Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ПРАВА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 17
1. Политические и правовые корни права хозяйственного ведения и права оперативного управления 17
2. Истоки и смысл появления права полного хозяйственного ведения как аналога права оперативного управления 38
3. Правовое значение практики передачи имущества обобществленного сектора в Советской России 52
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ. 83
1. Хозяйственное ведение и оперативное управление как вещно-правовая форма организации управления имуществом собственника 83
2. Место хозяйственного ведения и оперативного управления в системе вещных прав 106
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ИНСТИТУТОВ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ 147
1. Объекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления 147
2. Отраслевая принадлежность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления 178
3. Проблемы правового положения субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления 200
ПРИЛОЖЕНИЕ 270
- Политические и правовые корни права хозяйственного ведения и права оперативного управления
- Хозяйственное ведение и оперативное управление как вещно-правовая форма организации управления имуществом собственника
- Объекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время вещные права находятся в центре внимания отечественной науки гражданского права. Чем ближе то или иное вещное право к стержню системы вещных прав - праву собственности - тем более велика его роль. Значение вещного права как частноправового средства регулирования общественных отношений возрастает при условии, что законодатель предназначил его не только для формирования цивилизованной рыночной экономики, но и для опосредования отношений по обеспечению и защите общественно-полезных интересов, в том числе для реализации права государственной и муниципальной собственности. Таковы право хозяйственного ведения и право оперативного управления - вещные права, призванные служить правовым механизмом управления имуществом собственника, не ставящего перед собой цель максимального извлечения прибыли в качестве единственной и первостепенной.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления неоднократно были предметом пристального внимания исследователей. Однако, специфика отношения государства к степени свободы регулирования гражданского оборота на конкретном историческом отрезке времени, объем правомочий, включенных в право хозяйственного ведения и право оперативного управления в конкретный период, часто отодвигали на второй план их предназначение, не отражали их правовую сущность и определенное единство одного и другого, а также права собственности. Названные два вещных права в результате нередко именуются «ограниченными вещными правами» и таким образом оказываются поставленными ближе к сервитутам и известным правам землепользования (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения), нежели к праву собственности. Ввиду этого, нуждается в особом исследовании вопрос, объединяет ли право хозяйственного ведения, право оперативного управления с правом собственности только то, что первые производны от второго, либо существуют характеристики этих прав, позволяющие выявить существенные и внутренне присущие им и праву собственности общие свойства.
Выявить сущность хозяйственного ведения и оперативного управления, их место среди вещных прав вряд ли возможно без экскурса в историю, что позволит определить, для чего и в каких политических и правовых условиях возникали соответствующие правовые конструкции. Той же цели должно содействовать изучение социально-экономического предназначения данных вещных прав в современной правовой системе, что будет способствовать выявлению причины, по которой именно право хозяйственного ведения и право оперативного управления на сегодняшний день стали наиболее используемыми средствами управления имуществом публичного собственника. Те или иные ответы на указанные вопросы могут привести к различным, в том числе неожиданным и практически важным выводам относительно отдельных аспектов правовой регламентации вопросов хозяйственного ведения и оперативного управления (объекты указанных прав; характер взаимоотношений их носителей с собственником и пр.) Некоторые из указанных проблем либо не подвергались детальному исследованию, либо выводы по соответствующим вопросам без специального исследования рассматривались как не подвергаемый сомнению факт.
Актуальность темы диссертации возрастает в связи с очевидным отказом в российской действительности от распространенной на определенном этапе концепции вредоносности всего государственного в экономике. Практика правоприменения в России наконец-то перестала односторонне воспринимать подходы других развитых стран к государственному регулированию экономики, а также к сходным формам участия государства в юридических лицах. На сегодня очевидно, что «государства должны контролировать основные виды деятельности, обеспечивающие национальное развитие», что «кроме простого регулирования рынка до некоторой степени необходимо также прямое вмешательство государства в экономику»1. При выборе данной темы исследования нельзя было не учитывать также и прогнозируемый рост участия государственного сектора в экономике ведущих стран мира в XXI веке вплоть до 30-50%2. Согласимся с Т.В. Кашаниной в том, что «не должно быть государственной монополии на хозяйствование, но и не может быть рационального предпринимательства без государства»3.
Таким образом, особую актуальность и значимость приобретает исследование права хозяйственного ведения и права оперативного управления как правовых реалий, призванных содействовать публичным и иным собственникам в достижении общественно-полезных целей.
По теме диссертации существует большое количество работ, однако в качестве теоретических основ и методологической базы для данного исследования были использованы труды авторов, проводивших комплексное изучение предмета, как в конкретно-историческом и сравнительно-правовом плане, так и при подробном анализе вещно-правовой сущности институтов хозяйственного ведения и оперативного управления: М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, И.У. Жанайдаров, О.С. Иоффе, СМ. Корнеев, Э.Г. Полонский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, B.C. Якушев. Значительную помощь в исследовании проблемы оказали работы следующих авторов: В.К. Андреев, СВ. Артеменков, А.И. Беспалова, В.А. Дозорцев, СА.Зинченко, А.А. Иванов, Д.А. Медведев, А.И. Покровский, В.Ф. Попондопуло, Д.В. Пятков, К.И. Скловский, СА. Степанов и другие. Работы некоторых иностранных авторов дали возможность соотнести российские правовые реалии с зарубежной действительностью: Белорже Ж М., Грэхэм И., Лешлер Г., Проссер Т., Трави А., Фурнье Ж., Dine J., Dukeminier J., Foster С. D., Krier J. и др.
Информационная база исследования - законодательные акты СССР, РСФСР, современной России. Особое внимание уделено законодательству периода действия ПС РСФСР 1922 года, так как именно в тот период сформировалась необходимость особого правового регулирования и теоретического осмысления наличия в гражданском обороте субъектов, владевших в качестве собственного государственным имуществом. Кроме того, в сферу исследования вовлечен значительный объем нормативных актов СССР и России, которые стали символами политических и правовых изменений в стране в последнее десятилетие: Основы законодательства СССР об аренде4, Закон СССР «О собственности в СССР»5, Закон РСФСР «О собственности в РСФСР»6, Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик и др. Необходимость изучения данных нормативных материалов не умаляется тем фактом, что данные акты на сегодняшний день целиком или полностью признаны утратившими силу, либо не применяются на территории России.
Практической базой диссертации стал анализ судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального Арбитражного Суда Северо-западного округа, архивные материалы, в том числе, учредительные документы конкретных организаций, неопубликованные акты и иные документы отдельных органов государственной власти (КУГИ Санкт-Петербурга, Министерства имущественных отношений РФ и пр.)
Объектом исследования является история появления и правовая регламентация права хозяйственного ведения и права оперативного управления, а также правоотношения, возникающие при реализации данных вещных прав.
Цели и задачи исследования. Цель исследования - выявление правовой сущности хозяйственного ведения и оперативного управления, проявляющейся в предназначении, определившем их место среди других вещных прав. В связи с этим, первоочередной задачей в работе является выявление общих и особенных черт права хозяйственного ведения, права оперативного управления и права собственности, признаваемого основой системы вещных прав. Описанные цели исследования предопределили следующие конкретные задачи работы:
- выявление правовых истоков институтов права хозяйственного ведения и права оперативного управления, характеристика исторической ситуации, которая потребовала введение в правовую систему подобных правовых конструкций, причины появления в российской правовой системе права полного хозяйственного ведения как аналога права оперативного управления.
- анализ сущности исследуемых прав на примерах правоприменительной практики передачи имущества обобществленного сектора в Советской России.
- исследование специфики права хозяйственного ведения и права оперативного управления как вещно-правовых механизмов управления имуществом собственника, а также сравнение указанных прав с иными аналогичными механизмами, в том числе с доверительным управлением имуществом.
- определение места исследуемых правовых конструкций в классификации вещных прав, выявление критериев для указанной классификации, раскрывающих правовую сущность, предназначение и степень близости права хозяйственного ведения и права оперативного управления к праву собственности.
- анализ вопроса о возможном соотношении использования права хозяйственного ведения, права оперативного управления и права собственности.
- выявление степени возможности применения норм о праве собственности к праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления, исследование вопроса о наличии оснований для объединения права хозяйственного ведения и права оперативного управления в единый правовой институт.
- анализ выявленных свойств исследуемых вещных прав применительно к возможному перечню их объектов и принадлежности к той или иной отрасли права.
- решение отдельных спорных ситуаций и проблем, связанных с реализацией исследуемых прав, на примерах некоторых вопросов правового положения их носителей (особенности права хозяйственного ведения дочернего унитарного предприятия, особенности права оперативного управления образовательных учреждений и пр.) Методология исследования. Акцент в исследовании хозяйственного
ведения и оперативного управления сделан на следующие методы: сравнительно-исторический (с целью уяснения причин появления указанных вещных прав в правовых системах и их предназначения), сравнительно-правовой (выявление аналогичных юридических реалий в других правовых системах и оценка перспектив использования хозяйственного ведения, оперативного управления в российском праве), системно-структурный анализ (выявление места исследуемых правовых конструкций в системе вещных прав).
Научные результаты диссертационного исследования заключаются в выделении из БСЄЙ системы вещных прав конструкций хозяйственного ведения и оперативного управления в качестве вторичных прав обособления собственного имущества, а также в вычленении сущностных свойств указанных вещных прав, позволяющих включить их в одну группу с правом собственности.
Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании на основе современного законодательства и новейшей правоприменительной практики права хозяйственного ведения и права оперативного управления как единственных вещных прав в российском правопорядке, являющихся вторичными (производными) способами обособления собственного имущества субъекта права. Некоторые научно обоснованные выводы работы влекут возможность кардинально нового подхода к разрешению ряда правовых проблем в практике. Сказанное предопределило возможность вынесения на защиту следующих положений:
(I) Использование для классификации вещных прав критерия объема включенных в них правомочий не позволяет выявить сущность права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Более приемлемым критерием для классификации вещных прав является выяснение предназначения (смысла, цели) тех или иных правовых конструкций. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления представляют для своих субъектов, так же как право собственности для собственника (в отличие от всех иных вещных прав), максимально возможный для своих носителей объём правомочий на конкретный объект права. Исключительно посредством права собственности, права хозяйственного ведения и права оперативного управления субъекты права осуществляют присвоение имущества, в результате чего указанные институты становятся правовым механизмом обособления собственного имущества субъектов права. Изложенное влечет необходимость выделения двух больших групп вещных прав в правовой системе России:
- Вещные права, имеющие строго определённого в законе носителя и, по общему правилу, любое имущество в качестве своего объекта.
Возможность быть носителем данных прав является неотъемлемым элементом правосубъектности - права обособления собственного имущества субъекта права: право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. - Вещные права, объектом которых может быть только конкретно определенный вид имущества, а субъектом, - по общему правилу (если иное не предусмотрено законом) может быть любое лицо. Суть этих вещных прав, в первую очередь, - обременение субъекта одного из прав первой группы ради определённых общественно- или частно-полезных интересов: право пожизненного наследуемого владения; право постоянного (бессрочного) пользования; сервитуты.
(II) В силу ст. 18 и 48 ГК недопустимо в рамках российской правовой системы любое сочетание у одного субъекта права двух и более вещных прав обособления собственного имущества. Из этого следует, в частности, невозможность наличия у любого собственника права хозяйственного ведения на какое-либо имущество, недопустимость принадлежности учреждению - субъекту права оперативного управления - вещи на праве собственности, на праве хозяйственного ведения.
(III) Отказ от института хозяйственного ведения как способа управления имуществом любого собственника за счет расширения сферы применения института права собственности хозяйственных обществ и товариществ преждевременен. Необходимо предоставить любым лицам, прежде всего, некоммерческим организациям право создавать унитарные предприятия. При этом, принципиально допустимо создание в российской правовой системе единого производного от права собственности права обособления собственного имущества, (объединяющего в себе действующие ныне право хозяйственного ведения и право оперативного управления).
(IV) Объектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления может быть любое имущество, способное быть объектом права собственности (в той степени, в которой противоположное прямо не предусмотрено законом). При этом опровергается распространенное мнение о том, что земельный участок не входит в число объектов названных прав.
(V) Предприятие как объект права (ст. 132 ГК), составляющее весь имущественный комплекс (все имущество) унитарного предприятия, находится в казне соответствующего публичного образования, то есть не принадлежит унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения (оперативного управления). Право собственности на него тождественно правам учредителя унитарного предприятия (в той мере, в какой противоположное не предусмотрено законодательством). Объектом права хозяйственного ведения может быть любое количество предприятий как объектов права, но исключительно в случаях, когда данные имущественные комплексы не составляют всей совокупности имущества унитарного предприятия.
(VI) Наравне с предприятием-имущественным комплексом как объектом права в гражданском обороте существует такой объект как имущественный комплекс учреждения. Правила, регулирующие предприятие в смысле ст. 132 ГК могут быть применены в порядке аналогии закона к имущественному комплексу учреждения в той части, в какой это не противоречит некоммерческим свойствам учреждения.
(VII) Субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления могут владеть имуществом вместе с любыми другими лицами. При этом, к данным отношениям подлежат применению нормы главы ГК «Общая собственность» и главы 19 ГК «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления». Унитарные предприятия, а также учреждения в этой ситуации будут обладателями в соответствующих случаях доли в праве хозяйственного ведения, доли в праве оперативного управления.
(VIII) Унитарные предприятия, а также учреждения в силу п.п. 1 и 2 ст. 299 ГК могут устанавливать и прекращать соответствующие их организационно-правовой форме права обособления собственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (в той мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства о субъектах права хозяйственного ведения и права оперативного управления). Таким образом, указанные нормы ГК позволяют учреждениям и унитарным предприятиям приобретать соответствующие права в порядке ст.ст. 218-234 ГК (в том числе, на клад, находку, бесхозяйные вещи; в порядке приобретательной давности). В связи с этим, должна быть обеспечена законодательная возможность для учреждений и унитарных предприятий выступать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества в процессе приватизации. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в ст. 5 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»8, вступающего в силу 27.04.02. Опираясь на ст. 299 ГК, можно сделать вывод о возможности прекращения прав указанных лиц в порядке ст.ст. 235-242 ГК (национализация, отказ от права, обращение взыскания по обязательствам, реквизиция и пр.)
(IX) Различные действия собственников имущества учреждений, унитарных предприятий в отношении имущественных комплексов данных лиц являются односторонними сделками. К последним следует отнести, в том
числе, действия по закреплению имущества на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления и по изъятию имущества; дача согласия собственником учреждениям и унитарным предприятиям на распоряжение тем или иным имуществом (ст.ст. 295, 297, 576 ГК). Для публичных собственников охарактеризованные сделки могут совершаться в форме соответствующих индивидуальных ненормативных актов органа, уполномоченного на основании ст. 125 ГК представлять собственника. Однако форма акта не изменяет сущности юридического факта (сделка).
(X) Доходы унитарных предприятий и учреждений, в том числе, арендная плата за имущество, находящееся в хозяйственном ведении, оперативном управлении, принадлежат указанным лицам на соответствующих вещных правах и не могут относиться к имуществу казны соответствующего публичного образования. Изъятие указанных доходов (в отличие от части прибыли унитарных предприятий, в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК) нарушает право хозяйственного ведения (оперативного управления) унитарного предприятия (учреждения). Нормы бюджетного законодательства, устанавливающие отнесение к доходам бюджетов поступлений от использования государственного и муниципального имущества (в том числе от сдачи его в аренду), до их уточнения должны толковаться ограничительно. К названным доходам могут быть отнесены исключительно поступления от использования казенного имущества.
(XI) Права унитарного предприятия-учредителя по отношению к дочернему аналогичны правам собственника имущества указанных организаций по отношению к материнскому предприятию в той мере, в которой это не противоречит закону либо правам самого собственника. Ввиду этого, несмотря на отсутствие прямого указания в законе, материнскому унитарному предприятию принадлежат права реорганизовывать и ликвидировать дочернее предприятие, закреплять за ним имущество и изымать у него имущество, получать часть прибыли дочернего предприятия, контролировать использование имущества. Подобно тому как имущественный комплекс материнского унитарного предприятия относится к казне соответствующего публичного образования, имущественный комплекс дочернего предприятия относится к незакрепленному имуществу материнского предприятия.
(XII) Изменение статуса дочернего предприятия на унитарное предприятие, имеющее в качестве учредителя непосредственно публичного собственника, может иметь место исключительно в результате прекращения права хозяйственного ведения материнского предприятия на имущественный комплекс дочернего предприятия, в том числе в результате изъятия указанного имущественного комплекса из хозяйственного ведения материнского предприятия.
Реорганизация дочернего предприятия путем слияния с любым унитарным предприятием, не созданным учредителем реорганизуемого предприятия, невозможна. Подобная реорганизация нарушит принцип единоличного учредительства унитарного предприятия (п. 1 ст. 113 ГК). Те же выводы относятся и к реорганизации в форме присоединения.
(ХШ)Право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения (п. 2 ст. 298 ГК), вопреки мнениям, высказанным в литературе, не может быть квалифицировано ни как право хозяйственного ведения (Е.А. Суханов), ни как особое (непоименованное) вещное право (Ю.К. Толстой). Право самостоятельного распоряжения некоторым имуществом учреждения является правомочием в рамках права оперативного управления.
(XIV)Ряд норм законодательства об образовании не должен применяться на основании п.2 ст.З ГК, поскольку он противоречит Гражданскому кодексу
России, в том числе нормам ГК, регулирующим вещные права учреждений. К не подлежащим применению нормам следует, в частности, отнести правило о возможности наличия у образовательных учреждений права собственности на некоторое имущество; предоставление учреждению права распоряжаться имуществом, переданным учреждению собственником (включая право сдавать его в аренду); предоставление собственнику права на часть прибыли, получаемой образовательным учреждением.
Практическая значимость исследования. Значительная часть вынесенных на защиту положений является актуальными вопросами правоприменения, в том числе в судебной практике. Приведенные выводы исследования и их мотивация могут быть использованы, как в процессе разрешения спорных ситуаций, связанных с правовым положением субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления, так и в повседневной деятельности участников гражданских правоотношений. Ряд выводов исследования, в первую очередь, в части правовой сущности исследуемых правовых конструкций и их места среди вещных прав будут полезны также в рамках учебного процесса. Некоторые предложения диссертации могут быть использованы при совершенствовании существующей законодательной базы (уточнение редакции ст.ст. 48, 397-398 ГК; объединение права хозяйственного ведения и права оперативного управления в единый правовой институт; приведение в соответствие с ГК ст.ст. 39, 43, 45 ФЗ "Об образовании"9, ст. 27 ФЗ " О высшем послевузовском образовании"10; уточнение формулировок ст.ст. 42, 49, 55 Бюджетного кодекса РФ11, ст. 20 Земельного кодекса РФ12, изменение ст. 36 Земельного кодекса РФ).
Апробация результатов исследования. Большинство положений, выносимых на защиту, применяются диссертантом в практической деятельности в качестве юриста Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (КУГИ СПб). Ряд выводов диссертации положен в основу индивидуальных и нормативных актов КУГИ СПб, Администрации Санкт-Петербурга, а также использовался автором при участии в подготовке проектов федеральных законов, в том числе новой редакции ФЗ «О приватизации государственного и основах приватизации муниципального имущества» , проектов законов Санкт-Петербурга, в том числе «Об управлении имуществом Санкт-Петербурга», проектов иных нормативных актов. Ряд положений опробован автором в процессе работы в Арбитражном отделе КУГИ СПб в судебной практике Высшего Арбитражного Суда РФ (например, дело №9003/9914), арбитражных судов Северо-западного округа, судов общей юрисдикции. Многие материалы исследования использовались при чтении лекций на семинарах по повышению квалификации на Юридическом факультете СПбГУ, в консультационном центре «Квалитет». Основные положения диссертации освещены на научно-практических конференциях и на заседаниях кафедры коммерческого права Юридического факультета СПбГУ, а также изложены автором в следующих опубликованных научных работах:
1. Право хозяйственного ведения и его субъекты.// Кодекс-info. №29(265), 1998.
2. Право оперативного управления и его субъекты.// Кодекс-info. №29(265), 1998.
3. Некоторые аспекты российской правовой действительности в области прав хозяйственного ведения и оперативного управления. // Кодекс-info. №37(273), 1998.
4. Архаичные виды государственных предприятий: истоки и современность (проблема малых предприятий с государственным участием, основанных на праве полного хозяйственного ведения).// Кодекс-info. №6, 2000.
5. Новое в федеральном законодательстве: проекты федеральных законов о приватизации и о национализации. // Кодекс-info. №4(316), 2001.
6. Правовая сущность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления. // Правоведение. №3 (236), 2001.
7. Правовой режим государственного имущества. // Кодекс-info. №1-2, 2002.
8. Правовое значение практики передачи обобществленного имущества в России. //Арбитражные споры №1 (17), 2002.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, списка использованных газетных и журнальных статей, списка использованных нормативных актов, списка использованных индивидуальных актов и архивных материалов, списка использованных материалов судебной практики, схемы-приложения.
Политические и правовые корни права хозяйственного ведения и права оперативного управления
Одна из основных особенностей права хозяйственного ведения и права оперативного управления состоит в том, что данные вещные права предоставляют их носителям правовую возможность обособлять в качестве собственного имущества - имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу. Таким образом, правовая конструкция права хозяйственного ведения и права оперативного управления оставляет за одним лицом (собственником) лишь номинальное право, то есть право, лишенное большинства правомочий, в то время как на деле осуществляет полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом от собственного имени другой субъект.
Появление института права оперативного управления в отечественном законодательстве связано с Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года15 (ст. 21 названного акта). Впервые ссылку на право хозяйственного ведения (в качестве права полного хозяйственного ведения) мы находим в ст.4 Основ законодательства СССР об аренде от 23.11.89 и в п.2 ст. 10 Закона СССР «О предприятиях в СССР»16 от 04.06.90. Однако в России последний закон не вступил в силу. Действительное же внедрение права полного хозяйственного ведения в российскую правовую реальность связано с введением в действие Закона СССР «О собственности в СССР» (п.1 ст. 24), вступившего в силу 01.07.90. Оба правовых института изначально замышлялись как правовые механизмы управления имуществом государственного собственника. Тем не менее, впоследствии законодатель каждый раз давал правовую возможность более широкому перечню лиц создавать субъектов права оперативного управления и права полного хозяйственного ведения.
Относительная молодость указанных правовых институтов должна быть компенсирована тем фактом, что, в действительности, историю отношений по управлению государственным имуществом в Советской России, поименованных в 1961 году как оперативное управление, а в 1989 также как полное хозяйственное ведение, можно вести с самого начала Советской власти, за короткий период огосударствившей большинство объектов права собственности в стране. Истоки же самой концепции разделения прав владения, пользования и распоряжения благами между несколькими лицами при организации управления имуществом восходят к древности. Корни права хозяйственного ведения и права оперативного управления можно проследить вплоть до средневековой Европы.
Феодальные истоки исследуемых правовых феноменов. Суть экономики эпохи феодализма - ведение самостоятельного хозяйства в своём небольшом государстве (королевстве, княжестве, герцогстве и пр.) Хозяйственная раздробленность Европейского континента отразилась и на сущности политической системы. Сложилась четкая иерархия титулованных правителей, при которой «король повсюду рассматривается здесь как собственник земли»17. Именно «он жалует земельные наделы представителям местной знати... Лорды, в свою очередь, могли наделять землями из пожалованного им феода собственных вассалов. По отношению к последним лендлорды выступали как сюзерены. Цепочку можно продолжить, но главным в обусловленной ею структуре ленных отношений является то, что все участвовавшие в них субъекты, за исключением первого и последнего, являлись одновременно и сюзереном, и вассалом».
Данные особенности предопределили «изменение от «позитивного», «однозначного» права собственности, одинакового для всех, к дробному с множеством градаций и различий, к такому праву, которое «всегда относительно», когда «нет ни полной собственности», ни полной несобственности»19. При передаче вассалу поместья (земельный участок со всем находящимся на нем имуществом, в том числе с крепостными крестьянами), сеньор не терял на него права собственности, но лишь даровал часть своих полномочий из классической триады (владение, пользование, распоряжение) в том или ином объёме. Причём, фактически этот объём мог приближаться к праву собственности, то есть включал порой в себя и правомочие вассала распоряжаться поместьем в определённой степени. «То, что интересы на землю являются разделенными, и нет абсолютного неделимого права собственности, составляет сущность феодального права...»20, когда «сплошь и рядом на один и тот же участок имели права несколько лиц, располагающихся друг над другом в некотором иерархическом, так сказать, вертикальном, порядке (вассал-сюзерен)» .
Таким образом, средневековым юристам предстояло, отталкиваясь от основ римского права как краеугольного камня всех правовых систем Западной Европы, объяснить наличие у нескольких лиц прав на один объект, приближающихся по объёму и по сути к праву собственности. Эта цель была достигнута путем введения в оборот понятия разделённой собственности.
Хозяйственное ведение и оперативное управление как вещно-правовая форма организации управления имуществом собственника
Неотъемлемой частью отношений собственности является несение собственником бремени содержания собственного имущества. Сегодня это правило закреплено в ст. 210 ГК. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право хозяйственного ведения наряду с правом оперативного управления189. Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать популярность в первой половине XX века «доктрина права собственности с отделившимся управлением»190. Ввиду этого, несомненно, стоит согласиться с А.В.Коноваловым, что «смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта»191. При создании российскими цивилистами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления государства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от собственного имени осуществлять права собственника. Последнее повлекло бы как серьёзные правовые проблемы (невозможен гражданский оборот при наличии одного субъекта права, тем более, если этот субъект такой громоздкий, как государство), так и чрезвычайное увеличение издержек по управлению, и другие неблагоприятные экономические последствия.
Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой, чтобы рассматривать право оперативного управления, а позднее и право (полного) хозяйственного ведения одним из основных (если не единственным) способов осуществления права государственной собственности .
Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему народом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер . Реформы рубежа 1980-90-х дали возможность использовать эти правовые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуальные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте наравне с другими его участниками активно стала выступать казна публичных образований, то есть само государство как таковое. Таким образом, следует признать, что с начала 1990-х годов центр тяжести в значении и сущности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права оперативного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного) собственника на, в значительной степени, универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.
Специальная правоспособность как средство реализации государственных и общественных интересов. Однако, всегда специфической особенностью управления имуществом публичного собственника, в том числе через институты хозяйственного ведения и оперативного управления, являлось то, что государственная и муниципальная собственность предназначены для обеспечения определенных общественных интересов, для исполнения государственных функций: «объем и содержание этих форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности»194. Отсюда следует первая важная особенность институтов хозяйственного ведения и оперативного управления как правовых механизмов управления имуществом - наделение субъекта указанных прав исключительно специальной правоспособностью, то есть способностью «иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах» (п.1 ст. 49 ГК).
Объекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления
В аспекте правового родства права хозяйственного ведения и права оперативного управления с правом собственности необходимо рассмотреть вопрос об объектах указанных прав322. Анализ правил Гражданского кодекса приводит к выводу о том, что объекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления будут теми же, что и у права собственности (в той степени, в которой противоположное прямо не предусмотрено законом). Это существенным образом отличает право хозяйственного ведения и право оперативного управления от всех иных (помимо права собственности) вещных прав.
Собственник может «совершать в отношении своего имущества любые действия» (п.2 ст.209 ГК) и, следовательно, может передать любое имущество, принадлежащее ему на праве собственности, в хозяйственное ведение или оперативное управление соответствующей организации, если это «не противоречит закону или иным правовым актам» (там же). К тому же, п.1 ст.213 ГК указывает, что «в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество» за исключением отдельных видов имущества, которое не может им принадлежать в соответствии с законом. Это означает, что в собственность может приобретаться любое имущество, не изъятое из оборота и не являющееся ограниченно оборотоспособным. Следовательно, в силу ст. 299 ГК это правило распространяется и на право хозяйственного ведения, и на право оперативного управления.
Действительно, было бы нелепо, если одно вещное право обособления собственного имущества допускало бы принадлежность на нем любых объектов, в то время как другие аналогичные права, по определению (по общему правилу) не могли бы распространяться на некие виды имущества. Как минимум это влекло бы вывод о неравном положении носителей тех и других прав, что прямо противоречило бы установлению равенства всех субъектов гражданского права (п. 1 ст.1, п.1 ст. 2 ГК). Подобное ограничение (по составу объектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления) унитарных предприятий и учреждений также противоречило бы принципу ограничения гражданских прав только в известных исключительных и прямо предусмотренных законом случаях (ч.2 п.2 ст. 1 ГК).
Вывод о том, что объектами права собственности, права хозяйственного ведения и права оперативного управления могут быть одни и те же блага, не будет поколеблен и рядом смежных гражданско-правовых проблем, различно разрешаемых авторами. Так, при любом решении вопроса о том, могут ли имущественные права (например, право требования к банку денежных средств, зачисленных на счет и пр.) быть объектом права собственности, соответствующие решения проблемы в силу изложенных причин будут автоматически распространяться и на право хозяйственного ведения, и право оперативного управления. Если склониться к точке зрения М.И. Брагинского о том, что «право собственности имеет объектом не только вещи, но и права», что ст. 48 ГК, говоря об обособленном имуществе юридического лица, «в равной степени имеет в виду и права (в том числе обязательственные), и вещи, не делая в указанном смысле различия между теми и другими», то следует признать, что имущественные права также могут быть и объектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления . Иной точки зрения придерживается В. А. Дозорцев, утверждающий, что «попытки провозгласить объектом права собственности «имущество» вообще, как о нем говорит ст. 128 ГК, ошибочны» . Данная позиция неизбежно приведет к выводу, что «право хозяйственного ведения (а следовательно, и право оперативного управления. - примечание Д.П.) не распространяется на безналичные деньги, так как право предприятия на эти безналичные денежные средства, находящиеся в банках, - не вещное, а обязательственное»326. Не вступая в кратко описанную дискуссию по данной проблеме, тем не менее, следует отметить, что судебная практика склонна, скорее, согласиться с первой из приведенных точек зрения. При этом корни такого подхода, вероятно, необходимо искать в целевом толковании соответствующих норм законодательства. Так, когда законодатель в п.1 ст. 576 ГК ограничивал право унитарного предприятия и учреждения подарить принадлежащую им вещь необходимостью получения согласия на это собственника, то речь, по всей видимости, идет не только, например, о конторской мебели соответствующей организации, но и о принадлежащих ей денежных средствах на счете в банке, принадлежащих ей иных правах требования к контрагентам. Ведь, очевидно, что неправомерное распоряжение указанными имущественными правами может нанести собственнику имущества такой организации, целям деятельности данного юридического лица несравненно больший вред, нежели дарение отдельных (возможно, даже всех принадлежащих организации) вещей .
Результаты описанной дискуссии применительно к праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления будут иметь соответствующие последствия и в ряде других примеров. Так, при первом подходе (Брагинский М.И.) мы признаем, что доля в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью может быть объектом и права хозяйственного ведения, и права оперативного управления (так же как и права собственности). Иной подход, основанный на том, что доля в уставном капитале подобного общества «воплощает в себе обязательственное право участника по отношению к обществу, причем, в отличие от акционерного общества, это обязательственное право не сопровождается правом собственности на ценную бумагу» , приведет к выводу, что унитарное предприятие (учреждение) является не субъектом права хозяйственного ведения (оперативного управления) на долю в ООО, а лишь обладателем, распорядителем соответствующего имущественного права.
