Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Роль государства в решении жилищной проблемы в современных условиях 16
1.1. Механизмы государственной помощи малообеспеченным семьям в зарубежных странах (на примере США, Великобритании) 16
1.2. Формы участия государства в решении жилищной проблемы граждан Российской Федерации в современных условиях 28
1.3. Договор найма жилого помещения 48
Глава II. Возникновение жилищных правоотношений в фонде социального использования 70
2.1. Учет граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий 70
2.2. Порядок предоставления жилых помещений в фонде социального использования 98
2.3. Основания возникновения жилищного правоотношения Роль ордера и договора 119
Глава III. Понятие и элементы жилищного правоотношения 130
3.1. Понятие жилищного правоотношения 130
3.2. Субъекты жилищного правоотношения 137
3.3. Объект жилищного правоотношения 146
3.4. Содержание жилищного правоотношения 154
Заключение 193
Список использованных источников 197
- Механизмы государственной помощи малообеспеченным семьям в зарубежных странах (на примере США, Великобритании)
- Учет граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий
- Понятие жилищного правоотношения
Введение к работе
Актуальность темы. Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями Российского государства и его экономической и социальной системы. Переходный период к рыночной экономике поставил перед обществом принципиально новые проблемы. Одна из них - изменение механизма получения социальных благ, среди которых особенно выделяется жилье.
В Основных направлениях нового этапа реализации государственной программы "Жилище" отмечается, что в России начал функционировать рынок жилья. Почти на 2 млн уменьшилось число семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий. При этом около 1,4 млн семей улучшили свои жилищные условия с использованием вновь введенных рыночных механизмов1.
В настоящее время на федеральном уровне, в субъектах федерации и муниципальных образованиях идет активный поиск новых нетрадиционных способов и механизмов решения жилищной проблемы граждан, поскольку первый этап реализации государственной целевой программы "Жилище" не обеспечил снижения остроты жилищной проблемы в большинстве российских регионов.
Переход к рыночной экономике предопределил существенные изменения в содержании жилищных отношений, потребовал формирования рынка жилья и внедрения новых механизмов удовлетворения жилищной потребности граждан. В связи с происходящей трансформацией данных отношений в жилищном законодательстве обнаруживается отчетливая тенденция - усиление роли и увеличение объема гражданско-правовых элементов в жилищных правоотношениях. По мере углубления экономических реформ рыночные механизмы обеспечения жильем, безусловно, будут превалировать. Но сегодня об этом можно говорить лишь в перспективном плане с учетом возможного повышения
1 О новом этапе реализации государственной целевой программы "Жилище": Указ Президента РФ от 29.03.96 № 431 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 14. Ст. 1431.
доходов населения по мере стабилизации экономики.
Рынок жилья действительно стал реальностью. Однако очевидно, что еще достаточно большая часть жилого фонда исключена из рыночного оборота1. Вместе с тем нельзя игнорировать и традиционный способ обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, путем предоставления жилых помещений на условиях договора социального найма, так как для большинства населения приобретение жилья с использованием рыночных способов практически невозможно из-за огромного несоответствия между их заработками и ценами на жилье. Низкий уровень материального благосостояния населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность улучшения жилищных условий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и состоящих на квартирном учете, но не способных решить свою жилищную проблему самостоятельно.
Поскольку сфера жилищного строительства в настоящее время все больше контролируется частным сектором, то об удовлетворении минимальных жилищных потребностей малоимущих семей, безусловно, обязано заботиться государство. Подтверждением тому является коренные изменения произошедшие в структуре источников финансирования жилищного строительства. Доля бюджетных средств во вводе жилья, достигавшая до начала экономической реформы 80%, сократилась примерно до 26%, в том числе средств федерального
В Основных направлениях нового этапа реализации государственной целевой программы "Жилище" отмечается, что изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30% в 1992 г., превысила 50% в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41% соответственно. Приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда. Средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,2 м2 и составила 18 м 2 на человека.
бюджета - до 15% .
Россия должна помнить о периоде, вошедшем в ее историю под названием "великий жилищный передел" (1917-1921 гг.), ибо подобные настроения в настоящее время испытывают миллионы граждан, которые десятки лет стоят в очередях по улучшению жилищных условий, проживая в общежитиях, коммунальных квартирах и ветхих домах.
В развитых зарубежных'странах государство, беря на себя заботу об обеспечении жильем наиболее незащищенных слоев населения, использует различные механизмы. Представляется актуальным изучение и осмысление зарубежного опыта решения жилищной проблемы и, в частности, механизмов государственной помощи малообеспеченным семьям.
Институт государственного обеспечения жильем, безусловно, имеет определенные негативные последствия. Однако без этого института невозможно эффективное существование в целом жилищной системы.
История доказала нежизнеспособность монопольных типов жилищных систем - только рыночных или только раздаточных. Большинство стран с рыночной экономикой используют распределительные механизмы для сбалансирования жилищной ситуации в целом и снижения социальной напряженности в обществе. Муниципальные сектора для поддержки нижнего уровня жилищной обеспеченности в том или ином объеме есть во всех развитых странах.
Институт найма жилого помещения - традиционный институт гражданского права. Он исследован применительно к жилищной системе, где доминировал институт государственного обеспечения жильем всех категорий граждан. С переходом на рыночные отношения государство признает жилье не только
1 К примеру, В США на жилищное строительство ежегодно расходуется около 4% валового национального продукта. Уровень обеспеченности жильем в расчете на душу населе-ния в начале 1990-х гг. составил более 40 м полезной площади. Средняя площадь одной жилой единицы - 120-150 м 2, а среднее количество комнат - 5,5. Доля "нестандартного" жилья (не имеющего полного набора санитарно-технического оборудования) составляет 2, 2%. Вместе с тем в США действует множество различных социальных программ, нацеленных на снижение остроты жилищной проблемы и оказание помощи низкооплачиваемым категориям трудящихся, бедным , одиноким и многодетным семьям.
6 социальным благом, но и товаром, сужая свою задачу до юридической обязанности обеспечивать уже не всех нуждающихся в нем, а лишь определенную часть. В связи с этим требуется определить место и роль этого института в условиях перехода к рынку, используя при этом в определенной мере нормы ранее действовавшего законодательства.
Предметом Особого внимания должны стать основные направления формирования регионального жилищного законодательства и подзаконных актов, определение приоритетных категорий граждан, нуждающихся в поддержке государства и органов местного самоуправления при решении их жилищных проблем.
Следует признать, что практика по применению действующего законодательства в жилищной сфере не отличается единообразием и нуждается в более глубоком анализе и обобщении. Ряд актуальных вопросов этой темы не получил достаточной разработки в отечественной правовой литературе. За последнее время вопросам договора социального найма не было посвящено ни одной монографии. В научных статьях основное внимание уделяется договору коммерческого найма. Опубликованные ранее исследования, касающиеся проблем договора найма жилого помещения, в том числе и диссертационные, охватывают достаточно широкий круг вопросов в условиях, когда доминировал институт государственного обеспечения жильем всех категорий граждан.
Отмечая значительную научную ценность проведенных исследований, мы в то же время полагаем, что на современном этапе развития жилищных отношений и жилищного законодательства ряд положений и выводов, разработанных учеными-правоведами, требуют переоценки и дальнейшего развития как в теоретическом , так и в практическом отношении.
Сказанное с достаточной степенью достоверности свидетельствует об актуальности темы исследования. С учетом этого в диссертации должно быть показано значение договора социального найма при переходе к рыночной экономике, спрогнозированы последствия недооценки этого института, выявлены
особенности жилищных правоотношений в фонде социального использования в условиях перехода к рынку, проанализированы предпосылки и основания возникновения этих правоотношений, в том числе предусмотренные новым законодательством; подвергнуто исследованию содержание правоотношений в свете нового ГК РФ и принятых в последние годы законодательных актов. В свете современных разработок нового Жилищного кодекса представляется целесообразной попытка обоснования предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего жилищные отношения, определяющего порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья.
Степень разработанности темы. Важное значение для исследования поставленных проблем имеют прежде всего фундаментальные труды по общей теории права. В их числе работы таких ученых как С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Г.В. Атаманчука, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьян, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Синюкова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольской и др.
Проблемы жилищного права в целом исследованы в работах И.И.Андрианова, СИ. Аскназий, В.Л.Богданова, И.А. Брауде, Ю.Г. Басина, И.С. Вишневской, В.П. Грибанова, Е.Н. Гендзехадзе, Б.М. Гонгало, СМ. Кор-неева, О.А. Красавчикова, П.В. Крашенинникова, А.Г. Кузнецова, В.Н. Литов-кина, И.Б. Мартковича, В.Ф. Маслова, А.Е. Мушкина, П.С Никитюка, А.И. Пергамент, А.Г. Потюкова, И.П. Прокопченко, А.А. Пушкина, П.И. Седугина, М.Н. Сибилева, В.Р. Скрипко, П.Г. Соловьева, Ю.К. Толстого, В.Ф. Чигира, Ш.Д. Чиквашвили, В.Ф. Яковлевой и др.
Отдельные вопросы освещены в работах и статьях Д.Л. Бронер, Е.Ю. Ва-лявиной, Ю.С Васильева, Л.Д. Воеводина, В.А. Жуйкова, К.А. Глухова, И. Ис-рафилова, А.Н. Кичихина, Н. Косаревой, СИ. Куциной, Б.С. Лесина, СТ. Мак-сименко, Е.Л. Невзгодиной, В.П. Никитиной, В.А. Ойгензихта, Г.И. Петрище-
вой, Л.М. Пчелинцевой, В.К. Райхера, П.В. Рамзаева, С.Н. Розанцева, В.А. Ря-сенцева, Н.Е. Сосипатровой, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, П.Я. Трубникова, В.И. Фадеева, P.O. Халфиной, Т.Д. Чепиги, А.И. Черных, Е.В. Чефрановой, З.И. Цыбуленко, Н.А. Щербаковой и др.
Однако при всем многообразии труды перечисленных авторов не охваты
вают всех проблем исследуемой темы. Отдельные из них были разработаны с
позиций старых концептуальных подходов и не отражают изменений реальной
» действительности.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в юридической литературе, ее большая практическая значимость обусловили выбор темы диссертации.
Объектом исследования являются общественные отношения в жилищной сфере и их изменения происходящие в условиях перехода к рынку.
Предмет исследования составляет гражданско-правовой договор социального найма жилого помещения как однЬге^из способов реализации конституционного права на жилище, его роль и значение в условиях становления рыночной экономики, отношения, предшествующие его заключению и возникающие в силу договора социального найма, а также правовые нормы, регулирующие жилищные отношения в разных социально-экономических условиях.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы заключается в том, чтобы показать значение договора социального найма при переходе к рыночной экономике и последствия недооценки этого института, раскрыть особенности жилищных правоотношений в фонде социального использования в условиях перехода к рыночным отношениям путем анализа новых предпосылок и оснований возникновения этих правоотношений, наметить пути дальнейшего совершенствования действующего жилищного законодательства, регулирующего порядок постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья, сформулировать и обосновать подходы к выработке жилищной политики России как социального
государства, внести конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, сформулировать нормы для ЖК РФ.
В соответствии с целью исследования в диссертации ставятся для решения следующие задачи:
во-первых, проанализировать динамику основных показателей, характеризующих состояние жилищной проблемы в России;
во-вторых, осуществить сравнительный анализ действующего федерального и регионального жилищного законодательства, регламентирующего порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в фонде социального использования;
в-третьих, определить место и роль договора найма жилого помещения в фонде социального использования в условиях перехода к рынку и его соотношение с другими формами (способами) решения жилищной проблемы;
в-четвертых, разработать и внести конкретные предложения по совершенствованию действующего федерального и регионального жилищного законодательства, в том числе регулирующего порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в фонде социального использования;
в-пятых, выявить перспективы социального фонда жилья в рыночных ус- -ловиях с учетом опыта зарубежных стран.
Решение поставленных задач непосредственно связано с необходимостью выработки конкретных научных и практических рекомендаций по обозначенной проблематике.
Источниковую базу диссертационного исследования составили научные труды российских и зарубежных ученых. Комплексный характер проблематики диссертации предопределяет необходимость обращения к работам теоретиков права, государствоведов, цивилистов, административистов, а также к трудам философов, социологов, экономистов. Обширна нормативно-правовая база диссертации. В ней использованы федеральные нормативные правовые акты,
нормативные правовые акты отдельных субъектов РФ - Республики Адыгея, Краснодарского, Ставропольского краев, Ленинградской, Белгородской, Ростовской, Свердловской областей, Москвы, Санкт-Петербурга. Достаточно большую группу источников составили нормативные правовые акты муниципальных образований. Особое внимание уделено исследованию региональных жилищных программ. Использованы материалы всероссийских и региональных конференций, семинаров. В основу диссертации положены выводы, полученные в ходе изучения и обобщения материалов судебной практики (в том числе судов Краснодарского края), связанной с рассмотрением отдельных категорий жилищных споров.
Работа выполнена также на основе личного опыта соискателя.
Методологическая основа исследования. При написании работы автором использовались как общенаучные методы познания - диалектический, системный, социологический, так и вытекающие из общих частно-научные методы - метод сравнительного правоведения, исторический, структурно-функциональный, нормативно-логический, технико-юридический, лингвистический. Их применение позволили автору исследовать объекты целостно и всесторонне, в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем проанализированы тенденция развития и теоретически обоснованы направления совершенствования договора социального найма жилого помещения, его роль и значение в условиях перехода к рынку. Показана его связь с Основными направлениями нового этапа реализации государственной целевой программы "Жилище", а также последствия недооценки данного договора в ходе реформирования отношений в жилищной сфере, дана характеристика договора с учетом нового законодательства, включая региональное. Это позволило автору работы обосновать и сформулировать комплекс предложений по дальнейшему совершенствованию как данного конкретного института, так и жилищного законодательства в целом.
11 На защиту выносятся следующие выводы и положения.
1 .Вывод о необходимости сохранения и совершенствования института социального найма жилого помещения в условиях перехода к рынку. Это обосновывается тем, что в правовом социальном государстве основополагающим принципом является ответственность государства перед личностью. Это возлагает обязанность на государство проявлять заботу о малообеспеченных, социально незащищенных слоев" общества. В жилищной сфере одним из важных инструментов решения этой задачи является предоставление жилья по договору социального найма.
2. Обоснование необходимости более четкого разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов при осуществлении реформы в жилищной сфере и совершенствования механизма осуществления совместных полномочий России и ее субъектов (подпункт"к" п.1 ст.72 Конституции Российской Федерации).
і 3. Вывод о необходимости на уровне отраслевого федерального законодательства решить вопрос о возможности заключения договора социального найма жилого помещения в домах частного жилищного фонда, принадлежащего юридическим лицам, предложенный в развитие ч.З ст. 40 Конституции Российской Федерации.
4. Предложение о введении декларирования доходов для решения вопроса
о бесплатном предоставлении жилого помещения в государственном и муни
ципальном жилищных фондах.
5. Обоснование совершенствования порядка учета и перерегистрации
граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом расширения
правовых способов решения жилищной проблемы. Это должно повлечь за со
бой значительное сокращение числа граждан, претендующих на получение жи
лья в фонде социального использования.
Обоснование нового подхода к формированию очередей и необходимости упорядочения льготного предоставления жилья, в том числе и значительного сокращения категорий льготников.
Вывод о целесообразности разработки новых правил о порядке обмена жилых помещений. Предложения о структуре, целях, содержании, порядке принятия этого акта, составной частью которого должен быть раздел, содержащий нормы об обмене жилыми помещениями с участием граждан, проживающих в государствах, входящих в СНГ.
8. Предложение о целесообразности принятия федерального закона о порядке и условиях аренды жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности, юридическими лицами.
9. Новые и уточненные редакции действующего ЖК РСФСР.
Новая редакция ч.2 ст. 28 ЖК: "Нуждающиеся в улучшении жилищных условий граждане, проживающие в жилых помещениях по договору социального или коммерческого найма, члены жилищных, жилищно-строительных кооперативов, а также граждане, имеющие жилой дом (часть дома), квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах и квартирах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях. Предоставление жилых помещений этим гражданам по договорам социального найма производится в общем порядке с учетом имеющегося у них жилья, занимаемого как по месту жительства, так и принадлежащего им на праве собственности в любом населенном пункте. Проверка данных о наличии у граждан жилой площади, а также о сделках по ее отчуждению при предоставлении жилья является обязательной для органов, осуществляющих учет граждан и предоставление им жилой площади".
Дополнение ст. 30 ЖК частью 4 следующего содержания: "На предприятиях, в учреждениях, организациях, созданных на базе частной собственности, учет работников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление им жилья по инициативе собственника может осуществляться с учетом
требований, установленных настоящим Кодексом и другим законодательством РФ, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, либо на условиях, согласованных при заключении трудовых, коллективных и иных соглашений работников с администрациями этих предприятий под контролем первичных профсоюзных организаций, их объединений (ассоциаций)".
Новая редакция ст: 51 ЖК "Договор социального найма жилого помещения в домах государственного и муниципального и иных жилищных фондов заключается собственником жилого помещения или уполномоченным им лицом (наймо дате лем) с гражданином (нанимателем), которому на предоставленное жилое помещение выдан ордер в установленном законом порядке, и членами его семьи (сонанимателями). Договор социального найма жилого помещения заключается в письменной форме. Несоблюдение письменной формы договора социального найма влечет его недействительность".
Дополнение ЖК статьей 51 следующего содержания: "Нанимателем по договору социального найма жилого помещения может быть дееспособный гражданин, на имя которого выдан ордер. В случае, когда единственным пользователем жилого помещения является несовершеннолетний, достигший 14-летнего возраста, с ним, с согласия органов опеки и попечительства, должен быть заключен договор социального найма жилого помещения. А в случае недостижения 14-летнего возраста, договор должен заключаться его законными представителями с согласия органов опеки и попечительства".
В работе обоснованы также некоторые другие выводы и предложения, направленные на совершенствование законодательства,
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения в определенной мере дополняют и развивают соответствующие разделы жилищного права, могут служить основой для дальнейшей разработки вопросов теории жилищного правоотношения
Практическая значимость результатов исследования, их апробация.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в возможности их использования при подготовке проектов новых и совершенствовании действующих нормативных правовых актов различных уровней, регулирующих отношения в жилищной сфере. Кроме того, практические выводы, сделанные в диссертации, могут быть использованы в деятельности жилищных органов, а также при разрешении судебными органами отдельных категорий жилищных споров.
Результаты исследования могут быть использованы в научной работе, а также в преподавании соответствующего раздела гражданского права и спецкурса "Жилищное право".
Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях диссертанта при проведении "круглого стола" журнала "Государство и право" , посвященного 47-й годовщине Дня прав человека "Принципы, основания, пределы ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву" (Нижний Новгород, 10-15 декабря 1997 г.), на региональных научных конференциях, зональных семинарах, использовались при подготовке заключений по законопроектам, в преподавании спецкурса "Жилищное право" на юридическом факультете Кубанского государственного университета.
Диссертантом подготовлен и проведен семинар для работников судов Краснодарского края и Краснодарской краевой коллегии адвокатов "Новое жилищное законодательство Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы".
Автор принимал активное участие в разработке ряда проектов законов Краснодарского края, в частности, "О порядке изменения функционального назначения жилых и нежилых помещений (домов) на территории Краснодарского края"; "О правовом статусе и социальной защите граждан-инвалидов, получивших в несовершеннолетнем возрасте ранения, контузии или увечья в годы
Великой Отечественной войны". Диссертант является членом комиссии по разработке концепции реформ в жилищной сфере и пакета нормативных правовых актов, необходимых для осуществления этих реформ, созданной Законодательным Собранием Краснодарского края.
Механизмы государственной помощи малообеспеченным семьям в зарубежных странах (на примере США, Великобритании)
В настоящее время в нашей стране формируется новая жилищная политика. Первый этап ее реализации не снизил остроты жилищной проблемы. Миллионы граждан еще стоят в очередях по улучшению жилищных условий, проживая в общежитиях, коммунальных квартирах и ветхих домах1. Необходимы новые концептуальные подходы к решению ряда проблем жилищной реформы, в частности, повышение ее социальной направленности, разработка дополнительных мер государственной поддержки определенных социальных групп населения, в том числе малоимущих граждан, молодых и многодетных семей, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших во время аварий, стихийных бедствий. В этой связи заслуживает внимания опыт решения аналогичных проблем в США и других развитых зарубежных странах.
Сфера жилищного хозяйства - важный элемент экономики и политики США. На жилищное строительство ежегодно расходуется около 4% валового национального продукта. Уровень обеспеченности жильем в расчете на душу населения в начале 1990-х гг. составлял в США более 40 м полезной площади. Средняя площадь одной жилой единицы - 120-150 м, а среднее количество комнат - 5,5. Нестандартное жилье (не имеющее полного набора санитарно-технического оборудования) составляет 2,2% . В односемейных домах проживает подавляющая часть населения - более 65%. Для малоимущих семей, нуждающихся в социальной помощи, строятся многоэтажные дома. В США 63,8% семей владеют собственным жильем, 36,0% составляют квартиросъемщики и 0,2% пользуются бесплатным жильем или их квартплата датируется государством. Подавляющая часть рынка жилья формируется за счет средств населения, как собственных, так и заемных. Доля заемных средств при покупке жилья достигает 80%, а личный вклад - 20%. В целом американское жилищно-коммунальное хозяйство является сферой коммерческой деятельности, 98% жилого фонда включено в рыночный оборот. Доля государственного жилья в общем его фонде составляет около 2%. Эта доля включает жилой фонд, строительство и ремонт которого субсидируются в соответствии с основными городскими государственными программами строительства жилищ для малообеспеченных семей. Поскольку сфера жилищного строительства практически полностью контролируется частным сектором, то об удовлетворении жилищных потребностей семей с низкими доходами заботится государство.
Государственная жилищная политика ориентируется на создание льготных условий и финансовую помощь из бюджета для категорий населения с низкими доходами (многодетные семьи, пенсионеры, молодые семьи, инвалиды и т.д.). Эта помощь реализуется в следующих формах: строительство государственных дешевых многоквартирных домов с частичной или полной оплатой квартиры в зависимости от доходов семьи; полная или частичная оплата квартир, арендуемых малоимущими; предоставление льготных кредитов для покупки малообеспеченными слоями собственных недорогих домов.
Решением жилищных проблем федеральное правительство начало заниматься еще в 1930-е гг., в условиях экономического кризиса и принятия в 1937 г. первого федерального закона о помощи в строительстве жилищ для средне- и низкооплачиваемых семей. В 1947 г. был принят один из самых известных в США законов в области жилищного строительства, в котором была сформулирована главная цель федерального правительства, - "обеспечить при личным жильем и подходящим окружением каждую американскую семью".Эти законы явились наиболее значительными в жилищной политике государства. По ним предполагались уничтожение трущоб и расширение объемов строительства дешевого жилья. В последующие годы был принят ряд дополнений к закону, а сама идея уничтожения трущоб преобразована в программу "городского обновления".
Целью этой программы было стремление улучшить жилищные условия неимущих. Муниципалитеты скупали землю в районах трущоб, сносили там все обветшалые строения, а затем по заниженной цене продавали землю частным застройщикам. Строительство осуществлялось исключительно частным капиталом, предусматривалось предоставление государственных кредитов, гарантированных займов, дотаций на жилищное строительство, организацию общественных служб и строительство городской инфраструктуры..
В 1977 г. с принятием закона о жилищном строительстве и городском развитии местные органы власти расширили свои финансовые возможности, увеличили бюджетные ассигнования на реконструкцию старых перенаселенных районов и решение жилищных проблем обнищавших американцев.
В виде блоковых субсидий начали выделяться средства на восстановление деловой активности в наиболее отсталых городских районах, на строительство промышленных объектов, жилья, инфраструктуры, создание совместных предприятий на основе партнерства частных и государственных секторов хозяйства.
По мнению американских аналитиков, эта программа была одной из наиболее успешных в истории городского развития в 1970-е—1980-е гг. Однако с 1988 г. федеральные субсидии по этой программе перестали выделяться.
Сокращение федеральных ассигнований по этой программе не позволило завершить ряд начатых ранее проектов. И если раньше при распределении федеральных субсидий оговаривалась необходимость использования части выделяемых средств на социальные цели, то теперь по другим действующим программам со снятием федерального контроля над штатами и местными органами власти со стороны министерства жилищного строительства и городского развития поступления из федеральной казны в ряде городов перестали направляться на повышение уровня жизни нуждающихся в них беднейших американских семей, решение острых социально-экономических проблем.
Учет граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий
С переходом на рыночные отношения в экономике государство, признавая жилье не только социальным благом, но и товаром, сужает свою задачу до юридической обязанности обеспечивать им уже не всех нуждающихся в нем, а лишь определенную их часть - в основном тех, кто относится к малообеспеченным слоям населения и к категории граждан, которых общество должно социально защищать или относительно которых приняты целевые программы (военнослужащие, лица, пострадавшие при чрезвычайных обстоятельствах и пр.), а также тех, кто ранее был поставлен на очередь для получения жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов.
Таким образом, сохраняется необходимость ведения учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с целью рационального и справедливого распределения жилья в фонде социального использования. Несомненно, учет граждан, которым планируется предоставление жилой площади, имеет важное социально-политическое значение. Такой учет дает материал для социального прогнозирования, распределения капиталовложений для жилищного и гражданского строительства, он необходим инвесторам для определения типов подлежащих строительству жилых зданий и решения многих других вопросов.
Принятие гражданина на учет означает, во-первых, строго фиксируемое во времени начало процесса, ведущего к удовлетворению индивидуальных потребностей гражданина из государственного или муниципального жилищного фонда, во-вторых, юридический факт, в силу которого конкретный орган за счет средств бюджета соответствующего уровня принимает на себя обязанность предоставить гражданину в будущем жилое помещение при условии, что к моменту предоставления жилья он будет соответствовать критериям, установленным законодательством, для предоставления жилья. Правоотношение между гражданином, нуждающимся в жилье, и органом, который принимает на себя обязанность эту нуждаемость удовлетворить, если не отпадут основания для этого, по своей природе является административно-правовым1. Вряд ли можно согласиться с мнением авторов, утверждающих, что с момента принятия на учет у гражданина возникает самостоятельное субъективное гражданское право - право на получение жилой площади (Н.П. Воронина, В.Ф. Маслов, А.Ю. Михтеев). Единичный юридический факт еще не ведет к появлению у конкретных лиц субъективных прав и юридических обязанностей, а является только предпосылкой возникновения такой возможности, которая станет реальностью при наличии другого или нескольких юридических фактов2.
В случае нарушения прав гражданина, возникших у него в связи с состоянием на учете (например, необоснованное снятие с учета), он может обратиться в суд, но не с иском о защите нарушенного гражданского права, а с жалобой, которая рассматривается судом в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений3.
В условиях перехода к рынку на органы, ведущие учет граждан, нуждающихся в жилье, возлагается принципиально новая задача - проверка уровня дохода, поскольку, как было указано ранее, государство сегодня гарантирует обеспечение жильем не всех нуждающихся в жилье, а только наиболее незащищенных слоев.
Граждане, претендующие на получение жилья из фонда социального использования, должны подтвердить путем предоставления соответствующих документов, что они отвечают необходимым критериям для бесплатного предоставления жилья, в том числе одним из таких документов могла бы быть декларация о доходах гражданина, подавшего заявление о принятии его на учет, и членов его семьи.
Согласно ст. 30 ЖК учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства в органе местного самоуправления. В случаях и в порядке, устанавливаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства .
Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий работающих граждан может быть организован по месту работы в случаях, если предприятия, учреждения или организации:
- имеют жилищный фонд и ведут жилищное строительство;
- принимают долевое участие в жилищном строительстве.
По желанию этой категории граждан они могут быть приняты на учет также и по месту жительства. Что же касается лиц, оставивших работу на этих предприятиях, в учреждениях и организациях в связи с уходом на пенсию, то они принимаются на учет наравне с работающими "при наличии нуждаемости в улучшении жилищных условий". Часть вторая ст. 30 ЖК требует такого уточнения.
Понятие жилищного правоотношения
До кодификации жилищного законодательства в 1980-х гг. существовало довольно распространенное мнение, что договор жилищного найма является разновидностью договора найма имущественного, а возникающие на его основе отношения не обладают самостоятельностью. Эту позицию довольно актив-но защищал В.Ф. Чигир . Ее разделял И.Г. Панайотов и некоторые другие.
Данная позиция обосновывалась тем, что к договору найма жилого помещения применялись многие нормы, регулирующие имущественный наем: правила о предоставлении имущества нанимателю, о последствиях его непредоставления, о порядке использования нанятого имущества, о распределении обязанностей по производству капитального и текущего ремонта, о сохранении договора в случае перехода нанятого имущества к новому наймодателю и др.
В то же время усилия ряда ученых того периода были направлены на то, чтобы обосновать самостоятельность договора жилищного найма и возникающих на его основе отношений. Особенно решительно еще в 1959 г., когда действовал ГК РСФСР 1922 г., не имевший самостоятельной главы, содержащей нормы, регулирующие отношения по пользованию жилыми помещениями, выступал Ю.С. Васильев3. Эту позицию разделял СМ. Корнеев4 и ряд других ав-торов.Принятие в 1981 г. Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик5 и ЖК РСФСР не оставило сомнений в самостоятельности жилищных правоотношений, положив конец дискуссии о соотношении договора имущественного найма и договора найма жилищного, хотя отдельные сторонники зависимости договора жилищного найма от договора аренды (имущественного найма) есть и в настоящее время1.
Принятие названных кодификационных законодательных актов не сняло неопределенности в понимании жилищных правоотношений, переведя дискуссию в иную плоскость2.
ЖК РСФСР регулирует разнородные по своей правовой природе отношения, в том числе имущественные и организационные, договорные и управленческие, материально-правовые и процессуальные. Вопрос о том, все ли урегулированные ЖК РСФСР отношения являются жилищными, не получил однозначного ответа.
В юридической литературе появились разные обозначения регулируемых Основами и ЖК РСФСР отношений: "собственно жилищные и сопутствующие", "жилищные отношения в широком и узком смысле слова", «собирательное понятие "жилищные отношения"» и т. д. Появление названных обозначений отношений, регулируемых Основами и ЖК РСФСР, не случайно, так как все они не вмещаются в выработанное теорией "гражданского права понятие жилищного правоотношения".
Однако существует точка зрения, что все эти отношения, несмотря на их разнообразие, "т.е. отношения в сфере управления жилищным фондом, в том числе государственный учет и контроль за его использованием и сохранностью; обеспечение граждан жилыми помещениями и пользование жилыми по мещениями на условиях найма или аренды; обеспечение сохранности и правильного использования жилищного фонда, его эксплуатации и ремонта; жилищные споры и т. д." являются жилищными1.
СМ. Корнеев очень широко трактует понятие жилищного правоотношения, включая в него и отношения собственности в жилищной сфере, что традиционно регламентируется нормами гражданского права. Столь широкая трактовка понятия "жилищные отношения" вряд ли оправдана, поскольку некоторые из указанных отношений выходят за рамки удовлетворения жилищной потребности, хотя и влияют на качество (уровень) ее удовлетворения. Тем более что гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ).
Ю.К. Толстой придерживается позиции, что понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности, несколько иначе определяет их. Это отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и предоставлению жилых помещений, а также отношения по использованию пригодных для постоянного проживания жилых помещений, полученных по самым различным основаниям (социальный наем, коммерческий наем, членство в жилищно-строительном и жилищном кооперативе, семейные отношения с гражданином, имеющим дом или квартиру в собственности, предоставление жилья в силу рентных обязательств, по завещательному отказу и т.д.2. Однако указывает он "правоотношения собственности не включаются в число жилищных"3.
В.П. Крашенинников, полагает, что это отношения с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу: основания возникновения и прекращения права пользования жилы ми помещениями; осуществления права пользования жилыми помещениями; требований к жилым помещениям, их государственной регистрации и учета; обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов; контроля органов государственной власти и местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда1.
Ряд отношений в названной группе вообще другой юридической природы. Считать эти отношения равными жилищным отношениям в собственном смысле этого слова было бы ошибкой. Если пользование своим собственным жилищем и пользование чужим жилищем, которое подлежит возврату после использования, регулируется гражданским законодательством, то названная группа отношений - в основном административным законодательством.
