Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования на тему «Государственный контроль за соблюдением законодательства некоммерческими организациями РФ» обусловлена размышлениями о том, что экономика любого государства не может эффективно функционировать и развиваться без определенного и соразмерного вмешательства государства во все сферы жизнедеятельности общества, включая некоммерческий сектор страны, основу которого составляют некоммерческие организации различных организационно-правовых форм.
Следует отметить, что функционирование некоммерческих организаций способствует социальной стабильности, достижению качества экономического роста, развитию инновационных технологий, сохранению и приумножению образовательного, научного, культурного потенциала общества. К общественным благам принято относить также и культурные ценности как инструмент духовного развитие населения, обеспечения социальной стабильности и развитие гражданского общества в целом. В силу указанных факторов сфера культуры и искусства требует пристального внимания специалистов различных областей, включая правовую.
Как общее определение ГК РФ (которое выделяет критерий «цели деятельности»), так и положения Закона, которые дополняют определение «целями создания», чрезвычайно лаконичны. Однако они насколько лаконичны, настолько же и расплывчаты и малопригодны для признания их классифицирующими признаками организаций. Как справедливо было отмечено В.А. Рахмиловичем1, само подразделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие «не вполне определенно и в какой-то степени условно». И.В. Елисеев2, справедливо считая такое разграничение «слабым местом современного
1 Рахмилович В.А. Комментарий к статье 50 Гражданского кодекса Рос
сийской Федерации // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Фе
дерации (часть первая)/ Под редакцией О.Н. Садикова. - М.: Юриди-ческая
фирма КОНТРАКТ; ИНФРА, 2003.- С. 122-123.
2 Влисеев И.В. Параграф 7. Некоммерческие организации// Гражданское
право. Часть 1 / Под редакцией А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ПРОС
ПЕКТ, 2001-С. 135
гражданского законодательства», полагает, что проблема кроется «не столько в выборе подходящих критериев разграничения этих видов организаций, сколько в последовательном применении выбранных критериев к тем или иным видам юридических лиц».
Однако законодатель не только не прислушивается к критике, но и, более того, делает новые шаги к тому, чтобы окончательно «размыть» грани между коммерческими и некоммерческими организациями. В качестве примера можно вспомнить изменения в Федеральный закон «Об автономных учреждениях». Так, благодаря ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. №215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» появилась «резиновая» формулировка создания автономных учреждений, а также «в иных сферах». Такая формула практически нивелировала само значение указания целей создания автономного учреждения как некоммерческой организации. Второй показательный пример - государственные корпорации, большинство которых не занимаются деятельностью, которую иначе как предпринимательской назвать нельзя.
В силу сказанного представляется, что для законодателя утрачена сама ценность деления всех организаций на коммерческие и некоммерческие. А критерии такового (разделения) скорее представляют собой не более чем следование традиции и набор правовых заблуждений.
Исследование гражданско-правовых аспектов контроля государства за соблюдением законодательства в различных сферах деятельности некоммерческих организаций весьма актуально и в связи с возрастающим интересом граждан к некоммерческим организациям, и в связи с тем, что некоммерческие организации по сути являются показателем построения правового государства в РФ на современном этапе.
Перечисленные проблемы нуждаются в специальном научном исследовании и определяют актуальность диссертационной работы.
Теоретические и прикладные проблемы государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями рассматривались в работах Т.Е. Абовой, ВА. Александрова, СВ. Арте-
менкова, В.В. Бараненкова, А.В. Баркова, К.П. Беляева, В.Ю, Бузанова, В.АВайпана, П.Ю. Гамольского, Д.О. Грачева, А.А. Даркова, С А, Денисова, В А. Дмитриева, В А. Дозорцева, А.С. Еганяна, И.В. Елисеева, И.В. Ершовой В.В. Залесского, А.И. Зырянова, Р.Ф. Каллистратовой, Н.В. Канишевской, А.Б. Карлина, В.В. Качановой, Т.В. Кашаниной, А.А. Клипшна, О.М. Козырь, В.В. Кудашкина, ГА. Кудрявцевой, Е.П. Лихотниковой, СО. Лозовской, М.Л. Макальской, Е.Ю. Малышевой, Г.В. Мищенко, О.В. Неволина, НА. Пирожковой, В.А. Рыбакова, В.И. Сергеева, В.Р. Скрипко, ЕА. Суханова, А.С Тарасовой, М.Ю. Тихомирова, О.А. Чернеги, В.Е. Чиркина и других авторов.
В то же время теоретическому обоснованию государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями в научной литературе внимания уделяется недостаточно, хотя это крайне важно для эффективного функционирования некоммерческих организаций в современной экономике в условиях развития правового государства, когда нечистоплотные дельцы, пользуясь возможностью некоммерческих организаций отмывают деньги, переводят деньги для финансирования войны, спецслужбы разных стран рассчитываются за услуги с помощью некоммерческих организаций и т.д.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке на основе комплексно-правового анализа существующего законодательства, судебной практики, теоретических и практических положений предложений, направленных на совершенствование гражданского и отраслевого законодательства регулирования государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями Российской Федерации.
Достижение данной цели определило следующие научно -практические задачи исследования:
на основе критического анализа действующего российского гражданского законодательства исследовать понятие и классификацию некоммерческих организаций по российскому законодательству;
изучить некоммерческие организации как субъекты отношений, регулируемых гражданским законодательством;
исследовать принципы политики государства в отношении контроля за соблюдением некоммерческими организациями законодательства;
исследовать систему органов, осуществляющих государственный контроль за деятельностью некоммерческих организаций;
провести комплексный анализ содержания прав некоммерческих организаций как субъектов гражданских правоотношений и гарантий их осуществления при проведении контроля государственными органами;
рассмотреть характеристику гражданско-правовых обязанностей некоммерческих организаций при проведении контроля государственными органами;
изучить правоспособность некоммерческих организаций;
- проанализировать специфику гражданско-правовой ответст
венности некоммерческой организации;
- выработать конкретные предложения по совершенствованию со
временного российского гражданского законодательства, регулирую
щего государственный контроль за соблюдением законодательства
некоммерческими организациями, направленные на обеспечение
прав и охраняемых законом интересов данных участников граждан
ских правоотношений.
Объект диссертационного исследования - гражданские правоотношения, одним из участников которых являются некоммерческие организации, функционирующие в различных организационно-правовых формах в сфере государственного контроля за соблюдением законодательства.
Предметом диссертационного исследования является законодательное регулирование государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями, а также научно-практические разработки и правоприменительные проблемы, существующие в данной сфере.
Методологическая основа диссертационного исследования. Данное исследование основано на совокупности методов научного познания: диалектическом, комплексном, историко-правовом,
сравнительно-правовом, системного анализа, формально-логическом, социологическом и др. Исходным методологическим способом выступил диалектический метод, обосновывающий взаимообусловленность всех социально-экономических процессов, в том числе протекающих в связи с участием в гражданских правоотношениях некоммерческих организаций.
Теоретическую базу исследования составили научные труды в области общей теории права, гражданского и предпринимательского права, которые относятся к теме диссертации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования представлена как опубликованной, так и неопубликованной судебной практикой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов и судов общей юрисдикции РФ, касающейся споров с участием некоммерческих организаций.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, самой постановкой проблемы исследования и проявляется в комплексном анализе государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями. Впервые на диссертационном уровне с позиций общей теории права, теории гражданского права, практики применения гражданского законодательства определена специфика прав и обязанностей, гражданско-правовой ответственности некоммерческих организаций различных организационных форм при проведении государственного контроля за соблюдением законодательства; научно обоснованы предложения, направленные на дальнейшее совершенствование гражданского законодательства Российской Федерации в той части, которая касается темы диссертации. Научная новизна представленной темы исследования нашла свое отражение в теоретических и практических положениях, выносимых на защиту.
Данная тема как целостная постановка изучаемого вопроса еще не разрабатывалась в современной российской гражданско-правовой литературе.
Обоснованность и достоверность научно-практических выводов и предложений, содержащихся в диссертации, обусловлены выбором
и применением научной методологии исследования, комплексным подходом к изучению гражданского законодательства, деятельности некоммерческих организаций и судебной практики по спорам, возникающим в обозначенной сфере. Достоверность результатов диссертационного исследования определяется эмпирическим материалом, собранным в процессе работы над диссертацией, который представлен в виде:
изучения обзоров судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, относящихся к теме исследования;
изучения материалов гражданских дел по рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами РФ;
Кроме того, при проведении исследования использовались данные научных разработок других авторов, а также личный опыт автора в сфере правового обеспечения деятельности некоммерческих организаций. Все это свидетельствует о репрезентативности исследования как важнейшей предпосылки научной обоснованности и достоверности полученных результатов проведенного исследования.
Положения, выносимые на защиту:
Принципы политики государства в отношении контроля за соблюдением некоммерческими организациями законодательства -это исходные определяющие идеи, требования (установки), составляющие нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования государственной политики в отношении контроля за соблюдением некоммерческими организациями законодательства.
Основным требованием к результативности государственной политики в отношении контроля над соблюдением некоммерческими организациями законодательства выступает повышение качества и уровня работы некоммерческих организаций.
Предлагается авторское определение понятия «некоммерческая организация как субъект гражданских правоотношений». Некоммерческая организация как субъект гражданских правоотношений - это имеющий обособленное имущество на праве собственности или в оперативном управлении носитель определенных субъективных прав
и юридических обязанностей, не имеющий в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не наделенный правом распределения полученной прибыли между участниками.
4. Под организационно-правовой формой некоммерческой органи
зации предлагается понимать совокупность следующих объективных
критериев, существенно отличающих конкретную некоммерческую
организацию от организаций иных форм: цель деятельности, условие
о распределении прибыли, членский (нечленский) характер организа
ции юридического лица, качественная характеристика внутрисубъект-
ного состава, специфический характер гражданско-правовой ответ
ственности.
В целях обеспечения формирования органов управления, исполнительных и контрольно-ревизионных органов некоммерческой организации предлагается п. 2 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях изложить в следующей редакции: «Число учредителей некоммерческой организации составляет не менее пяти, если иное не установлено федеральным законом».
По нашему мнению, ассоциации и союзы необходимо рассматривать как результат реализации некоммерческими организациями права на объединение. Данные конструкции должны быть полностью лишены экономического аспекта, поэтому следует исключить возможность осуществления ассоциациями и союзами предпринимательской деятельности, в том числе путем участия в коммерческих структурах. Для реализации данного предложения абз.2 п.1 ст. 121 ГК РФ, абз.2 п.1 ст. 11 Закона о некоммерческих организациях необходимо изложить в следующей редакции: «Ассоциация (союз) не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. Если по решению участников на ассоциацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности, такая ассоциация (союз) преобразуется в хозяйственное общество или товарищество в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом».
5. Правоспособность некоммерческого юридического лица
непосредственно связана с актом государственной регистрации и
возникает в момент внесения соответствующей записи в Единый
государственный реестр юридических лиц. В отношении различных форм некоммерческих организаций установлено три специальных режима государственной регистрации. Для некоммерческих организаций, чья деятельность не регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (потребительские кооперативы, государственные и муниципальные учреждения) действует общий режим регистрации. Новая форма некоммерческих организаций - отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации регистрируется в особом, названном в работе исключительном порядке. Для остальных некоммерческих организаций установлен общий режим государственной регистрации, где документы, необходимые для регистрации, представляются в уполномоченный орган (Федеральная регистрационная служба) или его территориальным органам, которые принимают решение о регистрации. На основании указанного решения и представленных уполномоченным органом или его территориальным органом сведений и документов регистрирующий орган (налоговые органы) вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись.
Практическая и теоретическая значимость исследования. Научно-практическим разрешением данных проблем вносится определенный вклад в развитие теории и практики гражданского права. Кроме того, в определенной мере восполняется пробел в системе теоретических взглядов на комплексный подход к исследованию государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями с позиций гражданского права, основных тенденций судебной и арбитражной практики.
Разработанные автором диссертации научно-практические положения могут быть использованы для внесения в установленном порядке дополнений в гражданское законодательство Российской Федерации, касающихся государственного контроля за соблюдением законодательства некоммерческими организациями; в организации научных исследований, в учебном процессе при подготовке специалистов в сфере юриспруденции.
Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка используемых источников.
