Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и правовая природа права на жилище 11
1.1. Право на жилище как субъективное право граждан 11
1.2. Проблема отраслевой принадлежности права граждан на жилище 27
Глава 2. Предоставление гражданам жилых помещений по договору социального найма 46
2.1. Категории граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений по договору социального найма 46
2.2. Правовые вопросы учета граждан, нуждающихся в жилище, предоставляемом по договору социального найма 61
2.3. Правовые вопросы предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма 86
Глава 3. Договор социального найма как правовая форма опосредования отношений по пользованию жилыми помещениями социального назначения 105
3.1. Общая характеристика договора социального найма жилого помещения 105
3.2. Права и обязанности сторон по договору социального найма жилого помещения 121
3.3. Ответственность сторон по договору социального найма жилого помещения 137
Заключение 153
Список литературных источников 160
- Право на жилище как субъективное право граждан
- Категории граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений по договору социального найма
- Общая характеристика договора социального найма жилого помещения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях рыночной экономики предполагается, что граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий будут за свой счет приобретать требуемое им жилище. Однако рыночная экономика неизбежно приводит к появлению некоторых категорий граждан, которые не способны своими средствами решить жилищную проблему. Государство и общество не могут оставить без внимания жилищные проблемы данных лиц. Обязанность государства по обеспечению своих граждан надлежащими условиями жизни предусматривается рядом международных документов. Так, согласно ст. 25 Хартии прав человека: Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и т.д., который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.1 В соответствии со ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилище... государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права.2
В развитие указанных положений в п. 3 ст. 40 Конституции РФ предусмотрено правило, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за
1 Защита жилищных прав граждан. Сборник нормативно-правовых актов и
других документов жилищного права/ Составитель П.И. Седугин. М. 2000. С.
24.
2 Защита жилищных прав граждан. Сборник нормативно-правовых актов и
других документов жилищного права. С. 25.
доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Однако полной реализации положений Конституции РФ препятствует отсутствие нового жилищного законодательства. До настоящего времени действует Жилищный Кодекс РСФСР, опубликованный ранее проекты Жилищного Кодекса РФ оказались несовершенны и потому до сих пор не приняты. Это положение объясняется недостатком теоретических исследований в данном направлении. Нет единого подхода к пониманию правовой природы и содержания права граждан на жилище; высказываются различные суждения об условиях реализации права на жилище; не прекращается дискуссия в отношении понятия, элементов и содержания договора социального найма жилого помещения, как специфической правовой формы, опосредующей отношения по предоставлению в пользование жилых помещений социально незащищенным и некоторым другим категориям граждан; нет достаточно обоснованных суждений в части правового регулирования обеспечения нанимателей коммунальными услугами; нуждается в исследовании проблема ответственности сторон по договору социального найма жилого помещения за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязанностей и т.д.
Ответы на поставленные и другие вопросы можно получить при осуществлении комплексного исследования отношений, связанных с предоставлением в пользование жилых помещений по договору социального найма.
В связи с продолжающейся работой по подготовке проекта Жилищного Кодекса РФ представляет интерес анализ высказанных предложений для выработки рекомендаций по их включению в кодекс, обоснованию их необходимости или, наоборот, отказа от включения их в кодекс.
Изложенное свидетельствует об актуальности и обоснованности избранной темы диссертационного исследования, направленной на решение проблемы обеспечения надлежащего правового регулирования отношений по
предоставлению в пользование жилых помещений по договору социального найма.
Уровень разработанности темы. В отечественной юридической науке проблема реализации права на жилище некоторыми категориями граждан по договору социального найма рассматривалась на уровне отдельных статей. Научно-квалификационные работы, в которых комплексно исследована указанная тема были защищены до опубликования проекта жилищного кодекса и к настоящему времени основные положения, разработанные авторами устарели.1 Поэтому можно утверждать, что данная тема в недостаточной степени разработана в науке гражданского права.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением жилища по договору социального найма. Предметом исследования являются соответствующие нормы правовых актов отечественного законодательства, правоприменительная практика.
Цель исследования заключается в теоретической разработке проблем, связанных с определением правовой природы и содержания права граждан на жилище; условий и порядка реализации данного права; специфики договора социального найма; оценки эффективности существующих правовых конструкций, выработке рекомендаций по их совершенствованию.
В соответствии с названной целью в диссертации ставятся следующие задачи:
проанализировать понятие и содержание права граждан на жилище, определить его правовую природу;
исследовать условия реализации гражданами права на жилище и установить особенности его защиты;
1 См., напр.: Титов А.А. Правовые проблемы удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 2000; Улетова Г.Д. Договор социального найма жилого помещения в условиях перехода к рынку. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Волгоград. 1999.
рассмотреть правовые вопросы предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма;
выявить особенности договора социального найма; определить его элементы и содержание;
исследовать содержание прав и обязанностей сторон по договору социального найма и их ответственность в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора;
Методы исследования. Используемые методы предопределены целями исследования, в частности, историко-правовои метод, метод системного анализа, нормативно-семантический метод. При написании работы были также применены такие методы как формально-логический, сравнительно-правовой, социологический и др.
Теоретическая основа исследования. Проведенное исследование основывается на положениях общей теории права и науке гражданского права, на работах советских и российских цивилистов. В их числе использованы исследования таких ученых, как: Аскназий СИ., Богданов Е.В., Брауде И.Л., Городов О.А., Крашенинников В.П., Литовкин В.Н., Маслов В.Ф., Нечецкий М.Н., Никитюк П.С., Пергамент А.И., Пчелинцева Л.М., Седугин П.И., Титов А.А., Толстой Ю.К., Фаршатов И.А., Чигир В.Ф., Шешко Г.Ф.
Нормативной базой диссертации являются правовые, в первую очередь законодательные, акты Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования. Впервые за последнее десятилетие
проведено комплексное правовое исследование отношений по
предоставлению гражданам жилых помещений по договору социального найма. Результатом работы явились следующие положения, выносимые на защиту:
Право на жилище граждан, указанных в п. 3 ст. 40 Конституции РФ представляет собой конституционное субъективное право, в содержание которого входит как право пользования имеющимся жилым помещением,' так и право на получение другого жилого помещения.
Реализация права на жилище, как права на получение жилого помещения, осуществляется посредством трансформации конституционного субъективного права в отраслевое субъективное право, поскольку определение порядка и критериев отнесения граждан к малоимущим, признание их нуждающимися в жилье и т.д. сформулированы в отраслевом законодательстве. Прекращение нуждаемости в жилье прекращает существование отраслевого субъективного права, но не конституционного субъективного права на жилище.
В процессе организационной деятельности соответствующих органов: постановка на квартирный учет, предоставление жилого помещения и т.д. формируется имущественное отношение, которое входит в предмет гражданско-правового регулирования.
Реализуя право на жилище, гражданин самостоятельно принимает решение по поводу постановки на квартирный учет, пребыванию на учете, заселению предоставленной квартиры и т.д. В этом отношении нет власти и подчинения между гражданином и соответствующим органом, оно характеризуется юридическим равенством сторон. Поэтому исследуемое отношение является гражданско-правовым, а право - субъективным гражданским правом.
Гражданско-правовая природа субъективного права граждан на жилище обусловливает необходимость его защиты в порядке искового производства, а также отказа от жилищного ордера.
При постановке граждан на квартирный учет не должно приниматься во внимание как наличие регистрации по месту жительства, так и проживание в течение определенного срока в соответствующем населенном пункте. Данные обстоятельства не могут расцениваться ни как основание признания граждан нуждающимися в жилье, ни как условие реализации гражданами права на жилище.
Правила о предоставлении жилого помещения с соблюдением жилищных льгот граждан (право первоочередного, внеочередного предоставления жилища) позволяют оптимально учесть интересы как граждан, так и общества и потому должны быть закреплены в новом жилищном законодательстве.
Договор социального найма жилого помещения и договор коммерческого найма, предусмотренные главой 35 ГК РФ являются самостоятельными правовыми формами, требующие отдельного правового регулирования.
Договор социального найма жилого помещения является двусторонним, консенсуальным, смешанным и по общему правилу возмездным. Однако в случаях, предусмотренных законом указанный договор может быть безвозмездным. В содержание договора социального найма помимо передачи жилища входят также обязанности наймодателя по продаже ресурсов (горячая и холодная вода, газ, электроэнергия и т.д.) и оказание коммунальных услуг.
10. В связи с неисполнением или ненадлежащем исполнением
обязанностей по договору социального найма возникает договорная
ответственность, основывающаяся на составе гражданского
правонарушения, включающим в себя, по общему правилу,
следующие элементы: наличие вреда или убытков;
противоправность поведения должника; причинная связь между
убытками и противоправным поведением; вина должника.
11.Расторжение договора социального найма и выселение нанимателя в
связи с невнесением платы за жилье и коммунальные услуги
возможно лишь при виновном поведении нанимателя. Отсутствие
вины должен доказать сам наниматель. В качестве обстоятельств,
свидетельствующих об отсутствии его вины, следует принимать во
внимание длительную задержку выплаты заработной платы,
наличие безработицы, тяжелое материальное положение в связи с
болезнью нанимателя или членов его семьи и т.д.
^.Ответственность наймодателя за перерывы в водоснабжении,
теплоснабжении, за несоответствие состава воды, теплоносителя и
пр. установленным нормативам, по общему правилу, должна быть
безвиновной. В качестве санкций к наймодателю могут быть
применены: взыскание убытков, неустойки, компенсация
морального вреда.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования основных положений, выводов и предложений диссертации в
законотворческой деятельности по подготовке Жилищного Кодекса РФ,
Типового договора социального найма жилого помещения, а также при
выработке рекомендаций по практике применения действующего
законодательства. Результаты диссертационного исследования могут быть
использованы в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Белгородского государственного университета.
Внедрение результатов исследования и их практическая апробация осуществлялись в учебном процессе кафедры гражданского права и процесса Белгородского государственного университета (курсы: «Гражданское право», «Жилищное право»).
Материалы исследований, результаты и выводы нашли отражение в выступлениях на конференциях, в опубликованных диссертантом печатных работах.
Структура диссертации: введение; три главы, объединяющие 8 параграфов; заключение; список литературных источников.
Право на жилище как субъективное право граждан
Впервые право на жилище было закреплено Конституцией СССР 1977 года. После этого вопрос о природе и содержании данного права длительное время обсуждался в юридической литературе. Некоторые ученые утверждали, что право на жилище является только элементом гражданской правоспособности.1 Другие исследователи, наоборот, обосновывали позицию, что право на жилище является субъективным правом граждан.2
Принятие основ жилищного законодательства СССР и жилищных кодексов союзных республик лишь актуализировало полемику ученых по данному вопросу. Проблема сущности и содержания права на жилище обсуждалась вплоть до 90-х годов, когда перед обществом возникла необходимость перехода к рыночной экономике, формирование новых для российского общества рыночно жилищных отношений. Появились предложения об отказе от юридической фикции «право на жилище».3 Однако ученым и в этой обстановке удалось отстоять необходимость закрепления в Конституции РФ право граждан на жилище. Так, Е.В. Богданов в этой связи утверждает, что государство в равной мере должно гарантировать как политические, так и социально-экономические права человека.4 Но при этом, всеми исследователями ставился вопрос о необходимости изменения подходов к реализации данного права.
Конституция РФ 1993 г. подвела черту под дискуссией о закреплении права на жилище в конституции новой России. Согласно ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Проблема правовой природы и сущности права на жилище вновь оказалось в центре внимания ученых. Ее острота усилилась трудностями реформирования экономики страны, что повлекло обострение жилищной проблемы в целом. Данное обстоятельство стало отмечаться в правовой литературе. Так, В.В. Гребенников пишет, что острота жилищной проблемы в России в условиях перехода к рыночным отношениям превратилась в социальную катастрофу.1
Не менее жестко по данному вопросу высказалась В.Г. Федотова, которая показала, что жилищный рынок в России приобрел уродливые формы. В частности, она утверждает, что в Москве трехкомнатная квартира (не оборудованный бетонный блок) продается гражданину со средней московской зарплатой в 250 долларов в месяц за 80-90 тысяч долларов, то есть, по сути, по монопольно высокой цене. Жилищно-коммунальная реформа производит перекладывание ответственности на плечи населения, неспособного вынести груз этой ответственности и ничего не делает в отношении жилищных монополистов.
В этой связи представляется весьма важным исследование сущности и правовой природы права на жилище, в целях конструирования жилищного законодательства, адекватного существующим общественным отношениям. Однако проблема обостряется тем, что ряд авторов относятся к социально-экономическим правам как к второразрядным или даже третьеразрядным конструкциям по сравнению с политическими правами. Так, М.В. Баглай, касаясь социальных и экономических прав пишет: «...Защищенность этих прав по своей юридической силе не может быть такой же, так как в обществе с рыночной экономикой механизм распределения благ находится не только в руках государства. Отсюда вытекает, что прямое действие этих прав объективно оказывается весьма относительным, ибо не один суд не примет гражданский иск о реализации такого права только на основе его конституционного закрепления. Причина ясна: отсутствует конкретный ответчик, так как данное право не порождает не для каких лиц каких-либо прямых обязанностей. Получается, что экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормами, сколько стандартом, к которому должно стремится государство в своей политике. США, например, официально придерживается позиции, согласно которой рассматриваемые права являются пожеланиями, а не обязательствами».
Категории граждан, имеющих право на предоставление жилых помещений по договору социального найма
По действующему законодательству в настоящее время правом на получение жилого помещения по договору социального найма обладают все граждане Российской Федерации. Данный вывод вытекает из анализа ст. 10 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 г., согласно которой в период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями.
Переход к рыночным отношениям - фактор достаточно неопределенный. О нем нельзя судить по утверждению отдельных лиц, что Россия является страной с рыночной экономикой. Переход к рынку должен произойти во всех сферах не только экономической, но и общественной жизни, в том числе и в жилищной сфере. В директивном порядке и как-то одномоментно (в указанный срок: сегодня еще не рынок, а завтра - уже рынок) рыночные отношения в жилищной сфере не сформировать. «Нельзя одним махом отказаться от сложившихся распределительных отношений в такой чувствительной сфере, как удовлетворение жилищных потребностей населения. На это можно идти только в рамках процесса по мере формирования рыночно - жилищных отношений, создания соответствующей рыночной инфраструктуры, следует постепенно отходить от распределения жилья среди нуждающихся, имея в виду, что все больше и больше будет состоятельных граждан, которые будут готовы выложить крупные суммы на приобретение жилья, и само предложение жилищ будут значительно большим. О жилищном рынке на первых порах следует говорить как об альтернативе квартирным очередям, как одном из направлений удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей».1
Как долго еще будет необходимость в сохранении прежнего порядка предоставления жилых помещений - сказать трудно, - это вопрос не юридический, а скорее экономический и политический. Как правильно утверждал СМ. Корнеев указанная выше ст. 10 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» блокирует другую норму этого же закона — ст. 9.2 В этой норме говорится, что порядок предоставления жилых помещений на условиях найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда будет сохранен для следующих категорий граждан: инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц; инвалидов труда, а также инвалидов с детства; ветеранов войны; семей, погибших при исполнении государственных обязанностей; семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В этой же норме указано, что данное право может быть предоставлено и другим гражданам. В дальнейшем к указанным выше лицам такое право также было предоставлено следующим категориям граждан: военнослужащим, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений, как в период прохождения военной службы, так и при увольнении с нее (ст. 15 ФЗ РФ «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ);3 военнослужащим внутренних войск (ст. ст. 44,48 ФЗ РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27 -ФЗ);4 сотрудникам военнослужащим и работникам государственной противопожарной службы (ст. 8 ФЗ РФ «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ);1 сотрудникам милиции (ст. 30 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.);2 судьям (ст. 19 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-1);3 прокурорам и следователям (ст. 44 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ);4 отдельным категориям государственных служащих (ст. 15 ФЗ РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ);5 работникам образовательных учреждений (ст. 55 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266);6 социальным работникам (ст. 36 ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ);7 врачам, провизорам и другим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1);8 гражданам, подвергнувшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 14 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. № 1244 -I);9 отдельным категориям граждан из числа подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (ст. 11 ФЗ РФ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ);
Общая характеристика договора социального найма жилого помещения
Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость установления различных правовых форм опосредующих отношения по предоставлению и пользованию жилыми помещениями. Как во всяком рыночном обществе возникла потребность опосредования указанных выше отношений с учетом рыночных категорий, прежде всего, спроса и предложения. Вместе с тем для рыночного общества характерно наличие групп и слоев населения, которые не в состоянии решить свою жилищную проблему посредством правовых форм, аккумулирующих в себе рыночные механизмы и потому нуждающиеся в поддержке со стороны государства.
Е.В. Богданов в своей монографии «Жилище и рынок» обосновал необходимость двух правовых форм, регулирующих отношения по предоставлению и пользованию жилищем в условиях рыночного общества. Для договора, опосредующего отношения по предоставлению и пользованию жильем в рамках рыночно-жилищных отношений, должны быть присущи следующие признаки: срочный характер отношений; возмездность, которая давала бы собственнику возможность извлечения прибыли; свобода договора; отсутствие каких-либо обязательных мероприятий, подготавливающих заключение договора; отсутствие ограничений по размеру предоставляемого жилья; зависимость объема правомочий нанимателя и их содержания только от его платежеспособности и существа соглашения с наймодателем и т.д.1
В противовес этому для договора, опосредующего отношения по предоставлению жилья в пользование экономически несостоятельным и некоторым другим слоям населения, Е.В. Богданов предлагает следующие наиболее характерные признаки: отсутствие прибыльности; бессрочность пользования жилищем; необходимость специальных организационных мероприятий по выявлению нуждающихся в жилье; независимость объема правомочий нанимателя и их содержания от его платежеспособности, следовательно, заключение договора должно осуществляться на основании Типового договора и т.д.1
Данные положения впоследствии были поддержаны другими исследователями. Так, В.Н. Литовкин, характеризуя специфику договора социального найма, отметил практическую необходимость указанных выше признаков, а в части оплаты, отметил, что возмещение затрат на жилье не означает коммерческого найма. Это всего лишь баланс доходов и расходов без извлечения прибыли, с низкой рентабельностью. Что же касается предложения Е.В. Богданова в отношении Типового договора, то проектом ЖК РФ предполагается наличие такого договора. Согласно п. 5 ст. 84 проекта ЖК РФ Типовой договор социального найма жилого помещения утверждается Правительством РФ.
Понятие договора социального найма жилого помещения сформулировано в ст. 1 ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики», согласно которой договор социального найма жилого помещения - это соглашение, по которому собственник государственного или муниципального жилищного фонда либо управомоченное им лицо (наймодатель) предоставляет во владение и пользование гражданину (нанимателю) благоустроенное жилое помещение, как правило, в виде квартиры в пределах нормы площади жилого помещения, а наниматель обязуется использовать его для проживания и своевременно вносить плату за жилое помещение.
В науке гражданского права уже давно дискуссируется вопрос об основании возникновения отношений по пользованию предоставленным жилищем. Различными авторами были предложены суждения, в которых предлагалось объяснение основания возникновения у гражданина права пользования соответствующим жилищем. Так, СИ. Аскназий полагал, что жилищный договор лишь оформляет и конкретизирует право на жилую площадь, реальным основанием которого является административный акт жилищного управления, то есть ордер.1 Позднее СИ. Аскназий изменил свою позицию и стал утверждать, что «основанием возникновения двустороннего обязательственного отношения между сторонами должно быть признано сочетание административного акта жилищных органов с заключенным на его основе договором жилищного найма.
