Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Существует мнение, что жилищное право не лучшая почва для научных исследований1, что удел специалистов в данной сфере, особенно в период кодификации и принятия новых законов, - исключительно комментирование последних. Такой подход не учитывает, с одной стороны, огромного социального значения жилищного права (о котором можно судить хотя бы по количеству жилищных споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции2), а с другой - значительного теоретического интереса, который вызывают юридические средства, используемые законодателем при регулировании жилищных отношений. Отмеченные моменты как нельзя более справедливы для института социального найма жилого помещения.
Весьма точно охарактеризовал место института социального найма среди способов решения жилищной проблемы Конституционный Суд РФ: «Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище (статья 40, часть 1). В условиях рыночной экономики граждане Российской Федерации осуществляют данное социальное право в основном самостоятельно, используя различные способы. Обязывая органы государственной власти создавать для этого условия, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, части 2 и 3), предписывая тем самым законодателю определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники
1 См. об этом: Гонгам . М., Крашенинников П. В. Развитие кодификации
жилищного права // Кодификация российского частного права / под ред. Д. А. Мед
ведева. - М: Статут, 2008. - С. 150.
2 См., например: Отчет о работе судов общей юрисдикции по первой инстанции
о рассмотрении гражданских дел за первые 6 месяцев 2009 г. // URL: .
ссіер.ги/ир1оасіссі-Гі1е5/зіаіІ5ііс«/Обзор%20о%20деятельности%20судов%20за%20
1пол.2009г..с1ос_(дата обращения: 16.11.2009). По данным Судебного департамента
при Верховном Суде РФ, за первые 6 месяцев 2009 г. жилищные дела составили
12,8 % (179,5 тыс.) от общего числа оконченных производством дел.
и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства»1.
Институт социального найма и призван реализовать указанные конституционные нормы: именно в форме предоставления жилья по договору социального найма жилого помещения достигается предоставление жилья за доступную плату из публичных жилищных фондов малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье. Как средство непосредственного участия публичных образований в решении жилищного вопроса и соответственно в обеспечении реализации права граждан на жилище институт социального найма жилья имеет огромное социальное значение.
Круг лиц, которым государство готово предоставлять жилье по договорам социального найма, очерчивается с помощью юридико-фактических оснований жилищных правоотношений социального найма. Правильное понимание оснований субъективного права есть важное и непременное предварительное условие рассуждений о самом этом праве: без правильного и точного определения юридико-фактических оснований невозможно в полной мере использовать потенциал правового института социального найма для решения жилищной проблемы2.
Определение юридико-фактического основания правоотношения - важнейший и сложнейший вопрос, который должен разрешить правоприменитель в каждой конкретной ситуации. Сложность юридико-фактической основы жилищного правоотношения социального найма, сложность субъектного состава правоотношений по предоставлению жилья предопределяют наличие широкого круга правоприменителей, которые в своей деятельности вынуждены постоянно разрешать вопросы о наличии либо отсутствии оснований соответствующего правоотношения. Органы, принимающие решение о постановке гражданина на учет нуждающихся, оценивают один круг обстоятельств; суд, рассматривающий, например, иск о признании договора социального найма недействительным, - иной,
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. № 5-П // СЗ РФ. -
2007.-№15.-Ст. 1820.
2 Как подчеркивал О. А. Красавчиков, «...норма права (общее предписание)
не может, помимо юридических фактов, ни наделить субъектов правами и
обязанностями, ни освободить их от существующей правовой связи» (Красавчи
ков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки
гражданского права: избранные труды: в 2 т. - М.: Статут, 2005.- Т. 2. - С. 76.
охватывающий деятельность вышеуказанных органов. Понимание оснований возникновения жилищных правоотношений социального найма способствует более правильному разрешению соответствующих жизненных ситуаций.
Не вызывает сомнений актуальность данной темы и с точки зрения теории юридических фактов. Круг обстоятельств, с которыми законодатель связывает возникновение правоотношений социального найма жилого помещения, и те модели оснований возникновения правоотношений социального найма жилого помещения, которые используются в нормах позитивного права, представляют богатейший материал для исследователей теории юридических фактов и юридических составов. Здесь обнаруживаются иллюстрации к таким вечным проблемам теории юридических фактов, как отделение круга юридических фактов от иных обстоятельств, понимание сущности юридических фактов-состояний, рассмотрение существования правоотношений в качестве юридических фактов и др.
Таким образом, можно выделить, как минимум, четыре группы факторов, обусловливающих актуальность данной темы.
Необходимость обеспечения справедливого распределения жилья, отнесенного к фонду социального использования, полной и правильной реализации конституционного права граждан на жилище, что в конечном счете будет способствовать решению жилищной проблемы (социально-политический аспект).
Необходимость подробного исследования легальных моделей оснований возникновения жилищных правоотношений социального найма жилого помещения и внесения предложений по совершенствованию законодательства (законотворческий аспект).
Обусловленная первым и вторым факторами необходимость выработки практических рекомендаций по правильному применению на практике законодательства о возникновении правоотношений социального найма (правоприменительный аспект).
Возможность использования результатов исследования в разработке как проблем жилищного права, так и общих вопросов теории юридических фактов в гражданском праве (доктринальный аспект).
Степень разработанности темы исследования. В советском праве юридическим фактам, влекущим возникновение правоотношения жилищного найма, было посвящено три специальных исследования. Это (в хронологическом порядке) работы Г. И. Петрище-
вой, Р. А. Ханнанова и Н. П. Ворониной1. Работа Н. П. Ворониной увидела свет после первой кодификации жилищного права. Кроме того, практически все учебные пособия по жилищному праву и монографические исследования, так или иначе посвященные договору жилищного найма, содержали более или менее обширные разделы об основаниях возникновения жилищно-правовой связи.
Наибольший вклад в этой части внесли работы С. И. Аскна-зия, Ю. Г. Басина, В. Ф. Чигира, С. М. Корнеева, Ю. К. Толстого, В. А. Золотаря, Е. В. Богданова, И. Б. Мартковича, В. Ф. Маслова, М. А. Нечецкого, П. С. Никитюка, А. Г. Потюкова, И. П. Прокоп-ченко.
Поскольку подавляющее число правоотношений, основания возникновения, изменения и прекращения которых рассматриваются в исследованиях по жилищному праву, являются гражданско-правовыми по своей природе, к жилищному праву вполне применима система юридических фактов, разработанная в науке гражданского права, используемая, кстати, в основной своей части и общей теорией права. Думается, что построение самостоятельной теории юридических фактов на материале жилищного права в научном плане бесперспективно, будет ли жилищное право оцениваться как подотрасль гражданского права или как комплексная отрасль права (наиболее распространенные ныне подходы). В любом случае исследователь неизбежно будет рассматривать лишь специфику юридико-фактического основания конкретных правоотношений. Однако комплексный характер жилищного законодательства, огромное значение административной деятельности уполномоченных органов в процессе становления жилищно-правовой связи обусловливают массу особенностей оснований движения жилищных правоотношений: сложность юридических составов, сочетание в них самых разнообразных юридических фактов, определение правовой природы которых представляет значительную сложность.
В настоящее время специальные исследования на данную тему отсутствуют, хотя имеются работы, авторы которых более или ме-
1 Петрищева Г. И. Основания возникновения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде // Ученые записки Свердловского юридического института им. А. Я. Вышинского. - 1958. -Т. VII. - Вып. \\Ханнанов Р. А Основания возникновения советских жилищных правоотношений: дис.... канд. юрид. наук. -Свердловск, 1971; Воронина Н. П. Правообразующие юридические факты в советском жилищном праве: дис.... канд. юрид. наук. -Свердловск, 1982.
нее подробно касаются проблем возникновения жилищного правоотношения социального найма и вопросов юридических фактов в жилищном праве.
Наибольший интерес в этом отношении представляют исследования О. Г. Алексеевой, Е. Ю. Бакировой, А. О. Молчанова, С. А. Маркина.
С момента выхода в свет работы Н. П. Ворониной прошло около тридцати лет, проведена новая кодификация жилищного законодательства, произошли существенные изменения во всех сферах жизни общества и государства. Все это и обусловливает необходимость вновь обратиться к данной теме на уровне диссертационного исследования.
Объектом исследования являются главным образом отношения, возникающие в процессе становления - жилищно-правовой связи социального найма жилого помещения.
Предметом исследования стало законодательство, регулирующее основания и порядок возникновения правовых отношений социального найма жилого помещения, правоприменительная практика (в основном практика судов общей юрисдикции по спорам о возникновении правоотношений социального найма в конкретных ситуациях), а также научная литература, как советская, так и современная, посвященная характеристике правоотношений жилищного найма и порядка их возникновения.
Цель настоящего исследования - анализ оснований возникновения жилищных правоотношений социального найма жилого помещения и отдельных их элементов в контексте теории юридических фактов гражданского права.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
выявление соотношения юридико-фактического основания жилищного правоотношения социального найма с предпосылками пра-вообразования;
построение моделей правообразующих составов правоотношений социального найма жилого помещения, анализ отдельных элементов данных составов;
выявление соответствующих критериев и классификация правообразующих составов жилищных правоотношений социального найма;
выработка предложений по совершенствованию используемых законодателем моделей оснований возникновения жилищных свя-
зей, а также конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, восхождение от абстрактного к конкретному, а также специальные методы: исторический, системного анализа и др.
Теоретическую базу настоящего исследования составили труды таких ученых-специалистов по жилищному праву, как О. Г. Алексеева, С. И. Аскназий, Ю. Г. Басин, М. И. Бару, Н. П. Воронина, Е. С. Гетман, Б. М. Гонгало, С. М. Корнеев, П. В. Крашенинников, В. Н. Литовкин, И. Б. Марткович, В. Ф. Маслов, М. А. Нечецкий, Г. И. Петрищева, Л. М. Пчелинцева, П. И. Седугин, Ю. К. Толстой, В. Ф. Чигир и др. В работе использовались труды исследователей проблем юридических фактов в общей теории права и в гражданском праве: С. С. Алексеева, В. Б. Исакова, О. А. Красавчикова, М. А. Рожковой, работы ученых-цивилистов: М. М. Агаркова, М. И. Брагинского, О. С. Иоффе, А. М. Мартемьяновой, И. Б. Новицкого, Б. Б. Черепахина, Л. В. Щенниковой, В. Ф. Яковлева, а также труды дореволюционных цивилистов Е. В. Васьковского, Д. И. Мей-ера, И. А. Покровского и др.
Научная новизна исследования. Впервые на основе действующего законодательства проведено специальное исследование право-образующих юридико-фактических оснований жилищных правоотношений социального найма жилого помещения, выявлены и проанализированы элементы данных оснований, классифицированы модели правообразующих юридических составов жилищных правоотношений социального найма.
В результате исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Малоимущность и нуждаемость в правообразующем юридическом составе жилищного правоотношения социального найма первоначально накапливаются по принципу независимости; данные элементы правообразующего состава должны непрерывно существовать на протяжении всего процесса становления жилищно-правовой связи как функциональные объединения юридических фактов, при этом конкретные юридические факты, составляющие малоимущность и нуждаемость, могут изменяться.
Необходимо исключить критерий налогооблагаемое имущества из легальной модели малоимущности. Малоимущность должна определяться с учетом стоимости имущества в широком смысле этого слова (включая как вещи, так и имущественные права), принадлежащего всем членам семьи, за исключением определенных видов имущества и прав, указанных в специальном перечне.
На стадии формирования жилищного правоотношения социального найма жилого помещения необходимо четко разграничивать два вида организационно-правовых связей: учетное (организацион-но-предпосылочное административное) правоотношение, возникающее в момент принятия гражданина на учет нуждающихся и прекращающееся в момент заключения договора социального найма, и организационно-предпосылочное гражданско-правовое отношение, направленное на заключение договора социального найма конкретного жилого помещения, возникающее с момента принятия решения о предоставлении жилого помещения и прекращающееся с момента заключения договора социального найма. Факт существования учетного правоотношения до принятия решения о предоставлении жилого помещения является элементом правообразующего юридического состава жилищного правоотношения социального найма.
Юридический состав, влекущий возникновение организационного административного правоотношения по предоставлению жилого помещения (учетного правоотношения), представляет собой сложную систему элементов и формируется с использованием различных принципов построения. Первые два элемента состава (малоимущность и нуждаемость) первоначально накапливаются по принципу независимости, остальные же элементы должны накапливаться по принципу строгой последовательности: волеизъявление гражданина о постановке на учет, административный акт уполномоченного органа о принятии гражданина на учет.
Гражданин, стоящий на учете нуждающихся в данном населенном пункте, но фактически проживающий в ином населенном пункте, может быть снят с учета нуждающихся на основании судебного решения, устанавливающего место его проживания. Такое решение может быть принято по заявлению органа, уполномоченного на ведение учета нуждающихся, граждан, состоящих на учете нуждающихся, прокурора - в интересах указанных граждан.
При рассмотрении вопроса о недействительности решения о предоставлении жилого помещения и договора социального найма и выселении по мотивам отсутствия тех или иных элементов пра-вообразующего состава возможно применение по аналогии закона норм о добросовестном приобретателе имущества (ст. 302 Гражданского кодекса Российской Федерации1): если будет установлено, что вина гражданина в нарушении порядка предоставления жилого помещения отсутствует, он должен быть признан действующим добросовестно, а договор социального найма - действительным.
В зависимости от того, включается ли малоимущность в первичные правообразующие составы жилищного правоотношения социального найма в качестве обязательного элемента, данные составы подразделяются на общие (в которые малоимущность включается в качестве обязательного элемента) и специальные (в которых малоимущность заменяется на иные элементы). Общие правообразующие составы жилищных правоотношений подразделяются на составы, опосредующие предоставление жилых помещений в порядке очередности, и составы, опосредующие внеочередное предоставление жилья, по признаку соответственно включения либо невключения (замены на иные элементы) в правообразующий состав факта существования учетного правоотношения. Специальные правообразующие составы подразделяются на составы, включающие общие (предусмотренные Жилищным кодексом Российской Федерации2) основания нуждаемости, и составы, включающие особые (не предусмотренные ЖК РФ) основания нуждаемости. В ходе развития жилищного законодательства не исключено появление специальных составов, включающих как общие, так и особые основания нуждаемости.
Специальные правообразующие юридические составы жилищных правоотношений социального найма должны строиться по единой модели, соответствующей в основных своих элементах модели общего первичного правообразующего состава жилищного правоотношения социального найма, и включать следующие элементы: «статусный» элемент (заменяющий малоимущность), нуждаемость, учетное правоотношение (или юридические факты, обусловливающие внеочередное предоставление жилья), решение уполномоченного органа о предоставлении жилья и договор социального найма.
1 Далее по тексту - ГК РФ, ГК.
2 Далее по тексту - ЖК РФ, ЖК.
9. На основе теоретических выводов, анализа действующего законодательства и правоприменительной практики предложено внести ряд изменений и дополнений в действующее законодательство (ч. 2 ст. 49, ст. 51, 69, 70 ЖК РФ и др.).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в результате его построена доктринальная модель правообразующего юридико-фактического основания жилищного правоотношения социального найма жилого помещения. Выводы, сделанные в работе, могут использоваться при дальнейшей разработке отдельных вопросов, связанных с возникновением жилищного правоотношения социального найма. Кроме того, настоящее исследование может представлять интерес как опыт исследования сложного основания возникновения правоотношения с опорой на теорию юридических фактов, служить для обогащения последней.
Практические рекомендации могут быть учтены при совершенствовании жилищного законодательства, а также правоприменителями при разрешении конкретных жизненных ситуаций (органами, осуществляющими учет нуждающихся в жилых помещениях, при принятии соответствующих решений; судами - при разрешении споров, связанных с возникновением жилищных правоотношений социального найма).
Результаты исследования могут использоваться при преподавании курсов жилищного и гражданского права студентам юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре гражданского права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения опубликованы автором в научных статьях. Материалы исследования использованы при подготовке и проведении занятий по гражданскому праву в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения и трех глав, разбитых на десять параграфов, а также библиографического списка.
