Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и признаки автономного учреждения. Отграничение автономного учреждения от бюджетного учреждения 16
1. Понятие учреждения в теории и в законодательстве 16
2. Понятие и признаки автономных учреждений 30
3. Отграничение автономного учреждения от бюджетного учреждения 55
Глава 2. Гражданская правосубъектность автономного учреждения...60
1. Понятие, содержание и виды гражданской правосубъектности 60
2. Гражданская правоспособность автономного учреждения 70
3. Гражданская дееспособность автономного учреждения 83
Глава 3. Особенности создания, реорганизации и ликвидации автономного учреждения 94
1. Создание автономного учреждения 94
2. Основные риски и проблемы при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение 107
3. Реорганизация и ликвидация автономного учреждения 116
Глава 4. Правовой режим имущества автономного учреждения. Особенности совершения крупных сделок и сделок автономного учреждения, в совершении которых имеется
заинтересованность 122
1. Правовой режим имущества автономного учреждения 122
2. Крупные сделки автономного учреждения 135
3. Сделки автономного учреждения в совершении которых имеется заинтересованность 142
4. Размещения заказов автономным учреждением на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд автономного учреждения 150
Заключение 155
Приложение 164
Список использованных источников и литературы 188
Список используемых сокращений 205
- Понятие учреждения в теории и в законодательстве
- Гражданская правоспособность автономного учреждения
- Основные риски и проблемы при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организационно-
экономические механизмы, действующие в бюджетном секторе, не обеспечивают соответствие спроса на услуги и работы определенного вида и качества их предложению.
При этом речь идет как о многочисленных нареканиях со стороны населения в отношении бесплатных услуг учреждений социальной сферы, так и все более очевидной для государственных и муниципальных органов власти неэффективностью растущих бюджетных расходов на содержание сети учреждений. Эти расходы растут, но не позволяют при этом не только развивать образование и науку, но и зачастую решать насущные социальные вопросы населения и государства. Низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики стала одним из аргументов для постановки вопроса о необходимости реструктуризации сети бюджетных учреждений.
Функционированию бюджетных учреждений социально-культурной сферы и науки России свойственен целый ряд недостатков, среди которых основными являются: содержание сети учреждений независимо от количества и качества предоставляемых услуг и работ, тем самым подмена обязательств перед населением обязательствами перед учреждениями; недостаточная степень удовлетворения потребностей населения и государства; не ориентированность учреждений на результативность, своей деятельности.
При этом в качестве одной их ключевых задач реорганизации госсектора на - ближайшую перспективу определено повышение эффективности управления федеральной собственностью, наделение органов власти всех уровней исключительно тем имуществом, которое необходимо для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий.
Для повышения эффективности бюджетной сферы важной задачей, которая должна быть решена для развития и повышения эффективности
функционирующих в ней организаций, является их преобразование в новые организационно-правовые формы, носящие более гибкий, автономный характер и в наибольшей степени соответствующие происходящим в стране социально-экономическим изменениям.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается: «Целесообразно рассмотреть возможность перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование бюджетных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения»1.
Автономные учреждения позиционируются в качестве инструмента решения социальных задач, ориентированного на результат, адекватного рыночным условиям и расширяющего финансовую самостоятельность государственных учреждений.
Дополнение бюджетных учреждений новым типом - автономными учреждениями по сути обеспечивает переход от управления затратами к управлению результатами, обеспечивая тем самым повышение эффективности бюджетных расходов.
Вместе с тем, правоприменительная практика свидетельствует о непоследовательности в решении вопросов, связанных с созданием, функционированием и прекращением деятельности автономных учреждений, что объясняется недостаточной правовой регламентацией и отсутствием единого научно-теоретического подхода к данному виду юридического лица как субъекту гражданских правоотношений.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена возрастающей ролью автономных учреждений в формировании гражданского общества с одной стороны, несовершенством
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» // Парламентская газета, № 28,29.05.2009.
законодательства, а также недостаточной научной разработанностью юридической конструкции автономных учреждений, с другой стороны.
На этапе становления и развития института автономных учреждений исследование в этой области приобретает особую научную актуальность и практическую востребованность.
Степень разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды таких ученых, как: В.Е. Авилов, В.К. Андреев, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.А. Белов, А.В. Венедиктов, В.П. Грибанов, В.В. Залесский, В.В. Зайцева, В.А. Захаров, О.С. Иоффе, Н.В. Козлова, СМ. Корнеев, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, Д.И. Мейер, В.П. Мозолин, В.А. Рахмилович, В.А. Рясенцев, П.В.Степанов, Д.А. Сумской, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Б.Б. Черепахин, В.Е. Чиркин, Г.Ф. Шершеневич и другие.
Различные аспекты деятельности некоммерческих организаций нашли свое отражение в работах современных ученых, среди которых: И.В. Ершова, О.В. Ивкова, Н.В. Костенко, Е.А. Краснопольская, Г.А. Кудрявцева, Е.П. Лихотникова, С.Д. Могилевский, Д.В. Новак, Г.Д. Отнюкова, Д.В. Сараев, Т.В. Сойфер, Д.И. Степанов, Е.В. Шаклеина и другие. В диссертационном исследовании использованы работы (статьи) авторов, посвященные отдельным аспектам правового регулирования автономных учреждений, среди которых: С.А.Бурлаков, Ю.О.Вербицкая, Т.А.Гусева, А.А.Кирилловых, О.А.Кожевников, Е.А.Пыхов и другие.
Необходимо отметить, что юридические исследования и научные публикации, вышедшие в свет после принятия федерального закона не носят комплексного и системного характера, поскольку посвящены анализу отдельных аспектов правового регулирования данной проблематики.
Как любое новое хозяйственное явление, институт автономных учреждений требует дальнейшего соответствующего осмысления, изучения и анализа.
Целью настоящего исследования является системный научный анализ законодательства Российской Федерации, регламентирующего гражданско-правовой статус автономного учреждения как разновидности юридического лица, а также научной литературы и сложившейся правоприменительной практики по этому вопросу; разработка на основе такого анализа рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования в этой сфере.
Достижение указанной цели вызвало необходимость решения следующих задач:
раскрытие понятия и признаков автономного учреждения;
отграничение автономного учреждения от бюджетного учреждения;
анализ гражданской правосубъектности автономного учреждения;
выявление специфики рисков и проблем, возникающих в процессе создания и деятельности автономного учреждения;
изучение основных условий формирования имущества автономного учреждения;
рассмотрение особенностей совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью автономного учреждения;
разработка теоретически обоснованных и пригодных для практического применения рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность автономного учреждения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности автономного учреждения.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие гражданско-правовой статус автономного учреждения, и практика их применения.
Методологическую основу диссертационного исследования
составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, восхождения от абстрактного к конкретному, классификации (систематизации), аналогии. Использованы и специальные методы, такие как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.
Описательный метод применялся с целью освоения накопленного теоретического материала в исследуемой области знаний. С помощью формально-юридического метода были сформулированы наиболее важные понятия диссертационного исследования. Использование логического метода было направлено на анализ научных позиций, правовых норм с позиций формальной логики с целью разработки на этой основе непротиворечивых выводов. Структурно-функциональный метод позволил максимально эффективно структурировать большой массив теоретического и практического материала, имеющего как непосредственное, так и опосредованное отношение к регламентации отношений, складывающихся в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности автономных учреждений. Целью использования данного метода явилась разработка такой структуры научной работы, которая функционально соответствует выполнению задач исследования с учетом специфики анализируемых отношений.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые на монографическом уровне с позиций теории гражданского права и практики применения гражданского законодательства сформулировано авторское определение автономного учреждения; разработаны признаки автономного учреждения, отграничивающие понятие автономного учреждения от бюджетного учреждения. В работе рассмотрены особенности создания и прекращения деятельности автономного учреждения, проанализирован правовой режим имущества автономного учреждения. Разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства об
автономных учреждениях. Диссертация представляет собой системный и комплексный анализ правового статуса автономного учреждения на базе действующего гражданского законодательства.
Научная новизна исследования отражена в следующих теоретических положениях и предложениях по совершенствованию законодательства об автономных учреждениях, выносимых на защиту:
1. На основе анализа Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»" сформулировано определение автономного учреждения, под которым понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах на основе задания учредителя и отвечающая по своим обязательствам закрепленным за ней имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ней учредителем или приобретенных таким юридическим лицом за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения в п.1 ст.2 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Исходя из данного определения можно выделить следующие характерные признаки автономного учреждения: 1) автономное учреждение является разновидностью некоммерческой организации; 2) учредителем автономного учреждения выступает публично-правовое образование; 3) автономное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в
2 СЗ РФ. 2006. №45. Ст.4626.
целях осуществления предусмотренных законодательством Российской
Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий
органов местного самоуправления в сферах науки, образования,
здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта, а также в иных сферах; 4) деятельность
автономного учреждения осуществляется на основании задания,
устанавливаемого для него учредителем; 5) автономное учреждение обязано
публично вести свои дела; 6) особый правовой режим имущества
автономного учреждения; 7) самостоятельная имущественная
ответственность автономного учреждения.
2. Законодательство Российской Федерации (п.2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и ч.5 ст.2 Федерального закона «Об автономных учреждениях») исключает субсидиарную ответственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им автономных учреждений.
В этой связи для расширения гражданско-правовой ответственности таких учреждений необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об автономных учреждениях», изложив п.5 ст.2 в следующей редакции:
«5. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Собственник имущества автономного учреждения вправе предоставлять автономному учреждению государственные и муниципальные гарантии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».
Использование такой меры по обеспечению исполнения обязанностей автономными учреждениями нивелирует негативный эффект норм, исключающих субсидиарную ответственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими автономных учреждений.
3. Автономное учреждение в соответствии с Федеральным законом «Об
автономных учреждениях» вправе учреждать юридические лица и
участвовать в других юридических лицах, однако не вправе без согласия
учредителя вносить недвижимое имущество и особо ценное движимое
имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц.
Вместе с тем, представляется необходимым предоставить автономному
учреждению право вносить имущество, созданное или приобретенное
автономным учреждением в качестве учредителя или участника, в уставные
(складочные) капиталы других юридических лиц без согласия с
учредителем.
Предлагается часть 6 ст.З Федерального закона «Об автономных учреждениях» изложить в следующей редакции:
«6. Автономное учреждение вправе вносить имущество, указанное в части 5 настоящей статьи, в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия учредителя.
Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество, приобретенное автономным учреждением самостоятельно, в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника без согласия учредителя».
4. Целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об
автономных учреждениях», исключив из него п.4 ст. 10, устанавливающий
запрет на вхождение в состав наблюдательного совета автономного
учреждения руководителя автономного учреждения и его заместителей.
Тезис о том, что отсутствие руководителя автономного учреждения в
наблюдательном совете (а точнее говоря, его замена на некоего
представителя трудового коллектива) приведет к непредвзятости при
принятии решений совета и к повышению качества его работы
представляется необоснованным, поскольку ст. 10 Федерального закона «Об автономных учреждениях» допускает возможность вхождения в состав наблюдательного совета представителей работников такого учреждения.
Помимо этого, законодательством Российской Федерации (ст.66 Федерального закона от 26 декабря 1995 года №208-ФЗ «Об акционерных обществах» , ст.32 Федерального закона от 8 февраля 1998 года №14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»4, ст.29 Федерального закона от 12 января 1996 года№7-ФЗ «О некоммерческих организациях»5) допускается возможность вхождения единоличного исполнительного органа в состав наблюдательного совета юридического лица.
5. В настоящее время в соответствии с законодательством Российской Федерации унитарное предприятие может быть преобразовано только в бюджетное учреждение, что ограничивает возможности учредителя (собственника имущества) по реформированию государственных и муниципальных предприятий. Особую актуальность данный вопрос приобретает в отношении унитарных предприятий, осуществляющих научную деятельность, а также унитарных предприятий, оказывающих услуги в социальной сфере. Поэтому предлагается разрешить преобразование унитарного предприятия в автономное учреждение, минуя организационно-правовую форму государственного (муниципального) учреждения.
Для этого представляется необходимым внести изменения В CT.5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»:
а) часть 1 после слов «государственного или муниципального
учреждения» дополнить словами «или преобразования государственного или
муниципального унитарного предприятия».
б) абзац первый части 7 после слов «государственного или
муниципального учреждения,» дополнить словами «преобразования
государственных или муниципальных унитарных предприятий»;
3СЗРФ. 1996. №1. Ст. 1 4СЗРФ. 1998. №7. Ст.785. 5 СЗ РФ. 1996. №3. Ст.145.
в) часть 8 после слов «государственных или муниципальных
учреждений» дополнить словами «, преобразования государственных или
муниципальных унитарных предприятий»;
г) абзац первый части 9 после слов «государственного или
муниципального учреждения» дополнить словами «, преобразования
государственного или муниципального унитарного предприятия».
6. Правовой режим имущества автономного учреждения,
создаваемого из бюджетного учреждения, предлагается определять
следующим образом.
В состав имущества, право самостоятельного распоряжения которым получает автономное учреждение при его создании путем изменения типа учреждения, войдут:
все движимое и недвижимое имущество, приобретенное (построенное) за счет доходов бюджетного (бывшего этого же) учреждения;
движимое имущество (включая денежные средства), полученное от учредителя и не отнесенное учредителем при создании автономного учреждения к категории особо ценного движимого имущества.
Перечисленными видами имущества автономное учреждение несет ответственность по обязательствам, возникшим из договоров, обязательствам, возникшим из причинения вреда, и по иным внедоговорным обязательствам (например, обязательствам, возникшим в связи с неосновательным обогащением).
7. Анализ законодательства о размещении заказов позволяет сделать
следующие выводы:
- автономное учреждение является юридическим лицом, наделенным
специальной правоспособностью, поэтому закупки товаров, работ и услуг
автономного учреждения для собственных нужд не являются
государственными или муниципальным закупками и могут осуществляться
автономным учреждением самостоятельно путем заключения договоров
(контрактов) без соблюдения конкурсных или аукционных процедур.
Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает таких обязанностей для автономных учреждений;
- если потребность автономного учреждения в товарах, работах и услугах возникает в процессе выполнения задания учредителя, то в части их оплаты субвенциями и субсидиями из бюджетной системы закупки автономного учреждения являются одновременно выполнением расходных обязательств публичного образования. Субсидии и субвенции могут выделяться автономному учреждению с условием использования их на закупки товаров, работ, услуг с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»6. В этом случае государственные органы или органы местного самоуправления должны уполномочить автономное учреждение самостоятельно проводить конкурсные и аукционные торги от имени и в интересах публичного образования с соблюдением законодательства о размещении заказов.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что теоретические положения и выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности. Они могут быть также применены для дальнейших научных изысканий в сфере гражданского права; в процессе преподавания учебных дисциплин «Гражданское право» и «Юридические лица» студентам высших учебных заведений. По результатам исследования сформулированы конкретные предложения по совершенствованию действующего российского законодательства о юридических лицах.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Российского государственного социального университета. Часть
6 C3 РФ. 2005. №30. Ст.3105.
диссертационных положений нашла отражение в опубликованных автором статьях. Основные положения и выводы исследования внедрены в практическую деятельность Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. В рамках практической апробации данного исследования разработан типовой устав федерального автономного учреждения - Центра стандартизации и метрологии в связи с проводимой работой по изменению типа существующих государственных учреждений стандартизации и метрологии Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. Типовой устав приведен в приложении.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие учреждения в теории и в законодательстве
Учреждения, как одно из разновидностей юридического лица появилось в немецком законодательстве - 80 Германского гражданского уложения от 18 августа 1896 года установил возможность создания учреждения. При этом в различных изданных переводах на русский язык Германского гражданского уложения подраздел второй книги первой, включающий в себя девять параграфов (80-88) называется по-разному: в переводе Гражданского уложения Германии, опубликованном в 1996 году, указанный подраздел называется «Учреждения»7; а в изданном десять лет спустя переводе на русский язык Гражданского уложения Германии этот подраздел называется «Фонды» . Вместе с тем фонд (stiftung) является юридическим лицом и определяется как правоспособная организация для управления целенаправленно переданным учредителем фонда составом имущества. Следует отметить, что практически все советские и российские ученые-цивилисты, переводят название этого подраздела как «Учреждения»9. В зависимости от правовой формы в немецком законодательстве различаются правоспособные фонды публичного или частного права, неправоспособные фонды, фонды в форме зарегистрированного объединения и в форме общества с ограниченной ответственностью Фонды объединяются в Федеральный союз.
В положениях Германского гражданского уложения в континентальном праве традиционным является деление юридических лиц на корпорации и учреждения. Родоначальником данной классификации юридических лиц, по мнению Е.А. Суханова, являлся папа Иннокентий IV10. При этом необходимо отметить, что в отношении критериев разграничения юридических лиц на корпорации и учреждения, по верному замечанию С.Н. Братуся, в юридической литературе отсутствует единое мнение11.
Деление юридических лиц на корпорации и учреждения, как правило, обосновывается следующими различиями: - корпорация представляет собой совокупность физических лиц, связанных с юридическим лицом членством и реализующих общую цель, тогда как учреждения удовлетворяют потребности физических лиц, не являющихся их членами (так называемых дестинаторов - больных, пользующихся услугами больницы, читателей в библиотеке и т.п.); - состав членов корпорации может быть определен численно, а круг лиц, пользующихся услугами учреждения, не определен; - субстратом корпорации являются люди, а субстратом учреждения -имущество; - цель и виды деятельности корпорации определяют ее участники, тогда как цель и направление деятельности учреждения заранее определены волей учредителя, который также определяет способ формирования органов учреждения12. М.И. Кулагин в качестве отличия корпорации от учреждения назвал также то, что органы корпорации формируются участниками, а органы учреждения назначаются или учредителями, или компетентным государственным органом13. Н.С. Суворов определял корпорацию (от лат. corpus habere - права юридической личности) - как юридическое лицо, имеющее своим субстратом союз физических лиц, за волю которого принимается соединенная воля всех членов корпорации. Помимо органов управления (администрации) корпорация всегда имеет членов, каждый из которых обладает возможностью проявить свои корпоративные права: в избрании администраторов, выслушивании их отчетов, обсуждении на общих собраниях важнейших дел, касающихся корпорации14. С.Н. Братусь полагал, что корпорацией является юридическое лицо, основанное на членстве, участии15.
Под корпорацией в российской юридической литературе понимается добровольное объединение физических и (или) юридических лиц, организованное на началах членства их участников16.
В связи с этим, по мнению большинства цивилистов, разновидностями корпорации являются хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, ассоциации и союзы, некоммерческие партнерства и иные организации, основанные на началах участия (членства) .
Гражданская правоспособность автономного учреждения
В соответствии с п.З ст.49 ГК РФ гражданская правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Объем гражданской правоспособности юридического лица (способности иметь гражданские права и нести обязанности) определяется его учредительными документами (п.1 ст.49 ГК РФ). При этом права человека и гражданина, предоставленные ему законом, могут распространяться на юридические лица лишь в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо11".
Следует согласиться с точкой зрения Н.В. Козловой о том, что юридические и физические лица наделены равными возможностями для участия в гражданском обороте.
Правоспособность юридических лиц может быть общей (универсальной) и специальной (ограниченной).
Общая (универсальная) правоспособность дает юридическим лицам возможность осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься.
Конкретизировать понятие специальной правоспособности весьма затруднительно без уточнения используемой законодателем терминологии. Гражданский кодекс России оперирует терминами «цель деятельности», «цели деятельности» и «виды деятельности» юридического лица (п.1 ст.49 ГК РФ), «предмет и цели деятельности», «предмет и определенные виды деятельности» (п.2 ст.52 ГК РФ), которые весьма неоднозначно трактуются теоретиками и судебной практикой.
По мнению В.В. Лаптева специальная правоспособность дает возможность осуществлять лишь такие виды деятельности и приобретать такие права, которые соответствуют предмету деятельности данного субъекта113.
К.П. Кряжевских полагает, что предметом деятельности юридического лица следует считать конкретизированный уставом перечень видов деятельности, которыми оно вправе заниматься114.
Как указывает И.В. Елисеев, важно разграничивать предмет уставной деятельности юридического лица и конкретные правомочия по осуществлению этой деятельности. Так, торговля не входит в предмет уставной деятельности религиозной организации. Однако право совершения сделок купли-продажи (к примеру, культового инвентаря) у таких организаций не оспаривается, если это необходимо для ведения их основной деятельности. Таким образом, в сфере гражданского оборота конкретные правомочия организации со специальной правоспособностью могут быть шире предмета ее уставной деятельности 5.
По мнению Н.В. Костенко, в настоящее время определение основного и неосновного характера деятельности организации носит субъективный характер в связи с отсутствием нормативно закрепленных свойств и признаков, позволяющих этот характер установить. Не является безусловным и такой ограничительный признак, как «цель деятельности» или «цель создания» организации, так как цели являются лишь «декларацией о намерениях». Характер деятельности возможно определить только в каждом конкретном случае, но затруднительно предлагать какие-либо общие критерии, которыми при этом следовало бы руководствоваться. Еще сложнее будет контролировать их соблюдение на практике. Не вносят определенности в рассматриваемую проблему и многочисленные исключения, содержащиеся в действующем законодательстве, при обозначении той или иной организации как некоммерческой в нарушение основополагающих признаков общего понятия некоммерческой организации — некоммерческой цели создания и запрета на распределение прибыли между участниками. Но если некоммерческая цель создания носит по общей части декларативный характер, то запрет распределения дохода организации между ее участниками является четкой составляющей и безусловным элементом правового статуса некоммерческой организации. В связи с чем, содержащиеся в законодательстве исключения видятся недопустимыми116.
На наш взгляд, следует согласиться с Н.В. Козловой в том, что понятие «цель (цели) создания (деятельности)» является весьма расплывчатым. Напротив, критерий «виды деятельности» слишком узкий, что непригодно для практического применения, особенно с учетом позиции, выработанной судебной практикой по отношению к «внеуставным сделкам». С одной стороны, установление исчерпывающего перечня видов деятельности не отвечает потребностям оборота, поскольку лишает юридическое лицо всякой маневренности, даже в реализации целей и задач чисто некоммерческого характера. С другой стороны, очень широкий список видов деятельности вообще лишает принцип специальной правоспособности всякого смысла. С теоретической точки зрения понятие «предмет деятельности» можно трактовать как возможную «сферу деятельности» юридического лица. Однако, помня об опасности юридических определений, в законе или иных правовых актах не следует расшифровывать это понятие, оставив раскрытие его содержания на усмотрение учредителей117.
Основные риски и проблемы при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение
В отсутствии необходимой правоприменительной практики в полной мере оценить проблемы и возможные риски, которые могут возникнуть при переводе бюджетных учреждений в автономные учреждения достаточно сложно, но крайне необходимо.
Представляется, что существуют определенные риски , во-первых, для публично-правового образования и самого учреждения и , во-вторых, риски могут носить как внешний , так и внутренний характер, так как причины их возникновения могут находиться как внутри самого учреждения, так и вне его.
1.Наличие нормативной правовой базы. Так, федеральный закон «Об автономных учреждениях» оставляет регулирование многих процедурных вопросов создания и деятельности автономного учреждения на уровне подзаконных нормативных актов как со стороны Правительства Российской Федерации, так и со стороны федеральных органов исполнительной власти, региональных и местных властей. В таком случае практическая имплементация ряда положений закона требует продуманной и детальной регламентации их в указанных нормативных актах, от этого будет зависеть эффективность механизма действия федерального закона и соответственно снижение всевозможных негативных рисков, связанных с интересами собственника (публично-правового образования), потребителей работ (услуг)с одной стороны, деятельностью самого автономного учреждения, с другой стороны.
В настоящее время на федеральном уровне нормативная правовая база практически сформирована, однако на отраслевом уровне требуется разработка и принятие ряда ведомственных документов, таких как методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными автономными учреждениями услуг (выполнения работ), определение видов особо ценного движимого имущества в соответствующих сферах деятельности и др.
Одним из препятствий для перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение является отсутствие конкурентной среды и ,как следствие, снижение качества и доступности услуг. Залогом предотвращения этого риска является тщательный анализ положения с предоставлением услуг (работ) аналогичного характера в месте расположения учреждения. Поэтому к сотрудникам учредителя, которым поручено исполнять обязанности по подготовке предложения и проекта решения о переводе существующего бюджетного учреждения в автономное учреждение, необходимо предъявлять требование хорошего знания ситуации на рынке соответствующих услуг, При этом следует учитывать наличие на рынке не только организаций, находящихся в государственной (муниципальной) собственности и предоставляющих аналогичные услуги (выполняющих аналогичные работы), но и организаций, находящихся в негосударственной собственности. Риск перевода учреждения из бюджетного в автономное состоит в том, что монополизм учреждения на рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг. В условиях бюджетного учреждения учредитель в рамках сметного финансирования, включая и внебюджетные средства, имеет большие возможности для управления и контроля деятельности учреждения. Действительно, задавая распределение расходов по статьям, учредитель может ограничить средства на зарплату сотрудников, предусмотрев обязательные расходы на оснащение учреждения, поддержание и развитие материально-технической базы и т.д. В условиях автономного учреждения финансовые средства на выполнение задания перечисляются в виде субвенций и субсидий.
