Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие саморегулирования и роль саморегулируемых организаций. 10
1. История саморегулирования профессиональной деятельности 10
2. Понятие и виды саморегулирования 12
3. Влияние концепции корпоративизма и неокорпоративизма на идею саморегулируемой организации 22
4. Роль саморегулируемых организаций в США 24
5. Общая характеристика деятельности саморегулируемых организаций в Великобритании 31
6. Развитие законодательства о саморегулируемых организациях в Российской Федерации 38
Глава 2. Правовой статус саморегулируемых организаций по законодательству России, США и Великобритании 51
1. Понятие саморегулируемой организации 51
2. Саморегулируемая организация: выбор организационно-правовой формы 60
3. Приобретение статуса саморегулируемой организации. Регистрация в качестве саморегулируемой организации 65
4. Использование словосочетания «саморегулируемая организация» в наименовании юридического лица 70
5.Членство в саморегулируемой организации 74
6. Имущество саморегулируемой организации 85
7. Концепция развития законодательства о саморегулируемых организациях 93
Глава 3. Правила саморегулируемых организаций и контроль за их соблюдением 99
1. Понятие правил саморегулируемой организации 99
2. Порядок принятия правил СРО 108
3. Содержание правил саморегулируемой организации 110
4. Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов 116
5. Роль омбудсмена при осуществлении саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов 120
Заключение 127
Список использованных источников 129
- История саморегулирования профессиональной деятельности
- Понятие саморегулируемой организации
- Понятие правил саморегулируемой организации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общей тенденцией в современном мире является развитие саморегулирования, которое выражается в самостоятельной инициативной деятельности субъектов гражданских правоотношений по регулированию собственной деятельности. Саморегулирование и государственное регулирование в развитых государствах выступают как своего рода конкурентные механизмы, совокупно обеспечивающие стабильный правопорядок1. Для содействия деятельности по саморегулированию и более эффективного проведения идеи саморегулирования создаются саморегулируемые ассоциации, к которым можно отнести объединения, создаваемые в самых различных областях. Поддержка саморегулирования является одной из целей административной реформы, проводимой в Российской Федерации.
Среди саморегулируемых ассоциаций особое место занимают саморегулируемые организации (СРО) как организации, активным образом участвующие в регулировании.
В Великобритании саморегулируемые организации были созданы после принятия Закона о финансовых рынках (Financial Services Act 1986), который позволил профессиональным участникам рынка ценных бумаг получать такой статус не только не только от государства, но и путем членства в саморегулируемой организации.
В Соединенных Штатах Америки законодательно закреплен несколько иной подход — саморегулируемым организациями считаются те организации, которые участвуют в регулировании путем установления правил ведения деятельности на рынке ценных бумаг, к ним, прежде всего, относятся биржи, принимающие собственные внутренние правила, а также ассоциация дилеров ценными бумагами. В последнее время в США наблюдается тенденция к укрупнению саморегулируемых организаций.
1 О.Ю. Скворцов. Третейское разбирательство предпринимательских споров в России. Проблемы, тенденции, перспективы. М. 2005. С. 55-56
В настоящее время формируется отечественное законодательство о саморегулируемых организациях, которые по нашему мнению должны стать активными участниками регулирования предпринимательской деятельности. В декабре 2007 года был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», который должен стать основой для деятельности саморегулируемых организаций в России. Специальные разделы о саморегулируемых организациях содержатся в нескольких федеральных законах - Федеральном законе «О рынке ценных бумаг», Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральном законе «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ряде других. Между тем законодательство о саморегулируемых организациях в России не составляет единую систему. Во-первых, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Во-вторых, законодательство предусматривает возможность как добровольного, так и обязательного членства в СРО (в зависимости от сферы деятельности СРО). Эти две позиции представляют две противоположные идеи СРО, одновременное существование которых в законодательстве нельзя считать обоснованным.
Основной причиной обозначенной ситуации является недостаточная теоретическая разработка правового статуса саморегулируемых организаций в отечественной науке гражданского права. При разработке отечественного законодательства не было проведено специального исследования о саморегулируемых организациях, что, например, было сделано в Великобритании до включения в законодательство норм о СРО. В результате
5 при разработке федеральных законов нет единого подхода к идее саморегулирования и саморегулируемых организаций.
Изложенные обстоятельства определяют актуальность сравнительно-правового исследования правового статуса саморегулируемых организаций с целью разработки новых теоретических положений и предложений по совершенствованию российского законодательства.
Объект исследования - правовой статус саморегулируемых организаций.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций.
Основной целью настоящей диссертации является комплексное теоретическое исследование правового статуса саморегулируемых организаций в праве зарубежных государств и российском праве.
Исходя из обозначенной цели, автором при написании настоящей работы ставились следующие задачи:
во-первых, определить понятие саморегулируемой организации;
во-вторых, исследовать некоторые актуальные теоретические и практические проблемы, обусловленные особенностями правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций;
в-третьих, разработать предложения по совершенствованию российского законодательства о саморегулируемых организациях с учетом проанализированной зарубежной доктрины права и законодательства.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, нормативный и иные научные методы познания. Использование метода сравнительно-правового функционального анализа позволило сделать ряд предложений по совершенствованию российского законодательства с учетом опыта США и Великобритании.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа является одним из первых диссертационных исследований, в которой представлен комплексный сравнительный анализ правовых аспектов создания и деятельности саморегулируемых организаций. Кроме того в работе исследуется саморегулирование как способ регулирования гражданско-правовых отношений, основанный на методе равенства участников гражданских правоотношений. В диссертации сформулированы новые подходы к определению саморегулируемой организации. Проведено разграничение понятий саморегулируемая организация и саморегулируемая ассоциация. Понятие саморегулируемая ассоциация является новым в российском гражданском праве и заимствовано автором из правовой доктрины Великобритании. Автором предлагается новое в отечественной науке понятие «регулирующие услуги» как особые услуги, оказываемые саморегулируемыми организациями.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на наличие в российском законодательстве нормативных актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций, специальные исследования их правового статуса в отечественной науке гражданского права отсутствуют. В зарубежной литературе есть работы как о саморегулировании в целом, так и о саморегулируемых организациях и саморегулируемых ассоциациях. Следует отметить работы I. Ayres, J. Black, J. Braithwaite, A. Ogus. В отечественной литературе некоторые аспекты саморегулирования и деятельности саморегулируемых организаций рассматриваются в работах В.В. Витрянского, Н. Г. Дорониной, Е. А. Павлодского, Н.Г. Семилютиной, Ю.В. Тая, Ю. А. Тихомирова.
Теоретической основой проведенного исследования являются труды российских ученых: Е. И. Васьковского, С. В. Бахина, В. В. Витрянского, Н. Г. Дорониной, И.А. Покровского, Н. Л. Дювернуа, А. А. Иващенко, И. М. Кулишера, А.И. Каминки, Н.И. Клейн, А. Л. Кононова, О.А. Красавчикова, В.
7 П. Мозолина, Е. А. Павлодского, В. А. Рахмиловича, А. фон-Резона, Н. Г. Семилютиной, Е. А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Г. Ф. Шершеневича.
В работе использованы труды иностранных авторов: Л. Дюги, I. Ayres, J. Black, J. Braithwaite, L. Gower, R. James, H. Collins, P. Morris, A. Ogus и др. Основные положения, выносимые на защиту:
Саморегулируемая организация — это некоммерческая организация, основанная на добровольном членстве лиц, ведущих предпринимательскую деятельность, требующую получения специального разрешения (лицензии). Членство в саморегулируемой исключает необходимость получения разрешения (лицензии) на ведение отдельного вида предпринимательской деятельности. Данная идея саморегулируемой организации основана на модели деятельности саморегулируемых организаций на рынке финансовых услуг в Великобритании, и может быть распространена на все сферы предпринимательской деятельности. Ведение деятельности в качестве саморегулируемой организации требует получения некоммерческой организацией разрешения, которое выдается уполномоченным государственным органом.
Предлагаемая идея саморегулируемой организации предполагает разграничение понятий «саморегулируемая организация» и «саморегулируемая ассоциация». Саморегулируемой ассоциацией предложено считать основанную на добровольном членстве субъектов профессиональной деятельности некоммерческую организацию, целью которой является разработка правил профессиональной деятельности (кодексов добросовестного ведения деятельности и т.п.). Саморегулируемая организация является разновидностью саморегулируемой ассоциации.
Саморегулируемые организации как некоммерческие организации оказывают своим членам услуги, регулируя их деятельности. Такие услуги предложено называть «регулирующими услугами». Кроме
8 регулирующих услуг саморегулируемые организации могут оказывать информационные, консультационные услуги и т.п.
Правила саморегулируемой организации являются необходимым условием деятельности саморегулируемой организации и должны быть разработаны некоммерческой организацией на момент получения разрешения на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации. Правила саморегулируемой организации должны быть приняты как единый документ. Член саморегулируемой организации при ведении предпринимательской деятельности руководствуется правилами саморегулируемой организации.
Правила СРО являются одним из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений, складывающихся в предпринимательской деятельности. При разработке правил саморегулируемых организаций может проводится обобщение существующих обычаев и деловых обыкновений и включение их в правила саморегулируемой организации.
Необходимо устранить противоречия в действующем законодательстве, а именно существование двух идей саморегулируемой организации, которые выражаются в предусмотренной законодательством возможности как добровольного, так и обязательного членства в саморегулируемой организации. Из статьи 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» следует исключить норму, устанавливающую возможность установления федеральными законами обязательного членства в саморегулируемой организации.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что материалы диссертации, обоснованные в ней теоретические положения и выводы могут быть использованы при совершенствовании действующего российского законодательства, могут оказаться полезными при изучении курса гражданского права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в отдела гражданского законодательства зарубежных государств федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», где состоялось ее обсуждение. Основные положения диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, три главы, заключение и список использованных источников.
История саморегулирования профессиональной деятельности
Если обратиться к истории регулирования профессиональной деятельности, то можно сказать, что саморегулирование профессиональной деятельности появляется в Средние века в Западной Европе, где возникают первые объединения купцов.
В отечественной литературе крупным исследованием о развитии предпринимательства в Европе является монография И.М.Кулишера «История экономического быта Западной Европы» , в которой рассматривается деятельность всех ассоциаций средневекового периода3, то есть история развития саморегулирования.
В связи с рассмотрением И. М. Кулишером истории происхождения цехов и характера цехового строя особенный интерес представляет полемика, связанная с различными мнениями относительно происхождения цехов. Так, по мнению Кейтгена (Keutgen) публичная власть, группируя ремесленников на рынке в зависимости от характера производимых ими изделий, тем самым создавала определенные ремесленные организации (Aemter). Из них уже впоследствии образовывались самостоятельные ассоциации ремесленников, пользующиеся автономией в области промысла, - цехи. Таким образом, цехи возникают в два приема, хотя и являются с самого начала городскими организациями публично-правового характера4.
«Другая группа писателей, - отмечает И.М. Кулишер, - не только отрицает происхождение цехов в два приема, но и вообще придает главное значение стремлению самих ремесленников к объединению в союзы, образованию ими ассоциаций по собственному почину. Затем такие ассоциации уже утверждались публичной властью; признание их прав было для них необходимо, но оно имело лишь формальное значение, фактически цехи существовали и до их утверждения» . В данном случае подчеркивается заинтересованность государства в объединении лиц одной профессии.
Отмечается, что цеховые статуты являются ничем иным, как записями норм обычного права, которые могли существовать уже задолго до их внесения в статут, поэтому есть основания предполагать, что они возникли и применялись в жизни гораздо раньше6.
Тем самым, в этой дискуссии о происхождении цехов и зарождается идея деления саморегулирования на «добровольное», «принудительное» и др.
В дореволюционной цивилистической литературе особенности статуса корпораций купцов рассмотрены Г. Ф. Шершеневичем, который в своем «Курсе торгового права» писал, что отдельные сословия вырабатывали самостоятельно порядок юридических отношений между своими членами. В каждом городе купцы разделялись на корпорации сообразно предмету своей торговли, развивалось особое обычное право для каждой корпорации» , то есть то, что теперь мы называем правилами саморегулируемых организаций и саморегулируемых ассоциаций. СВ. Бахин отмечает, что «возникавшие между купцами споры рассматривались исключительно внутри гильдии. Постепенно на основе рассмотрения аналогичных ситуаций в каждой торговой гильдии стало складываться ее собственное право. Такое право носило обычный характер, хотя уже тогда предпринимались попытки (прежде всего в городах средневековой Италии) записывать сложившиеся правила. Именно со средневековым купеческим правом связано зарождение правовой унификации»8. Обычное право корпораций развивалось постольку, поскольку отсутствовало государственное регулирование их деятельности. Однако "с усилением государственности верховная власть берет на себя задачу устроения частных отношений членов общества"9, и государственное регулирование постепенно заменяет саморегулирование10, что нашло выражение во включении в законодательство обычных норм предпринимательских объединений.
По мнению Д. А. Завидова в средние века совершение основных сделок регулировалось правилами, устанавливаемыми гильдиями (цехами) торговцев, которые, если использовать грубое сравнение, походили на современные ассоциации защиты торговли11.
Таким образом, ассоциации средневекового периода были прообразом современных саморегулируемых организаций и саморегулируемых ассоциаций, которые, объединяя торговцев, устанавливали собственные правила и следили за их исполнением.
Понятие саморегулируемой организации
Как уже отмечалось, термин «саморегулируемая организация» был заимствован из англо-американского права. На какие конкретно положения и концепции права Великобритании и США опирались при разработке Федерального закона «О рынке ценных бумаг» сказать невозможно, поскольку сложившаяся в связи с принятием названного закона система регулирования с участием СРО не является идентичной модели регулирования, сложившейся в США или Великобритании. Общей тенденцией при формировании модели рынка ценных бумаг было заимствование опыта США , однако фондовые биржи не получили в России статус СРО. Поэтому иногда делается вывод, что в России заимствована англо-саксонская модель97. Однако такое утверждение не вполне конкретно, поскольку в Великобритании для законодателя в рамках проводимых в Великобритании в 1980-е гг. реформ было важно максимально обеспечить негосударственные механизмы признания в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг, и, прежде всего, в силу членства в СРО, что в настоящее время в России невозможно.
В Великобритании Закон о финансовых услугах 1986 определил саморегулируемую организацию (self-regulating organisation) как орган (body), который регулирует ведение инвестиционной деятельности (investment business) любого рода путем издания правил, которые обязательны для лиц, ведущих такую деятельность, поскольку они или являются членами саморегулируемой организации или подпадают под ее контроль. Саморегулируемой организацией может являться как инкорпорированных орган (body corporate), так и неинкорпорированная ассоциация (unincorporated association). Таким образом, в отличие от законодательства Российской Федерации, в Великобритании саморегулируемой организаций в принципе могло быть не только юридическое лицо98. Таким образом, понятия саморегулируемой организацией в Великобритании и США различны. Если в США в федеральном законодательстве дается перечисления тех организаций, которые в силу закона признаются саморегулируемыми организациями, то в Великобритании приведен список условий, при удовлетворении которых и при отсутствии иных ограничений, установленных законом, юридическое лицо или неинкорпорированная ассоциация могут быть признаны саморегулируемыми организациями.
Перевод на русский язык «self-regulatory (self-regulating) organization» как «саморегулируемая организация» является не совсем корректным. Буквальное толкование «саморегулируемая организация» означает то, что организация сама что-то регулирует, и, вероятно, прежде всего свою собственную деятельность, что в конечном итоге может привести к выводу, что любое юридическое лицо является саморегулируемой организацией, поскольку гражданское законодательство позволяет организации самостоятельно решать некоторые вопросы своей организационной структуры и взаимоотношений органов юридического лица.
Так, Н. В. Сухарева, относя к саморегулируемым организациям «некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности; основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии); некоммерческие, организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов коммерческой детальности; общественные объединения, объединяющие по отрасли либо по рынку субъектов коммерческой деятельности»99, фактически считает саморегулируемой организацией любую некоммерческую организацию, основанную на членстве.
Кроме того, в литературе стал использоваться и термин «саморегулирующиеся организации»100 как синоним «саморегулируемой организации». По нашему мнению правильным переводом является «саморегулирующая организация», поскольку цель такой организации не регулирование своей собственной деятельности, а регулирование деятельности своих членов. Тем не менее, в связи с тем, что термин «саморегулируемая организация» является устоявшимся а законодательстве и юридической литературе, мы в настоящем исследовании используется этот перевод.
Понятие правил саморегулируемой организации
Как мы уже отмечали в главе 1 настоящего диссертационного исследования, основной идеей саморегулирования является выполнение физическими и юридическими лицами правил, которые исходят не от государства, а от них самих, то есть принимаются (утверждаются) участниками гражданских правоотношений.
Анализируя отношения на рынке финансовых услуг, Н.Г. Доронина и Н.Г. Семилютина отмечают, что «характер отношений, возникающих на рынке финансовых услуг, предопределяет и методы регулирования такого рода отношений. Рыночный характер правоотношений предопределяет равенство сторон, а значит, и метод децентрализованного гражданско-правового регулирования отношений. Центральное место при этом занимает договорное регулирование отношений». В той связи можно выделить следующие несколько типов договоров, обычно заключаемых на рынке финансовых услуг, в том числе правила предоставления услуг организаций инфраструктуры рынка, а также правила саморегулируемых организаций156.
В рамках саморегулируемых организаций идея саморегулирования реализуется путем принятия правил, которые должны быть утверждены уполномоченным государственным органом. Такое утверждение правил государством обязательно в силу того, что членство в саморегулируемой организации и присоединение к ее правилам должно вести к частичному освобождению субъекта от государственного регулирования (например, исключение лицензирования). В таком особом порядке утверждения правил СРО с привлечением уполномоченного государственного органа и усматривается основное различие между саморегулируемыми организациями и саморегулируемыми ассоциациями. Так, например, принятие в рамках ассоциации лиц, оказывающих юридические услуги, правил оформления документов и оказания услуг не требует утверждения государственным органом, поскольку деятельность по оказанию юридических услуг не является лицензируемой, и, соответственно, любые действия по саморегулированию своей деятельности лицами, оказывающими юридические услуги находятся вне интересов государства.
Создание саморегулируемых организаций преследует главную цель -установление самостоятельно правил профессиональной деятельности для своих членов. В отсутствии такой возможности создание саморегулируемых организаций теряет всякий смысл, если только их создание не обязательно в силу положений законодательства, предусматривающего передачу государственных функций субъектам гражданских правоотношений -саморегулируемым организациям , что является «опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе»158. Такая ситуация характерна для современного определения правового статуса СРО в России.
Правила саморегулируемой организации - это те правила, на которые должны являться основой для деятельности ее членов. Чтобы создать баланс регулирования и не «зарегулировать» отношения должно быть адекватное соотношение правил СРО и законодательства.
