Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в настоящее время проблемы правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий, и правового режима их имущества в современных условиях модернизации российской экономики приобретают повышенную значимость.
Действительно, в условиях реформирования экономики государства, трансформации некоторых правовых институтов Российская Федерация продолжает оставаться крупнейшим собственником, реализуя при этом свои правомочия через государственные унитарные предприятия. Представляется, что данная форма достаточно хорошо подходит для соответствующих секторов экономики.
Кроме того, в условиях международного финансового кризиса, и, как следствие, финансового и банковского кризиса в Российской Федерации, государство активно использует государственные унитарные предприятия для проведения стабилизационных мероприятий по поддержке различных организаций, деятельность которых так или иначе была затронута кризисом.
Несмотря на то, что предпринимательская деятельность, исходя из ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГК РФ), осуществляется субъектами на основе их самостоятельности, в том числе в сфере управления имуществом, унитарные предприятия являются уникальной организационно-правовой формой, сочетающей довольно противоречивые признаки, но в то же время за счет обладания имуществом на праве хозяйственного ведения, обеспечивающие государственную монополию в определенных сферах экономики.
Следует отметить, что деятельность федеральных государственных унитарных предприятий в большей степени направлена на реализацию публичных интересов, связанных с проведением государственной политики в социальной сфере, сфере государственной безопасности, различных направлений в сфере управления особо важными объектами и др.
Правовое регулирование деятельности федеральных государственных унитарных предприятий осуществляется в настоящее время за счет применения ГК РФ, Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях», а также различных актов Правительства РФ, министерств и ведомств, и т.д., которые не всегда в полной мере охватывают те правоотношения, которые необходимо проанализировать с научной и практической точек зрения.
Необходимо отметить, что в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий возникает ряд проблем, связанных с тем, что в сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
В настоящее время довольно остро стоит проблема создания стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Кроме того, в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, и, что особенно важно, в реализации их имущественных правоотношений, выделяется ряд правовых проблем, которые также обусловливают актуальность исследования вопросов в данной тематике. В частности, данные проблемы связаны с неэффективностью управления имуществом федеральных государственных унитарных предприятий, при котором руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества, за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом.
При этом полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.
Следует также отметить, что в настоящее время отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности, а также растет количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления и бесконтрольностью со стороны государства.
Кроме того, федеральные государственные унитарные предприятия являются субъектами правоотношений, не приспособленными к внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности, поскольку данная конструкция юридического лица совершенно не понятна для иностранных контрагентов, а также отсутствуют законодательные механизмы коллегиального контроля за деятельностью данного вида организаций.
Полагаем, что интеграция России в мировые экономические процессы будет наиболее эффективна только в том случае, если будет сопряжена с активными действиями государства, направленными на регулирование соответствующих отношений.
Таким образом, вышеуказанные обстоятельства, а также некоторые правовые проблемы регулирования деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, связанные с необходимостью пересмотра существующей системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями, выработкой четких критериев необходимости создания и функционирования федеральных государственных унитарных предприятий, повышением эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе в сфере реализации имущественных правоотношений с их участием, предопределили выбор темы и обусловили актуальность и значимость настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время комплексное исследование правового регулирования имущественных правоотношений федеральных государственных унитарных предприятий на монографическом уровне отсутствует.
Вопросы правового положения государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, были предметом исследования большого количества авторов. Среди правоведов - апологетов гражданского права, работы которых были посвящены правовому анализу указанной тематики, следует выделить следующих авторов:
- дореволюционных: Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, И.А. Покровский, В.И. Синайский, Г.Ф. Шершеневич, и др.
- советских: М.М. Агарков, А.В. Бенедиктов, С.Н. Братусь, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, И.С. Гуревич, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, О.А. Красавчиков, Л.А. Лунц, И.Б. Новицкий, Э.Г. Полонский, В.К. Райхер, В.А. Тархов, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфина и др.
- современных: Т.Е. Абова, С.С. Алексеев, Д.А. Басангов, О.В. Беднов, И.В. Бекленищева, К.П. Беляев, В.А. Болдырев, М.И. Брагинский, В.А. Вайпан, В.В. Витрянский, С.П. Гришаев, В.В. Залесский, С.С. Занковский, В.А. Захаров, А.Ю. Кабалкин, Н.И. Косякова, Н.Р. Кравчук, В.В. Кудашкин, Н.В. Ласкина, А.Л. Маковский, П.В. Матвеенко, М.И. Мирошникова, Н.И. Михайлов, В.П. Мозолин, А.А. Молчанов, Е.В. Оболонкова, Д.В. Петров, С.Э. Рябова, О.Н. Садиков, К.И. Скловский, В.Г. Степанов, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Ю.Л. Фадеев, С.А. Шайдуров, Е.Г. Шаломенцева, А.Е. Шерстобитов, А.М. Эрделевский, и др.
Правовое положение государственных унитарных предприятий, в том числе правовые аспекты имущественных правоотношений с участием государственных унитарных предприятий, было объектом исследования диссертационных работ по юридическим специальностям следующих авторов: Ю.В. Бойчук, М.А. Дрыги, И.Г. Забровской, В.Р. Кеворкова, Д.А. Кондакова, Н.И. Косяковой, И.К. Куликовой, Л.Ю. Малининой, Е.К. Орлянкиной, Н.К. Рагимовой, С.Б. Селецкой, А.В. Фроловой, О.А. Ястребова, и др.
Следует отметить, что, несмотря на большое количество работ по рассматриваемой тематике, вопросы о юридической конструкции федерального государственного унитарного предприятия и о его вещных правах на имущество представляются недостаточно разработанными в современных экономических условиях, что еще раз доказывает значимость и актуальность проводимого диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования имущественных правоотношений с участием федеральных государственных унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является правовые нормы, регулирующие некоторые вопросы правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий, а также особенности правового режима имущества федеральных государственных унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе научно-практического анализа отдельных аспектов правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий в Российской Федерации исследовать основные теоретические и практические проблемы правового регулирования имущественных правоотношений с участием федеральных государственных унитарных предприятий в Российской Федерации, а также предложить и обосновать пути совершенствования законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1. Исследовать правовое положение государственных унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации.
2. Провести анализ права хозяйственного ведения как основы деятельности государственного унитарного предприятия.
3. Определить порядок создания и прекращения деятельности государственных унитарных предприятий.
4. Исследовать состав и виды, а также порядок формирования имущества федерального государственного унитарного предприятия.
5. Охарактеризовать права собственника в отношении имущества федерального государственного унитарного предприятия.
6. Выявить особенности правового режима недвижимого имущества федерального государственного унитарного предприятия.
7. Определить порядок распоряжения и ограничения по распоряжению имуществом федерального государственного унитарного предприятия.
8. Выявить правовые проблемы, предложить и обосновать пути совершенствования законодательства в сфере правового регулирования имущественных правоотношений с участием федеральных государственных унитарных предприятий в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. С целью получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор базировал свое исследование на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез.
Кроме того, автором применялись сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, комплексный, диалектический, системного анализа, метод правового моделирования и другие методы.
Теоретическую основу исследования составляют научно-теоретические разработки ученых-правоведов в рассматриваемой сфере. Исследование поставленных задач осуществлялось на основе анализа литературы по вопросам правового обеспечения деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе имущественных правоотношений с их участием. Положения диссертации соотносятся с мнениями и суждениями известных ученых, специалистов в области исследования правового режима имущества, основанного на праве хозяйственного ведения в России, например, Д.А. Басангова, В.А. Болдырева, И.Г. Забровской, Н.И. Косяковой, В.В. Кудашкина, Н.В. Ласкиной, А.В. Майфата, Е.В. Оболонковой, С.Б. Селецкой, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, А.В. Фроловой, С.А. Шайдурова, и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, в частности, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, и иные акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили судебно-арбитражная практика по вопросам исследуемой тематики, а также материалы научно-практических конференций и семинаров, доклады, дискуссии, отражающие точки зрения их участников по различным аспектам проблем в сфере правового регулирования имущественных правоотношений с участием государственных унитарных предприятий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном и многостороннем подходе автора к исследованию правового режима имущества федерального государственного унитарного предприятия в Российской Федерации.
В диссертации сформулировано понятие и элементы правосубъектности федерального государственного унитарного предприятия. Кроме того, проведен сравнительно-правовой анализ правового положения федеральных государственных унитарных предприятий и государственных корпораций по различным основаниям, и выявлены основные различия между указанными формами управления государственной собственностью.
Предложено расширить перечень источников формирования имущества федерального государственного унитарного предприятия за счет включения в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» соответствующего положения.
Обоснована необходимость закрепления формы передачи имущества федеральному государственному унитарному предприятию и предложена редакция ч. 1 п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» о необходимости принятия уполномоченным органом государственной власти распорядительного акта.
Сделаны предложения относительно возможности собственника изъять движимое или недвижимое имущество, переданное федеральному государственному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, в случае его неиспользования, неправомерного или нецелевого использования или при использовании его с нарушением интересов собственника, путем вынесения мотивированного акта в соответствующей форме.
Предложено проведение ежегодной обязательной оценки имущества государственных унитарных предприятий для обеспечения эффективности использования имущества, переданного собственником федеральному государственному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. Предложена теоретико-правовая конструкция правосубъектности федерального государственного унитарного предприятия, под которой следует понимать ограниченную собственником возможность осуществлять права и нести обязанности, определенные в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и иных нормативных правовых актах, и которая состоит из следующих элементов:
- общий правовой статус данного юридического лица, объединяющий права и обязанности такой организации как субъекта права в целом и участника правоотношений различных отраслей права.
- правовые возможности предприятия в конкретной сфере предпринимательской деятельности, закрепленные нормами отдельных отраслей права:
действия, которые федеральное государственное унитарное предприятие может осуществить самостоятельно и без согласования с кем-либо, для их реализации достаточно волеизъявления только самого предприятия;
действия, для реализации которых требуется согласие учредителя федерального государственного унитарного предприятия;
действия, в соответствии с которыми федеральное государственное унитарное предприятие само принимает решение с учетом возникших условий и самостоятельно его осуществляет, проявляя свободу волеизъявления, но о совершенном действии оно обязано известить учредителя;
действия, которые собственник реализует независимо от воли федерального государственного унитарного предприятия.
2. Проведен сравнительно-правовой анализ правового положения федеральных государственных унитарных предприятий и государственных корпораций по различным основаниям, и выявлены основные различия между указанными формами управления государственной собственностью.
На основании проведенного анализа сделан вывод о большей эффективности и целесообразности управления государственной собственностью за счет образования федеральных государственных унитарных предприятий.
3. Проанализировав источники формирования имущества федеральных государственных унитарных приятий, автором сделан вывод, что перечень источников, содержащийся в п. 1 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», представляется неполным, что обусловливает необходимость внесения изменений в п. 1 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» следующего содержания:
«1. Имущество унитарного предприятия формируется за счет:
имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества;
доходов унитарного предприятия от его деятельности и участия в уставных капиталах юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации;
кредитных и заемных средств, предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
добровольных взносов юридических и физических лиц, направляемых в порядке пожертвования, дарения, наследования и другими способами;
целевого бюджетного финансирования, дотаций;
иных источников, не противоречащих законодательству Российской Федерации».
4. Установлено, что право на имущество, закрепляемое за федеральным государственным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию, однако, форма и порядок передачи имущества собственником федеральному государственному унитарному предприятию в законодательстве не установлены.
На основании проведенного анализа предложено внести изменения в ч. 1 п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», изложив его в следующей редакции:
«Право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предприятию путем подписания соответствующего распорядительного акта, принятого в соответствии с компетенцией уполномоченного органа государственной власти, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию».
5. Проанализировав полномочия собственника в отношении получения прибыли от использования имущества, принадлежащего федерального государственному унитарному предприятию, выявлено, что в законодательстве не определен конкретный порядок реализации этого права, а также размер прибыли от использования имущества собственника.
Принимая во внимание, что собственник имущества вправе установить любой размер от прибыли государственного унитарного предприятия, что может неизбежно сказаться на финансовой деятельности предприятия и затронуть интересы его кредиторов, предложено внести изменения в п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственных и муниципальных приятиях», изложив его в следующей редакции:
«1. Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия, в размере пятидесяти процентов от суммы, оставшейся после уплаты налогов и иных платежей, установленных законодательством Российской Федерации».
6. Установлено, что в настоящее время право собственника на изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества установлено только в отношении каченных предприятий или учреждений.
В целях защиты прав публичных собственников имущества, переданного на праве хозяйственного ведения, предложено закрепить в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» право собственника имущества изъять движимое или недвижимое имущество, переданное федеральному государственному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, в случае его неиспользования, неправомерного или нецелевого использования или при использовании его с нарушением интересов собственника, путем вынесения мотивированного акта в соответствующей форме.
При этом федеральному государственному унитарному предприятию должно быть предоставлено право на обжалование такого решения собственника в судебном порядке.
7. В целях обеспечения эффективности использования имущества, переданного собственником федеральному государственному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, а также для повышения контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий, предложено закрепить проведение ежегодной обязательной оценки имущества государственных унитарных предприятий, за счет включения в ст. 8 Федерального закона «Об оценочной деятельности» пункта следующего содержания:
«Проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе:
... при проведении ежегодной оценки имущества государственного унитарного предприятия в целях контроля за эффективным и целевым использованием имущества, переданного собственником государственному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения...».
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов. Теоретическая ценность диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут повысить научную разработанность поставленной проблематики и способствовать дальнейшим исследованиям проблем правового регулирования деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и имущественных правоотношений с их участием в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего правовые аспекты реализации федеральными государственными унитарными предприятиями правомочий в отношении различных видов имущества по законодательству Российской Федерации, а также способствовать принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное использование имущества федеральными государственными унитарными предприятиями для различных целей.
Также результаты исследования могут быть использованы при формировании специальных правовых учебных дисциплин и в лекционных материалах по гражданскому и предпринимательскому праву и отдельных спецкурсах.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета.
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, а также обсуждены на научно-практических конференциях.
Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий по курсу «Гражданское право», «Российское предпринимательское право».
Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, объединяющие в себе девять параграфов, заключение, список источников и литературы.
