Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ И ЕЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 11-7 6
1. Приватизация государственного имущества: понятие, цели и социально-юридические последствия 11-46
2. Приватизация государственного имущества как объект правового регулирования и юридический институт 4 6-65
3. Источники правового регулирования приватизации государственного имущества 66-76
ГЛАВА 2. ПРИВАТИЗАЦИОННЫЕ СДЕЛКИ В СОСТАВЕ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА 77-155
1. Стадии приватизационного процесса. Место сделок в системе средств приватизации государственного имущества 77-105
2. Понятие и признаки приватизационных сделок 106-128
3. Основные виды приватизационных сделок и их правовые последствия 129-155
ГЛАВА 3. НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ СДЕЛОК ПРИВАТИЗАЦИИ. ЗАЩИТА ИМУЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА В ПРОЦЕССЕ ПРИВАТИЗАЦИИ 156-212
1. Типология нарушений законодательства о приватизации государственного имущества 156-176
2. Основания для признания недействительными приватизационных сделок и юридические последствия их недействительности 17 6-212
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 212-214
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 214-223
- Приватизация государственного имущества: понятие, цели и социально-юридические последствия
- Стадии приватизационного процесса. Место сделок в системе средств приватизации государственного имущества
- Типология нарушений законодательства о приватизации государственного имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В становлении российской государственности современного типа, в движении российского общества к демократическим стандартам, в укреплении национальной безопасности и сохранении жизни самой нации первостепенное значение имеют проводимые преобразования в экономике. Центральное место в системе рыночных реформ по праву занимает приватизация. Сегодня изменения в формах и структуре собственности, вызванные к жизни этим процессом, затронули интересы всех россиян без исключения, так что на ближайшую и отдаленную перспективы жизнь в российском обществе будет определяться эффективностью новых социально-экономических институтов.
Непосредственными результатами приватизации к настоящему моменту являются:
массовое перераспределение и закрепление прав собственности на территории России;
появление новых субъектов экономической деятельности и обслуживающих их институтов — корпораций, выступающих преимущественно в форме открытых акционерных обществ, инвестиционных фондов и др.;
возникновение рынка ценных бумаг и усиление его роли в экономике страны;
появление нового социального слоя частных собственников .
С самого начала одним из необходимых условий успеха проводимых преобразований являлась их легитимность, предполагающая, во-первых, законность в принятии политических решений о приватизации; во-вторых, наличие стабильной и
внутренне непротиворечивой системы нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, основанной на признании верховенства закона; в-третьих, строгое следование предписаниям правовых норм субъектами приватизации.
Вместе с тем, приватизация, какими бы ни были масштабы совершившегося, еще далеко не завершена. Цель, которую поставили перед собой авторы концепции приватизации, не достигнута даже по формальным показателям, поскольку в настоящее время роль государственного сектора в экономике фактически превышает параметры, которых намерены достигнуть реформаторы.
С внешней стороны приватизация представляет собой акт передачи государственной (муниципальной) собственности в собственность физических и юридических лиц. В его регулировании центральное место принадлежит институту сделок, выступающей в качестве завершающей стадии процесса приватизации. Именно сделки, в конечном счете, создают "легитимного" собственника, в силу чего особенности их свершения и исполнения служат пробным камнем всем тем усилиям, которые были затрачены на предшествующих стадиях приватизации. Они же предопределяют и юридический результат — возникновение прав собственности на государственное, муниципальное имущество.
Поскольку процесс приватизации затрагивает коренные интересы нации, ко всем его этапам следует относиться с должной степенью тщательности, но для приватизационных сделок это требование имеет еще и совершенно особый смысл. Практика показала, что именно на этой стадии особенно велико число попыток приобрести государственное имущество в обход действующих норм права. Логично предпо-
дожить, что в таких случаях изучение условии, способствующих таким нарушениям, и поиск правовых средств, пригодных для их предотвращения, должен стать актуальной задачей юридической науки.
Все сказанное и предопределяет особую актуальность юридического исследования приватизационных сделок как юридического института и стадии приватизации государственного и муниципального имущества.
Объект (предмет) исследования. Предмет исследования, понимаемый в философском плане как часть объективной реальности, вовлеченная в орбиту предметно-чувственной деятельности (теоретической и практической)', составляет для данной работы приватизационный процесс как социально-экономическое явление и комплексный юридический институт. Объектом же исследования выступает одна из стадий (форм) этого процесса приватизационные сделки, их понятие и признаки, условия, форма и порядок совершения, признаки действительности и юридические последствия.
Степень научной разработки проблемы. Институт гражданско-правовых сделок полно и всесторонне исследован в юридической науке. Огромен вклад в развитие теории сделок и дореволюционных русских юристов, и представителей советской правовой науки. Среди наиболее выдающихся авторов дореволюционной России здесь могут быть названы К. А. Анненков, Д. И. Мейер, К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич и др. в советский период эта тема разрабатывалась в трудах ученых-цивилистов и представителей науки хозяй-
См. : Копнин П. В. Гносеологические и логические основы науки. М.: «Мысль». 1974. С. 74.
ственного права М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, В. Г. Вердникова, М. В. Гордона, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкина, О. А. Красавчикова, В. В. Лаптева, В. К. Мамутова, В. С Мартемьянова, И. Б. Новицкого, В. К. Райхера, М. П. Ринга, Ю. К. Толстого, Е. А. Флейшиц, Р. О. Халфиной, В. П. Шахматова и др.
Вместе с тем, приватизационные сделки, представляющие собой особую разновидность гражданско-правовых сделок, самостоятельному исследованию не подвергались. Между тем оснований для признания их особого положения достаточно и в действующем гражданском законодательстве, допускающем применение особых правил их совершения (ст. ст. 217, 235 ГК РФ), и в правоприменительной практике, в которой приватизационные споры обособились в самостоятельную группу, требующую отдельного обобщения. Признается факт их особого положения и в юридической литературе. Данная диссертация представляет собой первый опыт комплексного решения данной проблемы.
Цели и задачи исследования. Цель данной диссертации заключалась в исследовании места и роли приватизационных сделок в социально-экономическом феномене приватизации как объекте правового регулирования. Данная цель предопределила конкретные задачи исследования, которые могут быть сведены к следующему:
изучение экономической, философской и юридической литературы по данному кругу проблем и обобщение содержащихся в ней выводов с позиций цели, стоящей перед автором;
анализ практики применения действующего законода-
тельства о приватизации;
юридическая характеристика приватизации как объекта правового регулирования;
юридические особенности приватизационных сделок и их последствий;
условия действительности приватизационных сделок.
Методология, теоретическая и эмпирическая база. Методологическую основу данной работы составила диалектическая теория познания, а также основанные на ней общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие исследовать проблему комплексно — исторический, конкретно-социологический, статистический, сравнительный. Экономический аспект работы представлен трудами видных теоретиков западной и российской экономической школы (Абалкин Л. И., Афанасьев В. А, Бодман Э., Борбели С, Бунич П. Я., Гайдар Е. Т., Игнатов Т. В., Келсо Л. О., Милворд Д., Мильнер Б. 3., Радыгин А. Д., Рутгайзер В. и др.). Использованы такие принципы исследования как историзм, научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей.
Диссертация выполнена на основе обобщения значительного количества экономической, юридической и другой литературы.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, материалы арбитражной практики, практики органов внутренних дел, практики деятельности органов управления государственным имуществом как по стране в целом, так и в г. Н. Новгороде.
Научная новизна и положения, выносимые на Защиту. В
диссертации дается комплексный анализ приватизационных сделок и характеристика приватизации как объекта правового регулирования.
На защиту выносятся следующие положения:
приватизация как объект правового регулирования представляет собой приватизационный процесс, т.е. регулируемую законом деятельность уполномоченных государственных органов и других лиц по передаче государственной и муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц;
приватизационные сделки представляют собой стадию процесса приватизации и одновременно институт гражданского права, обладающий как общими с обычными' сделками, так и особенными чертами;
вместе с другими юридическими фактами приватизационные сделки образуют приватизационный состав, т.е. совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения приватизационных обязательств;
— классификация оснований недействительности сделок.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование приватизационных сделок и их юридических последствий. Практическая значимость выражается в классификации основных признаков , недействительности сделок и рекомендаций по применению действующего законодательства о приватизации, а также в предложениях по изменению действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования получены в ходе работы автора над проектами нормативных актов по приватизации в г. Н. Новгороде, они были использованы автором при подготовке учебного пособия и в учебном процессе в Нижегородском юридическом институте Министерства внутренних дел РФ.
Приватизация государственного имущества: понятие, цели и социально-юридические последствия
Приватизация как социально-историческое явление представляет собой метаморфозу в развитии собственности, обратно противоположную национализации. Будучи по своему содержанию процессом экономическим, она закономерно включается в предмет исследования экономической науки.
Содержание, формы, цели и методы приватизации на различных ступенях общественного развития глубоко и всесторонне освещались в экономической литературе - как в периодической, так в отдельных изданиях, - выносились на защиту в докторских и кандидатских диссертациях. Это направление разрабатывалось и продолжает разрабатываться виднейшими представителями экономической науки у нас в стране и за рубежом. В их числе Абалкин Л. И., Афанасьев В. А, Бархатов В. И., Благов А. П., Бодман Э., Борбе-ли С, Бунич П. Я., Гайдар Е. Т., Игнатова Т. В., Кел-со Л. О., Климович М. В., Колганов А. И., Колесов Н. Д., Милворд Д., Мильнер Б. 3., Мокичев С. В., Мохов В. Г., Останин В. А., Радыгин А. Д., Рутгайзер В. и др. Сформировались целые научные направления, в рамках которых конструируются как методология приватизационного процесса, так и конкретные варианты его реализации {теория экономического институционализиа — Э. Бодман, А. Виннинг, Ю. Вулф, Р. Милворд и др.; теория двухфакторной экономики — Л. Келсо; теория общественного выбора — Дж. Бьюкенен, Т. Борчердинг, А. Бретон и др.; теория деполитизации — А. Шлейфер, М. Бойко, Р. Вишни; эмпирическая концепция несостоятельности государства — 3. Садовски; теория системной трансформации — Радыгин А. Д.).
Всего этого нельзя, к сожалению, сказать о юридической науке. Правовое регулирование приватизации исследовалось ею явно недостаточно. Всего только два факта: с 1992 по 1996 годы представителями экономической науки было опубликовано более четырехсот работ по проблемам приватизации в специальных периодических изданиях, в то время юристами за этот же период не было выпущено в свет и трех десятков статей. За этот же период экономистами было защищено около шестидесяти диссертаций, в том числе более десятка докторских, а представителями всех отраслей юриспруденции — всего только 4 и только на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Даже беглое знакомство с экономической литературой последних трех-четырех лет поражает разбросом мнений — от откровенно восторженного1 до глубоко пессимистичного . Конечно, такая реакция особого удивления вызывать не должна. С одной стороны, она вполне закономерна, ибо именно от приватизации как составной части радикальной реформы всей экономики "российское общество надеется получить более эффективный механизм хозяйственного регулирования. Эта надежда опирается на наличие исторически подтвержденной Западом связи между частной формой собственности на средства производства, с одной стороны, и системой конкурентных отношений между производителями, которая способствует непрерывному повышению эффективности использования всех факторов производства, с другой. Создание социальной группы собственников при одновременном возведении всех других технических структур современной рыночной экономики и должно, по замыслу, образовать необходимые и достаточные условия для обеспечения экономического и вслед за ним социального благополучия населения
Но с другой стороны реальность пока что не оставляет камня на камне от этих ожиданий, ибо в таких случаях «...меняются не условия и правила в одной или нескольких человеческих сферах человеческой деятельности, а основы жизни как отдельного индивида, так и всех форм человеческих сообществ - семьи, трудового коллектива, общества, государства. Именно этим во многом объясняется тот факт, что еще никому не удалось разработать строгую программу экономических реформ, удовлетворяющую все слои населения. Равно как и вызвать всеобщее одобрение проводимых перемен в экономике» . К тому же «кардинальные изменения в социально-экономическом укладе нашей страны, носившие чрезвычайно противоречивый характер, развивались на фоне обвального спада производства, нарастания имущественной дифференциации и социального напряжения в обществе и т. д. Это дало повод многим экономистам квалифицировать результаты последних лет как удручающие и катастрофические».
Стадии приватизационного процесса. Место сделок в системе средств приватизации государственного имущества
Приватизация государственного и муниципального имущества организована как процесс, последовательно проходящий четыре основные стадии: возбуждение процесса приватизации (инициатива в проведении приватизации и принятие решения о приватизации); подготовка объекта к приватизации; приватизационная сделка; исполнение приватизационных обязательств (обязательства).
ИНИЦИАТИВА В ПРОВЕДЕНИИ ПРИВАТИЗАЦИИ.
Общие правила инициативы в проведении приватизации изложены в ст. ст. 14 — 15 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».
Главное содержание ее образует решение уполномоченного государственного органа о приватизации государственного (муниципального) имущества или об отказе в его приватизации.
Особое значение в инициировании процесса приватизации имеет ЗАЯВКА НА ПРИВАТИЗАЦИЮ.
Согласно разъяснению Госкомимущества Российской Федерации, данном им в 1993 году, датой принятия трудовым коллективом решения о приватизации для тех предприятий, которые приватизируются в порядке указа Президента Российской Федерации № 66 от 29 января 1992 г., является дата проведения общего собрания (конференции), принявшего решение о приватизации своего предприятия и подачи в связи с этим заявки на приватизацию в установленном порядке.
При приватизации предприятий в порядке указа Президента Российской Федерации № 721 от 1 июля 1992 г. дата приказа руководителя предприятия или решения общего собрания (конференции) трудового коллектива об образовании рабочей комиссии по приватизации предприятия признается датой принятия решения трудовым коллективом о подаче заявки на приватизацию.
В соответствии со ст. 13 Закона 1991 г. заявка на приватизацию предприятия- должна была подаваться в территориальное агентство Госкомимущества России или в комитет по управлению имуществом национально-государственного, национально- или административно-территориального образования. Форму заявки и размер госпошлины, уплачиваемой при ее подаче, должно было установить Правительство Российской Федерации. В действительности форма, содержание и порядок подачи заявки были определены указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. № 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий"
По Закону о приватизации 1997 г. форму заявки устанавливает федеральный орган по управлению государственным имуществом, (ст. 14 Закона).
Заявка трудового коллектива принимается к рассмотрению при наличии подписей не менее половины членов трудового коллектива предприятия. Заявка рассматривается как заявление о намерении членов трудового коллектива учредить товарищество (акционерное общество) в процессе приватизации предприятия.
Инициатива в проведении приватизации, выраженная в установленной законом форме, имеет серьезные юридические последствия. Так еще указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. № 322 «О дополнительных мерах по реализации основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год» в п. 3 было определено, что «С момента подачи заявки на приватизацию предприятия, подразделения и до момента возникновения права собственности у покупателя (либо до проведения первого собрания акционеров) администрации предприятия запрещается осуществлять реорганизацию, ликвидацию, изменения структуры, штатного расписания и увольнение работников предприятия (кроме увольнения по собственному желанию)».
Типология нарушений законодательства о приватизации государственного имущества
В процессе приватизации участниками приватизационного процесса могут допускаться различные отступления от требований законодательства. В редких случаях эти отступления не наносят серьезного ущерба и не влекут каких-либо отрицательных последствий ни для лиц, их допустивших, ни для приватизационных актов, ни для процесса приватизации в целом. К таким незначительным нарушениям, в частности, можно отнести нарушение срока регистрации заявки на приватизацию, срока разработки приватизационного плана, последовательности и сроков продажи акций акционерного общества и др.
Чаще всего, однако, противоправное поведение субъекта приватизации приводит к необратимым последствиям - невосстановимым материальным и моральным издержкам как для физических и юридических лиц, так и для собственника (государства, муниципального образования) , чье имущество отчуждается. Но даже и в первом случае за внешне безобидными процедурными нарушениями может скрываться самое тяжкое нарушение законодательства — уголовное преступление, которое уже имеет иные критерии оценки, чем стабильность приватизационного процесса и материальные выгоды, получаемые его участниками.
Приватизационный процесс в действительности имеет как бы две ипостаси: официальную, зафиксированную в нормах права и отражаемую в документах, фиксирующих каждый этап (стадию) приватизационного процесса, и теневую, фактическую, в рамках которой и строится действительное поведение участников приватизационного процесса. Это параллельный процесс приобрел такие масштабы и набрал такую силу, что в стране многие — и ученые и практики — заговорили о криминальном характере приватизации или о криминализации приватизационного процесса. «Она (программа) стала мощным криминогенным фактором для организованной преступности. По расчетам Аналитического центра Российской академии наук, уже сегодня 55?, капитала и 8 0% голосующих акций переходят в руки криминального и иностранного капитала»1 .
На наш взгляд теневая приватизация входит составной частью в процессы так называемой теневой экономики. Теневую экономику, как известно, нельзя целиком и полностью отождествлять с экономикой криминальной. Обычно в качестве теневой экономики рассматривают сферу сделок и иных юридических актов, не регистрируемых официальными государственными органами. Эти юридические действия могут носить криминальный характер, чаще всего в силу самого предмета сделки (торговля наркотиками или государственными решениями и должностями). «Но знак равенства между криминальными и теневыми действиями ставить нельзя. Последние часто совершенно безобидны (например, безлицензионная торговля или "челночный бизнес") . И все же... вся теневая экономика представляет собой аномалию: ее конституирующий признак - отсутствие регистрации сделок - однозначно выражает выпадение из принятых рамок правового и административного регулирования. Отсюда следует, что у теневой экономики должны быть свои механизмы регулирования. . -».
Происхождение теневой экономики имеет троякое обоснование . Еще сравнительно недавно наличие теневой экономики объяснялось следствием административной системы управления, подавляющей нормальную хозяйственную жизнь. Утверждалось, что с устранением этой системы и переходом к рыночному хозяйствованию запрещенные и потому не регистрируемые сделки и другие юридические действия неизбежно легализуются и выйдут из "тени" в "свет". Однако это оказалось не так.
