Введение к работе
Актуальность темы диссертационной работы обусловлена тем, что в настоящее время в условиях реформирования российской экономики, развития современного законодательства существенным образом изменяется правовой режим федерального имущества.
Необходимо отметить, что федеральное имущество является важным экономическим ресурсом для обеспечения задач, полномочий и функций государства, однако оценка федеральной собственности как материального ресурса государства не отражает всего комплекса правовых, экономических, социальных и других свойств данного объекта управления и распоряжения.
В последнее время изменяется позиция органов государственной власти относительно отдельных объектов федеральной собственности, направленная, в частности, на ограничение видов имущества, которое может находиться в собственности государства, и направлений деятельности субъектов распоряжения федеральной собственностью, что обусловливает появление новых правоотношений в указанных сферах, требующих нормативного правового регулирования.
В то же время организация управления и распоряжения федеральной собственностью предполагает выработку четкой и эффективной политики государства относительно объектов федеральной собственности, совершенствование способов и инструментов распоряжения федеральным имуществом, отлаженного механизма наделения полномочиями отдельных органов исполнительной власти в данной сфере и контроля за их деятельностью, а также совершенствования системы публично-правовых образований и коммерческих юридических лиц, которым федеральное имущество передано в управление.
В анализе современного состояния этих вопросов можно выделить практически полное отсутствие в российской правовой науке и практике сколь-нибудь разработанной единой концепции по управлению и распоряжению федеральным имуществом, отдельных его объектов, находящихся в управлении федеральных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с участием государства, государственных корпораций и других субъектов.
Следует отметить, что организация управления и распоряжения федеральным имуществом предполагает осуществление государством определенных действий, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности, образование институциональной основы в виде публично-правовых образований, учреждение различных организаций, непосредственно осуществляющих деятельность по распоряжению и управлению федеральной собственностью, организация системы учета и распределения объектов федерального имущества, а также разграничение различных объектов и проведение различных способов распоряжения, в частности, приватизации, национализации, передачи в пользование и т.д.
В настоящий момент на федеральном уровне ведется активная деятельность по решению проблем исполнения разрешительных полномочий, заключающихся в оптимизации порядка предоставления государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом и предполагающая изменение нормативно-правовых актов, переход к электронному взаимодействию, сокращение избыточных документов и многое другое. Возможно, основной упор сделан на разрешительные полномочия в силу наличия четко выраженного результата, измеримого срока предоставления этого результата, заинтересованного субъекта, инициирующего обращение и т.п.
При этом актуальными задачами в сфере практики управления и распоряжения федеральной собственностью следует признать необходимость уточнения структуры и состава федерального имущества, формирование и закрепление задач и принципов функционирования данной категории, установление и формализацию критериев эффективности управления и распоряжения объектами федеральной собственности, а также направлений развития политики государства в этой сфере.
Данные проблемы вызывают необходимость развития законодательства и подзаконных нормативных актов, которые должны регулировать вопросы взаимоотношений публичных образований как субъектов распоряжения федеральным имуществом и иных лиц, в ведении и пользовании которых находятся конкретные объекты, а также проблемы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, отнесения различных объектов к федеральной собственности, а также устранению имеющихся пробелов в данной сфере для избежания судебных споров и межведомственных конфликтов.
Вышеуказанные обстоятельства, а также выявленные и обозначенные правовые проблемы в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом, его учета и разграничения, отнесения отдельных объектов к соответствующим категориям, осуществления органами исполнительной власти функций относительно федерального имущества, а также проблемы практического применения положений нормативных правовых актов предопределили выбор темы диссертационного исследования и обусловили ее актуальность и значимость.
Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время правовые аспекты реализации правоотношений в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом являются предметом исследования большого количества работ в юридической, экономической, управленческой сферах, однако большинство из них затрагивают только общие вопросы указанных правоотношений.
Среди советских авторов, работы которых были посвящены исследованию теоретических и практических проблем распоряжения государственной собственностью в целом и федеральным имуществом в частности, необходимо выделить таких, как: М.М. Агарков, А.В. Бенедиктов, С.Н. Братусь, А. Вебер, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, И.С. Гуревич, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, С.М. Корнеев, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, Л.А. Лунц, Ю.Н. Старилов, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфина, Л.Е. Шепелев и др.
Представляется возможным выделить также современных авторов, исследующих правовые аспекты распоряжения объектами федеральной собственности в России: А.П. Алехина, Н.В. Бандурину, А.Г. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.Н. Борисова, Е.А. Городецкую, А.А. Кармолицкого, О.И. Короткову, Н.И. Косякову, М.А. Лапину, А.А. Спектор, С.В. Тихомирова, П.В. Федотова и др.
Вопросы управления и распоряжения федеральным имуществом, государственным имуществом, и отдельных способов управления и распоряжения государственной собственностью были объектом исследования диссертационных исследований таких авторов, как: А.С. Аникин, Е.К. Дзыбик, А.В. Дягилев, М.Ю. Зевакин, А.Ю. Козлов, Т.Ю. Копылова, Ю.В. Матвеева, С.В. Новикова, С.А. Пахомов, С.В. Пирогов, С.М. Татанов, С.И. Файнгерш, А.В. Шевцов, и др.
Необходимо отметить, что, несмотря на большое количество различных работ по рассматриваемой тематике, проблемы распоряжения федеральным имуществом в современных условиях проведения экономических и политических реформ по-прежнему остаются неизученными и требующими комплексного правового исследования.
Объект диссертационной работы составляют общественные отношения, возникающие в процессе распоряжения федеральным имуществом по законодательству Российской Федерации.
Предмет диссертационный работы составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие правовые аспекты реализации способов распоряжения федеральным имуществом, а также контроля за распоряжением отдельными объектами.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе научно-практического анализа действующих нормативных правовых актов, правоприменительной практики, научной литературы разработать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере распоряжения федеральным имуществом в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1. Проанализировать распоряжение федеральным имуществом как правовую категорию.
2. Исследовать виды федерального имущества по законодательству Российской Федерации.
3. Изучить правовое положение субъектов распоряжения федеральным имуществом.
4. Выделить специфику отдельных способов распоряжения федеральным имуществом.
5. Исследовать правовые вопросы распоряжения объектами особого значения.
6. Проанализировать правовые аспекты контроля за распоряжением федеральным имуществом.
7. Сформулировать научные выводы и предложения, выработать научно-практические рекомендации по устранению существующих пробелов правового регулирования распоряжения федеральным имуществом.
Методологической основой диссертационной работы является совокупность общенаучных и специальных методологических принципов познания общественных отношений, которые использовались автором для проведения объективного исследования предмета исследования и решения поставленных задач, в частности, общенаучных: индукции, дедукции, анализа, синтеза и т.д.
При проведении исследования диссертантом также применялись такие специальные юридические методы, как: историко-правовой, сравнительного правоведения, диалектический, формально-логический, системного анализа и т.д. В частности, диалектический метод применялся для обоснования взаимосвязи правовых и экономических аспектов распоряжения федеральным имуществом, а системного анализа – для исследования отдельных способов распоряжения в различных правовых аспектах, регулируемых отдельными отраслями права.
Теоретическая база исследования. Основными теоретическими источниками послужили труды таких ученных, как Афанасьев Д.Н, Бабич А.М., Бандурина Н.В., Басангов Д.А., Брагинский М.И., Болдырев В.А., Вавулин Д.А., Воробьева Е.А., Грищенко А.И., Голубцов В.Г., Грось Л.В, Добровольский В.И., Ершова И.В., Закупень Т.В., Кантор Н.Е., Крашенинников П.В., Короткова О.И., Лушина С.И., Майфат А.В., Мещерякова А.А., Миронов И.Б., Мозолин В.П., Павлова Л.Н., Слепова В.А., Степанов В.Г., Сикачев М.Н., Суханов Е.А., Рожкова М.А., Талапина Э.В., Толстой Ю.К., Федотов В.Н., Шайдуров С.А., Шишкин Д.А. и др.
Нормативная база диссертационной работы основана на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, в том числе актов Президента РФ, Правительства РФ, Верховного Совета РФ, Федерального агентства по управлению государственным имуществом, и иных актов, регулирующих объект диссертационного исследования.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют как опубликованные, так и неопубликованные в официальных изданиях материалы правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти, судов и арбитражных судов, постановления пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы научно-практических и международных конференций, докладов и семинаров по проблемам управления и распоряжения федеральным имуществом.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой комплексное теоретическое исследование актуальных проблем, связанных с распоряжением федеральным имуществом в Российской Федерации.
В работе выработано целостное научное представление о системе распоряжения объектами федеральной собственности в России, сформулировано определение данной правовой категории, выделены и классифицированы способы распоряжения федеральным имуществом, сделаны выводы о реализации способов распоряжения применительно к различным объектам, в том числе объектам повышенного значения для безопасности государства и особым объектам, в частности, культурного и исторического значения.
На основании критического анализа действующего законодательства и судебно-арбитражной практики предложены новые подходы к решению проблем совершенствования механизмов управления и распоряжения федеральным имуществом, разграничения объектов распоряжения между Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, применения конкретных способов на практике и контроля за этими процедурами.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. При исследовании правового режима распоряжений федеральным имуществом как правовой категории предложена теоретико-правовая конструкция, в соответствии с которой распоряжением федеральным имуществом следует называть комплекс правовых и экономических процедур, опосредованных распорядительными актами или соглашениями между субъектами распоряжения и отдельными юридическими лицами, и направленных на управление конкретными объектами федерального имущества на основе законности, эффективности и общественной значимости.
2. Сделан вывод, что в настоящее время способы распоряжения федеральным имуществом можно классифицировать по основанию возможности перехода прав на объекты федеральной собственности, что позволяет выделить такие способы, как:
- передача во временное пользование отдельных объектов (аренда, безвозмездное пользование);
- отчуждение, предполагающее изменение собственника (купля-продажа, приватизация);
- реализация контрольных и надзорных функций государством за управлением федеральным имуществом (закрепление объектов за федеральными государственными унитарными предприятиями, казенными предприятиями, управление пакетами акций акционерных обществ с государственным участием).
3. При исследовании видов имущества в федеральной собственности выявлено, что в сфере правового регулирования отдельных объектов, в частности, защитных сооружений, объектов гражданской обороны, отсутствует нормативная правовая основа.
В силу значимости таких объектов для обеспечения безопасности государства, а также для устранения пробелов в законодательстве относительно правового режима федерального имущества, предложено разработать и принять на уровне Правительства Российской Федерации Положение о порядке предоставления защитных сооружений в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
Автором предложено примерное содержание такого положения, в котором должен быть закреплен правовой режим таких объектов, их состав, возможность их передачи во временное пользование конкретным субъектам, способы передачи по установленной форме, а также разработана типовая форма договора предоставления защитного(ых) сооружения(й) в пользование в целях обеспечения мероприятий гражданской обороны в мирное время.
4. Выявлено, что в настоящее время одной из проблем является распоряжение недвижимым имуществом, относящимся к неразграниченной государственной собственности. По причине отсутствия такого понятия в законодательстве сформулировано авторское определение объектов неразграниченной собственности как земельных участков, иных объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, права на которые не зарегистрированы в установленном порядке и входящих в государственную казну Российской Федерации.
5. На основании проведенного анализа обосновано, что действующий в настоящее время порядок распоряжения органами местного самоуправления объектами неразграниченной собственности противоречит целям и задачам государства в целом, поскольку органы местного самоуправления не осуществляют правомочий владения и пользования такими объектами, а выполняют лишь правомочие распоряжения им путем продажи, предоставления в пользование или передачи в аренду гражданам и юридическим лицам зачастую на условиях, нарушающим права государства как собственника.
Предложено внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив требование о необходимости в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд у арендаторов или землепользователей, окончания договора аренды или пользования земельным участком, оформления объектов неразграниченной собственности как федерального имущества.
6. Установлено, что в настоящее время перераспределение государственной собственности между различными публично-правовыми субъектами осуществляется на основании распорядительных актов органов государственной власти и зачастую на безвозмездной основе.
Поскольку правоотношения по переходу правомочий на конкретные индивидуально-определенные объекты от одного публично-правового образования к другому по своей природе являются гражданско-правовыми, обоснована необходимость внедрения договорной системы перераспределения объектов государственной собственности за счет заключения конкретных гражданско-правовых договоров между публично-правовыми образованиями, в которых следует указывать предмет договора, права и обязанности сторон, а также цену отчуждения или передачи конкретного объекта в собственность или пользование публично-правовому субъекту.
7. При исследовании распоряжения особыми объектами федерального имущества выявлено, что в настоящее время одной из проблем является разграничение государственной собственности на памятники истории и культуры, которые во многих случаях переданы в собственность или временное пользование различным субъектам без соблюдения требований законодательства и подзаконных нормативных актов с нарушением права федеральной собственности на данные объекты.
Предложено разработать Регламент взаимодействия Министерства культуры Российской Федерации и Федерального агентства по управлению государственным имуществом по вопросам инвентаризации, учета и регистрации в качестве федеральной собственности объектов, определенных в Постановлении Совета Министров РСФСР № 1327 от 30.08.1960 г. «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР».
Теоретическая значимость полученных результатов обусловлена тем, что теоретические материалы, содержащиеся и проанализированные в диссертации, представляют интерес для дальнейших исследований правовых проблем распоряжения федеральным имуществом и реализации отдельных способов распоряжения. Результаты диссертационного исследования могут повысить научную разработанность рассматриваемых отношений и расширяют теоретические представления о данном виде обязательства.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные результаты могут использоваться для устранения пробелов и совершенствования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере регулирования распоряжения федеральным имуществом.
Полученные результаты могут быть также использованы в правоприменительной практике субъектов распоряжения федеральным имуществом, органов государственной власти, унитарных предприятий, иных юридических лиц с участием государства, юристов указанных организаций, судей, адвокатов, иных практических работников. Кроме того, результаты диссертационной работы могут быть применимы в разработке специальных учебных дисциплин и программ, лекционных и практических материалов по гражданскому, предпринимательскому, административному праву и другим курсам.
Апробация результатов диссертационной работы заключается в том, что сформулированные положения и научно-практические рекомендации, выводы и предложения были обсуждены и прошли рецензирование на заседаниях кафедры частного права юридического факультета ИЭУП ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», а также нашли отражение в научных работах автора, опубликованных статьях в периодических изданиях, обсуждены на международных конференциях.
Разработки и результаты диссертационной работы внедрены в учебный процесс юридического факультета ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении курсов лекций по дисциплинам «Гражданское право», «Финансовое право», «Финансово-правовые аспекты корпоративных правоотношений».
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами, которые поставил автор, что позволило выделить введение, три главы, объединяющих девять параграфов, заключение, список источников и литературы.
