Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность образовательных организаций как юридических лиц 15
1.1. Образовательные организации - субъекты гражданского права 15
1.2. Развитие и современное состояние законодательства об образовательных организациях 34
1.3. Основные признаки образовательных организаций как юридических лиц 61
Глава 2. Особенности гражданской правосубъектности образовательных организаций 86
2.1. Специальная правоспособность образовательных организаций 86
2.2. Образовательные организации как субъекты вещных правоотношений 97
2.3. Образовательные организации как субъекты обязательственных правоотношений 115
Заключение 135
Библиографический список 153
- Образовательные организации - субъекты гражданского права
- Основные признаки образовательных организаций как юридических лиц
- Специальная правоспособность образовательных организаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Наступивший XXI век ознаменовал утверждение нового способа производства - производства человеческих способностей и качеств. Уже с конца XIX века прогрессивная общественность отмечала, что вложение в развитие человека — наиболее выгодный способ увеличения капитала1. Принципиальной особенностью образовательной политики в большинстве современных развитых стран становится признание образования сферой национальных интересов.
Под влиянием социально-экономического реформирования, перехода к рыночным отношениям, демократизации общественных процессов в современной России изменяется деятельность всех социальных институтов, в том числе и образования. Увеличивается спрос на количество и качество образовательных услуг, возрастают образовательные потребности граждан и всего общества, меняются способы их удовлетворения. Наряду с государственными и муниципальными учреждениями образования начали функционировать негосударственные образовательные организации. Это закономерно возникающие явления в условиях перехода к многоукладному типу экономики. Многоукладность экономики нового типа российского государства нашла отражение в законодательстве, в котором ясно очерчены возможности ослабления государственной монополии в сфере образования.
Юридические лица, функционирующие в сфере образования, обладают двойственной природой, что позволяет говорить об их комплексной правосубъектности. С одной стороны, образовательные организации образуют единственно возможную реальную структуру, с помощью которой государство имеет возможность реализовывать социальные программы в сфере образования. Данную особенность некоммерческих организаций в свое
время метко подметил известный русский цивилист Д.И. Мейер: «...цель заведения требует, чтобы оно было одарено правами; между тем достижение цели может быть очень важно для государства, и таким образом законодательство, признавая заведения юридическими лицами, только удовлетворяет потребности общественного быта»1. С позиций сегодняшнего дня по мнению СВ. Алексеева, «по сути дела, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления, призванного реализовать основные задачи и функции российского государства в сложный переходный период перестройки базисных экономических отношений»2.
С другой стороны, в современных экономических условиях образовательные организации выступают в качестве самостоятельных участников гражданского оборота, оказываются вовлеченными в имущественный, товарно-денежный оборот. О кардинальном изменении законодательства по данному вопросу свидетельствует то обстоятельство, что в основных законах, регулировавших отношения в сфере образования в РСФСР, практически отсутствовали положения, посвященные имущественным отношениям учебно-воспитательных учреждений, кроме указаний о том, что развитие и укрепление учебно-материальной базы учреждений народного образования осуществляется за счет средств государственного бюджета, а также капитальных вложений, предусматриваемых в планах экономического и социального развития (ст. 68 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании). Аналогичные положения содержались в Законе РСФСР «О народном образовании» (ст. ст. 97 - 99).
В действующих же Законе РФ «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» существуют целые главы об экономике образования.
Актуальность темы исследования обусловливается тем, что сфера образования находится в настоящее время в стадии реформирования, что неизбежно отражается на состоянии действующего законодательства: приводит к созданию новых норм, регулирующих как вопросы правового статуса образовательных организаций, так и форм их участия в гражданском обороте.
Одним из важнейших гарантированных Конституцией РФ социальных прав человека является право на образование. Длительное время образование было призвано обеспечивать в первую очередь потребности государства. Сегодня ситуация в значительной степени изменилась. Образование, особенно высшее, начинает ориентироваться на удовлетворение личных потребностей человека, связанных с его духовным развитием и совершенствованием знаний. В корне изменилась ситуация с финансированием системы образования. Если ранее деятельность образовательных учреждений полностью финансировалась за счет средств бюджета, то в современной России образовательные организации динамично включаются в рыночные отношения, в имущественный, товарно-денежный оборот.
Однако необходимо отметить, что нормотворческая деятельность в области образования не успевает за динамично развивающимися общественными отношениями в указанной сфере. В целом современное состояние законодательной базы российского образования оценивать достаточно непросто, настолько оно разнопланово, во многом неупорядоченно и не систематизировано1. Основные, базовые законы в сфере образования приняты относительно давно, с большим разрывом во времени- В последние годы приведение законодательства об образовании в соответствии с требованиями общественной жизни осуществляется, в основном, путем внесения многочисленных поправок в действующее федеральные законы, а
также издания множества иных нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу.
Последствиями такого положения в правовом регулировании являются проблемы теоретического, правотворческого и правоприменительного характера.
Требуют глубокого теоретического осмысления понятия, составляющие содержание категории правосубъектности применительно к участникам отношений в сфере образования, формы реализации правосубъектности образовательных организаций в различных видах гражданских правоотношений.
В правотворческой деятельности необходим поиск оптимального соотношения публичных и частных интересов образовательных организаций, выступающих одновременно в качестве участников гражданского оборота и лиц, реализующих политику государства в сфере образования. Учет разноплановых интересов необходим для того чтобы, с одной стороны, избежать излишней регламентации отношений и ограничения действия принципов гражданского права, с другой - не допустить ущемления прав граждан и забвения государственных интересов. Требуют дальнейшего совершенствования нормы, регулирующие вопросы правосубъектности различных видов образовательных организаций.
В практической деятельности государственных и муниципальных органов управления образованием, судебных и иных правоприменительных органов должен учитываться комплексный характер правосубъектности образовательных организаций.
Все вышеназванные обстоятельства диктуют необходимость дальнейшего совершенствования законодательства об образовании в целом, и о статусе субъектов образовательного процесса, в частности.
Неуклонно продолжающийся рост спроса на образование, создание новых образовательных организаций, реорганизация ранее созданных, позволяет говорить об актуальности рассматриваемой проблемы и побуждает
к дальнейшей разработке как теоретических, так и практических аспектов данной темы.
Степень разработанности темы. До появления в России нового общественного явления — оказания гражданам образовательных услуг на возмездной основе - вопросы правосубъектности юридических лиц, функционирующих в сфере образования, не были столь остро актуальны и дискуссионны. Интерес к указанной проблематике наиболее четко обозначился в последние годы в связи с реформированием наряду с другими социальными институтами российского государства системы образования, появлением такого вида некоммерческих юридических лиц, как образовательные организации.
В отечественной цивилистической литературе вопросы правосубъектности как категории права стали предметом исследования ученых достаточно давно. В разное время существенный вклад в исследование данного вопроса внесли такие выдающиеся юристы как М.М. Агарков, СИ. Аскназий, С.Н. Братусь, Д.М. Генкин, Л.Л. Герваген, Ю.С. Гамбаров, В.П. Грибанов, А.В. Венедиктов, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, Н.М. Коркунов, В.А. Рахмилович, Е.А. Суханов, О.Н. Садиков, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, Б.Б. Черепахин и многие другие. На разных этапах развития общества и науки ученые уделяли внимание правосубъектности физических лиц1, государства и других публичных образований2.
.
В современной литературе отмечается, что в российской цивилистической науке «сущность гражданской правосубъектности юридического лица редко становилась предметом самостоятельного исследования»1. Однако правосубъектность юридического лица как правовая категория являлась предметом изучения многих известных цивилистов советского периода2.
Обычно правосубъектность юридического лица рассматривалась в свете общего вопроса о природе юридического лица как субъекта права либо в процессе изучения правового положения отдельных видов юридических лиц3.
В то же время особенности правосубъектности юридических лиц, действующих в сфере образования, стала выступать в качестве самостоятельного предмета научного исследования сравнительно недавно, с конца 90-х годов XX века. Причем изучению подвергались различные аспекты правоотношений с участием таких организаций4.
В новейший период истории развития России в числе вопросами реформирования в сфере образования заинтересовались ученые в области
экономики (В. Владимиров, Л. Журавлев, М. Кулапов, М.Л. Лукашенко Ф. Русинов, Соловьева М.Ф. и др.); педагогики (В.Л Белов, И.Л. Гараевская, В. Игнатьев и др.), социологии (Л. Закс, Г. Зборовский, И. Кощеева, Е. Шуклина и др.), управления (Мингалева Ж.А., Орачева Е.А. и др.).
В последние несколько лет появились специальные монографические исследования ученых-правоведов, посвященные общественным отношениям с участием новых субъектов в сфере образования. Указанные проблемы в общем контексте затрагиваются в работах таких авторов, как В.М. Сырых , В.И. Шкатулла2. Гражданско-правовой аспект отношений, связанных с получением образования на возмездной основе, является самостоятельным предметом исследования в работе СВ. Курова3.
Современные проблемы образования являются предметом научных дискуссий на страницах периодической печати, обсуждаются на научно-практических конференциях. Практические рекомендации по заключению договоров возмездного оказания услуг с образовательными организациями в последние годы также являются темой публикаций в периодических изданиях .
Непосредственно вопросам правосубъектности такой формы образовательной организации как учреждение посвящено диссертационное исследование Т.В. Твердовой5.
Однако следует признать, что в России практически отсутствуют монографические исследования, дающие целостное представление о
гражданской правосубъектности образовательных организаций как особой разновидности некоммерческих юридических лиц.
Цель диссертационного исследования. Целью данной диссертационной работы является комплексное и системное исследование правосубъектности образовательных организаций, ее содержания и форм реализации в современных условиях; решение теоретических и практических проблем гражданской правосубъектности образовательных организаций.
Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования определены следующие задачи:
изучить историю правового регулирования вопросов правосубъектности юридических лиц в сфере образования в России;
- рассмотреть с теоретических позиций особенности гражданской правосубъектности образовательных организаций;
- проанализировать действующее законодательство в части определения содержания категории правосубъектности применительно к образовательным организациям;
- определить и исследовать виды организационно-правовых форм, в которых могут создаваться образовательные организации;
- выявить особенности реализации гражданской правосубъектности образовательных организаций в вещных и обязательственных правоотношениях;
- выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего вопросы правосубъектности образовательных организаций.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся с участием образовательных организаций в процессе реализации ими их гражданской правосубъектности.
Предмет исследования - законодательство, регулирующее гражданскую правосубъектность образовательных организаций, и правоприменительная практика по проблемам ее реализации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили критерии объективности, соответствия истине, диалектическая теория познания. В процессе исследования используются как общенаучные, так и специальные методы научного познания, методы эмпирического и теоретического исследования, позволяющие исследовать проблему комплексно: исторический, комплексный, системно-структурный анализ, сравнительно-правовой метод; а также способы толкования норм и категорий в праве посредством формальной логики и сравнительного правоведения с учетом практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Теоретическую основу диссертации составляют произведения как русских дореволюционных правоведов, так и советских и современных российских ученых, таких как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, В.А. Белов, Е.В. Богданов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, Д.В. Дождев, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Н.В. Козлова, О.А. Красавчиков, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Д.И. Мейер, И.Б. Новицкий, В.А. Ойгензихт, И.А. Покровский, А.А. Пушкин, В.А. Рахмилович, В.А. Рясенцев, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, Д.И. Степанов, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфина, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич, Е.Д. Шешенин, В.Ф. Яковлев и др.
Нормативную основу исследования составили положения ГК РФ, иных нормативных актов гражданского законодательства, Закон РФ «Об образовании», Федеральный Закон РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; положения иных нормативных актов в сфере образования.
Эмпирической базой исследования явились различные фактические материалы, полученные автором в ряде регионов РФ: учредительные документы образовательных организаций различных форм собственности; локальные нормативные акты образовательных организаций основного и дополнительного образования, практика реализации гражданской правосубъектности в решении уставных задач образовательных организаций.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, представляют собой результат изучения и обобщения судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции по вопросам правового регулирования отношений с участием образовательных организаций.
Научная новизна диссертации определяется тем, что данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований, посвященных исследованию гражданской правосубъектности
образовательных организаций как особого вида некоммерческих организаций, реализуемой в гражданских правоотношениях.
Автор предлагает новые подходы в решении вопроса о правовой природе правосубъектности образовательных организаций; выявляет специфические особенности гражданской правосубъектности
образовательных организаций и их структурных подразделений; формулирует собственное понятие категории «образовательная организация»; оригинальную классификацию условий договора.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Образовательные организации реализуют свою правосубъектность в различных видах правоотношений, в частности гражданских, административных, трудовых, что свидетельствует о их комплексной правосубъектности.
2. Образовательные организации представляют собой разновидность некоммерческих юридических лиц, гражданская правосубъектность которых является специальной и обладает рядом особенностей.
3. Особенности гражданской правосубъектности образовательных организаций предопределяются их разноплановым функциональным назначением. С одной стороны, образовательные организации выступают в качестве механизма реализации государственной образовательной политики, а, с другой стороны, они являются самостоятельными участниками гражданского оборота, имеющими свои субъективные интересы, права и обязанности.
4. Нормы, определяющие гражданскую правосубъектность образовательных организаций, в основном носят императивный характер, что обусловлено их общественной значимостью и решением социальных задач.
5. Эффективность деятельности образовательной организации по осуществлению ее социальных функций зависит от степени реализации гражданской правосубъектности. Гражданско-правовая активность государственных и негосударственные образовательных организаций различна, поскольку они наделены различным объемом гражданской правосубъектности.
В частности государственные и муниципальные образовательные организации в определенной степени ограничены в правах пользования и распоряжения своим имуществом, что обусловлено публичной природой права собственности на него. В то же время у негосударственных образовательных организаций такие ограничения отсутствуют.
6. Структурные подразделения образовательных организаций обладают рядом специфических черт по сравнению с подобными подразделениями иных видов юридических лиц (в частности, порядок создания; лицензирование их деятельности отдельно от образовательной организации, подразделением которой является филиал; деятельность в рамках университетских комплексов), что обусловливается их особой социальной ролью в жизни общества.
7. В связи с тем, что в действующем законодательстве об образовании отсутствует определение образовательной организации, предлагается в ст. 11.1 Закона РФ «Об образовании» закрепить следующее понятие: «Под образовательной организацией понимается некоммерческая организация, которая может быть создана в организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством для некоммерческих организаций, основной целыо которой является осуществление образовательного процесса в соответствии с предусмотренными законодательством требованиями».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Ценность теоретических положений, сформулированных в диссертации, связана с новизной и комплексностью исследования. Их можно использовать для проведения дальнейших научных исследований по проблемам образования; при подготовке учебно-методических материалов для проведения занятий по гражданско-правовым дисциплинам; в практической деятельности по защите прав образовательных организаций в различных судебных инстанциях и органах государственной власти и управления.
Практическая значимость настоящей диссертации заключается в сделанных автором предложениях по совершенствованию действующего гражданского законодательства и законодательства об образовании, а также в возможности использования высказанных рекомендаций при организации и ведении как основной, образовательной деятельности, так и хозяйственно-договорной работы в образовательных организациях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации содержатся в опубликованных статьях, в докладах на научно-практических конференциях и семинарах в г. Чебоксары, г. Коломна, г. Рязани. Результаты диссертационного исследования используются автором в адвокатской деятельности при защите интересов образовательных организаций в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Теоретические разработки по теме диссертации получили практическую реализацию при подготовке учредительных документов для ряда образовательных организаций г. Москвы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии.
Образовательные организации - субъекты гражданского права
Правовые системы любого современного государства признают категории правоспособности и дееспособности, дающие лицу возможность быть участником правоотношений, в том числе в сфере действия норм гражданского права.
Прежде чем исследовать вопрос о правоспособности и дееспособности образовательных организаций, считаем необходимым концептуально определиться с названными категориями с позиций теории гражданского права.
Понятия «правосубъектность», «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность» являются общеправовыми, межотраслевыми категориями, разрабатываемыми, в первую очередь, наукой теории государства и права. В то же время, преломляясь в различных отраслях права, они наполняются новым, присущим только данной конкретной отрасли содержанием. Поскольку предметом настоящего исследования является гражданская правосубъектность образовательных организаций, то и перечисленные выше категории мы будем рассматривать в основном через призму гражданско-правового регулирования общественных отношений.
То, что теперь мы понимаем под понятием «правоспособность», в Древнем Риме обозначалось термином «caput». Причем уже в рабовладельческом обществе сформировалось представление о том, что правоспособность не есть прирожденное свойство человека, а является, как и само государство и право, надстроечным явлением, то есть коренится в социально-экономическом строе данного общества в данный период его развития. Известно, что в древнеримском обществе правоспособностью не был наделен достаточно многочисленный класс людей - рабы. Полная правоспособность во всех областях политических, семейных и имущественных отношений слагалась из трех основных элементов: status libertatis - состояние свободы; status civitatis - состояние гражданства; status familiae - семейное состояние1. Полная правоспособность предполагала свободное состояние, римское гражданство и самостоятельное положение в семье. Полная правоспособность человека в области частноправовых отношений, в свою очередь, складывалась из двух элементов: ius conubii — право вступать в регулируемый римским правом брак, создавать римскую семью; ius commercii — право быть субъектом всех имущественных правоотношений и участником соответствующих сделок2.
Естественно, что за более чем двухтысячелетнюю историю развития цивилистики изменилось, усложнилось и обогатилось содержание состояния, обозначаемого понятием правоспособности; появились новые категории правосубъектности, дееспособности, деликтоспособности, сделкоспособности, которых не было в римском праве. Однако, общий смысл, который вкладывался в эту дефиницию, сохранился.
Применительно к современному состоянию права и развития общественных отношений мы в качестве базового используем термин «правосубъектность».
В теории права под правосубъектностью понимаются «определенные качества, признаваемые или установленные законом для всех и каждого из будущих участников правоотношения»3. По мнению А.В. Мицкевича, совокупность этих качеств образует понятие субъекта права и правосубъектности. То есть для указанного автора это синонимичные понятия. Далее он делает вывод, что правосубъектность - это особое юридическое свойство (качество), наличие которого дает возможность участвовать в различных правоотношениях. В состав этого свойства Л.В.
Мицкевич включает правоспособность, дееспособность и правовой статус субъекта права1. Для юридических лиц, у которых, как справедливо отмечает ученый, правоспособность и дееспособность, как правило, возникают одновременно, он использует понятие, обозначающее единое качество юридических лиц - праводееспособность. Н.И. Матузов под праводееспособностью понимает «правоспособность и дееспособность вместе взятые» и определяет таким образом категорию правосубъектности. Так же через понятия правоспособности и -у дееспособности формулирует определение правосубъектности А.Г. Братко . В содержание правосубъектности Н.И. Матузов включает правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, то есть способность отвечать за гражданские правонарушения и вменяемость как условие уголовной ответственности. Им же дается определение правосубъектности как возможности или способности лица быть субъектом права со всеми вытекающими отсюда последствиями4. А.Г. Братко ограничивает содержание правосубъектности тремя элементами: правоспособность, дееспособностью и деликтоспособностью .
Основные признаки образовательных организаций как юридических лиц
Исторически определение юридического лица как субъекта правоотношения пошло по пути выделения основных черт, наличие которых позволяет считать то или иное коллективное образование юридическим лицом, субъектом правоотношений.
К первой из таких черт гражданское законодательство (ст. 48 ГК РФ) относит характеристику внутренней структуры юридического лица, которая в учебной и научной литературе получила наименование организационного единства. Под этим понимается «наличие в коллективном субъекте управленческих, организационных связей, образованных для ведения хозяйственной (коммерческой), некоммерческой, иной деятельности, для достижения целей, обозначенных в уставе, учредительном договоре» .
Согласно действующему законодательству (ст. 11 Закона РФ «Об образовании») учредителем образовательного учреждения могут быть:
1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;
2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);
3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Отменяется совместное учредительство всех образовательных
учреждений, кроме негосударственных. Следует отметить, что данная идея не является чем-то новым. Так, противником соучредительства образовательных учреждений выступил Л.Г. Максимец. Поскольку в ГК РФ говорится, что «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, и финансируется им полностью или частично»
(п. 1 ст. 120 ГК РФ), Л.Г. Максимец делает вывод, что положения Закона РФ «Об образовании» вступают в противоречие с нормами ГК РФ. По его мнению, ГК РФ исходит из того, что учредитель учреждения может быть лишь один. На это указывает и грамматическое толкование (собственник — существительное в единственном числе), и систематическое толкование (закон не предусматривает режима общей собственности, лежащей в основе права оперативного управления)1. Законодатель допустил смешение понятий «образовательная организация» и «образовательное учреждение». Это объясняется тем, что Закон РФ «Об образовании» был принят раньше ГК РФ и впоследствии не был приведен в соответствие с ним. «Если же такого смешения понятий нет, - пишет Л.Г. Максимец, - то совместное учредительство может привести к тому, что будет искажена организационно-правовая форма образовательного учреждения, так как конструкция учреждения изначально унитарна, то есть ее имущество не подлежит разделению на доли, акции, паи»2.
Другие ученые также делают вывод о недопустимости совместного создания учреждений в связи с указанной формулировкой ГК РФ. «Тот факт, что в Гражданском кодексе РФ слово «собственник» употреблено в единственном числе, может быть истолкован как запрет на соучредительство учреждений - у учреждения может быть только один учредитель — собственник»3.
При совместном создании учреждении происходит сочетание таких вещных прав, как право оперативного управления и право собственности в его разновидности - общей долевой собственности. Возможность существования данной конструкции обсуждалась учеными в 80-х годах XX века, среди которых были как ее сторонники, так и противники. В частности, В.Л. Дозорцев предлагал вместо категории «право оперативного управления» использовать понятие «фидуциарной собственности». Он полагал, что сочетание оперативного управления и общей собственности не имеет под собой прочных теоретических оснований и практически не оправданно1.
Дискуссия по этой проблеме продолжается и в настоящее время. Так, Н.В. Караваев полагает, что совместное учредительство учреждений возможно, так как «действующее законодательство не ограничивает состав участников общей долевой собственности, которые могут представлять различные формы и виды собственности» .
Для осуществления образовательным учреждением его функций собственник имущества (орган, уполномоченный собственником) закрепляет за ним в оперативном управлении здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения. За государственным или муниципальным высшим учебным заведением закрепляются в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки, выделенные ему в установленном порядке.
Специальная правоспособность образовательных организаций
Основные условия административных договоров в системе образования включают условия, связанные с обеспечением реализации конституционного права граждан на образование (определение и выполнение социального заказа на образование), и условия осуществления управленческой деятельности в связи с выполнением социального заказа на образование, в том числе порядок финансирования деятельности по осуществлению социального заказ на образование.
Отсутствие соглашения сторон по существенным условиям гражданско-правового договора означает, что стороны не заключили между собой договор. В административном праве договор заключается с целью индивидуализации общей административной нормы, налагающей публичную обязанность, либо с целью конкретизации общей нормы (только для договоров об определении компетенции). Отсутствие в административном договоре соглашения по какому-либо из условий, определяющих конкретный тип, вид или форму административного договора, означает, что указанный договор не был заключен и в отношениях между его сторонами действует общая норма административного права.
В гражданском праве условия, в отношении которых одна из сторон заявила о необходимости заключить соглашения, определяются как существенные условия договора. Но для этого требуется, чтобы сторона гражданского договора прямо заявила о необходимости достигнуть соглашения под угрозой отказа от заключения договора. Однако указанное условие имеет правовое значение только на стадии заключения договора, согласования его условий и утрачивает его с момента заключения договора и возникновения у сторон договорных обязанностей.
В административных договорах, при заключении которых стороны ограничены действием нормативных актов и собственными публичными обязанностями, включение в текст договора каких-либо "случайных" условий исключается. В то же время если нормативный акт, определяющий условия административного договора конкретного типа, вида или формы, допускает включение в административный договор условий, которые относятся к административному договору другого типа, вида и формы, то заинтересованная сторона административного договора вправе требовать достижения соглашения по данному условию.
Указанные условия административного договора следует понимать как дополнительные условия административного договора. Возможность включения в текст административного договора дополнительных условий должна быть предусмотрена нормативным актом.
В гражданских правоотношениях установлено, что если стороны не пришли к соглашению относительно «случайных» условий, то договор считается заключенным, кроме несогласованных условий. Для административных правоотношений, основанных на административном договоре, отсутствие соглашения относительно дополнительных условий означает, что административный договор заключен без дополнительных условий.
Таким образом, содержание административного договора составляют условия о предмете административного договора, условия, которые определяют тип, вид или форму административного договора (или основные условия административного договора), и условия, которые не относятся к основным условиям данного типа, вида или формы административного договора, но которые, согласно нормативному акту, включаются в текст административного договора по заявлению заинтересованной стороны.
В системе образования условия о предмете административного договора определяют содержание социального заказа на образование и управленческие отношения, связанные с исполнением данного заказа. В зависимости от типа, вида или формы административного договора основные условия определяют административные обязательства сторон договора в связи с выполнением социального заказа на образование и управленческой деятельностью. При необходимости, если это предусматривается нормативными актами об административных договорах конкретных типов, видов или форм, в текст административного договора могут быть включены дополнительные условия, основной целью которых является обеспечение эффективного выполнения социального заказа на образование.
Социальный заказ на образование, как уже было отмечено выше, включает такие действия государства, как определение количества обучающихся и качество преподаваемых учебными заведениями образовательных программ. Указанные действия государства предполагают наличие экономического планирования развития системы образования и развития хозяйственных отношений между государственными и (или) муниципальными организациями в системе образования на основе экономического плана.
