Содержание к диссертации
Введение
Глава. 1 Российская Федерация как особый субъект гражданского права 12
1.1. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: понятие и особенности содержания 11
1.2. Признаки Российской Федерации как субъекта гражданского права
а) Организационное единство Российской Федерации 39
б) Имущественная обособленность Российской Федерации 67
в) Самостоятельная имущественная ответственность Российской Федерации 120
Глава 2 Участие Российской Федерации в гражданском обороте
2.1. Опосредованное участие в гражданском обороте 140
2.2. Непосредственное участие во внутреннем гражданском обороте 160
Заключение 178
Список, использованной литературы 183
- Гражданская правосубъектность Российской Федерации: понятие и особенности содержания
- Признаки Российской Федерации как субъекта гражданского права
- Опосредованное участие в гражданском обороте
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тема гражданской
правосубъектности государства всегда привлекала, привлекает и будет привлекать исследователей гражданско-правовых явлений. И это не случайно, поскольку адекватное правовое регулирование указанного вопроса неразрывно связано с разрешением извечной для всех стран и народов политико-экономической проблемы масштабов и способов государственного вмешательства в экономическую жизнь общества. Для нашей страны эта тема особенно актуальна, так как до настоящего времени ни в теории, ни в практической деятельности государственных органов не сформировались окончательные представления о месте Российского государства в экономике страны, методах государственного воздействия на ход экономического развития. До сих пор и на уровне правительства, и в научных кругах по этим темам продолжаются ожесточенные дискуссии, выдвигаются самые различные, часто диаметрально противоположные предложения. С одной стороны, высказываются точки зрения, сущность которых сводится к кардинальному сокращению государственного участия в гражданском обороте, с другой, вырабатываются позиции, согласно которым такое участие должно существенно возрасти.
Соответственно и вопрос о содержании и предпосылках гражданской правосубъектности Российского государства, которая является «рамками» участия государства в имущественном обороте, остается открытым. Это выражается, в частности, и в острых научных дискуссиях о соотношении юридической личности государства и его органов, о применении таких правовых конструкций, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, масштабах ответственности государства по имущественным и деликтным обязательствам.
В то же время решение указанного вопроса имеет огромное значение и для цивилистической науки, и для разрешения прикладных проблем правового регулирования имущественных отношений, субъектом которых является
4 Российская Федерация, а также применения действующего законодательства в
этой сфере. Следует также указать, что с учетом масштабов участия Российского государства в имущественном обороте количество проблемных моментов всегда значительно больше, чем во многих иных институтах гражданского права. Поэтому рассматриваемая тема представляет собой весьма интересный объект для диссертационного исследования по гражданско-правовой проблематике.
Нельзя не отметить еще один важный момент, явившийся побудительной причиной обращения к проблемам гражданской правосубъектности российского государства. На наш взгляд, ощущается недостаток современных всесторонних исследований по данному предмету. Безусловно, работы, так или иначе затрагивающие различные аспекты гражданской правосубъектности государства, периодически появляются в юридической литературе. Однако исследований комплексного характера немного. Представляется, что в свете указанных обстоятельств подобный пробел нуждается в восполнении. Кроме того, в имеющихся работах по рассматриваемой проблематике имеется немало дискуссионных моментов. Это обусловливает потребность в обсуждении соответствующих вопросов в целях их окончательного решения.
Все вышеизложенное и побудило написать работу на тему гражданской правосубъектности Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Проблему гражданской правосубъектности государства в той или иной степени исследовали все значительные советские цивилисты - А.В. Венедиктов, С.Н. Братусь, СИ. Аскназий, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстой, СМ. Корнеев, Ю.Х. Калмыковым, П.П. Виткявичюс. На современном этапе развития отечественной цивилистической школы следует отметить ряд исследований по отдельным аспектам проблемы. Это работы Е.А. Суханова, В.А. Дозорцева, Л.В. Щенниковой, В.П. Камышанского, О.Ю. Ускова, М.В. Жабреева, Ю.В.Щербакова, А.А. Головизина, В.П. Мозолина, В.В. Витрянского. Хорошую основу для подобных исследований составляют общие разработки по проблематике сущности
5 юридического лица, гражданской правосубъектности, другим вопросам
гражданского права среди которых необходимо указать на исследования
Н.Г. Александрова, А.Г. Потюкова, А.В. Мицкевича, В.Ф. Яковлева, А.А.
Иванова, В.В. Залесского, В.А. Рыбакова, В.А. Тархова, А.А. Молчанова.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является установление основных закономерностей, присущих гражданской правосубъектности Российской Федерации, и на этой основе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с ее осуществлением. Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
1) проанализированы и обобщены административная (управленческая) и
судебно-арбитражная практика, связанная с осуществлением гражданской
правосубъектности Российского государства, а также имеющейся
статистический материал;
2) проведены научный анализ положений нормативных правовых актов по
указанным вопросам, выявить тенденции развития правотворчества в этой
сфере;
установлена сущность гражданской правосубъектности Российского государства;
установлены особенности предпосылок указанной правосубъектности, включая признаки организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной гражданско-правовой ответственности;
изучены проблемы непосредственного и опосредованного выступления Российской Федерации в имущественных отношениях.
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования — общественные отношения, связанные с осуществлением гражданской правосубъектности Российского государства. Предметом исследования являются характерные особенности гражданской правосубъектности Российского государства, ее предпосылки и особенности осуществления.
Теоретическую и эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы арбитражной и судебной практики. При подготовке диссертации использовались также статистические данные, публикации в юридических изданиях, научные труды по цивилистической проблематике.
Методологическую основу исследования составил широкий спектр методов научного исследования. Это - диалектический и частнонаучные методы исследования. В числе частнонаучных методов нашли свое применение сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический, метод комплексного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием проблем гражданской правосубъектности Российского государства и предпосылок ее наличия. Автор представленной работы предложил ряд мер по совершенствованию регулирования гражданско-правового положения Российского государства, высказал позицию по дискуссионным вопросам рассмотренной им темы. Выводы, сделанные диссертантом, могут быть использованы для улучшения нормативной базы по рассматриваемому вопросу, при применении законодательства, а также при дальнейшей теоретической разработке проблематики гражданской правосубъектности публично-правовых образований. Представляется, что отдельные положения рассматриваемого диссертационного исследования способны заинтересовать представителей других юридических дисциплин, в том числе конституционного и административного права. Они также могут найти применение при разработке курсов лекций по гражданско-правовым дисциплинам, пособий, методических изданий по проблематике участия в гражданском обороте публично-правовых образований.
7 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Российская Федерация наделяется гражданской правосубъектностью
исключительно для реализации своих публичных функций. Это, с одной
стороны, обусловливает ограничение участия государства в имущественном
обороте, с другой является предпосылкой наделения его дополнительными
возможностями участия в имущественных отношениях.
2. Реквизиция как форма принудительного возмездного изъятия имущества
юридических и физических лиц допустима, однако только при объявлении
чрезвычайного и военного положения. Необходимо ввести в Федеральные
конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном
положении» разделы, в которых устанавливался бы порядок применения
указанной меры соответственно в условиях чрезвычайного и военного
положения.
3. Существует необходимость в принятии федерального закона о
национализации, регламентирующего общественные отношения, связанные с
возмездным изъятием в исключительных случаях имущества юридических и
физических лиц, максимально защитив права граждан и организаций.
4. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольные
и надзорные функции, не должны обеспечивать участие Российской Федерации
в гражданском обороте. В связи с этим требуют соответствующей
корректировки:
а) Положение о федеральном агентстве по физической культуре и спорту,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 904
(в части п. 5.2);
б) Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О
федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» (в части абз.
3 и 4 п. 2);
в) Положение о федеральном агентстве по культуре и кинематографии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 291 «О федеральном агентстве по культуре и кинематографии» (в части пункта 5.4.6, 5.4.7.);
5. Целесообразно внести изменения в ст. 38 Федерального закона «О
приватизации государственного и муниципального имущества» путем
исключения из данной нормы положения об органах государственной власти
субъектов Российской Федерации как о возможных субъектах принятия
решения об использовании специального права на участие в управлении
акционерными обществами, в которых возможно применение специального
права Российской Федерации на управление акционерными обществами.
6. Обосновывается необходимость отказа от конструкции права хозяйственного
ведения в гражданском законодательстве и предлагается сократить перечень
случаев, когда допускается создание казенных предприятий, предусмотренный
ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях». Правом создавать казенные предприятия должна обладать
только Российская Федерация. Кроме того, следует убрать из п. 4 ст. 8
указанного Федерального закона ссылку на необходимость осуществления
дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств,
осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ,
оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях
решения социальных задач; преобладание в объеме производства предприятия
товаров для государственных нужд как основания для организации казенных
предприятий.
7. Необходимо устранить противоречие между положениями ст. 158
Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 1071 Гражданского кодекса
Российской Федерации об ответственности государства за действия своих
9 органов и должностных лиц. В связи с этим из ст. 158 БК РФ следует
исключить положение о том, что от имени казны по искам о возмещении вреда,
причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием)
соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной
принадлежности; по искам подведомственных предприятий и учреждений,
предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде выступают
главные распорядители бюджетных средств.
Целесообразно принять закон об общих принципах организации федеральных органов государственной власти, где закрепить перечень имущества, которое может принадлежать российскому государству. В рамках указанного перечня следует выделить объекты, которые являются необоротоспособными и соответственно могут находиться исключительно в собственности Российской Федерации.
Необходимо включить в Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) положение об обязательном заключении государственного контракта для организаций, занимающих доминирующее положение на рынке только при отсутствии претендентов на участие в конкурсе по размещению государственного заказа.
10. Необходимо зафиксировать в п. 1 ст. 80 БК РФ правило о возможности
бюджетных инвестиций в форме участия в юридических лицах, не являющихся
унитарными предприятиями, только через приобретение акций открытых
акционерных обществ, устранив тем самым несоответствие между бюджетным
и приватизационным законодательством.
11. Предлагается уравнять условия предоставления бюджетных кредитов
унитарным предприятиям и иным юридическим лицам, закрепленные в ст. 76 и
77 БК РФ.
Обосновывается позиция об объективности и обоснованности выделения форм собственности в отечественном законодательстве, а также практической необходимости такого разделения в настоящий момент и в будущем.
Предлагается исключить положение п. 11 ст. 76 БК РФ о том, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено, обсуждено и одобрено на кафедре гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные автором в диссертации, нашли отражение в четырех научных публикациях, апробированных на двух всероссийских и одной международной научно-практических конференциях в городах Чебоксары, Коломна и Рязань в 2005 году.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом исследования, его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.
Гражданская правосубъектность Российской Федерации: понятие и особенности содержания
Гражданскому праву любого из существующих современных государств известны три вида субъектов - частные (физические) лица, юридические лица и публично-правовые образования. К последним относят само государство, а также муниципальные образования. Данные субъекты являются наиболее интересными участниками имущественного оборота в силу особенностей своего правового положения, регулируемого одновременно нормами и публичного, и частного права. В то время как юридические и физические лица в рамках имущественного оборота целиком подчиняются гражданско-правовым установлениям, публично-правовые образования подчиняются им только отчасти. Да и то, по замечанию отдельных исследователей, даже подобное весьма ограниченное применение норм частного (гражданского) права к участию государства и местного самоуправления в имущественных отношениях далеко не бесспорно. В Гражданском кодексе РФ (часть первая) подобным субъектам посвящена глава 5, в ст. 124 ГК РФ которой указано, что публично-правовые образования нашей страны - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Кроме того, в этой статье предусматривается применение к публично-правовым образованиям норм, определяющих участие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, юридических лиц. Итак, рассматриваемая категория участников имущественных отношений имеет по общему правилу тот же набор гражданско-правовых возможностей, что и другие субъекты. К тому же из вышеобозначенных положений Гражданского кодекса РФ следует, что публично-правовые образования обладают сходством с юридическими лицами. Это сходство обнаруживает и простой анализ сущности юридических лиц и публично-правовых образований. И те и другие являются системными образованиями, от имени которых в имущественных отношениях выступают их органы, наделенные собственной компетенцией. В равной мере юридические лица и публично-правовые образования действуют на основе определенных «учредительных» документов (Конституция РФ, уставы субъектов РФ, муниципальных образований, уставы акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, учредительные договоры). И публично-правовые образования, и юридические лица работают на удовлетворение интересов своих учредителей, являются средством удовлетворения указанных интересов. Таким образом, обе разновидности субъектов гражданского права - целевые системные образования, которые существуют и функционируют ради решения определенных задач.
В то же время налицо и кардинальное отличие публично-правовых образований от других субъектов гражданского права. На это указывает и вышеупомянутое положение п. 2 ст. 124 ПС РФ. Данным положением установлено, что нормы, определяющие особенности участия юридических лиц в гражданском обороте, применяются к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, если иное не вытекает из особенностей данных субъектов. Тем самым законодатель напрямую признал исключительную специфику публично-правовых образований как участников имущественного оборота. Отмечает эту специфику и судебно-арбитражная практика. Так, Арбитражный суд Пензенской области в Постановлении от 28 апреля 2003 г. по делу № А49-540/03 указал, что «такие субъекты гражданских правоотношений, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, дифференцированы от других субъектов гражданского права, в т.ч. юридических лиц»1. Возникает вопрос, в чем заключается специфика публично-правовых образований. Представляется, что для ответа на данный вопрос необходимо вспомнить признаки всякой публичной власти. В качестве таковых следует указать закономерные свойства государства, установленные теорией государства и права.
По мнению такого значительного исследователя проблем государства и права как С.А. Комарова, основными признаками государства выступают: деление граждан по территориальному признаку, их организация по месту жительства; наличие особой категории людей, главным призванием которых является управленческий труд; наличие особого аппарата принуждения для подчинения чужой воли насилию; наличие самостоятельного фонда материальных средств для поддержания аппарата управления и принуждения, что приводит к введению налогов и займов; суверенитет, то есть независимость во внешней и внутренней политике.
Другой представитель указанной юридической науки А. Б. Венгеров называет в числе важнейших признаков государства: территориальную организацию; монополию на принудительную власть в отношении населения (никакая иная организация общества не имеет права на применение силы, во всяком случае без санкции государства); суверенитет государственной власти, то есть ее верховенство и независимость от какой-либо иной власти, право и возможность осуществлять внутреннюю и внешнюю политику от имени всего общества внутри и вне страны; издание правил и законов, обязательных для всего населения, для всех без изъятия граждан данного государства; взимание налогов и сборов с населения данной территории для создания государственного аппарата, формирования общенационального бюджета .
Признаки Российской Федерации как субъекта гражданского права
Любой субъект гражданских правоотношений, помимо физических лиц, должен прежде всего обладать определенной структурной обособленностью. В юридической литературе данный признак получил наименование организационного единства.
С.Н. Братусь указывал на то, что организационное единство - признак, который обеспечивает деятельность коллективного образования как единого целого. Он считал, что организационное единство включает внутреннюю структуру юридического лица, определение особых его целей и задач, компетенцию органов, порядок их деятельности, порядок прекращения юридического лица, которые выражаются либо в уставе, либо в законе, устанавливающем порядок деятельности юридических лиц данного типа и рода1. По мнению И.П. Грешникова, «организационное единство - особая система отношений, благодаря которой юридическое лицо становится единым целым»2, а основным признаком, характеризующим организационную структуру юридического лица, по мнению данного исследователя, является функционализация, то есть описание, закрепление функций и системы органов юридического лица в соответствии с его уставными целями и задачами3. Е.А. Суханов указывает на то, что организационное единство «предполагает определенную внутреннюю структуру организации, выражающуюся в наличии у нее органов управления, а при необходимости и соответствующих подразделений для выполнения установленных для нее задач»4. При всем различии в позициях указанных авторов налицо признание двух важнейших составляющих организационного единства: а) наличия органов, призванных приобретать и осуществлять гражданские права, создавать исполнять гражданские обязанности; соподчиненность указанных органов и иных структурных подразделений соответствующего социального образования:
б) наличия документального закрепления функций и задач органов и подразделений в уставе или иных правовых документах.
Рассмотрим их более подробно. Что касается органов, представляющих то или иное юридическое лицо, то в юридической литературе они подразделяются по самым различным критериям. Так, Б.Б. Черепахин в зависимости от компетенции различал: органы, одновременно волеобразующие и изъявляющие волю, представляющие юридическое лицо вовне, и органы, только образующие волю юридического лица по определенному кругу вопросов. По конструкции данный советский цивилист выделял органы единоличные, в рамках которых решения принимает одно лицо, и коллегиальные, в которых все решения принимаются совместно либо большинством голосов \ А.Н. Гуев указывает на то, что органы юридического лица делятся:
а) на органы, через которые юридическое лицо принимает на себя определенные гражданские права и обязанности, взаимодействует с третьими лицами (директор, генеральный директор, председатель и т. д.);
б) органы, которые вырабатывают общую стратегию деятельности юридического лица, решают наиважнейшие вопросы, а в решении конкретных вопросов не участвуют либо участвуют в особых случаях (например, согласование крупных сделок);
в) на контрольные органы (ревизионные комиссии, счетная комиссии, аудитор и т.п.).
Опосредованное участие в гражданском обороте
Целью наделения любого социального образования гражданской правосубъектностью является обеспечение его участия в гражданском обороте. Собственно и объем гражданской правосубъектности напрямую зависит от того, какой характер будет носить участие соответствующего субъекта в гражданских правоотношениях. Данные закономерности распространяются и на публично-правовые образования, включая Российскую Федерацию. Объем правосубъектности указанных участников имущественного оборота неразрывно связан с задачами, которые они выполняют. Эти задачи состоят в реализации общественных интересов. Поэтому публично-правовые образования обладают специфическими возможностями. С одной стороны, их гражданская правосубъектность носит ограниченный характер, с другой стороны, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования наделены способностями иметь гражданские права, которыми не располагают другие субъекты гражданского оборота. Среди специфических гражданско-правовых возможностей публично-правовых образований следует выделить способность учреждать организации, основанные на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, с сохранением за собой права собственности на имущество указанных организаций. Созданные подобным образом юридические лица могут от своего имени и в какой-то мере своей волей совершать различного рода сделки. Однако за всеми их юридически значимыми действиями и формально и фактически стоит учредившее их публично-правовое образование. Права, возникающие из указанных действий, также возникают как у предприятий и учреждений, являвшихся стороной соответствующих сделок, так и у публично-правовых образований, их учредивших. Поэтому участие унитарных предприятий и учреждений в имущественном обороте, по существу, является формой опосредованного участия в имущественном обороте публично-правовых образований, учредивших данные организации. Возникают вопросы, зачем нужна такая форма гражданско-правовой активности публично-правовых образований и почему бы государству не участвовать во всех имущественных отношениях напрямую, не прибегая для этих целей к созданию особых, несвойственных гражданскому обороту юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. Отвечая на них, мы должны вспомнить, когда государство участвует в гражданском обороте опосредованно. Как уже отмечалось ранее, прежде всего, это случаи, когда государство предоставляет гражданам, организациям, включая свои собственные, товары, работы, услуги, т.е. напрямую занимается хозяйственной деятельностью. Подобная форма участия государства в имущественных отношениях применяется для приобретения в пользу государственных организаций необходимых для их повседневного функционирования товаров, работ, услуг. Очевидно, что данные виды деятельности требуют большей гражданско-правовой активности, чем приобретение партий товаров, работ, услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда для выполнения государственных программ или для тех же государственных организаций. Поэтому государству приходится предоставлять своим организациям высокую степень самостоятельности, чтобы соответствующие звенья государственного механизма могли адекватно реагировать на нужды потребителей и обеспечивать удовлетворение своих собственных потребностей, а не дожидаться решений со стороны вышестоящих органов. Это обособление государственных организаций необходимо и для повышения эффективности их работы, и для четкого контроля за результативностью этой работы. Как указывал еще в конце 40-ых годов 20 века СИ. Аскназий, товарно-денежные отношения между государственными предприятиями, то есть эквивалентирование в установленных пропорциях всего получаемого и отчуждаемого, дают возможность учитывать и контролировать меру труда и меру потребления (в смысле использования материалов, сырья и пр.) каждой такой единицы1. Немаловажным фактором является стремление государства ограничить свою ответственность, поскольку собственник имущества унитарных предприятий и учреждений, обладая возможностью контролировать и определять их деятельность, не отвечает по обязательствам этих предприятий. Кроме того, учреждая унитарные предприятия и создавая учреждения государство стремится полностью или частично перевести работу по выполнению государственных функций на хозрасчет, снять с себя бремя финансирования работы по выполнению соответствующих функций. Таким образом, сохранение ОПФ юридических лиц-несобственников обусловлено объективными причинами.
Другой вопрос, не перевешивают ли издержки опосредованного участия государства в имущественном обороте те плюсы, которые мы указали выше. Отрицательные стороны присутствия в российском имущественном обороте государственных унитарных предприятий и учреждений можно свести к следующим моментам. Во-первых, предоставляя им возможность более или менее самостоятельно распоряжаться государственной собственностью государство в значительной мере утрачивает контроль за своим имуществом. В связи с этим происходят многочисленные злоупотребления при распоряжении этим имуществом, приводящие к утрате государством права собственности на принадлежащие ему объекты. Во-вторых, проблемы возникают у контрагентов субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления, поскольку они не могут быть до конца уверены в законченности совершаемых с унитарными предприятиями и учреждениями сделок. В-третьих, деятельность государственных предприятий и учреждений по сравнению с организациями, основанными на частной форме собственности, отличает низкий уровень эффективности.
