Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование банкротства кредитных организаций.. 13
1.1. Правовые основы банкротства кредитных организаций 13
1.2. Меры по предупреждению банкротства кредитных организаций. Общая характеристика 18
Глава 2. Финансовое оздоровление кредитной организации 34
2.1. Меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций: общая характеристика, основания применения, процедуры реализации 34
2.2. Состав мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций 64
2.3. Ответственность в случае непринятия мер по финансовому оздоровлению кредитной организации 69
Глава 3. Правовые аспекты деятельности временной администрации 80
3.1. Проблемы соотношения источников правового регулирования деятельности временной администрации 80
3.2. Основания назначения временной администрации по управлению кредитной организацией 88
3.2. Порядок назначения временной администрации по управлению кредитной организацией 93
3.4.Статус руководителя временной администрации. Состав его полномочий и проблемы привлечения к ответственности 109
Глава 4. Реорганизация кредитной организации 133
4.1. Общая характеристика реорганизации юридических лиц по законодательству РФ 133
4.2. Особенности правового регулирования реорганизации кредитных организаций в рамках мер по предупреяедению банкротства 142
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ 164
ЛИТЕРАТУРА 169
- Правовые основы банкротства кредитных организаций
- Меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций: общая характеристика, основания применения, процедуры реализации
- Проблемы соотношения источников правового регулирования деятельности временной администрации
Введение к работе
Несостоятельность (банкротство)1 - одна из старейших экономических и юридических категорий, известных еще правовой системе Древнего Рима. Этот институт всегда выступал в качестве одного из ключевых регуляторов экономических процессов в обществе, обеспечивал стабильность и устойчивость хозяйственного оборота. Социально-экономическая важность института банкротства диктовала необходимость разработки специального законодательства, способного обеспечить адекватное правовое регулирование комплекса вопросов, связанных с банкротством. На сегодняшний день соответствующие отрасли законодательства существуют во всех странах с рыночной экономикой.
Правовой институт банкротства - сравнительно новая категория для современного российского права. Только в 1992 году с принятием Закона РФ №3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее - Закон о банкротстве предприятий) в отечественном праве впервые за много лет нашли законодательное закрепление сам термин «несостоятельность (банкротство)», а также составляющие его существо процедуры.
В настоящее время в Российской Федерации в основном сформировалась система законодательства о банкротстве. Центральное место в ней отводится Федеральному закону №6-ФЗ от 08.01.1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» (далее по тексту - Закон о банкротстве), нормативно развивающему общие положения о банкротстве юридических лиц, включенные в ГК. Действие Закона о банкротстве распростпаняется на. все ^юридические лица, являющиеся коммерческшйй организациями (за исключением казенных предприятий), на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного или иного фонда.
В законодательстве Российской Федерации не проводится различий между правовыми понятиями «несостоятельность» и «банкротство». Они считаются синонимами. В этой связи в тексте настоящей работы для удобства изложения материала вместо законодательно закрепленного понятия «несостоятельность (банкротство)» будет использоваться единый термин «банкротство».
Вместе с тем нормы Закона о банкротстве вторичны, применяются субсидиарно при регулировании процедур банкротства отдельных категорий должников.
Объектом специального правового регулирования, в частности, выступает институт банкротства кредитных организации. В настоящее время банкротство кредитных организаций осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - Закон о банкротстве кредитных организаций).
В сравнении с общей категорией «банкротства» понятие банкротства кредитных организаций отличается существенной спецификой. Так, предметом регулирования Закона о банкротстве кредитных организаций являются, во-первых, установление порядка и условий осуществления мер по предупреждению банкротства кредитных организаций; и уже, во-вторых, установление особенностей оснований и процедур признания кредитных организаций банкротами и их ликвидация в порядке конкурсного производства.
В целом включение в законодательство о банкротстве отдельной группы норм, регулирующих меры по предупреждению банкротства, в истории отечественного законодательства о банкротстве было предпринято впервые. Ранее отечественное законодательство возможность использования подобных процедур не предусматривало.
Сама категория «меры по предупреждению банкротства» не является новейшим правовым изобретением и давно известна мировой и отечественной юридической науке, на протяжении многих лет использовалась при построении нормативных конструкций регулирования отношений по банкротству.
В современной российской истории меры по предупреждению банкротства впервые законодательное оформление в общем виде нашли отражение в Законе о банкротстве. Однако наиболее полная их правовая регламентация была осуществлена в рамках Закона о банкротстве кредитных организаций.
Это объясняется спецификой банковской деятельности вообще, сложностью и повышенной общественной значимостью социально-экономических задач, выполняемых кредитными организациями как центральным звеном банковской системы. Классическое банкротство не может являться абсолютной целью в отношении кредитных организаций, даже при условии, что их финансовое состояние и является неблагополучным. Принятие поспешных, волюнтаристких решений кредиторами или должниками в данной области всегда чревато большими негативными последствиями для стабильности экономики в целом. Вместе с тем, экономические кризисы, неэффективное управление, рост кредиторской задолженности, общая неплатежеспособность с перспективой разорения являются реальностью для многих кредитных организаций. В этом контексте наличие разработанных механизмов предупреждения банкротства кредитных организаций, восстановления их платежеспособности можно рассматривать в качестве одного из условий, способствующих стабилизации экономической системы, предотвращению негативных социально- политических последствий, вызываемых банкротством кредитных организаций.
Актуальность настоящего исследования заключается в том, что на современном этапе законодательство Российской Федерации о банкротстве в целом является очень «молодой» отраслью законодательства, которая находится в стадии становления и поступательно совершенствуется по мере накопления правоприменительной практики. Динамику этого законодательства легко проследить на примере эволюции соответствующих законодательных актов общего характера: например, в Закон о банкротстве кредитных организаций 1999 года только в течение 2001 года уже дважды внесены существенные изменения.
Это означает, что многие вопросы, связанные с банкротством вообще, и особенно проблематика банкротства кредитных организаций мало изучены, требуют дополнительной теоретической и проработки.
Настоящее исследование посвящено одному из самых неразработанных в нашей стране на сегодняшний день аспектов банкротства кредитных организаций - теоретическому обоснованию целесообразности и важности мероприятий по предупреждению банкротства кредитных организаций, а также их всестороннему изучению.
Новизна настоящего исследования заключается в том, что в нем впервые предпринята попытка комплексного рассмотрения проблем правового регулирования специальных процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций.
Отдельные вопросы предупреждения банкротства или «восстановительных процедур» затрагиваются еще в работах дореволюционного периода, например, у Г. Ф. Шершеневича, Е.В. Васьковского, развиваются в трудах современных ученых и практиков - В. В. Витрянского, Е.А. Суханова, М. В. Телюкиной, Г. К. Таля, В. В. Голубева, Т. П. Прудниковой, П. Д. Баренбойма, Зайцевой В, В. Однако большая часть названной литературы посвящена, прежде всего, вопросам правового регулирования института банкротства в целом; вопросы же предупреждения банкротства юридических лиц освещаются здесь в самом общем виде, чаще всего, в качестве комментария к соответствующим немногочисленным нормам Закона о банкротстве. Следует подчеркнуть, что такая картина складывается применительно к общим нормам, регламентирующим предупреждение банкротства. В случае с изучением процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций ситуация представляется еще более малоразработанной: специальных исследований в данной области практически не проводилось, перечень профильной литературы ограничивается несколькими вариантами комментария к Закону о банкротстве кредитных организаций, а также немногочисленными статьями в периодических изданиях. В этом ряду необходимо отметить труды Г. А. Тосуняна, А. Ю. Викулова, К. Т. Трофимова, содержащие элементы фундаментальных исследований проблематики, связанной с правовым регулированием предупреждения банкротства кредитных организаций, а также ряд статей по указанной тематике сотрудников ЦБ РФ и коммерческих банков (С. А. Голубев, А. Г. Гузнов, А. А. Козлачков, Е. Бурлакова, А. Селиванов).
В силу этого представляется необходимым проведение разработки теоретических основ самого понятия «предупреждение банкротства кредитных организаций», обобщение уже существующего теоретического материала, критическое осмысление новейших изменений в законодательстве по банкротству кредитных организаций, наконец, выработка возможных предложений по его дальнейшему совершенствованию.
Целями данного диссертационного исследования являются: рассмотрение нормативной эволюции как общих процедур, предотвращающих банкротство, так и специальных мероприятий по предупреждению банкротства кредитных организаций; изучение проблем и установление общих тенденций развития законодательной регламентации процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций в настоящее время; исследование правовой природы и специфики отдельных мер по предупреждению банкротства кредитных организаций; разработка рекомендаций по совершенствованию законодательной регламентации процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций.
Объектом исследования являются: нормативная база, регламентирующая вопросы реализации процедур по предотвращению банкротства кредитных организаций; правоотношения, возникающие между кредитной организацией-должником, кредиторами, учредителями, Центральным банком РФ при проведении указанных процедур с точки зрения их материально-правового и процессуального регулирования, порядок оформления этих правоотношений; мероприятия, направленные на предупреждение банкротства кредитных организаций.
Диссертация написана с использованием логического, исторического, сравнительно-правового методов исследования, анализа действующего законодательства и практики его применения.
Автором обосновываются и выносятся на защиту следующие положения:
1. Об обязанности Центрального банка РФ реагировать на поступающие от единоличных исполнительных органов кредитных организаций ходатайства о принудительном (по требованию Центрального банка РФ) осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
Закон о банкротстве кредитных организаций устанавливает обязанность руководителя привлечь внимание Центрального банка РФ к проблемам кредитной организации, ходатайствовать о проведении Центральным банком РФ мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, если ее учредители (участники) сами отказались принять участие в осуществлении указанных мер. Вместе с тем отсутствует обязанность Центрального банка РФ как органа надзора предъявлять требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению. Возможность совершения таких действий Закон о банкротстве кредитных организаций допускает, однако обязанности реализовать их по ходатайству руководителя кредитной организации не устанавливает.
Предлагается в ст. 12 Закона о банкротстве кредитных организаций изменить действующую формулировку о праве Центрального банка РФ направлять в кредитную организацию требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению и установить обязанность последнего в течение определенного срока с момента получения соответствующего ходатайства единоличного исполнительного органа кредитной организации направить в ее адрес требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению.
2. Закрепление оснований назначения Центральным банком РФ временной администрации сразу в двух законодательных актах (Закон о банкротстве кредитных организаций и ст. 75 Федерального закона «О
Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в разных редакциях создает известное противоречие и является недопустимым. В целях устранения названного противоречия целесообразно вообще исключить ссылку на возможность назначения временной администрации из ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В рамках Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» назначение временной администрации рассматривается в качестве санкции к кредитной организации за нарушения, допущенные в ходе осуществления банковской деятельности. Примечательно, что это могут быть нарушения как экономических, так и административных требований, предъявляемых к деятельности кредитных организаций. Идеология Закона о банкротстве кредитных организаций предполагает назначение временной администрации в реабилитационных либо аналитических целях.
Коллизия законодательного регулирования подходов (оснований) к назначению временной администрации по управлению кредитной организации требует устранения. Возможным способом урегулирования указанной коллизии представляется, исключение из ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нормы о возможности назначения временной администрации.
3. Отсутствие в Законе о банкротстве кредитных организаций четко сформулированных критериев для принятия решений об ограничении либо приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организации при назначении в ней временной администрации создает существенный пробел в правовом регулировании деятельности временной администрации как специального органа по предупреждению банкротства кредитной организации и требует скорейшего законодательного восполнения.
Законодательное закрепление указанных критериев предлагается осуществить через принятие новой редакции ст. 17 Закона о банкротстве кредитных организаций, дополнив ее новым пунктом следующего содержания: «При установлении в деятельности кредитной организации наличия одного или нескольких оснований, перечисленных в подпунктах 1-3 пункта 1 настоящей статьи, Банк России при назначении временной администрации принимает решение об ограничении полномочий исполнительных органов кредитной организации. При наличии оснований, перечисленных в подпунктах 4-5 пункта 1 настоящей статьи, в сочетании с основаниями, перечисленными в подпунктах 1-3 пункта 1 настоящей статьи, Банк России при назначении временной администрации принимает решение о приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организации».
4. В Закон о банкротстве кредитных организаций необходимо внести изменения и нормативно зафиксировать специальную процедуру, которая формализовала бы порядок введения моратория на требования кредиторов кредитной организации. Одновременно необходимо законодательно урегулировать такие аспекты введения моратория как сроки его введения и, главное, его отмены.
Согласно ст.26 Закона о банкротстве кредитных организаций принятие решения о введении моратория на требования кредиторов кредитной организации полностью зависит от воли Центрального банка РФ. В указанной статье не приводится никаких оснований, формально обязывающих Центральный банк применить данную процедуру, отсутствуют ссылки на сроки введения моратория, Таким образом, представляя в Центральный банк РФ ходатайство об объявлении моратория на удовлетворение требований кредиторов, руководитель временной администрации полагается исключительно на объективность и компетентность в решении данного вопроса со стороны Центрального банка РФ. Одновременно, отсутствие четко обозначенных оснований для принятия Центральным банком РФ решения о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов фактически лишает руководителя временной администрации, выступившего с подобным ходатайством, возможностей обжаловать отказ Центрального банка РФ в удовлетворении такого ходатайства.
5. Необходимо урегулирование на уровне подзаконных правовых актов Центрального банка РФ порядка составления сметы деятельности временной администрации по управлению кредитной организацией и расходования ей средств.
Представляется, что существенным нормативным подспорьем для сотрудников временной администрации при составлении сметы расходов временной администрации мог бы стать специальный акт Центрального банка России, содержащий подробный перечень таких расходов, правила оформления расходов временной администрации. Этот нормативный акт можно построить по типу действующего в сфере бухгалтерского учета Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли. Наиболее предпочтительным выглядит вариант со значительным расширением с учетом высказанных соображений соответствующего раздела Положения Банка России о временной администрации по управлению кредитной организацией (от 14 мая 1999 г. N 76-П), нежели принятие отдельного нормативного акта по данному вопросу. Логически выдержанным может стать также оформление этого документа в качестве специального приложения к указанному Положению о временной администрации. Сейчас в подобных приложениях регламентируются, например, перечень документации кредитной организации, подлежащей приему-передаче при назначении и прекращении деятельности временной администрации и порядок оформления отчета временной администрации перед Центральным банком РФ. Представляется, что в этот ряд гармонично вписалось бы и дополнительное приложение, например, «О составе затрат в деятельности временной администрации, включаемых в смету расходов временной администрации, и порядке их обоснования».
Практическое значение исследования заключается в возможности применения изложенных в нем конструкций и сформулированных рекомендаций при разработке нормативных актов, касающихся проведения восстановительных процедур, в судебной практике, а также в процессе преподавании юридических дисциплин (в том числе, предпринимательского (хозяйственного) права) в вузах, при подготовке арбитражных управляющих, обучении предпринимателей в системах повышения квалификации.
Результаты исследования апробированы автором при проведении семинарских занятий по курсу «Предпринимательское право» в Московской государственной юридической академии, в рамках участия в круглых столах и симпозиумах, в публикациях в печати, а также в рамках консультаций с Российской гильдией профессиональных антикризисных управляющих.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и нормативных источников.
Правовые основы банкротства кредитных организаций
Впервые законодательное регулирование института банкротства в российском праве было реализовано в Законе о банкротстве предприятий, принятом в 1992 году. В нем впервые за много лет нашли законодательное закрепление сам термин «несостоятельность (банкротство)», а также составляющие его существо процедуры. Для целей настоящей диссертационной работы представляется целесообразным специально подчеркнуть, что в Законе о банкротстве предприятий кредитные организации в качестве отдельного субъекта процедуры банкротства не признавались и в их отношении специальных правил по банкротству не устанавливалось.
Следующим шагом в формировании системы законодательства о банкротстве стало принятие в 1998 году Закона о банкротстве, в котором не просто восполнялись существовавшие пробелы правового регулирования правоотношений в рамках банкротства, но создавалась принципиально новая материальная и процессуальная система таких правоотношений. Одновременно он стал отправной точкой для появления специального законодательства о банкротстве кредитных организаций.
В Законе о банкротстве впервые нормативно закреплялся дифференцированный подход к реализации банкротства отдельных категорий должников с учетом особенностей каждой из них. В частности, специальное правовое регулирование вводилось в отношении кредитных организаций, формулировалась норма о необходимости принятия специального законодательного акта о банкротстве кредитных организаций.
В 1999 году принят Закон о банкротстве кредитных организаций, который непосредственным образом учитывает специфику такой особой категории должников, которую представляют собой кредитные организации, предусматривает связанные с этим специфические особенности осуществления мер по предупреждению их банкротства, а также особенности применения к ним процедур банкротства.
В системе источников правового регулирования отношений в связи с применением мер по предупреждению банкротства кредитных организаций Закон о банкротстве кредитных организаций занимает центральное место. Таким образом, представляется целесообразным и уместным рассмотреть его характерные особенности.
1. В ряду указанных особенностей выделяют его комплексный характер.
Это, с одной стороны, является следствием комплексного характера самого банковского права как совокупности норм гражданского, предпринимательского, финансового, административного права.
Одновременно, комплексный характер с точки зрения сочетания норм материального и процессуального права носит в целом законодательство о банкротстве. Так, процессуальная составляющая занимает существенное место в тексте Закона о банкротстве 1998 года, более того устанавливается приоритет применения процессуальных норм, изложенных в названном законе, перед соответствующими положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ. Аналогичная особенность в виде законодательного закрепления процессуальных аспектов реализации банкротства кредитных организаций отличает и Закон о банкротстве кредитных организаций. Представляется, что именно с этой точки зрения можно говорить о комплексном характере Закона о банкротстве кредитных организаций.
2. Другой характерной чертой Закона о банкротстве кредитных организаций считается его отсылочный характер. Это выражается в том, что в значительном ряде случаев в нормах Закона о банкротстве кредитных организаций отсутствует непосредственно правоустанавливающее содержание, а дается отсылка к правилам поведения, зафиксированным в иных актах законодательства.
Среди таких федеральных законов, к которым отсылают нормы Закона о банкротстве кредитных организаций, можно назвать, Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», Гражданский кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Отсылочный характер Закона объясняется тем, что он возник не на пустом месте, а как результат развития системы, в первую очередь, банковского законодательства, отразив особенности правового регулирования частной стороны профессиональной банковской деятельности -банкротства кредитных организаций. При таких условиях Закон о банкротстве кредитных организаций не мог и не должен был пересматривать либо заново воспроизводить отдельные нормы законодательства, пусть и непосредственно связанные с его предметом - отношениями по поводу банкротства кредитных организаций, - но уже зафиксированные в действующих актах банковского и иного законодательства.
3. К особенным чертам Закона о банкротстве кредитных организаций принято относить также известную бланкетность закона. В его тексте широко встречаются нормы, непосредственно не содержащие определенного правила поведения, а фиксирующие право уполномоченных органов государственной власти (применительно к сфере действия Закона о банкротстве кредитных организаций речь идет прежде всего о Центральном банке РФ) ликвидировать пробелы правового регулирования посредством принятия соответствующих подзаконных актов.
Некоторые авторы при изучении данной особенности объясняют такое положение дел недостаточным уровнем теоретической разработки самого Закона о банкротстве кредитных организаций. По их мнению, отсылая в том или ином месте Закона о банкротстве кредитных организаций к нормативному акту Банка России, законодатель показывает, что он в данный момент не знает, каким образом должны быть урегулированы нормами права соответствующие отношения. Поэтому в силу того, что Банк России является главным контрольным органом в области такого специфического сегмента правового регулирования, как деятельность кредитных организаций, на него следует возложить обязанность исследовать тот или иной нерешенный вопрос и издать по результатам соответствующее положение либо инструкцию.
4. Отличительной особенностью Закона о банкротстве кредитных организаций стало включение в его текст специальных глав, предусматривающих применение к неблагополучным с точки зрения финансового состояния кредитным организациям комплекса мер по предупреждению их банкротства.
Меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций: общая характеристика, основания применения, процедуры реализации
Приступая к комплексному исследованию правового механизма реализации мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, в первую очередь следует обратиться к изучению мер по финансовому оздоровлению кредитной организации.
В Законе о банкротстве кредитных организаций меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций выделены в отдельную группу и структурно отнесены к мерам, применяемым в первоочередном порядке.
Представляется уместным подчеркнуть, что характеристика «первоочередные» по смыслу Закона о банкротстве кредитиых организаций относится именно к очередности применения данных мер, но не подразумевает указания на их «привилегированную» значимость. Каждая из упоминаемых в Законе о банкротстве кредитных организаций мер по предупреждению банкротства имеет конкретное юридическое и экономическое значение, значимость которого не представляется возможным (наверное, и необходимым) как-либо разграничить. В этом контексте можно говорить о специфике правового и экономического содержания мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций, но только как о специфике частного элемента общего механизма предупреждения банкротства кредитных организаций.
Каждый из таких элементов - меры по финансовому оздоровлению, назначение временной администрации, реорганизация - характеризуется определенными, присущими только ему особенностями, однако ни в Законе о банкротстве кредитных организаций, ни в доктрине они не выстроены в иерархическую цепочку и юридически являются равноправными.
Вместе с тем существует последовательность реализации отдельных процедур по предупреждению банкротства кредитных организаций на практике. В этом контексте меры по финансовому оздоровлению кредитной организации носят первоочередной характер с точки зрения последовательности их применения в отношении «проблемной» кредитной организации.
Институт финансового оздоровления кредитных организаций имеет классический санационный характер и, отражая специфику банковской деятельности, вводит в практику предупреждения банкротства кредитных организаций инструмент досудебной санации, предусмотренный Законом о банкротстве 1998 года, при этом существенно расширяя его правовое содержание. Следует особо подчеркнуть, что в Законе о банкротстве кредитных организаций правовое регулирование мер по их финансовому оздоровлению содержательно расширено, он именно развивает, но не копирует соответствующие нормы Закона о банкротстве 1998 года о предупреждении банкротства организации-должника и досудебной санации как его частной форме.
Представляется методологически оправданным провести краткий сравнительный анализ каждой из упомянутых редакций, который, очевидно, способен выявить и наглядно проиллюстрировать характерные особенности и специфику нормативно-правового регулирования мер финансового оздоровления кредитных организаций.
Говоря о Законе о банкротстве 1998 года, нельзя не отметить очевидную узость правовой регламентации соответствующего раздела. Мерам по предупреждению банкротства уделены две небольшие статьи общего характера.
Во-первых, декларируется обязанность учредителей (участников) должника принимать меры по предупреждению банкротства. Интересно, что буквальное толкование ст. 26 Закона о банкротстве 1998 года, собственно посвященной мерам по предупреждению банкротства, наталкивает на вывод, что законодатель использует термины «меры по предупреждению банкротства» и «финансовое оздоровление» фактически как синонимы: в целях предупреждения банкротства организаций учредители (участники) должника - юридического лица принимают меры, направленные на финансовое оздоровление должника. Конкретный перечень мероприятий по финансовому оздоровлению не называется, по-видимому, презюмируется свобода воли менеджмента организации-должника, иных заинтересованных лиц в определении частных экономических, юридических и административных инструментов.
Единственной конкретной формой финансового оздоровления организации должника заявлена досудебная санация, то есть оказание со стороны учредителей (участников) должника - юридического лица (его кредиторов, иных лиц) финансовой помощи в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника. Следует подчеркнуть, что круг участников санации не включает и не может включать самого должника. Это принципиальная позиция была подтверждена в Обзоре практики применения арбитражными судами законодательства о банкротстве, в котором указывалось, что должник не может быть участником собственной санации, так как процедура санации предусматривает оказание помощи третьими лицами.
Итак, в Законе о банкротстве 1998 года нормативное правовое регулирование процедур предупреждения банкротства организаций-юридических лиц исчерпывается упоминанием процедуры санации.
Проблемы соотношения источников правового регулирования деятельности временной администрации
Особое место в ряду мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, названных в Законе о банкротстве кредитных организаций, занимает назначение временной администрации. Это наиболее часто применяемая к кредитным организациям мера по предупреждению банкротства.
Назначение временной администрации относится к исключительно принудительным мерам по предупреждению банкротства кредитных организаций, императивно реализуемым по решению Центрального банка РФ. Представляется, что именно выраженным принудительным характером этой меры определяется ее особое положение среди иных мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. Специфика заключается в нормативном установлении строгого административного контроля за деятельностью собственно кредитной организации на период введения временной администрации со стороны Центрального банка РФ.
Другие меры по предупреждению банкротства (финансовое оздоровление кредитной организации и ее реорганизация), предусмотренные Законом о банкротстве кредитных организаций, допускают добровольное их применение по решению непосредственно кредитной организации. Отсюда наличие у самой кредитной организации выбора конкретных финансовых и правовых инструментов по предупреждению банкротства (например, в рамках мер по финансовому оздоровлению кредитной организации можно выбрать изменение структуры ее активов и пассивов либо изменение организационной структуры, либо использовать указанные меры в совокупности).
Деятельность временной администрации как мера по предупреждению банкротства кредитной организации вводится принудительно и исключает свободу воли самой кредитной организации. Фактически этот шаг означает введение легитимного ограничения (а при определенных обстоятельствах приостановление) полномочий собственных исполнительных органов кредитной организации, установление строгого контроля над текущей деятельностью кредитной организации со стороны специального органа — временной администрации, назначаемой по решению Центрального банка РФ.
Генеральной задачей временной администрации является сохранение или восстановление платежеспособности кредитной организации в интересах ее кредиторов и вкладчиков, а также (акционеров (пайщиков) и создание работоспособного управленческого механизма, обеспечивающего устранение выявленных нарушений и осуществление других мер по финансовому оздоровлению кредитной организации.
С точки зрения содержания решаемых задач временная администрация имеет много общего с процедурой наблюдения и внешнего управления, применяемыми в соответствии с Законом о банкротстве 1998 года. С одной стороны, при назначении временной администрации могут иметь место введение моратория на удовлетворение требований кредиторов, отказ от исполнения договоров, приостановление полномочий исполнительных органов кредитной организации, что свойственно процедуре внешнего управления. С другой стороны, назначение временной администрации может сопровождаться лишь ограничением полномочий исполнительных органов кредитной организации, а это сближает ее уже с процедурой наблюдения.
Следует оговориться, что формально подобное сравнение носит достаточно условный характер, поскольку назначение временной администрации является специальной процедурой предупреждения банкротства именно кредитных организаций. Кроме того, с формальной точки зрения, деятельность временной администрации представляет собой досудебную меру по предупреждению банкротства, в то время как решение о введении наблюдения либо внешнего управления принимается арбитражным судом. Наконец, в Законе о банкротстве кредитных организаций предусмотрена процедура наблюдения в отношении кредитных организаций, назначаемая судом, когда юридические и финансовые возможности по реализации предупреждающих банкротство мер исчерпаны и запущен механизм судебного признания должника банкротом.
Однако, даже принимая во внимание названные различия, нельзя не заметить, что включение в Закон о банкротстве кредитных организаций института временной администрации во многом призвано восполнить пробел в традиционных реабилитационных процедурах (внешнее управление), предусмотренных в рамках Закона о банкротстве 1998 года, но с учетом специфики именно банковской деятельности не применяемых при банкротстве кредитных организаций.
Источниками правового регулирования деятельности временной администрации признаются непосредственно Закон о банкротстве кредитных организаций, иные федеральные законы и нормативные акты Банка России (ст.16 Закона о банкротстве кредитных организаций). На этом этапе возникают первые правоприменительные проблемы деятельности временной администрации
С точки зрения соотношения норм законодательства и подзаконных актов, к которым относятся нормативные акты Банка России, необходимая иерархическая подчиненность выдерживается: в развитие норм Закона о банкротстве кредитных организаций Центральный банк РФ утвердил Положение о временной администрации по управлению кредитной организацией (от 14 мая 1999 г. N 76-ГТ)30, закрепляющее порядок назначения, организации, осуществления, приостановления и прекращения деятельности временной администрации по управлению кредитной организацией.
