Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Казна в системе гражданско-правовых отношений.
1. Казна: понятие и развитие законодательства о ней 12
2. Гражданско-правовые основания пополнения казны 26
3.Гражданско-правовая ответственность за счет казны: необходимость и возможность обращения взыскания 53
Глава II. Казначейство как специальный субъект гражданских правоотношений.
1. Гражданско-правовой статус казначейства 96
2. Правовое регулирование казначейского исполнения денежной части казны 120
Заключение 150
Библиография... 153
- Казна: понятие и развитие законодательства о ней
- Гражданско-правовые основания пополнения казны
- Гражданско-правовой статус казначейства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена кардинальным реформированием российского общества и государства, в связи с чем возросла теоретическая и практическая значимость изучения законодательного регулирования статуса государства как субъекта гражданского права, а также казны - специфического объекта гражданских прав.
Вопросам гражданско-правового положения казны в отечественной науке гражданского права традиционно уделяется недостаточно внимания. Это имело место как в дореволюционной (до 1917 года), так и в советской цивилистической литературе. По данной теме отсутствуют также глубокие научные исследования и труды современных цивилистов.
В советский период, когда роль казны была принижена, все
было огосударствлено и государство не выступало равным с
другими субъектами в правоотношениях, преобладал
административный метод воздействия на казну. Теперь в условиях
значительного сокращения государственного сектора в экономике
первостепенное значение приобретает гражданско-правовое
регулирование отношений, возникающих на основе принадлежности имущества разным собственникам и связанных с его переходом от одних собственников к другим.
В результате настоятельно необходимо исследование
правового положения казны как объекта гражданско-правовых
отношений, взаимодействия государства с другими субъектами
гражданского права по обязательствам за счет казны. В соответствии
с действующим гражданским законодательством Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов, что позволяет выявить общие черты, которые характеризуют гражданско-правовое положение всех перечисленных субъектов по отношению к объекту - казне.
Договорные обязательства организаций - бюджетополучателей за счет казны стали одними из самых распространенных в гражданском обороте. Особо важную роль играют нормы гражданского права об ответственности государства за счет казны. Они повседневно применяются в практической деятельности юридических лиц и граждан. Между тем, при реализации статей 1069, 1070, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - Гражданский кодекс РФ) нередко возникают осложнения, когда одни и те же нормы права по-разному толкуются сторонами. Не единообразно складывается практика судов в субъектах Российской Федерации. Поэтому на передний план выдвигается задача создания правовых механизмов, позволяющих надежно обеспечить пополнение и целевое расходование средств казны государства, казны субъектов Российской Федерации и казны муниципальных образований, а также повышения эффективности казначейства в этом деле.
Изложенные соображения предопределили выбор темы.
Степень разработанности темы. Исследуемая тема не имеет подробного освещения в отечественной доктрине. В современной российской науке имеются отдельные работы по вопросам казны, авторами которых являются В.В.Витрянский, А.П.Гринкевич, С.Т.Жакипбеков, Б.Ф.Ицковиц, Д.Л.Комягин, С.А.Кращенко, И.Б.Новицкий, Л.А.Новоселова, Е.А.Суханов, В.Ф.Яковлев и др.
Однако и ими далеко не исчерпывающе раскрыты разнообразные проблемы, касающиеся казны.
Объект исследования - регулируемые нормами гражданского права общественные отношения, складывающиеся по поводу казны и казначейства.
Предмет исследования - казна как категория экономическая и категория гражданского права и казначейство как субъект гражданского права и орган государственной власти.
Работа имеет целью проследить динамику развития казны и казначейства, выявить факторы, существенно изменяющие их положение, определить гражданско-правовые средства повышения эффективности формирования и использования казны и деятельности казначейства.
Поставленная цель достигалась на основе решения комплекса исследовательских задач:
аналитическое осмысление правовой сущности казны и казначейства в гражданском праве на разных этапах истории России;
проведение анализа положений Гражданского кодекса РФ о собственности, о казне, об ответственности за счет казны;
исследование нормативно-правовой основы, определяющей статус органов федерального казначейства России;
выработка предложений по совершенствованию статуса казначейства и государственно-правового регулирования отношений по поводу казны
Методологическую основу исследования составляют диалектический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системно-правовой, статистический и теоретико-прогностический методы. Диалектический метод использован как общенаучный метод
познания, сравнительно-правовой - при рассмотрении текущего и ранее действовавшего законодательства в нашей стране, конкретно-исторический - при изучении исторической динамики категории «казна» в гражданском праве, системно-правовой - при выявлении факторов, оказывающих определяющее влияние на гражданско-правовое положение казны в современном гражданском праве РФ, статистический - при сборе данных о количественной оценке казны, о рассмотрении дел в судах по искам за счет казны и их анализе, теоретико-прогностический - в ходе формулирования рекомендаций о совершенствовании законов, иных нормативных правовых актов и структуры органов казначейства.
Теоретическая основа исследования сложилась в ходе
изучения и осмысления работ ученых - цивилистов, которые внесли
значительный вклад в ее разработку. Использованы труды
К.Анненкова, Т.Е.Абовой А.И.Беспаловой, О.И.Бетина,
М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, А.В.Бенедиктова, Д.М.Генкина,
С.А.Денисова, О.С.Иоффе, Н.И.Косяковой, П.В.Крашенинникова,
А.Е.Маковского, А.В.Мицкевича, Т.Н.Нешатаевой, Д.М.Овсянко,
И.С.Перетерского, А.А.Пушкина, Б.М.Сейнароева, А.П.Сергеева,
В.Л.Слесарева, В.С.Толстого, С.А.Хохлова, С.Д.Ципкина,
М.К.Юкова, В.М.Юрьева и других.
Многоаспектный характер диссертации потребовал изучения научных трудов по теории права и государства, конституционному, финансовому, административному праву С.С. Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, В.М.Ведяхина, Н.В.Витрука, Е.А. Лукашевой, Г.В.Мальцева, В.С.Нерсесянца, Н.И.Химичевой и других авторов.
Источниковедческую основу составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс
РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, содержащие относящиеся к казне нормы права, решения, постановления и обзоры практики Высшего Арбитражного Суда РФ, касающиеся вопросов настоящего исследования.
Научная новизна состоит в проведении специального комплексного исследования понятия «казна», статуса казны и казначейства в единстве теории, государственной политики, законодательства и практики реализации законоположений, оказывающих определяющее влияние на гражданско-правовое положение казны в современном гражданском праве Российской Федерации.
Дан всесторонний анализ действующего законодательства о казне и казначействе, изучен и обобщен опыт судебно-арбитражной практики, а также сформулированы выводы о необходимости дальнейшего развития правового регулирования отношений по поводу казны. На основе изучения современного гражданского и бюджетного законодательства России выявлены новые исходные возможности Гражданского кодекса РФ о положении, функциях, условиях и способах защиты казны и ответственности за ее счет.
Несмотря на то, что тема исследования носит межотраслевой характер, в диссертации четко отражена ее гражданско-правовая направленность.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной
новизной, имеющие практическое значение и выносимые автором, на защиту:
1. Показаны причины и условия трансформации экономических и
юридических аспектов понятия казны. Уточняется юридическое
содержание этого понятия в современной российской системе
объектов гражданских прав и делается вывод о незавершенности
процесса формирования представлений о казне, дающих
возможность однозначной трактовки ее статуса. Предложено
доктринальное определение казны как родового обобщающего
понятия - имущественного публичного объекта гражданских
прав, служащего экономической основой функций Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Обоснована система классификации оснований пополнения казны, исходя из их принадлежности к различным отраслям права: гражданскому, земельному, административному, финансовому, уголовному и др. В пределах той или иной отрасли права, в свою очередь, выделены более конкретные классификационные основания. В частности, гражданско-правовые основания поступления денежных средств на бюджетные счета подразделяются по критерию их обязательности на договорные и обязательные, а в зависимости от воли плательщиков - на добровольные и принудительные. Особо выделены межотраслевые правовые основания пополнения казны. Так, по критерию сбалансированности бюджета все возможные поступления группируются на плановые и внеплановые.
Выявлено общее в экономическом и юридическом содержании налогов и неналоговых платежей как источников пополнения казны и особенное в регулировании поступления их в казну: налогов - в соответствии с нормами финансового
законодательства, неналоговых платежей - с нормами иных отраслей законодательства (пенсионного, экологического, земельного, природоохранительного и др.).
4. Сформулированы, в целях совершенствования правовой основы
возмещения вреда за счет казны, конкретные предложения об
обновлении условий и порядка возмещения ущерба,
причиненного гражданину незаконными действиями
государственных и общественных организаций, а также
должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.
5. Показана посредством сопоставления законодательства и
правоприменительной практики, процедур исполнения судебных
актов нерациональность взыскания исполнительного сбора за счет
казны.Отстаивается необходимость изменения норм статей
Федерального закона "Об исполнительном производстве" в части
взыскания исполнительного сбора. Сделан вывод, что
исполнительский сбор не может быть одновременно и доходом, и
расходом казны, так как Российская Федерация является особым
субъектом гражданских правоотношений и под действие данного
Федерального закона не подпадает, следовательно, не может быть
и плательщиком исполнительного сбора.
6. Раскрыт правовой статус казначейства как государственного органа - с одной стороны и субъекта гражданских прав - с другой. Показана целесообразность наделения органов федерального казначейства специальным правовым статусом в сфере гражданского права с тем, чтобы казначейские правоотношения стали разновидностью гражданско-правовых отношений.
Вносятся предложения о выделении федерального казначейства из состава Министерства финансов РФ в самостоятельное ведомство
и о необходимости принятия Федерального закона "О Федеральном казначействе".
7. Определен механизм осуществления гражданской правосубъектности органами федерального казначейства путем разграничения имущественных и организационных отношений. Выдвигается и отстаивается позиция о наличии специальной правоспособности у казначейства.
Практическая значимость диссертационного исследования
состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут способствовать совершенствованию законодательства о казне и практики его применения.
Результаты работы могут быть использованы в законотворческой и научно-исследовательской деятельности, в преподавании гражданского права, а также судьями при разрешении экономических споров.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на методологическом семинаре и заседаниях кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора.
Некоторые самостоятельные выводы автора по вопросам
правового обеспечения защиты казны и возмещения вреда за счет
казны докладывались на научно-практической конференции,
посвященной пятилетию органов федерального казначейства
Российской Федерации (декабрь 1997 года, г.Москва). На
Всероссийских совещаниях руководителей и юристов
территориальных управлений федерального казначейства
Министерства финансов Российской Федерации автор выступил по проблематике гражданско-правового регулирования рассмотрения споров по искам о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации (апрель 1999 года и апрель 2001 года, г.Москва).
Структура диссертации обусловлена целью исследования и включает: введение, две главы, объединяющие 5 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
Казна: понятие и развитие законодательства о ней
Становление казны началось с примитивного представления о ней. В дореволюционной научной литературе указывается на то, что в древности под казной понимали запасы домашней рухляди, драгоценных камней, денег и другое.
В дореволюционной цивилистической литературе казна определялась как государство, выступающее в качестве участника гражданских правоотношений, субъекта гражданского права.
В более поздних трудах казна стала признаваться, как правило, юридическим лицом - субъектом имущественных гражданских прав и обязанностей.
Многозначность трактовки понятия казны и как объекта, и как субъекта гражданских прав имеет место как в цивилистической литературе, так и в ныне действующем гражданском законодательстве, что приводит к определенным противоречиям. В частности, статья 124 Гражданского кодекса РФ определяет, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, участвуют субъекты публичного права: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При этом законодатель в статьях 124-127 Гражданского кодекса РФ не относит к указанным субъектам казну, тем самым определив ее как объект гражданского права.
Статья 128 Гражданского кодекса РФ содержит обширный перечень объектов гражданских правоотношений, которые объединяются в пять групп:
1) вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права;
2) работы и услуги;
3) информация;
4) результаты интеллектуальной деятельности и исключительные права на них (интеллектуальная собственность);
5) нематериальные блага.
Таким образом, включение в данный перечень такого вида объекта как казна не является целесообразным, поскольку она поглощается понятием имущество.
Тот факт, что казна - объект гражданских прав, подтверждается и статьями 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ, которыми установлено, что за счет казны соответствующего уровня возмещается вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного управления.
Однако не совсем понятной остается позиция законодателя, нашедшая свое отражение, в частности, в статье 1071 Гражданского кодекса РФ, которая устанавливает, что в случаях, когда в соответствии с Гражданского кодекса РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Из приведенного законоположения вытекает то, что казна является субъектом гражданского права. По мнению автора, представляется неоправданной практика использования понятия казна в нескольких значениях в законодательных актах, регулирующих имущественные отношения в гражданском законодательстве и цивилистической литературе. Ей следует придать строго определенное значение. Для придания казне строго определенного значения необходимо рассмотреть её эволюцию за весь исторический период. В Российской Империи название казна изначально давалось не частному имуществу, а как казна государева, казна монастырская, казна церковная.
Казна - имущество, принадлежащее государству (ранее также королю, князю, герцогу) или организации (например, войсковая, монастырская казна). В Древней Руси это всякого рода движимое имущество (домовая, постельная, золотая казна и т. п.), место для хранения ценностей.
В середине XY - начале XYI веков казна являлась одним из центральных исполнительных органов Московского великого княжества и Русского государства."
Функционально-территориальная организация казны отражала постепенное формирование системы государственных учреждений в период складывания Русского централизованного государства. Казна контролировала:
1) взимание большинства общегосударственных прямых налогов, таможенных сборов и выполнение ряда повинностей (в том числе ямской);
2) выдачу разных видов тарханных иммунитетных грамот;
3) несение службы пушкарями, пищальниками и другое. Казна управляла некоторыми бывшими территориями
Новгородской республики и другими землями Русского Севера (двинское и печорское Поморье, г. Каргополь, Устюжко-Вычегодская, Вятская и Пермская земли), а также некоторыми другими территориями на юго-востоке и северо-востоке.
Казна активно участвовала в организации посольского дела, была центром правительственного делопроизводства, при ней формировался Государственный архив.
Как дворцовое учреждение казна с XIY века была хранилищем княжеских (царских) сокровищ и имущества и руководила главным образом, промысловыми отраслями дворцового хозяйства. Возглавлялась она двумя казначеями - Первым и Вторым, их помощниками были печатники. В середине XYI века отдельные функции подведомственных казне территорий постепенно перешли к приказам (Приказ Большой казны, Казенный, Посольский приказы, Приказ Разрядный, Стрелецкий, Пушкарский приказ, Приказ холопьего суда) и отчасти к четям.1 Понятие казны в словаре русского языка под редакцией Евгеньевой А. П. и в словаре Ожегова С. И. дано в трех значениях: Казна: 1) совокупность денежных, земельных и иных средств государства;
Гражданско-правовые основания пополнения казны
В связи с признанием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности в настоящее время выделяют казну Российской Федерации и казну каждого из субъектов Российской Федерации.
Кроме того, для обозначения имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, законодатель ввел специальный термин - «государственная казна».
Имущество, непосредственным собственником которого является государство, по мнению С.Н. Братуся, выступает в качестве фонда денежных средств и включено в бюджет государства. «Казна -считает С.Н. Братусь, - это не государственное имущество вообще, а определенная его часть - именно те денежные средства, которые проходят по бюджету»1.
Факт вхождения бюджетных средств в состав казны получил широкое распространение в цивилистической литературе и признается многими цивилистами, в том числе А.А. Пушкиным М.И. Брагинским и другими цивилистами. Так, М.И. Брагинский считает, что С.Н. Братусь «совершенно прав, указывая на то, что сюда должны быть отнесены средства государственного бюджета».
Несколько иной позиции по данному вопросу придерживается А.И. Беспалова, обратив внимание на то, что в состав казны входят не все денежные средства, проходящие по бюджету, а лишь те, «что в каждый данный момент хранятся на счетах соответствующих бюджетов в Госбанке» .
В современной цивилистической литературе, на взгляд автора, правомерно отмечается, что «находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части».Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.
Это государственное имущество составляет базу для участия данных организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Имущество, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования.
Вхождение в состав государственной казны соответствующего уровня бюджетных средств признается и ныне действующим гражданским законодательством РФ. Согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ государственную казну соответствующего уровня составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
Если попытаться классифицировать основания пополнения казны, то они могут быть представлены в следующем виде.
Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку подразделяются на несколько групп: доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности; доходы от государственных имуществ и угодий; доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности; поступления от личных доходов граждан.
В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие доходы.
В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства. К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления. Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут быть: получения органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов; выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке.
В зависимости от форм, методов и условий формирования финансовых ресурсов государства, целей и порядка их использования выделяют: доходы бюджетов всех уровней; доходы государственных внебюджетных фондов; доходы государственных и муниципальных предприятий.
Гражданско-правовой статус казначейства
По мнению автора настоящей работы, рассмотрение гражданско-правового статуса казначейства невозможно без исследования истории его создания и развития. Первейшей заботой государства была и есть забота о пополнении казны и рачительных тратах из нее. Эту заботу государства исполняли на Руси доверенные люди Государя - казначеи1. Среди исследователей нет единства в вопросе о дате основания прообраза казначейства Казенного приказа (Двора). Одни авторы указывают, что Казенный приказ на Руси был основан около 1495 года,2 другие полагают, что Казенный приказ образован в 1512 году.3 Главным лицом названного Приказа был казначей, который заведовал двором, где хранились и откуда выдавались ценности и дорогие вещи, составляющие царскую казну. Помещался двор в Москве при Благовещенском соборе, кладовые которого сохранились до сих пор. 4
В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года.
В результате финансовых преобразований Петра Великого была создана Счетная или Казначейская контора (в 1710 году), которая должна была следить за правильным поступлением налогов.
Бетин О.И. и Юрьев В.М. считают, что прообразом российского казначейства можно считать Камер-коллегию, образованную в период петровских преобразований.1
Задачи Казенного приказа с более широким кругом функций с 1775 года указом Екатерины II были поручены вновь учрежденной Казенной палате. С образованием Государственного Казначейства России в 1821 году казенная палата стала губернским органом Министерства финансов по Департаменту Государственного казначейства, на который было возложено получение доходов, счетоводство и отчетность по приходу и расходу.
До февраля 1917 года особых перемен в устройстве учреждений Государственного казначейства России не было. Лишь в годы войны 1914-1917 гг. были организованы полевые казначейства для обслуживания действующей армии. С февраля 1917 года в период правления Временного правительства структура и учреждения Государственного казначейства сохранялись, однако их работа была дезорганизована из-за влияния революционных настроений на чиновников казенных палат и казначейств. Повсеместно образовывались союзы чиновников губернии и союзы чиновников губернских учреждений, в том числе союз чиновников казенных палат и казначейств, взявшие на себя в самовольном порядке право управления деятельностью учреждений наравне с назначенными властями управляющими. Это был конец функционирования казначейских учреждений Российской Империи.
После 1917 года функции по исполнению Государственного бюджета и контроля за расходованием государственных средств осуществлялись созданными в Наркомфине приходно-расходными кассами. С середины 20-х годов и до 1991 года эти функции выполнял Государственный банк СССР.
Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение - решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов федерального казначейства и о переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения для установления контроля Правительства РФ за государственными финансами.
В связи с созданием органов федерального казначейства к ним перешла часть функций Министерства финансов РФ и его органов, в том числе и по учету, выделению бюджетных средств и др.
В число значимых задач, решаемых казначейством, входит обеспечение бюджетного федерализма, реализуемое через распределение доходных источников по уровням бюджетной системы в соответствии с установленными нормативами и с учетом групповых и индивидуальных налоговых льгот, установленных каждым властным уровнем.
Наличие на центральном уровне информации о состоянии и движении бюджетных средств предоставляет Министерству финансов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета широкие возможности для гибкого маневрирования ресурсами и оперативного контроля за состоянием финансов, находящихся в распоряжении бюджетных единиц и распорядителей средств.
