Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований: историко-правовой аспект
1.1 Возникновение и развитие гражданской правосубъктности публично-правовых образований 15
1.2 Доктрина и законодательство о гражданской правосубъектности публично-правовых образований советского периода 35
Глава 2. Проблемы определения гражданской правосубъектности публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений
2.1 Правовая природа публично-правовых образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством 53
2.2 Органы публично-правовых образований как выразители их гражданской правосубъектности 76
3.3 Гражданская правосубъектность публично-правовых образований как единство их право- и дееспособности 103
Глава 3. Особенности участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях
3.1 Публично-правовые образования как субъекты вещных прав 127
3.2 Участие публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях 150
3.3 Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований 172
Заключение 198
Библиография 204
- Доктрина и законодательство о гражданской правосубъектности публично-правовых образований советского периода
- Органы публично-правовых образований как выразители их гражданской правосубъектности
- Гражданская правосубъектность публично-правовых образований как единство их право- и дееспособности
- Участие публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы, связанные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований в правовых отношениях, регулируемых гражданским законодательством, представляют собой одну из актуальных и недостаточно разработанных проблем российского гражданского права.
Вследствие масштабности и глубины участия публично-правовых образований в имущественном обороте возникают спорные моменты в их правовом регулировании, частота возникновения которых значительно больше, чем во многих иных правовых институтах. Российская правовая действительность продолжает бурное развитие, с чем неизбежно коррелирует реформирование государственного и муниципального сектора экономики. В этих процессах оказываются задействованными как отрасли публичного права, так и законодательство, касающееся участия публично-правовых образований в гражданском обороте.
В настоящее время в России планируется проведение последовательного обновления гражданского законодательства, которое обусловлено произошедшими с начала 90-х гг. прошлого столетия важными экономическими и социальными преобразованиями1. Вместе с тем, с конца XX в. было внесено достаточное количество изменений и дополнений в гражданское законодательство, а также приняты новые правовые акты, регулирующие участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (в частности, Федеральный закон РФ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»", внесший существенные изменения в законодательство о государственных и муниципальных учреждениях), что требует их глубокого теоретического анализа, научного толкования новых положений и дальнейшего совершенствования. 1 См Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ - 2009 -№11 2 Российская газета — 2010. — № 100.
Особое значение имеет то обстоятельство, что публично-правовые образования являются, прежде всего, институтами публичного права, субъектами властвования и не перестают являться таковыми, участвуя в гражданских правоотношениях, в чем проявляется двойственность их правового статуса. Как публичные политические организации рассматриваемые образования обладают рядом признаков, определяющих уникальную сущностную специфику их участия в гражданском обороте и требующих раскрытия, системного анализа и нормативного отображения. В то же время данная проблема еще не нашла полноценного комплексного освещения, которое учитывало бы ее современное состояние с учетом гражданско-правовой доктрины, законодательства и практики его применения.
Разрешение проблем, связанных с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, по большому счету является способом решения задачи более высокого теоретического уровня — определения оптимальной степени вмешательства публично-правовых образований в экономические процессы. Обозначенная совокупность вопросов имеет определяющее значение для правильного формирования общественных и экономических отношений, сохранения экономической стабильности и роста национальной экономики3, что придает настоящей теме чрезвычайную актуальность.
Кроме того, особую актуальность данная проблематика приобретает в связи с тем, что в период преодоления последствий глобального экономического кризиса роль публично-правовых образований в гражданском обороте вновь возросла, обострились проблемы национальной, продовольственной и иных видов безопасности страны, и проблема правового обеспечения эффективного участия рассматриваемых субъектов в имущественных отношениях приобрела общегосударственное значение.
Степень научной разработанности проблемы. Среди ученых-цивилистов, чьи работы были посвящены проблемам гражданско-правового 3 Как указал Д.А. Медведев: «Мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития» / Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию Российской Федерации от 12.11.2009 г. // Российская газета. - 2009. - № 214. регулирования отношений с участием публично-правовых образований, можно выделить следующих: дореволюционных ученых: Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Ф.Ф. Ко-кошкина, Г.Ф. Шершеневича и др.; советских ученых: М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, П.П. Виткявичюса, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, А.А. Пушкина, Ю.К. Толстого, B.C. Якушева и др. Выданный период цивилистиче-ская наука в основном рассматривала лишь отдельные аспекты, граничащие с названной проблемой. В то же время научные разработки ученых советского периода времени стали отправной точкой для еще более глубоких научных исследований на современном этапе; современных ученых: P.P. Абдулвагапову, А.И. Бибикова, О.Ю. Бояро-ву, В.Г. Голубцова, О.А. Камалова, А.С. Левчука, Е.В. Моисееву, Д.В. Пятко-ва и др.
Исследованию проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований в отечественной науке традиционно уделяется недостаточно внимания. Относительно поставленных автором в работе проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований необходимо отметить, что в настоящее время разработаны лишь отдельные их аспекты. Большинство авторов либо ограничивались анализом нормативного материала и общераспространенных теоретических воззрений и практики, тем самым моделируя уже известные решения, либо исследовали правосубъектность отдельных публично-правовых образований и ее отдельные элементы обособленно друг от друга4. Нет однозначного мнения о том, какое место занимают публично-правовые образования в классификационном ряду субъектов гражданского 4 См., например: Левчук А.С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 28 с; Моисеева Е.В. Право собственности публично-правовых образований: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - 24 с; Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - 24 с; Абдулвагапова P.P. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Казань, 2008. - 23 с; Бояро-ва О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. - 23 с; Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. - 28 с. права, в чем состоит их особенность как участников гражданско-правовых отношений. Отсутствует определенность в вопросах соотношения юридической личности публично-правовых образований и их органов, в аспектах вещных, обязательственных прав, а также ответственности данных субъектов гражданского оборота.
Таким образом, отсутствие комплексного теоретического подхода к имеющимся проблемам, в том числе к характеру гражданской, правосубъектности публично-правовых образований, существу интереса публично-правовых образований в гражданском праве, позволяет сделать вывод о целесообразности и актуальности настоящего научного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования определяется недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, и состоит в теоретическом и практическом обосновании особенностей гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований, а также в выработке практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в данной области.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих взаимосвязанных задач: провести историко-правовой анализ развития гражданской правосубъектности публично-правовых образований и форм участия данных субъектов в гражданско-правовых отношениях; проанализировать источники правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований; выявить правовую природу публично-правовых образований и определить их место в системе субъектов российского гражданского права; исследовать правовой статус органов публично-правовых образований в гражданском обороте; раскрыть сущность гражданской правосубъектности публично-правовых образований путем системного анализа с учетом единства правоспособности и дееспособности рассматриваемых субъектов; — исследовать механизм реализации публично-правовыми образова ниями гражданской правосубъектности (в вещных, обязательственных пра воотношениях и отношениях гражданско-правовой ответственности); - выявить недостатки гражданско-правового регулирования отноше ний с участием публично-правовых образований, выработать конкретные предложения по его совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере установления и осуществления гражданской правосубъектности публично-правовых образований.
Предмет исследования составляют: законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с установлением и осуществлением гражданской правосубъектности публично-правовых образований, правоприменительная. практика, а также взгляды ученых по рассматриваемой проблематике.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования автор руководствовался как общенаучными, так и частноправовыми методами познания: историко-правовым, сравнительно-правовым, формально-юридическим и др. С помощью историко-правового метода исследована эволюция изучаемых правоотношений. Использование сравнительно-правового метода позволило исследовать процесс развития законодательства, регулирующего участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Формально-юридический метод позволил оценить эффективность средств гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований.
Теоретическая основа исследования. При подготовке работы учитывались теоретические разработки, относящиеся к объекту и предмету исследования, которые содержатся в трудах ученых-правоведов: P.P. Абдулвага-повой, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Ю.Н. Андреева, СИ. Аскназия, О.Ю. Бояровой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, П.П. Виткяви-чюса, Г.А. Гаджиева, Д.М. Генкина, В.Г. Голубцова, В.Б. Ельяшевича, А.А. Иванова, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Н.В. Козловой, Ф.Ф. Кокошкина, О.А.
Красавчикова, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, О.В. Михай- ленко, B.C. Нерсесянца, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, А.А. Пушкина, Д.В. Пяткова, О.Н. Садикова, Н.С. Суворова, Д.А. Сумского, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Комплексный характер исследования обусловил необходимость использования при написании работы также трудов представителей смежных отраслей знаний конституционного, административного, муниципального права, изучавших те или иные аспекты обозначенной проблемы.
Эмпирическую базу исследования,составили решения-Конституционного Суда РФ, материалы судебной практики в форме1 руководящих разъяснений Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, обзоров судебной практики, опубликованных конкретных судебных дел.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, законодательные и иные акты РФ, субъектов и муниципальных образований РФ, дореволюционное законодательство, законы и иные правовые акты СССР, РСФСР, посвященные регулированию отношений с участием публично-правовых образований.
Научная новизна диссертационной работы*заключается в том, что она является комплексным монографическим исследованием проблем реализации гражданской правосубъектности публично-правовых образований в различных видах отношений, регулируемых гражданским законодательством, проведенным на базе действующего законодательства с учетом тенденций его развития.
В работе представлена современная целостная концепция гражданской правосубъектности публично-правовых образований, которая охватывает целый ряд проблем, касающихся ее сущности и содержания, а именно: - определена правовая природа и выявлены особенности публично- правовых образований как участников гражданских правоотношений; дана трактовка места публично-правовых образований в системе субъектов российского гражданского права; предложено решение вопроса о существе интереса публично-правовых образований в гражданском праве и механизме его реализации; обоснованы новые теоретические положения о сущности и признаках гражданской правосубъектности публично-правовых образований, а также раскрыты особенности ее правовой регламентации; дана правовая квалификация отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом; выработано решение проблемы самостоятельной юридической личности государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском обороте и ее соотношения с юридической личностью публично-правовых образований; раскрыты характерные особенности вещных и обязательственных правоотношений публично-правовых образований; определена специфика гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам.
Новизну исследования также определяют следующие основные положения, выносимые на защиту:
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - это отличные от физических и юридических лиц самостоятельные виды участников гражданских правоотношений, не теряющие при участии в гражданских правоотношениях свою публичную природу и в качестве субъектов гражданских правоотношений образующие класс публично-правовых образований. Установлено, что правовая-природа публично-правовых образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, объясняется непосредственной юридической личностью публично-правовых образований в гражданском обороте — их непосредственной способностью к правообладанию. На этой основе делается вывод, что для участия в гражданских правоотношениях публично-правовые образования не нуждаются в принятии дополнительных правовых форм по типу казны, юридического лица публичного права.
Участвуя в гражданских правоотношениях, публично-правовые образования обладают гражданской правосубъектностью, носящей универсально-функциональный характер, что предопределяется различиями в видовых характеристиках их правоспособности и дееспособности. Показано, что гражданская правосубъектность публично-правовых образований представляет собой часть их общеотраслевого правового статуса. При этом гражданская правоспособность публично-правовых образований носит универсальный характер, а их гражданская дееспособность — функциональный характер.
Исследуя вопросы соотношения гражданской правоспособности и гражданской дееспособности публично-правовых образований, установлено, что публично-правовые образования приобретают гражданскую правоспособность с момента их создания как субъектов публичного права. Однако гражданская дееспособность публично-правового образования может быть реализована лишь с момента установления компетенции его органов в области совершения в гражданском обороте конкретных действий от имени публично-правового- образования; которая определяется вступившим в силу нормативным правовым актом.
Системное толкование п. 1-2 ст. 125 ГК РФ позволяет утверждать, что органы публично-правового образования не нуждаются в наличии самостоятельной гражданской правосубъектности и функционируют по аналогии с органами юридического лица. В случае же применения п. 3 указанной статьи необходимо, чтобы публично-правовое образование было представлено органом, который является юридическим лицом.
Обоснована необходимость уточнения редакции п. 1 ст. 125 ГК РФ в целях устранения неоправданного сужения круга органов, способных действовать от имени публично-правового образования в названном случае, и терминологически верного отображения сущности данных органов. Предложено изложить его следующим образом: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде государственные органы в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».
5. Обосновывается вывод, что право решения вопроса о наделении ор ганов публично-правового образования статусом юридического лица - учре ждения принадлежит только публично-правовому образованию - учредите- лю, а со стороны федерального законодателя целесообразно признание потенциальной возможности приобретения статуса юридического лица за этими органами.
В этой связи предлагается исключить из п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также из п. 9 ст. 35 и п. 7 ст. 37 Федерального закона от 06tl0.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» императивные правила о признании юридическими лицами отдельных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Правоотношения по разграничению собственности публично-правовых образований осуществляются в определенном порядке, который устанавливается нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по поводу формирования и выражения воли публично-правового образования. Доказывается, что нормотворческий элемент не исчерпывает всего понятия разграничения собственности публично-правовых образований и предполагает конкретные исполнительно-распорядительные действия органов публично-правовых образований по реальной передаче разграниченного имущества. Вследствие этого правоотношения по переходу права собственности на имущество в процессе разграничения собственности публично-правовых образований осуществляются в рамках специальных процедур, по основаниям, составляющим юридические факты публичного права, и не являются составляющей гражданского оборота.
В результате исследования установлено, что стороной договора по государственному или муниципальному контракту признается непосредственно публично-правовое образование, независимо от того, какой субъект выступает государственным или муниципальным заказчиком. Сделан вывод, что юридические лица, являющиеся получателями бюджетных средств, не должны признаваться стороной государственного или муниципального контракта в силу того, что они действуют от имени и в интересах публично-правового образования.
Предложено внести соответствующие редакционные изменения в п. 2-3 ст. 764 ГК РФ, а также в ст. 3, п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
8. Действующее законодательство предусматривает, что участником правоотношения по реализации гражданско-правовой ответственности пуб лично-правового образования признается непосредственно само публично- правовое образование. Указание в законе на то, что оно выступает в лице со ответствующего уполномоченного органа (к примеру, финансового), не каса ется материально-правовой стороны вопроса.
Обоснованы редакционные изменения ст. 1069, 1070, 1071 ГК РФ, которые требуют дополнений, что вред возмещается соответствующим публично-правовым образованием за счет соответствующей казны.
9. Объем деликтоспособности публично-правовых образований, как в материальном, так и в процессуальном смысле ограничен действующим за конодательством, что свидетельствует о том, что участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях осуществляется со значитель ными изъятиями из общего правового режима, установленного для иных уча стников гражданского оборота.
Обоснованы редакционные изменения ст. 158, 242.3-242.5 Бюджетного кодекса РФ. Данные изменения делают акцент на устранение подмены должника и соблюдение принципа неотвратимости ответственности, направленные на реальное обеспечение равенства публично-правовых образований и иных участников гражданских правоотношений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что подходы автора к решению проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований основаны на широком охвате, а также раскрытии комплекса вопросов научно-теоретического и практического характера, формулировке новых выводов и рекомендаций.
Выводы, полученные автором, в том числе внесенные аргументированные предложения по изменению законодательства, могут быть использованы при разработке законопроектов, связанных с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, а также при внесении необходимых поправок в действующее гражданское и бюджетное законодательство. Отдельные положения рассматриваемого диссертационного исследования могут заинтересовать представителей других отраслей знаний (конституционного, административного, муниципального права).
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, рассмотрена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Российского государственного социального университета.
Основные научные положения диссертации, выводы и рекомендации, сформулированные автором, нашли отражение в двадцати научных публикациях, в том числе в семи, опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Результаты диссертационного исследования обсуждены в докладах на международных, всероссийских научно-практических конференциях:
Международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы экономики, социологии и права в современных условиях» (Пятигорск, 2009 г.); «История и современность глазами молодых (Россия в современном мире: история, экономика, политика, право, информационные технологии, экология, культура)» (Железнодорожный, 2009 г.); «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Киров, 2009 г.); «Проблемы права в современной России» (Санкт-Петербург, 2010 г.); «Образование-экономика-право: процессы трансформации и критерии эффективности» (Москва, 2011 г.);
Всероссийских научно-практических конференциях: «Развитие правоотношений-в современном обществе: проблемы и перспективы» (Волгоград, 2009 г.); «Региональные особенности рыночных социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение» (Пенза, 2010 г.).
Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе при преподавании дисциплин: «Гражданское право», «Хо- зяйственное право», «Российское предпринимательское право», «Правоведение».
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературных источников.
Доктрина и законодательство о гражданской правосубъектности публично-правовых образований советского периода
Уже с самого начала своего существования Советское государство вынуждено было становиться активным участником имущественных отношений, реализуя, в частности, обозначенные партией приоритетные задачи свершившейся революции. Получив в собственность казенное имущество царской России, новая политическая организация с момента своего возникновения стала субъектом права собственности, а тем самым приобрела и гражданскую правосубъектность. Со становлением советской власти изменилась сущность государства: из самостоятельной, политической организации, осуществляющей функции публичной власти, оно превратилось в «общенародное», полностью совпадающее с обществом, и вследствие этого стало непосредственно и жестко влиять на все стороны жизни социума, довлеть над ним. Большинство дореволюционных понятий, служащих объяснению гражданской правосубъектности публично-правовых образований, стали неприменимы в новых общественно-политических реалиях. На начальной стадии формирования- Советского государства речь о его особенностях как субъекта гражданского права не шла, они практически не были отражены в законодательстве и не были предметом научных исследований. Правосубъектность государства как собственника основных средств была закреплена первой Конституцией РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года , а также многими нормативными актами, предусматривающими порядок владения, пользования и распоряжения этими средствами. Так, в соответствии с Декретом об общих экономических и юридических условиях концессий, принятым Совнаркомом РСФСР 23 ноября 1920 г.85, «...Советское государство, являясь сувереном и собственником, в концессионном правоотношении подчинялось условиям обоюдного соглашения и выступало на началах равноправия — как субъект гражданского права» . Потребность урегулирования гражданско-правовых отношений привела к тому, что уже в 1922 г. был принят первый Гражданский кодекс РСФСР (далее — ГК РСФСР 1922 г.), начиная с принятия которого произошел отказ от преемственности в понимании государства как субъекта гражданского права в дореволюционной конструкции казны и юридического лица публичного права. В первые годы после революции все отрасли промышленности и железнодорожный .транспорт были подчинены системе исключительной централизации и полной хозяйственной и финансовой зависимости от государства , проводилась национализация природных ресурсов, промышленных предприятий, банков и иного имущества . По большому счету на этом этапе развития социалистического государства новая власть ставила своей задачей сильно выраженную централизацию, которая исключала участие иных, кроме социалистического государства, хозяйствующих субъектов, следовательно, попытка деления их на публичные и частные теряла смысл . Полного отказа от участия государства в гражданском обороте не произошло, однако была сужена сфера его непосредственного участия, в гражданских правоотношениях. Необходимость изменить порядок финансирования промышленных и транспортных предприятий, обеспечить их хозяйственную самостоятельность обусловила необходимость перевода государственных предприятий на начала хозяйственного расчета. В ст. 19 ГК РСФСР 1922 г. законодатель различал государственные организации, финансируемые из казны, и государственные организации, переведенные на хозрасчет, прямо характеризуя их в качестве субъектов гражданского права.
К 30-м годам была сформулирована первая научная теория, касающаяся правовой природы государства как субъекта гражданского права в условиях изменившейся правовой и политической обстановки. Теория эта сводилась к полному отрицанию правосубъектности государства в гражданско-правовых отношениях. Так, П.И. Стучка категорично утверждал, что Советское государство не является и «не будет превращено в субъекта гражданского права»91. Не считали советское государство субъектом гражданского права и основоположники теории единого хозяйственного права Е.Б Пашуканис и Л.Я. Гинцбург92. Теория единого хозяйственного права в это время занимала в науке господствующее положение, термин «гражданское право» применялся только в своем историческом смысле.
После отказа от дореволюционной категории казны как государства в его частноправовом проявлении, в течение длительного времени в советской ци-вилистической литературе проблема сущностной основы участия государства в гражданском обороте специально практически не исследовалась. Только в середине 40-х - начале 50-х годов появились исследования, посвященные этой проблеме, поскольку термин «гражданское право» в связи с изменившимися социально-политическими условиями в государстве вновь вошел в научный оборот. В первых работах, специально посвященных вопросам государства как субъекта гражданского права, оно обычно рассматривалось юридическим лицом, действующим в качестве казны. Мысли об участии Советского государства в гражданских правоотношениях в качестве юридического лица или казны придерживались СИ. Аскназий93 и другие94. Эту же позицию первоначально активно поддерживал С.Н. Братусь . Отвергая применение института юридического лица к Советскому государству, когда оно выступает как носитель политической власти, С.Н. Братусь считал, однако, что в тех случаях, когда Советское государство участвует как таковое в гражданских имущественных отношениях, его следует признать юридическим лицом. Однако казна в представлениях С.Н. Братуся — это уже совсем не казна в ее дореволюционном понимании, ученый выводит понятие казны, через понятие бюджета, считая, что государство является казной, выступая в качестве постоянного центра сосредоточения и распределения бюджетных средств . Поддержку идеи государства - юридического лица первоначально, правда, в очень сжатом виде, видим мы и у А.В. Бенедиктова. Академик утверждал, что государство является юридическим лицом «в, области тех гражданско-правовых отношений, в которые оно вступает непосредственно в качестве са-мостоятельного участника оборота» . Таким образом, около середины XX века, во взглядах ряда ученых были сформулированы представления об участии государства в гражданских правоотношениях, заключающиеся в признании государства субъектом гражданского права в качестве юридического лица или казны. Однако, по сравнению с дореволюционным подходом к определению понятия «казна», оно было сужено и видоизменено в пользу преобладания элементов финансового права.
Органы публично-правовых образований как выразители их гражданской правосубъектности
Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях характеризуется плюрализмом лиц, выступающих от их имени. Прежде всего, публично-правовые образования действуют через систему своих органов. Как писал Ф.Ф. Кокошкин, «органы государства суть юридические фак-торы, создающие его волю» . Согласно п. 1 статьи 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В силу п. 2 этой же статьи от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Пункт 3 статьи 125 ГК РФ предусматривает условия, при которых от имени публично-правовых образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Выступление государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан допускается лишь в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, при обязательном наличии специального на этот счет поручения.
Центральным спорным моментом здесь является проблема правовой квалификации отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом. Первым вариантом разрешения вопроса является квалификация рассматриваемых правоотношений как особых отношений представительства230. Второй позицией по исследуемой проблеме является квалификация действий органов публично-правовых образований в обороте как действий его органов по аналогии с органами юридиче-ских лиц . Интересна позиция Ю.Н. Андреева, который утверждает, что, пользуясь предоставленными полномочиями по реализации норм гражданского права, органы публично-правового образования не действуют в качестве пред ставителей публично-правовых образований в известном смысле слова, а являются делегатами публичных образований, их квазиорганами232.
Изложенные подходы автор полагает несколько односторонними. По мнению автора, в случае применения п.п. 1-2 ст. 125 ГК РФ органы публично-правового образования не нуждаются в наличии самостоятельной правосубъектности и функционируют по аналогии с органами юридического лица, таким образом достигается специальная форма принятия гражданской правоспособности, что в организационном плане предполагает перенос абстрактной правоспособности публично-правового образования на его органы. Органы, действующие в гражданском обороте от имени публично-правовых образований в порядке п.п. 1-2 статьи 125 ГК РФ, не должны являться юридическими лицами для представления интересов публично-правового образования. Самостоятельная гражданская правосубъектность органов в данных случаях не является необходимой, поскольку все их действия совершаются в сфере гражданской правосубъектности самого публично-правового образования. Органы в этом случае, точнее их публичная компетенция — это своеобразная уставная компетенция органов обычных юридических лиц, только выраженная в силу прямого указания закона посредством института другой правовой отрасли -нормативно-закрепленной компетенции, которая является основным и единственным признаком органа, определяющим его способность действовать от имени публично-правового образования в гражданском обороте в данном случае. Представляется верным мнение В.Г. Голубцова, согласно которому в этой ситуации государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью и квалификация этих отношении как отношений представительства невозможна234.
Представляется, что в случае, установленном п. 3 статьи 125 ГК РФ, необходимо, чтобы публично-правовое образование было представлено органом, который является юридическим лицом, поскольку здесь имеют место отношения представительства на основании делегирования полномочий, и представитель должен обладать самостоятельной гражданской правосубъектностью, также как и в случае представления публично-правового образования иными юридическими или физическими лицами. При этом представительство органа публично-правового образования в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ не зависит от его волеизъявления по причине его особого по-ложения в системе органов публичной власти . Как справедливо отмечает Ю.Н. Андреев, «предоставленные государственному органу полномочия, возложенные на него в силу закона права и обязанности можно расценивать как постоянное специальное поручение»" .
Гражданская правосубъектность публично-правовых образований как единство их право- и дееспособности
Публично-правовые образования, выделенные в качестве субъектов гражданского права в отдельную главу ГК РФ, объединяет то обстоятельство, что все они осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права, и в этой связи нуждаются в участии в гражданском обороте. Согласно современным научным представлениям, непременным условием такого участия служит признание за соответствующими образованиями возможности быть носителями гражданских прав и обязанностей. Наличие у лица или организации определенного круга прав и обязанностей и признанной законом возможности иметь другие права и обязанности, возникающие в процессе участия в общественной жизни, составляет характерное качество субъекта права, именуемое правосубъектностью. Гражданская правосубъектность любого субъекта права необходима для удовлетворения его потребностей и осуществления деятельности по реализации интересов, задач и функций. Аналогичную роль играет правосубъектность публично-правовых образований. Следует отметить, что категория «правосубъектность» появилась в отечественной правовой науке только во второй половине XX века . В дореволюционной России подобное понятие отсутствовало, во взглядах ученых наличест-вовало лишь разделение понятий право- и дееспособность . В советской науке в подходах к определению понятия «правосубъектность», ее соотношению с категориями «правоспособность» и «дееспособность» сложилось несколько направлений. Первоначально правосубъектность определялась как предпосылка правообладания и признавалась по общему правилу равнознач-ной правоспособности . Данное направление учения о правосубъектности сформулировал С.Н. Братусь, с ним позднее согласился Ю.К. Толстой303. «Признавая отдельного человека или коллективное образование лицом, - констатировал С.Н. Братусь, - мы тем самым признаем за ними правоспособность. Правоспособность — это право быть субъектом прав и обязанностей. Правоспособность и правосубъектность — равнозначные понятия»304. В даль-нейшем ряд ученых, в числе которых Я.Р. Вебере и другие , связали понятие правосубъектность с категориями правоспособности и дееспособности в их неразрывном единстве. Большой вклад в изучение рассматриваемого понятия внес С.С. Алексеев, обозначив, что категории «субъект права» и «правосубъектность» по своему основному содержанию совпадают. Правосубъектность, по мнению С.С. Алексеева, включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность) . Третья группа ученых включала в понятие правосубъектности не только правоспособность и дееспособность, но и конкретные субъективные права и обязанности, непосредственно вытекающие из действия законов. Отдельные ученые отождествляли понятие правосубъектности с правовым статусом .
Современная цивилистическая наука определяет правосубъектность как социально-правовую возможность лица быть участником гражданских правоотношений . Однако категория правосубъектности и характеристика ее содержания не получили однозначного толкования в литературе. Большинство цивилистов признают в качестве общепринятого положения, которому следует и автор настоящей работы, что в качестве обобщающего понятие «правосубъектность» базируется на категориях «правоспособность» и «дееспособность»311. Так, по мнению B.C. Ема, «предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъектов ... К тому же дееспособность охватывает и деликтоспособ-ность субъекта - способность самостоятельно нести ответственность за совершенные гражданские правонарушения» ", т.е. автор выделяет в качестве элементов правосубъектности правоспособность и дееспособность, включающую и деликтоспособность. Подобные выводы мы находим у С.С. Алек-сеева . Другие ученые рассматривают деликтоспособность в качестве само-стоятельного элемента правосубъектности . Заслуживает внимания также отличная от общепринятой позиция Э.П. Гаврилова, согласно которой «любой субъект гражданского права признается таковым, поскольку он обладает «правоспособностью», таким качеством (свойством), которое делает его субъектом гражданского права», «составной частью «правоспособности» является «дееспособность» - способность субъекта своими действиями осуществлять (реализовывать) свои права и исполнять свои обязанности» .
Традиционно в науке под правоспособностью принято понимать способность лица иметь гражданские права и обязанности, а под дееспособностью — способность субъекта своими действиями приобретать для себя права и создавать для себя обязанности316 или, еще точнее, реальную «способность (возможность) субъекта права своими активными правомерными действиями реализовывать в соответствующих правоотношениях свою правоспособность, приобретать и осуществлять свои субъективные права, создавать для себя и исполнять свои субъективные юридические обязанно-сти» . В свою очередь «деликтоспособность — это способность лица нести юридическую ответственность за совершение правонарушения (делик-ты)» . Деликтоспособность - это завершающее и строго необходимое условие для возникновения у субъекта правосубъектности как целостного качества быть субъектом права. Как указывает B.C. Ем, по своей сути правосубъектность представляет собой право общего типа, обеспеченное государством материальными и юридическими гарантиями .
Участие публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях
Вещное право является одной из основных гражданско-правовых форм имущественных отношений, в современной науке его принято понимать как право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его хозяйственного господства . Приведение в соответствие современным требованиям экономического развития страны системы вещных правоотношений публично-правовых образований, и в первую очередь отношений собственности с их участием, имеет огромное значение, поскольку, в конечном счете, данный процесс обусловливает эффективность других мероприятий по модернизации существующей системы управления национальной экономикой.
Специфика гражданской правосубъектности публично-правовых образований обуславливает формы и порядок их участия в вещных правоотношениях. Основной частью системы вещных прав с участием публично-правовых образований является право государственной и муниципальной собственности. Помимо права собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых иных вещных прав, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ПС РФ). Тем не менее, именно отношения собственности -важнейшая область гражданско-правовых отношений, в которой участвуют рассматриваемые субъекты. Согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Согласно п. 1 ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
Вопрос об участии публично-правовых образований в вещных правоотношениях тесно связан с проблемой отраслевой принадлежности институтов права государственной и муниципальной собственности. Вопрос определения отрасли права, к которой относятся указанные институты, имеет не только познавательное, но и практическое значение. От его решения зависят результаты анализа как сущности юридических фактов, на основании которых соответствующие права возникают и прекращаются, так и правоотношений, в рамках которых происходит реализация указанных прав.
В настоящее время по проблеме отраслевой принадлежности права государственной и муниципальной собственности сложились две основные концепции. Согласно первой из них, регулирование отношений государственной и муниципальной собственности осуществляется нормами как частного, так и публичного права380. Вторая группа авторов склоняется к частноправовой при-надлежности рассматриваемого института . Интересной представляется точка зрения Д.В. Петрова, автор убежден, что современная правовая регламентация права собственности вряд ли позволяет с уверенностью говорить о наличии в данном институте полноправной «деятельности» нескольких отраслей права. По мнению Д.В. Петрова, «нормы различных отраслей публичного права являются рамками, пределами действия гражданско-правовых норм (норм, в силу определения (ст. 2 ГК), не регулирующих отношения власти-подчинения)» ". Аналогичной позиции придерживается А.В. Колпакова383.
Для того чтобы подробнее исследовать указанные подходы, по мнению автора следует проанализировать правовые отношения, складывающиеся по поводу управления объектами собственности публично-правовых образований. В соответствии со статьями 71-73 Конституции России вопросы управления федеральной собственностью решаются на федеральном уровне. Правительство России наделяется полномочиями по управлению федеральной собственностью п/п «г» п. 1 ст. 114 Конституции, которые дублируются в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14)384. Положения конституционного законодательства конкретизи-руются в системе подзаконных актов Правительства России . Согласно ст. 73 Конституции управление собственностью субъектов Российской Федерации является предметом ведения исключительно субъектов РФ. В соответствии со статьей 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.
Следует рассмотреть подробнее, что представляет собой управление государственной и муниципальной собственностью. Ю.М. Козловым государственное управление характеризуется как «деятельность исполнительно-распорядительного характера», с использованием «необходимых юридически властных полномочий (распорядительство)», «исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством» . И.М. Машаров считает, что «государственное управление должно отождествляться с подзаконным государственно-правовым регулированием нормативного и индивидуального характера»387. По обоснованному мнению Э.В. Талапиной, управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой, а содержанием управления — гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь оболочки государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» го-сударственных велений . Вывод, полученный Э.В. Талапиной, по мнению автора, может быть в полной мере распространен и на управление муниципальной собственностью. Исходя из изложенных позиций, действия публично-правовых образований по отношению к объектам государственной и муниципальной собственности с целью управления ею, имеющие исполнительно-распорядительный характер, и осуществляемые в процессе хозяйственного строительства, не входят в предмет регулирования отрасли гражданского права и метод его к таким правоотношениям не применим. Однако со сформулированным подходом согласны далеко не все ученые. К примеру, Е.А. Суханов полагает, что управление публичным имуществом является только одной из форм осуществления права собственности: в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует правомочия владения, пользования и распоряжения . С Е.А. Сухановым солидарен С.А. Хохлов, автор полагает, что управление может рассматриваться как составная часть права собственника распоряжаться имуществом390. Автору сложно полностью согласиться с подобными воззрениями, поскольку управление, как было показано выше, выступает в качестве важнейшего компонента государственного механизма.
