Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц как разновидность вещных прав 11
1. Понятие и содержание права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц в теории и законодательстве 11
2. Публичные учреждения - юридические лица как субъекты права оперативного управления имуществом 42
3. Приобретение и прекращение права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц 86
Глава II. Способы защиты права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц 108
1. Общие положения о способах защиты права оперативного управления имуществом публичных учреждений 108
2. Виндикационные и негаторные требования как способы защиты права оперативного управления имуществом 125
3. Иск о признании права как способ защиты права оперативного управления имуществом 138
4. Установление факта, имеющего юридическое значение, как способ защиты права оперативного управления имуществом 147
Заключение 154
Использованная литература 157
- Понятие и содержание права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц в теории и законодательстве
- Приобретение и прекращение права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц
- Общие положения о способах защиты права оперативного управления имуществом публичных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные (Российская Федерация и ее субъекты) и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в двух основных формах: непосредственно через свои органы управления или путем создания учреждений и предприятий.
Если брать количественный показатель, публичные учреждения значительно уступают по этому критерию коммерческим организациям, в особенности если проводить сравнение с хозяйственными товариществами и обществами. Между тем именно посредством публичных учреждений государственные и муниципальные образования реализуют свои основные функции, связанные с управлением, социально-культурной сферой, здравоохранением, охраной порядка и иными направлениями деятельности некоммерческого характера. В организационно-правовой форме учреждений - как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и муниципальных образований - создаются и действуют национальные природные парки, образовательные организации, больницы, музеи, научно-исследовательские институты, органы юстиции и правопорядка, организации связи и т. д. Органы федеральной исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, различные комитеты, федеральные и муниципальные службы, надзоры и агентства также, как правило, имеют организационно-правовую форму учреждения. Каждый из указанных субъектов сосредоточивает в своем владении значительную часть государственного либо муниципального имущества1, от эффективности управления которым зависит не только нормальное функционирование самого публичного учреждения, но и реализация соответствующих функций
1 См.: Всероссийское межевание// Российская газета. - 2004. - 3 марта.
государства или муниципального образования.
В современной доктрине гражданского права публичные учреждения -юридические лица - в качестве самостоятельных субъектов гражданского оборота комплексно не исследовались. В понятии «учреждение» нередко смешивают все виды и формы учреждений, подразумевая под ними и органы государственной власти, и частные учреждения, возможность создания которых предусмотрена ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации. Их правовой статус, однако, представляется различным.
В советский период обособление государственных юридических лиц от самого государства произошло в силу объективных причин, поскольку требовалось обеспечить их участие в гражданском обороте. При этом правовой статус таких юридических лиц практически был тождественен правовому статусу органов государственной власти. В современных же обстоятельствах публичные учреждения- юридические лица - являются самостоятельными участниками гражданского оборота, но регулирование их правового положения происходит отличных условиях, в сравнении с органами государственной власти и тем более частными учреждениями.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена рядом причин. Во-первых, учреждения выступают в качестве одной из основных форм участия публичных образований в гражданских правоотношениях. От эффективности их участия в гражданском обороте напрямую зависит благосостояние соответствующего государственного или муниципального образования, а следовательно, и его населения. Во-вторых, степенью концентрации государственной и муниципальной собственности в оперативном управлении публичных учреждений и противоречивостью ряда норм гражданского законодательства, посвященных данному институту. В-третьих, явной недостаточностью монографических исследований, посвященных правовому положению учреждений в современных условиях. Монография «Право хозяйственного ведения и право оперативного
управления»1, изданная в 2002 году, представляет безусловный интерес. Однако право оперативного управления исследуется в ней наряду с институтом хозяйственного ведения. Это не может способствовать комплексному изучению правового феномена оперативного управления. Кроме того, в обозначенной монографии вопросы возникновения и прекращения права оперативного управления рассмотрены весьма широко, а защита права оперативного управления не исследуется вообще.
Проведенное диссертационное исследование позволяет: сделать вывод о понятии и содержании такой категории, как право оперативного управления имуществом учреждений; прийти к разрешению некоторых спорных вопросов о правовом режиме имущества публичных учреждений; рассмотреть основные способы приобретения и прекращения права оперативного управления, а также проанализировать основные гражданско-правовые способы защиты права оперативного управления имуществом.
Объектом исследования являются нормы гражданского законодательства Российской Федерации, посвященные регулированию правового положения публичных учреждений, правовому режиму имущества учреждений и основным гражданско-правовым способам защиты права оперативного управления имуществом.
Предметом исследования является право оперативного управления имуществом учреждений, его генезис, понимание в современной юридической науке.
Цель настоящего исследования - проанализировать нормы гражданского законодательства Российской Федерации, посвященные праву оперативного управления имуществом публичного учреждения и способам его защиты, а также научную литературу и сложившуюся правоприменительную практику по этому вопросу, при необходимости разработать предложения по совершенствованию правового режима
1 Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. - 361 с.
оперативного управления имуществом. Достижение указанной цели вызвало необходимость решения следующих задач:
анализ понятия, становления и содержания института права оперативного управления имуществом;
определение понятия и правового статуса публичных учреждений как разновидности юридических лиц;
-исследование понятия и сущности способов возникновения и прекращения права оперативного управления имуществом;
-исследование понятия и способов гражданско-правовой защиты права оперативного управления как абсолютного субъективного права;
-разработка предложений по совершенствованию норм о праве оперативного управления имуществом.
Методология исследования определяется положениями
материалистической диалектики как общенаучного метода познания, а также частнонаучными методами - сравнительного, исторического, технико-юридического, системно-структурного и логического анализа законодательства.
Степень разработанности темы. Сущность ограниченных вещных прав исследовались еще в дореволюционный период такими учеными-юристами, как Ю. С. Гамбаров, Г. Еллинек, Д. И. Мейер, К. П. Победоносцев, И. А. Покровский, В. И. Синайский, Г. Ф. Шершеневич.
Исследованию вещных прав государственных организаций в послереволюционный период посвящены работы С. И. Аскназия,
A. В. Карасса, С. Н. Ландкофа, Б. С. Мартынова, П. И. Стучки. Различные
аспекты регулирования режима оперативного управления и его защиты
нашли отражение в работах советских и современных правоведов, среди
которых: Г. Н. Амфитеатров, 3. А. Ахметьянова, А. И. Беспалова,
Е. В. Богданов, М. И. Брагинский, В. А. Венедиктов, С. Н. Братусь,
Д. М. Генкин, И. В. Ершова, 3. М. Заменгоф, О. С. Иоффе,
B. П. Камышанский, С. Ф. Кечекьян, С. М. Корнеев, Ф. П. Кошелев,
М. В. Малинкович, Я. Ф. Миколенко, Д. В. Петров, Э. Г. Полонский, А. А. Рубанов, М. В. Самойлова, А. П. Сергеев, К. И. Скловский, Е. А. Суханов, А. И. Танчук, В. А. Тархов, Ю. К. Толстой, О. Ю. Шилохвост, Б. А. Флейшниц, В. С. Якушев и другие.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы России, законы и подзаконные нормативные акты, посвященные праву оперативного управления имуществом публичных учреждений, материалы арбитражной практики.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования определяется тем, что в диссертационной работе:
-проведено комплексное исследование становления категории ограниченных вещных прав в теории и отечественном законодательстве на примере права оперативного управления имуществом;
- анализируются предпосылки возникновения и развития права оперативного управления, дается понятие и исследуется содержание права оперативного управления имуществом публичных учреждений как абсолютного субъективного права;
-обосновывается необходимость использования таких понятий, как «публичное учреждение», «публичный собственник» и «публичная собственность». Исследуются различия в правовом статусе публичных и частных учреждений;
-рассматриваются основные способы приобретения и прекращения права оперативного управления, а также типичные гражданско-правовые способы его защиты.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования сформулировано и обосновано положение, содержащее элементы научной новизны и выносимое на защиту.
К первоначальным способам приобретения права оперативного управления имуществом относятся: изготовление вещи; переработка
(спецификация) вещи; создание недвижимого имущества, зданий сооружений; обращение в право оперативного управления общедоступных для сбора вещей; приобретение права оперативного управления на бесхозяйное имущество, находку, безнадзорных животных, клад; приобретение права оперативного управления вследствие приобретательной давности; приобретение права оперативного управления на самовольную постройку. Производными способами приобретения права оперативного управления являются: решение собственника публичного учреждения (передача имущества учреждению собственником); заключение сделки (договора); наследование имущества; приобретение права оперативного управления на имущество другого юридического лица при его реорганизации и ликвидации; выкуп бесхозяйственно содержимого имущества; выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними.
Право оперативного управления публичного учреждения прекращается вследствие: отчуждения имущества; отказа от имущества (отказа от прав на имущество); гибели или уничтожении имущества; правомерного изъятия имущества публичного учреждения - юридического лица - собственником.
По результатам диссертационного исследования в действующее законодательство Российской Федерации предлагается внести следующие изменения:
а) в п. 2 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации исключить упоминания о самостоятельном распоряжении имуществом, приобретенным учреждением за счет приносящей доходы деятельности, и учете такого имущества на отдельном балансе. Пункт 2 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«Если в соответствии с учредительными документами публичному учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество, подчиняются режиму, установленному пунктом 2 статьи 299 настоящего Кодекса»;
б) включить в Гражданский кодекс Российской Федерации ст. 298і
«Распоряжение имуществом частного учреждения» следующего содержания:
«1. Частное учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, подзаконными нормативными актами или учредительными (уставными) документами, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.
2. Учредительными (уставными) документами может быть предусмотрено право собственности частного учреждения в отношении имущества, выделенного ему учредителем, а также в отношении доходов и имущества, приобретенных в результате приносящей доходы деятельности»;
в) исключить из п. 1 ст. 216 Гражданского кодекса Российской
Федерации вводное слово «в частности»;
г) дополнить п. 2 ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации
после слова «вправе» словосочетанием «по решению суда». Пункт 2 ст. 296
Гражданского кодекса Российской Федерации изложить в редакции:
«Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе по решению суда изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению».
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что проведенный анализ законодательства и научных работ, сформулированные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности публичных учреждений и защиты их вещных прав. Использование теоретических положений диссертации возможно в процессе преподавания курсов гражданского и предпринимательского права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского права и процесса Московского государственного социального
университета (МГСУ), использованы автором при чтении лекций и проведении семинаров в МГСУ по дисциплинам «Гражданское право» и «Российское предпринимательское право». Основные положения диссертации были изложены в сообщениях, освещенных в рамках восьмых Годичных научных чтений «Социальное служение отчеству: вчера, сегодня, завтра», которые проводились 26 апреля 2001 года в Московском государственном социальном университете; межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблемы и перспективы», проводившейся 28 ноября 2002 года на базе юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова; межвузовской конференции студентов и аспирантов «Конституционные основы гражданского законодательства», проводившейся на базе юридического факультета Московского государственного социального университета 9 декабря 2003 года.
По теме диссертации опубликовано шесть статей, две находятся в печати. Материалы диссертации используются в правоприменительной деятельности автора, связанной с защитой права оперативного управления публичных учреждений в порядке арбитражного судопроизводства1.
Структура работы обусловлена целями и характером исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
1 См.: Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 17, Об. 2003 г. № 3217/03//Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. - 2003. -№ 12. - С. 32-34.
Понятие и содержание права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц в теории и законодательстве
Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) среди прочих вещных прав наравне с правом собственности говорит о так называемых вещных правах лиц, не являющихся собственниками (ограниченных вещных правах). Среди последних особое место занимает право оперативного управления имуществом учреждений - юридических лиц, учредителем которых выступает публичный собственник (государство либо муниципальное образование).
В ряде работ современных юристов указывается, что правовая конструкция оперативного управления имуществом юридического лица, закрепленная в соответствующих нормах Гражданского кодекса российской Федерации, не известна «развитым правопорядкам»1. В юридической литературе вместе с тем уже давно отмечается, что даже зарубежные государства постоянно расширяют свои социально-экономические функции, в том числе посредством вмешательства в различные общественные и правовые институты, включая отношения собственности . Следствием такой ситуации является существенная доля так называемых юридических лиц «публичного права». Они создаются в иностранных государствах в организационно-правовых формах, близких, в том числе, к конструкции учреждения, закрепленной действующим Гражданским кодексом Российской Федерации. Юридические лица публичного права создаются и действуют во многих странах мира, и их доля весьма существенна. Так, в Финляндии, Греции, Франции и Италии она составляет от 14 до 18%, в Австрии, Швеции, Португалии, Ирландии, Бельгии и Германии- от 10 до 14%, в Дании, Испании, Голландии и Англии - от 3 до 8%1. Между тем институт права оперативного управления остается отличительной чертой гражданского законодательства Российской Федерации и ряда стран бывшего Союза ССР , что скорее объясняется их общими историческими корнями и особенностями становления и развития отношений собственности, а не отсталостью от аналогичных правовых институтов иностранных государств3.
По своей сути основы регулирования отношений собственности, как в условиях современной России, так и в подавляющем большинстве иностранных государств, восходят своими корнями к римскому частному праву. Особенность правовой системы Российской Федерации заключается в том, что она в рассматриваемой части не восприняла концепцию так называемой «расщепленной собственности», а напротив, признала возможность существования права собственности и иного (ограниченного) вещного права на ту же вещь, что не противоречило ни источникам римского права, ни свидетельствовало об ущербности этой концепции4. Кроме того, некоторые виды владения по англосаксонскому праву (trust - доверительная собственность) по своему содержанию если и не полностью совпадают с содержанием права оперативного управления имуществом, то, по крайней мере, весьма близки к нему1.
Известно, что категория права оперативного управления была разработана в период 40-50-х годов XX столетия в трудах советских юристов, а затем нашла свое закрепление в нормативных актах (в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданском кодексе РСФСР 1964 года). Между тем, прообраз права оперативного управления можно обнаружить, если обратиться к периоду средневековой феодальной Европы.
В период хозяйственной раздробленности Европы сложилась иерархичная система правителей, при которой «король повсюду рассматривался как собственник земли» . «Поземельная собственность на западе Европы, - подчеркивал К. П. Победоносцев, - образовывалась под влиянием понятия о феодальной зависимости» . Только король имел право жаловать земельные наделы представителям местной знати, «.. .лорды в свою очередь, могли наделять землями из пожалованного им феода собственных вассалов. По отношению к последним лендлорды выступали как сюзерены» .
Приобретение и прекращение права оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц
Способы приобретения права оперативного управления. Как и любое субъективное право, оперативное управление имуществом обладает своим определенным началом и окончанием. Ему также присущи характерные способы приобретения и прекращения.
Возникновение и прекращение права оперативного управления связано с наличием определенных юридических фактов, которые именуются, применительно к рассматриваемому праву, основаниями (способами) приобретения (возникновения) и прекращения права оперативного управления имуществом публичных учреждений.
Нужно отметить, что действующее гражданское законодательство Российской Федерации в указанной части существенно отличается по своему содержанию от нормативных актов гражданского законодательства СССР. Если в современном Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся четкие основания, по которым приобретается право оперативного управления, то гражданское законодательство Союза ССР таковых не содержало. «В советский период истории России, - пишет Д. В. Петров, -оборот имущества между организациями и гражданами практически не прекращался никогда, несмотря на то, что был существенным образом затруднен. Однако и правоприменительная практика, и в значительной степени нормативные акты не выработали для обозначения передачи имущества единой терминологии»1. Несмотря на появившийся в Основах от 1961 года и в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года термин «оперативное управление», обозначавший права государственных органов и организаций на переданное им учредителем имущество, правоприменительной практикой он воспринят не был. Это проявилось в том, что вплоть до 1991 года в актах государственных органов, договорах, актах приема-передачи для обозначения юридического факта передачи имущества от одного субъекта права к другому (и, соответственно, для обозначения факта возникновения и прекращения права оперативного управления) использовалась терминология весьма далекая от гражданского права. В нормативных и иных актах и документах использовали формулировки «передать на баланс», «передать в ведение», «передать в распоряжение» и т. д.
Соответственно, приобретение, а равно и прекращение права оперативного управления, напрямую зависело от факта списания имущества с баланса одной организации и постановки его на баланс другой, что подтверждалось, как правило, актом приема-передачи и бухгалтерским балансом.
Гражданский кодекс Российской Федерации отошел от терминологии, которая использовалась в ранее действовавших правовых актах. Вопросы возникновения и прекращения права оперативного управления имуществом публичных учреждений сегодня регулируются в ключе традиционного цивилистического подхода к основаниям возникновения и прекращения права собственности, о чем ярко свидетельствуют п. п. 2, 3 ст. 299 ГК РФ. Предполагаю, что нормы о приобретении права собственности применимы при этом по отношению к праву оперативного управления имуществом, исходя из принципа аналогии гражданского закона (ст. 6 ГК РФ) и прямого указания нормы п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса Российской федерации.
Для систематизации способов приобретения права оперативного управления попробуем провести их классификацию.
В литературе по гражданскому праву можно выделить несколько подходов к способам квалификации оснований приобретения (возникновения) вещных прав.
В. И. Синайский подразделял все способы приобретения вещных прав1 на первоначальные и производные, указывая, что если право на какую-либо вещь переходит от одного собственника к другому, то это является производным способом приобретения права. «Если же право собственности на какую-либо вещь возникает в гражданском обороте впервые или таким образом, что прежнее право собственности считается уже несуществующим, то такое приобретение есть способ (титул) первоначальный»2. Важнейшее различие между названными способами приобретения права В. И. Синайский видел в том, что при производных способах приобретения вещных прав новый собственник вынужден нести обременения, лежащие на собственности, в то время как при первоначальном приобретении вещное право нового собственника свободно от таких обременении.
Различными видились В. И. Синайскому способы приобретения прав в отношении движимых и недвижимых имуществ, поскольку в отношении последних собственнику требовалось «укрепление» его права посредством заключения купчей крепости, дарственной записи, рядной и отдельной записи, мировой сделки об уступке права и других юридически формализованных действий. Помимо совершения письменной сделки в отношении недвижимого имущества требовалось ее нотариальное заверение и занесение сделки купли-продажи в актовые книги нотариуса с исключением записи из другой актовой книги, где имущество фактически учитывалось до заключения сделки. Возникновение права собственности было связано с моментом утверждения акта старшим нотариусом, проверяющим сделку и права продавца и отмечающим сделку в реестре крепостных дел3.
Общие положения о способах защиты права оперативного управления имуществом публичных учреждений
Защита гражданских прав может осуществляться большинством способов, которые в сконцентрированном виде представлены в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. Среди них указанная норма выделяет такие способы защиты, как признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушению; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащита права; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсацию морального вреда; прекращение или изменение правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или местного самоуправления, противоречащего закону; иные способы, предусмотренные законом.
В юридической литературе почти повсеместно рассматриваются исковые способы защиты вещных прав. При этом практически не делается никаких упоминаний о том, что защита гражданских прав может осуществляться: путем их самозащиты, когда сам управомоченный своими действиями защищает свои права; в порядке установленных административных процедур (к примеру, путем обжалования самых различных действий или бездействий, нарушающих вещные права, в рамках административного производства); а также в судебном порядке.
Однако, говоря о защите права оперативного управления, следует помнить, что данный институт вытекает из отношений собственности. И если рассматривать его в узком смысле как отношение, производное от отношений собственности, то под способами защиты права оперативного управления следует понимать, прежде всего, вещно-правовые способы, которыми, как мы знаем, являются виндикационный и негаторный иск, иск о признании права. Представляется очевидным, что сужать первые два способа защиты до рамок судебного опосредования было бы неправильным, поскольку виндикационные и негаторные требования повсеместно встречаются и в обыденной жизни, не воплощаясь в исковую форму защиты. Бесспорным является тот факт, что лицо, имеющее право на владение имуществом, может требовать его возврата у фактического обладателя. Фактический владелец, в свою очередь, может добровольно удовлетворить это требование, признав достаточными доказательства прав на владение. По сути, этот процесс представляет собой виндикацию. Он объективно существует и не воплощаясь в исковую форму защиты. Поэтому следует отличать виндикационные и негаторные иски и виндикационные и негаторные требования, в процессе удовлетворения которых вещные права защищаются либо добровольно, либо в порядке государственного принуждения. При этом понятия виндикационных и негаторых требований и исков соотносятся как родовые и видовые.
В силу исторических предпосылок материальная сфера стала первой, в которой за субъектами стали признаваться права. Соответственно, эти права требовали защиты от посягательств на имущество, принадлежащее собственникам либо законным владельцам. В некоторых случаях возникновение самого субъективного права связывалось с фактом его нарушения. Так, например, И. А. Покровский отмечал, что крушение в средние века естественно-правовой доктрины повлекло за собой падение теории прирожденных прав личности. В таких условиях возникновение субъективного гражданского права частного лица связывалось с моментом нарушения запрета закона, а содержание этого права сводилось к возмещению возникших убытков1. С таким подходом вряд ли можно согласиться, поскольку возникновение субъективного гражданского права никак нельзя связывать с фактом его нарушения. Отсутствие права как такового влечет невозможность его нарушения, поскольку нельзя нарушить и даже создать угрозу нарушения тому, чего не существует.
Так или иначе, с течением времени гражданское право сформировало весьма разветвленную систему способов защиты субъективных прав2, выделив в качестве особой категории способов защиты прав, вытекающих из отношений собственности, вещно-правовые требования и иски (первоначально - виндикационный и негаторный иски, а позднее - иск о признании права) .
Понятие защиты права принято отличать от понятия его охраны.
Охрана отношений собственности осуществляется всеми отраслями права. Бесспорно, что ведущую роль играет конституционное право, основополагающие нормы которого закрепляют принцип признания и защиты в равной мере частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8 Конституции Российской Федерации).
