Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность налоговых органов как государственных учреждений
1.1. Налоговые органы как субъекты гражданского права 11
1.2. Предпосылки возникновения гражданской правосубъектности налоговых органов
а) Организационное единство налоговых органов 52
б) Имущественная обособленность налоговых органов 77
в) Имущественная ответственность налоговых органов 99
г) Выступление налоговых органов в имущественном обороте от собственного имен 112
Глава 2. Гражданская правосубъектность налоговых органов 126
Заключение 148
Список использованной литературы 152
- Налоговые органы как субъекты гражданского права
- Предпосылки возникновения гражданской правосубъектности налоговых органов
- Гражданская правосубъектность налоговых органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Налоговые органы - важнейшая часть российского административного аппарата. Они обеспечивают формирование финансовой базы для работы иных органов государственной власти, местного самоуправления, и поэтому функционирование публичной власти без них невозможно. Однако налоговые инспекции не только носители значительных административных полномочий, но и участники гражданско-правовых, имущественных отношений, действуя в рамках имущественного оборота в организационно-правовой форме учреждений. Административное положение налоговых служб накладывает существенный отпечаток на их роль, как участника имущественных отношений, поэтому гражданско-правовой статус данных организаций отличается от гражданско-правового статуса иных юридических лиц. Налоговые органы обладают и специфическими признаками, которые присущи всем государственным учреждениям, и чертами, свойственными только налоговым службам. При исследовании и регулировании правового положения налоговых органов, как, впрочем, и иных государственных органов, неизбежно возникновение спорных моментов. Это обусловливает необходимость в проведении исследований различных аспектов их правового положения. В настоящее время работ, посвященных разработке данного вопроса, в отечественной цивилистике практически нет. Следует отметить, что не хватает исследований не только по налоговым органам, но и проблематике государственных учреждений в целом. Основные работы в этой области были созданы еще в советское время и не могут учитывать особенности современного положения данных организаций. Нельзя не отметить и того, что в последнее время исследование отдельных сторон юридической личности государственных учреждений несколько активизировалось, однако в научных кругах отсутствует единство мнений по различным вопросам правового положения государственных органов юридических лиц. Нет
устоявшихся позиций по принципиальным вопросам, в частности, о сохранении у государственных органов статуса юридического лица, о правовом режиме имущества данных организаций.
Практика показывает, что до сих пор не найдено оптимальное сочетание административно-правового и гражданско-правового статуса государственных учреждений, особенно тех, которые выполняют властные, управленческие функции. Положения гражданского законодательства в этой сфере не всегда соответствуют положениям законодательства бюджетного. В научной литературе отмечается, что законодатель при определении гражданско-правового статуса государственных органов часто не соблюдает баланса интересов государственных учреждений и других субъектов имущественного оборота. Собственно участие государственных органов в имущественных отношениях не отличается высокой результативностью, что сказывается и на результатах выполнения ими административных функций, интересах государства. Поэтому необходимость в изменении системы правового регулирования гражданско-правового статуса государственных органов налицо. Перемены должны способствовать решению указанных проблем, в том числе повышению эффективности бюджетных расходов, работы налоговых органов, обеспечению более полной защиты интересов государства и соблюдению интересов субъектов имущественного оборота.
Таким образом, рассматриваемая тема представляет интерес как с теоретической, так и с практической точки зрения. Дополнительный стимул к ее изучению должна дать проводимая в нашей стране административная реформа, которая с неизбежностью затронет и различные аспекты гражданско-правового положения государственных органов и, в частности, налоговых служб. По всей видимости, предстоит обновление всего массива документов, регулирующих правовое положение налоговых органов. В этих условиях высказанные замечания и предложения как никогда могут найти свое практическое применение.
Цель и предмет исследования. Целью настоящего исследования является установление основных закономерностей, присущих правовому положению налоговых органов как государственных учреждений, и на этой основе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с их организацией и деятельностью. На пути достижения данной цели предполагалось решить ряд задач:
определить место налоговых органов в системе имущественных отношений в рамках имущественного оборота; определить понятие налоговых органов как юридических лиц;
установить особенности признаков организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной гражданско-правовой ответственности и выступления в имущественных отношениях от собственного имени применительно к налоговым органам;
3) установить содержание гражданской правоспособности и
дееспособности налоговых органов;
провести научный анализ положений нормативных правовых актов по указанным вопросам, выявить тенденции их развития;
проанализировать и обобщить арбитражную практику, связанную с участием в гражданском обороте государственных органов, положения о налоговых инспекциях и управлениях.
Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования представляет собой общественные отношения, связанные с участием налоговых органов как субъектов гражданского права в имущественном обороте. Предметом исследования являются понятие налоговых органов как государственных учреждений, их признаки, в том числе организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная
6 ответственность, выступление в имущественном обороте от собственного имени, их гражданская правоспособность и дееспособность.
Методологическая основа исследования. В процессе работы использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования. Среди общенаучных методов в наибольшей степени использовался диалектический метод, который предполагает объективное и всестороннее изучение всех явлений и процессов с позиции борьбы и взаимодействия противоположных сторон данных процессов и явлений.
В числе частноправовых методов нашли свое применение сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический и др. Исследуемые конструкции анализировались в соотношении с близкими правовыми категориями с учетом внутренних и внешних связей.
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая основа исследования. Положения диссертации базируются на нормах правовых актов, регулирующих правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений; материалах арбитражной практики; теоретических исследованиях как по проблемам участия в гражданском обороте государственных органов, так и по гражданско-правовой проблематике в целом. Кроме того, в диссертации использовались отдельные исследования по проблемам финансового и административного права.
Степень разработанности темы. Вопросы участия государственных органов в имущественном обороте разрабатывались ведущими советскими цивилистами - С.Н. Братусем, В.Н. Бенедиктовым, СИ. Аскназием, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстым, СМ. Корнеевым, Ю.Х. Калмыковым. Они оставили интересные наблюдения относительно содержания гражданско-правовой личности данных организаций, содержания и значения права оперативного управления как основного элемента их правового положения. Среди современных исследований мы можем выделить работы Е.А. Суханова, О.Ю.
У скова, М.В. Жабреева, Ю.В. Щербакова, А.А. Головизина, В.А. Дозорцева. Указанные цивилисты рассмотрели различные стороны деятельности государственных органов, государственных учреждений как участников имущественных, гражданско-правовых отношений. Глубокое исследование права оперативного управления, на котором базируется и правосубъектность налоговых органов, обладающих статусом юридического лица, провела Л.С. Щенникова. В то же время крупных специальных исследований по проблемам участия государственных органов в имущественном обороте в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений недостаточно. По вопросу же участия в имущественном обороте налоговых органов соответствующих исследований практически нет. Это дает основание сделать вывод о невысокой степени разработанности проблем, поднятых в настоящей работе.
Новизна исследования. В проведенном исследовании сформированы новые подходы к определению сущности налоговых органов как государственных учреждений, определены их специфические признаки как юридических лиц, особенности гражданской правосубъектности налоговых инспекций. В диссертации предложен ряд мер по совершенствованию регулирования правового положения налоговых органов. Анализ нормативных материалов, судебной практики, изучение теоретического материала по рассматриваемой проблеме позволили сформулировать следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Налоговые органы как государственные учреждения - организации, для которых статус юридического лица - средство, призванное обеспечить осуществление ими полномочий административно-правового свойства, создать материальные условия для работы в рамках административных отношений, поэтому гражданская правосубъектность налоговых органов носит крайне ограниченный характер по сравнению с прочими участвующими в гражданском обороте организациями.
2. Необходимо включать во все положения о налоговых органах норму,
согласно которой они, как юридические лица, действуют в организационно-
правовой форме учреждений. В частности, соответствующее правило
целесообразно внести:
а) в Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340
«О государственной налоговой службе Российской Федерации»;
б) в Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об
утверждении Положения о федеральной налоговой службе»,
в) Положение об управлении МНС РФ по субъекту Российской
Федерации, утвержденное приказом МНС России от 21 июня 2004 г. № САЭ
-3-15/382 «Об утверждении положения об управлении МНС России по
субъекту Российской Федерации»;
г) Положение о межрегиональной инспекции МНС России по
федеральному округу, утвержденное приказом МНС РФ от 21 июля 2003 г.
№ БГ-3-15/413 «Об утверждении положения о межрегиональной инспекции
МНС России по федеральному округу».
Указания на организационно-правовую форму налоговых органов, наделенных статусом юридического лица, следует включать и в иные документы, в том числе договоры, заключаемые налоговыми службами.
Целесообразно четко определить организационное строение всех подразделений налоговой службы по субъектам РФ и по федеральным округам в соответствии с типовыми структурами, утверждаемыми Федеральной налоговой службой. Статус всех налоговых органов нужно определять исключительно на основе положений общего типа, утверждаемых Федеральной налоговой службой.
Следует исключить положение п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), которое ограничивает ответственность бюджетных учреждений за изменение условий договоров, вызванное изменением
бюджетного финансирования только реальным ущербом. Убытки, связанные с указанным изменением условий договоров, должны компенсироваться в полном объеме.
5. Предлагается внести в ст. 161 БК РФ изменения,
предусматривающие запрет для бюджетных учреждений заключать
договоры, предусматривающие уплату ими неустойки за невыполнение или
ненадлежащее исполнение обязательств. В то же время в ст. 401 ГК РФ
важно закрепить императивную норму об ответственности государственных
(муниципальных) учреждений только при наличии их вины.
6. Признано целесообразным в ст. 161 БК РФ закрепить правило о том,
что федеральные бюджетные учреждения вправе осуществлять
предварительную оплату товаров, работ, услуг только в случаях,
предусмотренных постановлениями Правительства.
Во всех положениях о налоговых органах должны содержаться положения о принадлежности им имущества на праве оперативного управления. Подобные нормы необходимо включить в основные нормативные акты, регулирующие правовой статус различных налоговых служб.
Необходимо дополнить ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) статьей, определяющей статус государственных учреждений. В эти статьи следовало бы включить нормы, которые содержатся в ст. 161 БК РФ. Данное предложение направлено на устранение несоответствия норм Бюджетного и Гражданского кодексов.
Следует дополнить п. 1 ст. 52 ГК РФ нормой о том, что юридические лица, которые являются государственными органами и органами местного самоуправления, могут действовать и на основе индивидуальных положений о данных государственных органах и органах местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в том, что содержащиеся в диссертационной работе предложения можно использовать в работе над совершенствованием нормативной базы, определяющей гражданско-правовое положение налоговых органов и иных государственных учреждений, в деятельности налоговых служб, связанной с участием в гражданском обороте.
Предложения и выводы представленной диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по вопросам правового регулирования правового положения государственных органов, а также при разработке проблематики юридического лица в целом; применяться для разработки курсов лекций по гражданско-правовым дисциплинам, пособий, методических изданий по проблематике юридических лиц. Представляется, что отдельные выводы диссертационного исследования можно использовать и при разработке вопросов административного и финансового права.
Апробация результатов исследования. Выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в трех публикациях, в том числе в материалах Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы кодификации гражданского законодательства в Российской Федерации», прошедшей в мае 2004 года в Академии права и управления Минюста России. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии. Ее положения использовались в учебном процессе при чтении курса «Гражданское право».
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями, задачами исследования и включает введение, заключение, две главы, одна из которых состоит из двух параграфов, вторая - из одного, список использованной литературы.
Налоговые органы как субъекты гражданского права
Начиная освещение особенностей налоговых органов как государственных учреждений, прежде всего, постараемся определить место налоговых органов как субъектов гражданского права в системе юридических лиц, предусмотренных российским гражданским правом.
По российскому гражданскому законодательству основной является классификация юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации, получившая четкое закрепление в п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации. Основным критерием указанной классификации являются цели деятельности юридических лиц (извлечение прибыли либо решение каких-то некоммерческих задач). Еще один критерий классификации юридических лиц по российскому гражданскому законодательству - характер прав учредителей, которые возникают в результате участия в образовании юридического лица. Разделение юридических лиц по указанному основанию закреплено в ст. 48 ГК РФ, где определяются юридические лица, по отношению к которым их учредители имеют обязательственные права, юридические лица, учредители которых приобретают права на их имущество, и юридические лица, по отношению к которым учредители не имеют имущественных прав.
Наряду с указанными классификациями юридических лиц, получившими закрепление в российском гражданском законодательстве, есть еще одна, которая, к сожалению, закрепления в нашем законодательстве не получила, однако на практике имеет место. Это деление юридических лиц на организации частные и публичные (государственные). К государственным организациям, по замечанию исследователей субъектов гражданского права, относятся унитарные предприятия, а также государственные учреждения, к частным - юридические лица иных организационно-правовых форм. Возникает вопрос, в чем состоят отличия между данными разновидностями юридических лиц.
Юридические лица частного права создаются и действуют в частных интересах, которые могут быть коммерческими или некоммерческими, но они остаются именно частными, то есть интересами отдельных лиц или групп лиц. Например, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) создаются для координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов (ст. 121 ГК РФ); общественные организации - для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, которые объединились в рамках указанных организаций (ст. 117 ГК РФ); потребительские кооперативы призваны удовлетворять материальные и иные потребности участников (ст. 116 ГК РФ). Хозяйственные общества, товарищества, производственные кооперативы призваны извлекать прибыль и распределять ее между участниками.
Юридические лица частного права являются законченными образованиями и в организационном, и в имущественном отношении. Управление их деятельностью целиком и полностью осуществляется органами указанных организаций. Данные юридические лица являются собственниками переданного им учредителями и приобретенного в процессе собственной деятельности имущества. Поскольку юридические лица частного права -автономные образования, то в подавляющем своем большинстве они несут самостоятельную ответственность за собственные действия.
Иное дело юридические лица публичного права, которые выполняют функции публично-правовых образований, действующих в интересах всего населения, проживающего на его территории. Это следует из ст. 2 Конституции Российской Федерации, где указано, что целью деятельности государства является «признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина». Соответственно юридические лица публичного права должны создаваться и действовать в общественных интересах, то есть в интересах всего населения того или иного публично-правового образования. Не случайно учредителями юридических лиц публичного права являются только публично-правовые образования. Таким образом, данные юридические лица не могут реализовывать частноправовые интересы.
Предпосылки возникновения гражданской правосубъектности налоговых органов
Организационное единство является важнейшей предпосылкой возникновения любого юридического лица. Наличие данного признака предопределяет способность общественного образования действовать в рамках имущественного оборота как единое целое, способность приобретать своей волей гражданские права и обязанности и осуществлять их от своего имени. Авторы по-разному трактуют данный признак юридического лица. С.Н. Братусь указывал на то, что организационное единство - признак, который обеспечивает деятельность коллективного образования как единого целого. Он считал, что организационное единство включает внутреннюю структуру юридического лица, определение особых его целей и задач, компетенцию органов, порядок их деятельности, прекращения юридического лица, которые выражаются либо в уставе, либо в законе, устанавливающем порядок деятельности юридических лиц данного типа и рода1. По выражению И.П. Грешникова, «организационное единство - особая система отношений, благодаря которой юридическое лицо становится единым целым»2. Одним из основных признаков, характеризующих организационную структуру юридического лица, по мнению данного исследователя, является функционализация, то есть описание, закрепление функций и системы органов юридического лица в соответствии с его уставными целями и задачами3. Д. А. Медведев утверждает, что организационное единство юридического лица проявляется прежде всего в определенной иерархии, соподчиненности органов управления (единоличных и коллегиальных), составляющих его структуру, и в четкой регламентации отношений между его участниками, благодаря которым становится возможным превратить желания множества участников в единую волю юридического лица в целом, а также непротиворечиво выразить эту волю вовне. Е.А. Суханов указывает на то, что организационное единство «предполагает определенную внутреннюю структуру организации, выражающуюся в наличии у нее органов управления, а при необходимости и соответствующих подразделений для выполнения установленных для нее задач»2. С позиции представителей саратовской цивилистической школы сущность организационного единства состоит в том, что с его помощью происходит превращение работы многих граждан в деятельность одного субъекта - организации . Как видно из приведенных позиций российских цивилистов, организационное единство включает два основных признака: а) наличие органов управления, иных структурных подразделений организации, которые позволяют выполнять стоящие перед ней задачи; б) закрепление задач организации, компетенции ее органов, регулирование прочих вопросов, связанных с ее функционированием, в уставе, положении и т. п.
Органами юридического лица в силу ст. 53 ГК РФ признаются образования через которые юридические лица приобретают гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности. Отметим, что гражданское законодательство не предусматривает, что органы юридического лица - это образования, которые могут приобретать только гражданские права и принимать только гражданские обязанности.
В зависимости от состава органов управления можно выделить юридические лица, в которых присутствуют: 1) все три вида органов -органы, непосредственно представляющие интересы учредителей (общее собрание и т.п.), исполнительные органы (коллегиальные и (или) единоличные), контрольные органы (ревизионные комиссии); 2) только исполнительный орган. Особую категорию составляют юридические лица, которые не имеют органов управления (полные товарищества и товарищества на вере). Однако они остаются за рамками нашего рассмотрения. Возникает вопрос, в чем причина подобной дифференциации юридических лиц с точки зрения их организационной структуры. Для того чтобы ответить на данный вопрос, следует вспомнить, для чего предназначены органы юридического лица. В соответствии со ст. 53 ГК РФ юридическое лицо через свои органы приобретает права и принимает на себя гражданские обязанности. Действия по приобретению гражданских прав и обязанностей по большей части связаны с пользованием и распоряжением имуществом юридического лица. Поэтому логично предположить, что если юридическое лицо обладает полноценной возможностью осуществлять указанные правомочия, то оно включает в свой состав все три разновидности органов управления, а если нет, то только исполнительный орган, необходимый для осуществления оперативной, каждодневной деятельности. Рассмотрение юридических лиц, относящихся к первой и второй группам, подтверждает указанный вывод.
Гражданская правосубъектность налоговых органов
Общеизвестно, что для того, чтобы участвовать в гражданско- правовых отношениях, надо обладать гражданской правосубъектностью - «общественно-экономическим свойством лица, обусловленным экономическим базисом и закрепленным в гражданско-правовых нормах, выражающим потенциальную способность лица быть участником определенных гражданских правоотношений». Правосубъектность юридически фиксирует границы правовых способностей лица, выступая в качестве общей предпосылки участия лица в определенных правоотношениях. Данное правовое явление носит неоднородный характер. Правосубъектность - это сплав двух элементов - правоспособности и дееспособности. Практически любое социальное образование, которое является субъектом гражданского права, обладает этими двумя важными свойствами, слагаемыми его гражданской правосубъектности. Возникает вопрос, какой из этих двух элементов является основным. И теория права, и законодательство дают на этот счет однозначный ответ. В качестве базисного элемента гражданской правосубъектности выступает гражданская правоспособность. Под правоспособностью понимают возможность быть субъектом всех тех прав и обязанностей, которые признаны и допущены объективным правом. Под гражданской правоспособностью понимается способность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности (п. 1 ст. 18 ГК РФ). Гражданская правоспособность дает субъекту права «возможность проявлять гражданско-правовую активность»2. Она предопределяют саму возможность субъекта права быть участником гражданских правоотношений. Поэтому из двух указанных элементов правосубъектности правоспособность является основным. Ряд исследователей даже указывают на тождество гражданской правосубъектности и гражданской правоспособности1. Некоторые цивилисты считают, что гражданская правосубъектность фактически включает только гражданскую правоспособность применительно к юридическим лицам2. С данными суждениями можно спорить, однако они правильно подчеркивают ведущее положение гражданской правоспособности как составной части гражданской правосубъектности. Элементарным доказательством ведущего значения правоспособности служит следующий факт. Лица, признаваемые субъектами права, могут быть недееспособными, но они обязательно должны обладать правоспособностью. Применительно к юридическим лицам можно привести еще одно доказательство. В гражданском законодательстве нет упоминания о гражданской правоспособности юридических лиц и говорится только об их гражданской правоспособности. Главные элементы гражданской правоспособности указаны в ст. 18 ГК РФ. И хотя данная статья поименована как содержание гражданской правоспособности граждан, фактически в ней перечисляются составляющие гражданской правоспособности любого социального образования. В их числе способность иметь имущество на праве собственности, заниматься предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами, совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах. В рамках гражданской правоспособности граждан присутствуют все указанные права в полном объеме и в равной степени независимо от каких-либо социально-экономических различий между ними. Как указано в п. 1 ст. 17 ГК РФ способность иметь гражданские права и нести обязанности признается в равной мере за всеми гражданами. Равенство правоспособности физических лиц вытекает также из ст. 19 Конституции РФ, которая закрепляет принцип равноправия граждан. Иное дело - юридические лица. У юридических лиц «степень и объем правоспособности определяются их организационно-правовой формой»1, отнесением к тому или иному типу. Это не удивительно, поскольку юридические лица являются целевыми образованиями, создаются для решения определенных задач и соответственно наделяются только определенным объемом прав, которые как раз необходимы для решения указанных задач. Как отмечают ведущие отечественные цивилисты, «они (юридические лица) могут обладать такими правами, которые соответствуют стоящим перед каждым юридическим лицом задачам».
