождествление «казны» с субъектом права, присуще теории раздвоения личности государства, которую развивали такие классики отечественной цивилистика как Д. И. Мейер и Г. Ф. Шершеневич, а в настоящее время поддерживает А. А. Иванов.
Так, Д. И. Мейер подразумевал под казной государство, которое для удовлетворения своих разнообразных потребностей выступает субъектом имущественных прав. Этот ученый в 1846 г. защитил диссертацию на получение степени магистра по теме «Опыт о праве казны по действующему законодательству», где критиковал позицию авторов, понимавших под казной не само государство, а его имущество .
Г. Ф. Шершеневич, давая характеристику казне как гражданско-правовому понятию, отмечал, что она: 1) представляет собой публичное юридическое лицо, то есть образованное помимо воли частных лиц; 2) занимает самое видное место среди юридических лиц, т. к. представляет государство с хозяйственной стороны; 3) является единым субъектом, несмотря на то, что эта хозяйственная деятельность осуществляется разными органами . Именно в таком качестве - как субъект права - казна была представлена в основном Своде Законов Российской Империи.
Ряд современных ученых отстаивает позицию, суть которой сводится к тому, что частно-правовые отношения не являются для государства типичными, ибо основная цель государства как суверена - властвование. Для участия в частно-правовых отношениях государство надевает другую маску — маску казны (фиска). Причем казна не властвует, а государство не участвует в частно-правовых отношениях. В то же время казна и есть государство .
Мы разделяем либеральную идею признания казны в качестве универсального ответчика по всем обязательствам с участием в них государства как должника, и считаем ее очень удобной. Действительно, в чьих бы руках не находилось государственное имущество, оно считается принадлежащим казне. Однако вся беда нашей действительности заключается в том, что в России отсутствует единство казны как субъекта права. Сегодня казна «понимается, прежде всего, как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права».
Казна как система органов государства была известна в России достаточно давно. Образованный в 1512 году Казенный Приказ (Двор) положил начало созданию приказной системы центрального управления финансами Российского государства. В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. А в результате финансовых преобразований Петра І в 1710 году была создана Счетная (Казначейская) контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года270. В 1785 году под руководством Екатерины II была проведена реформа Городского Управления. В результате данной реформы органами уездного финансового управления стали уездные казначейства, которые исполняли функцию исключительно кассового учреждения. В Москве и Санкт-Петербурге были открыты Государственные казначейства для штатных и остаточных сумм, действовавшие с 1780 по 1821 год. Они ведали всеми штатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на ар мию и флот .
