Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и правовые основы государственно- частного партнерства.
1. Генезис явления «государственно-частное партнерство» и необходимость правового регулирования соответствующих отношений.
2. Определение понятия государственно-частного партнерства и проблема его правового закрепления.
3. Принципы правового регулирования государственно- частного партнерства.
ГЛАВА II. Субъекты, формы и средства правового регулирования государственно-частного партнерства.
1. Субъекты государственно-частного партнерства .
2. Правовые формы государственно-частного партнерства.
3. Государственное регулирование государственно- частного партнерства.
ГЛАВА III. Правовой механизм осуществления государственно-частного партнерства в отдельных сферах экономики.
1. Государственно-частное партнерство в сферах государственных и естественных монополий
2. Государственно-частное партнерство в социальной сфере.
3. Государственно-частное партнерство в сфере инноваций.
- Генезис явления «государственно-частное партнерство» и необходимость правового регулирования соответствующих отношений.
- Субъекты государственно-частного партнерства
- Государственно-частное партнерство в сферах государственных и естественных монополий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В России в настоящее время активно идет обсуждение возможностей сотрудничества государства и частного предпринимательства в сферах, в которых государство традиционно являлось монополистом (энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и др.). Перспективным способом такого сотрудничества является хорошо зарекомендовавшее себя в зарубежных странах государственно- частное партнерство. Данный инструмент позволяет привлечь частные инвестиции в капиталоемкие проекты, имеющие важное общественное и государственное значение, а также использовать опыт частных предпринимателей для более эффективного управления публичным имуществом и повышения качества предоставления публичных услуг.
Мы считаем активное использование инструментов государственно- частного партнерства актуальным. Отсутствие специального федерального закона в Российской Федерации препятствует развитию государственно- частного партнерства. В течение последних нескольких лет в нашей стране был принят ряд нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровне с целью найти приемлемые правовые формы осуществления государственно-частного партнерства. В настоящее время в России уже имеется отдельный опыт проектов государственно-частного партнерства. Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости комплексного исследования проблем правового регулирования государственно-частного партнерства, призванного сыграть существенную роль в развитии важнейших сфер экономики и предпринимательства в России.
Объектом диссертационного исследования являются отношения государственно-частного партнерства.
Предмет диссертационного исследования состоит из библиографических, нормативных, правоприменительных источников относительно государственно-частного партнерства.
Цель диссертационного исследования состоит в постановке, изучении и разрешении основополагающих теоретических и практических проблем государственно-частного партнерства, выработке, категориального аппарата и выявлении принципов его правового регулирования.
Задачи диссертационного исследования. Достижение указанной выше цели обусловлено решением следующих основных задач:
исследовать генезис явления государственно-частного партнерства;
охарактеризовать сущность явления государственно-частного партнерства;
выявить существенные признаки; сформулировать законодательное определение понятия государственно-частного партнерства;
выявить и охарактеризовать принципы правового регулирования государственно-частного партнерства;
проанализировать правовое положение субъектов государственно- частного партнерства;
исследовать и классифицировать, правовые формы осуществления государственно-частного партнерства;
проанализировать средства государственного регулирования государственно-частного партнерства;
выявить и охарактеризовать особенности осуществления и механизм правового регулирования государственно-частного партнерства в отдельных сферах: в сфере государственных и естественных монополий, социальной сфере и сфере инноваций.
Методологическая основа диссертационного исследования представляет собой совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. В ходе проведения диссертационного исследования применялись общенаучный (диалектический) метод познания, общие приемы
формальной логики (анализ и синтез, дедукция и индукция, аналогия и сравнение и др.) и связанные с ними частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, социологический, технико-юридический,
лингвистический, сравнительного правоведения. Многие проблемы диссертации исследовались как междисциплинарные, существующие - на стыке юридической науки и экономики, что было обусловлено задачами комплексного анализа указанного явления. В качестве частных методов исследования особое значение приобрели историко-правовой и метод сравнительного правоведения, автор исследовал обширный практический опыт использования государственно-частного партнерства зарубежных стран, а также исторический и современный отечественный опыт взаимодействия государства и частного предпринимательства.
Степень научной разработанности и теоретическая ' основа диссертационного исследования. Государственно-частное партнерство является новым понятием для отечественной права. В научной юридической литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования отдельных проблем государственно-частного партнёрства, но полноценного, комплексного исследования, имеющего целью упорядочить полученный ранее опыт, в правовой литературе не проводилось. Однако такая задача является первостепенной при разработке нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства.
В последний год было защищено 'две диссертации на соискание степени кандидата юридических наук: A.A. Родина1, который рассматривает государственно-частное партнерство в аспекте взаимодействия международного и внутригосударственного права и И.А. Губанова2, который исследует государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства. В последние несколько лет было защищено также более десяти диссертаций на соискание степени кандидата экономических
j у 1 Родин A.A. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании
( государственно-частного партнёрства: автореф. дис.... канд. юр. наук. М. 2010.
I 2 Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства.
; (вопросы теории и практики): автореф. дисс. канд. юр. наук. СПб. 2010.
наук, а также кандидатов политических и социологических наук, что также подчеркивает актуальность выбранной темы. Отметим, что задача нашего исследования рассмотреть государственно-частное партнерство в рамках предпринимательского права как вид инвестиционной деятельности и в таком аспекте данное явление рассматривается впервые.
В своей работе мы опирались на труды зарубежных авторов^ по проблемам государственно-частного партнерства, в том числе на работы на английском и немецком языках Budus, Dietrich, D. J. Darr, A. Grahame, Dr. Neckargemnd, D. Hartmann, F. Roth, D. Knop, M. Gerrard, С. Skelcher и др.
Существенный вклад в исследование государственно-частного партнерства внесли отечественные ученые, среди которых экономисты: М.С. Айрапетян, В.Г. Варнавский, И.А. Власова, КЭ.В. Зворыкина, М.В. Матявина, И.М. Осадчая, политологи М.В. Вилисов, В:А. Михеев, Е.А. Махортов, правоведы A.A. Зверев, Е. Зусман, A.C. Еганян; Н:А. Игнатюк, И:Л. Иванов, A.B. Кабашкин, К.Ю. Ратников, Е.В. Салогубова, М. Черниговский и др.
В диссертационном исследовании использовались также работы, посвященные концессионным соглашениям (А.Г. Ахмаев, A.B. Багдасарова,
Н. Баранова, Е.А. Быковская, Ш С. Вахтинская, В.В. Галлов И.К. Дроздов,
Н. Дурденевский, С.А. Зинченко, Б.»А. Ландау, О.Г. Ломидзе, А. И. Попов, О. Н. Савинова, С.Н. Широков-В.Н. Шретер и др.), соглашениям о разделе продукции (Г.Е. Быстров, И.В. Ершова, P.A. Какулия, А.Н. Королев, В.Н. Кокин, С.Б. Немченко, Н. Платонова, В.В. Резникова, А.Ф. Шариффулина и др.), договорам доверительного управления (З.Э. Беневоленская, В.А. Дозорцев, Н.В.Фунтикова и др.), осуществлению государственно-частного
Государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.,
Государственно-частное партнерство как совокупность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, основывается на определенных принципах. Единым системообразующим принципом правового регулирования государственно-частного партнерства является принцип сбалансированного сочетания публично-правовых и частноправовых средств. Данный принцип находит свое развитие в следующих принципах: конкуренции и равного (недискриминационного) доступа потенциальных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства, информационной открытости, соразмерности при ограничении субъективных прав частного партнера, а также принципах юридического
Осуществление государственно-частного партнерства в социальной сфере тесно связано с защитой конституционных прав граждан. В ходе реализации государственно-частного партнерства должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум публичных услуг населению. Государственно-частное партнерство в социальной сфере может быть формой реализации национальных проектов, наряду с федеральными целевыми программами. Проекты государственно-частного партнерства в социальной сфере реализуются в основном на локальном и региональном уровне в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, в отличие от проектов в сфере государственных и естественных монополий, которые реализуются на федеральном уровне. В социальной сфере в государственном регулировании государственно-частного партнерства необходимо использовать такие административные средства регулирования как лицензирование, сертификация и контроль качества.
Государственно-частное партнерство возможно на всех стадиях инновационного процесса. При этом на этапе принятия решения о проведении исследований, подготовки документации для участия в конкурсе, финансирования исследований и разработок и проведения исследований ведущую роль должен играть публичный партнер, а на этапе управления проектом и коммерциализации его результатов - частный партнер. Публичный партнер должен обладать исключительными правами на инновационные результаты интеллектуальной деятельности, полученные в связи с осуществлением государственно-частного партнерства.
Необходимо принять специальный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, в котором было бы закреплено определение понятия государственно-частного партнерства, понятия объекта и субъекта государственно-частного партнерства, принципов государственно-частного партнерства и правовых форм его осуществления (перечень открытый). Отдельную главу необходимо посвятить государственному регулированию государственно-частного партнерства и конкурсным процедурам выбора частного партнера.
Для государственно-частного партнерства необходимо предусмотреть допустимость множественности лиц как на стороне публичного, так и на стороне частного партнеров. В связи с этим необходимо внести изменение в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115- ФЗ «О концессионных соглашениях», который в настоящее время не допускает множественности лиц на стороне концедента.
В федеральных нормативно-правовых актах следует закрепить перечень публичного имущества, которое не может быть передано в собственность частного партнера в связи с осуществлением государственно-частного партнерства и может составлять исключительно государственную или муниципальную собственность, при этом данный перечень должен формироваться с учетом значимости объекта для государства в конкретный момент времени.
Имущество, составляющее объект государственно-частного партнерства, должно быть отнесено к социально значимым объектам в соответствии с п. 6 ст.129 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О несостоятельности (банкротстве)» , а юридическое лицо, созданное в связи с осуществлением государственно-частного партнерства, должно быть отнесено к отдельным категориям должников - юридических лиц, согласно главе IX указанного федерального закона.
партнерства в ^отдельных сферах (М.А. Войнатовская, H.H. Лебедева, П. Л. Селезнев и др.). В работе использовались исследования, посвященные вопросам публичной собственности (Г.Н. Андреева, С.С. Алексеев, A.B. Венедиктов, Д.М. Генкин, Е.А. Суханов и др.), публичных услуг (A.B. Нестеров, Н.В. Путило, Л.К. Терещенко, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, А.Е. Шаститко и др.), публичного интереса (В.А. Бублик, C.B. Дорохин, A.B.
Кряжков, C.B. Михайлов, С.А. Муромцев, Ю.А. Тихомиров, Г.Ф. Шершеневич, В.Ф. Яковлев и др.), инвестиционного права (О.М. Антипова, М.М. Богуславский, А.Г. Богатырев, В.Е. Гульнева, Н.Г. Доронина, Ю.В. Куликова, В.Н. Лисица, A.B. Майфат, М.И. Махлина, С.Е. Нарышкин, Н.Г. Семилютина, В.А. Трапезников, И.Ю. Целовальникова, Т.И. Шадрин и др.).
Исследование правового регулирования государственно-частного партнерства предопределило необходимость изучения трудов отечественных ученых (С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Е.Г. Афанасьевой, В.А. Белова, B.C. Белых, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Г. Быкова, H.A. Богдановой, В.А. Вайпана, А.Б. Венгерова, A.B. Габова, Г.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, Е.П. Губина, Д.И. Дедова, И.В. Ершовой, С.Э. Жилинского, С.С. Занковского, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, С.А. Карелиной, С.Ф. Кечекьяна, К.В. Кичика, O.A. Красавчикова, Н.В. Козловой, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, Е.Б. Лауте, К.К. Лебедева, Д.В. Ломакина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, C.B. Михайлова, Н.И. Михайлова, А.Е. Молотникова, B.C. Нерсесянца, С.А. Паращука, Б.И. Пугинского, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, А.Е. Шерстобитова, И.С. Шиткиной, В.Ф. Яковлева и др.).
В работе также использовались данные отечественных и международных экономических организаций и специальных государственных органов (данные ООН, ЕБРР, Внешэкономбанка), а также практические материалы юридических фирм Clifford Chance и Magisters.
В работе использовались тексты законов (как федеральных, так и законов субъектов Российской Федерации) и иных нормативных актов, материалы судебно-арбитражной практики, которые составляют эмпирическую основу настоящего диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящем диссертационном исследовании впервые в современном российском праве проведено комплексное исследование явления «государственно-частное партнерство». Рассмотрены понятие государственно-частного партнерства, его объект, правовое положение субъектов государственно-частного партнерства, исследованы правовые формы и средства государственного регулирования государственно-частного партнерства. На основе сформулированных в ходе диссертационного исследования теоретических положений может быть построена единая целостная система нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства.
На защиту выносятся следующие положения:
равенства публичного и частного партнеров, автономии воли партнеров, взаимной ответственности и добросовестности партнеров, стабильности соглашения государственно-частного партнерства.
3. К субъектам государственно-частного партнерства относятся основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства.
Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно- частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегирующий свое право быть непосредственным участником государственно-частного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным или муниципальным участием и определенным некоммерческим организациям некорпоративного типа: государственным корпорациям, государственной компании, государственным или муниципальным фондам и учреждениям.
Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме.
4. К объектам государственно-частного партнерства относятся различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате государственно-частного партнерства имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного интереса и контроля обеспечивается, в частности, сохранением права публичной собственности на указанные объекты, преобладающим участием публичного партнера в уставных капиталах юридических лиц, правовыми режимами государственных и естественных монополий и другими мерами. При этом объект государственно-частного партнерства не обязательно должен находиться лишь в собственности публичного партнера, возможно право собственности частного партнера на объект (часть объекта) государственно-частного партнерства.
5. Правовые формы государственно-частного партнерства классифицированы на договорные, корпоративные и иные. Перечень правовых форм государственно-частного партнерства должен быть предусмотрен законом, но оставаться открытым (неисчерпывающим). К основным договорным формам государственно-частного партнерства в Российской Федерации относятся, в частности, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления, к корпоративным формам - например, хозяйственные общества со смешанным государственно- частным участием, к иным правовым формам - особые экономические зоны, венчурные фонды, и другие. Выбор правовой формы и правовых средств государственно-частного партнерства определяется исходя из особенностей правового регулирования в той сфере экономической деятельности, в которой осуществляется государственно-частное партнерство. В сфере государственных и естественных монополий основной правовой формой государственно-частного партнерства являются концессии и соглашения о разделе продукции. В социальной сфере наряду с концессиями перспективной формой являются договор доверительного управления и договор аренды с инвестиционными условиями. В сфере инноваций - соглашение о технико-внедренческой экономической зоне, венчурные фонды, технопарки. Конкретный механизм должен быть разработан непосредственно в конкурсной документации и в соглашении в рамках реализации проекта государственно-частного партнерства.
6. Конкурсная процедура является наиболее оптимальной при выборе частного партнера в государственно-частном партнерстве (конкурс может быть открытым и закрытым). Нормы, посвященные проведению конкурса для осуществления государственно-частного партнерства, должны устанавливаются как в федеральном, так и в региональном законодательстве. Вне зависимости от способа выбора частного партнера он должен осуществляться с обеспечением равного доступа потенциальных частных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства. Необходимо осуществлять контроль за процессом недискриминационного доступа к участию за право стать частным партнером в проекте государственно-частного партнерства. Контроль может быть как государственным, так и общественным с помощью независимых аудиторов, которые должны состоять в специально созданной саморегулируемой организации.
Наряду с теоретическими положениями, мы также делаем предложения по совершенствованию законодательства.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Теоретические положения и выводы, предложенные в диссертации, могут быть использованы для создания и развития законодательства о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации, а также могут быть предметом дальнейших научных исследований в данной области. Содержащийся в работе материал может быть использован в процессе преподавания основного учебного курса «Предпринимательское право» и спецкурса «Инвестиционное право» в высших юридических учебных заведениях, а также при написании монографий, учебников и учебных пособий.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Основные теоретические и практические положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах, выносились на обсуждение на конференциях и семинарах, использовались в практической деятельности автора и в ходе преподавания основного учебного курса «Предпринимательское право». Результаты диссертационного исследования были апробированы в ходе участия автора в обсуждении модельного закона по государственно-частному партнерству для субъектов Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на двенадцать параграфов, и библиографии. Поставленная цель диссертационного исследования достигается в рамках всех трех глав диссертации.
Генезис явления «государственно-частное партнерство» и необходимость правового регулирования соответствующих отношений
1. Государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.,
2. Государственно-частное партнерство как совокупность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, основывается на определенных принципах. Единым системообразующим принципом правового регулирования государственно-частного партнерства является принцип сбалансированного сочетания публично-правовых и частноправовых средств. Данный принцип находит свое развитие в следующих принципах: конкуренции и равного (недискриминационного) доступа потенциальных инвесторов к проектам государственно-частного партнерства, информационной открытости, соразмерности при ограничении субъективных прав частного партнера, а также принципах юридического равенства публичного и частного партнеров, автономии воли партнеров, взаимной ответственности и добросовестности партнеров, стабильности соглашения государственно-частного партнерства.
3. К субъектам государственно-частного партнерства относятся основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства.
Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно- частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегирующий свое право быть непосредственным участником государственно-частного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным или муниципальным участием и определенным некоммерческим организациям некорпоративного типа: государственным корпорациям, государственной компании, государственным или муниципальным фондам и учреждениям. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме.
4. К объектам государственно-частного партнерства относятся различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате государственно-частного партнерства имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного интереса и контроля обеспечивается, в частности, сохранением права публичной собственности на указанные объекты, преобладающим участием публичного партнера в уставных капиталах юридических лиц, правовыми режимами государственных и естественных монополий и другими мерами. При этом объект государственно-частного партнерства не обязательно должен находиться лишь в собственности публичного партнера, возможно право собственности частного партнера на объект (часть объекта) государственно-частного партнерства.
5. Правовые формы государственно-частного партнерства классифицированы на договорные, корпоративные и иные. Перечень правовых форм государственно-частного партнерства должен быть предусмотрен законом, но оставаться открытым (неисчерпывающим). К основным договорным формам государственно-частного партнерства в Российской Федерации относятся, в частности, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления, к корпоративным формам - например, хозяйственные общества со смешанным государственно- частным участием, к иным правовым формам - особые экономические зоны, венчурные фонды, и другие. Выбор правовой формы и правовых средств государственно-частного партнерства определяется исходя из особенностей правового регулирования в той сфере экономической деятельности, в которой осуществляется государственно-частное партнерство. В сфере государственных и естественных монополий основной правовой формой государственно-частного партнерства являются концессии и соглашения о разделе продукции. В социальной сфере наряду с концессиями перспективной формой являются договор доверительного управления и договор аренды с инвестиционными условиями. В сфере инноваций - соглашение о технико-внедренческой экономической зоне, венчурные фонды, технопарки. Конкретный механизм должен быть разработан непосредственно в конкурсной документации и в соглашении в рамках реализации проекта государственно-частного партнерства.
Субъекты государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство нуждается в государственном регулировании, так как в его основе всегда лежит реализация публичного интереса. Рассмотрим возможные средства такого регулирования и пределы вмешательства государства в осуществление государственно-частного партнерства.
Действующее законодательство Российской Федерации не дает определения и не раскрывает понятия «государственное регулирование». Е.П. Губин указывает, что суть государственного регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике439. По определению К.Ю. Тотьева, государственное регулирование экономики - это нормативная, индивидуально регулятивная и организационная деятельность государства в лице уполномоченных органов, воздействующая на рыночный (экономический) процесс с целью защиты публичных интересов440. Г.С. Аванесян под государственным регулированием понимает формирование внешней среды, в рамках которой протекает предпринимательская деятельность и которая включает: объективные тенденции, складывающиеся на рынках ресурсов и рынках продуктов и формирующие экономическую конъюнктуру данных рынков, инфраструктуру рыночного хозяйства, включающую государственные и частные финансово-кредитные, законодательные и иные институты, общественные отношения политические, социально-культурные, правовые и др.441. В учебной литературе государственное регулирование экономики определяется как деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов442. Встречается определение государственного регулирования как совокупности мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности443. В качестве форм государственного воздействия на экономику выделяются: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за ней, создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности и планирование. В.Ф. Попондопуло указывает, что правовыми формами государственного регулирования являются также акты различных органов государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной444.
На наш взгляд, различные формулировки понятия «государственное регулирование» не меняют его сути, ученые анализируют разные аспекты данного явления: цели, формы, способы, методы, принципы и пределы. Однако, мы согласны с Е.Б. Лауте, что для уяснения смысла, вкладываемого в понятие «государственное регулирование», необходимо в первую очередь отграничить его смысл от смысла термина «государственное управление». Автор подчеркивает, что государственное управление характеризует нацеленность на упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, на руководство поведением людей, на наличие управленческих отношений между субъектом и объектом, т.е. властно-волевой составляющей. При этом, на сегодняшний день главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Государственное регулирование привязывается только к экономике и служит одним из проявлений или функций государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условии . Хотя как отмечают ученые, по своей сути регулирование является непременным элементом государственно-управленческой деятельности, одной из ее функций, а государственное регулирование является более узким понятием по отношению к государственному управлению . Отметим также, что некоторые специалисты говорят именно об управлении государственно частным партнерством .
Эффективность функционирования государственно-частного партнерства во многом зависит от методов государственного регулирования. Под методом государственного регулирования экономики понимается совокупность приемов, способов, посредством которых государство воздействует на участников экономических отношений . Государственное регулирование опирается на использование прямых и косвенных методов воздействия . Для государств с развитой рыночной экономикой характерно применение методов косвенного регулирования, для государств переходного типа — сочетание методов прямого и косвенного регулирования. Прямой метод реализуется посредством административно- правового императивного регулирования, косвенный — не подразумевает прямого участия государства и осуществляется с использованием рыночных механизмов и частноправовых средств. Согласимся с мнением Ю.К. Толстого, который считает, что суть вопроса - в оптимальной мере сочетания административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования . Отношения государственно-частного партнерства носят комплексный характер и предполагают сочетание различных методов регулирования (как прямых, так и косвенных) и степень государственного вмешательства в данные отношения определяется сбалансированностью применения указанных методов. Среди прямых методов можно назвать, например, регламентацию конкурсных процедур при выборе частного партнера, лицензирование, среди косвенных - разработку типовых концессионных соглашений, которые носят рекомендательный характер.
Ю.А. Тихомиров по характеру воздействия и степени самостоятельности выделяет шесть групп методов государственного регулирования экономики. В первую группу он включает способы общенормативного регулирования: введение общих правил, установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур, определение порядка их деятельности, во вторую группу - установочные способы: целевые программы, тематические планы, концепции, функциональные правила (режимы) и др., в третью - легализующие средства: лицензирование, аккредитацию, сертификацию, в четвертую — способы нормативно - количественного измерения: стандарты, квоты, цены, тарифы, нормативы, налоги (сборы), ставки и др., в пятую — способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: кредиты, льготы, отсрочки, дотации, субсидии, госзаказ, госзакупки и др., в шестую - контрольно - учетные и «запретные» способы: учет, статистическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты, ограничения, предписания, санкции и др. . Все указанные методы в той или иной мере применимы в отношении государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство в сферах государственных и естественных монополий
Инвестиции в социальную сферу для субъектов частного сектора могут характеризоваться длительным периодом окупаемости проекта, отсутствием прибыли или отрицательным денежным потоком. Как отмечает В.А. Фильченков, сложность формирования прибыли в силу невысокой доходности в отраслях и видах деятельности социальной сферы и относительно низкая инвестиционная привлекательность объектов социальной сферы определяют необходимость учета дополнительных возможностей для инвестора в получении доходов в процессе функционирования объекта партнерства . Поэтому в социальной сфере среди методов государственного регулирования особенно активно должны применятся средства стимулирования и государственной поддержки. В США, например, при передаче объектов муниципальной собственности частным компаниям на условиях государственно-частного партнерства местные органы власти имеют возможность предоставить частному партнеру различные льготы, среди которых налоговые льготы, ускоренная амортизация, льготные кредиты на инвестиции, модернизацию и др. . Таким образом, существующее в США налоговое законодательство обеспечивает определенные возможности для развития государственно- частного партнерства в социальной сфере. Представляется, что данный опыт может быть заимствован в нашей стране.
На наш взгляд, в социальной сфере методы запрета и ограничений в государственном регулировании государственно-частного партнерства практически не должны использоваться. Исключение может составить установление целевого назначения для некоторых объектов права собственности. Так, собственники объектов культурного наследия должны обеспечивать допуск граждан к этим объектам, получать разрешения на совершение определенных действий в отношении этих объектов, отчуждать объекты только тем лицам, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к ним законом, не вправе по своему усмотрению уничтожать объекты, несут иные обязанности, установленные законодательством об объектах культурного наследия (см. Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Тем самым вне зависимости от принадлежности имущества обеспечивается его сохранность, общедоступность и использование в культурных целях.
Государственно-частное партнерство в социальной сфере характеризуются большим количеством сделок, но на сравнительно небольшие суммы. Причина заключается в том, что в данной сфере существует необходимость строительства или реконструкции значительного количества отдельных объектов (школ, больниц), в то время как в области транспортной инфраструктуры речь идет о комплексных капиталоемких проектах. Как показывает опыт зарубежных стран, частные инвесторы предпочитают осуществлять проект государственно-частного партнерства сразу в отношении целой группы объектов . Это ценный опыт, который следует перенять в Российской Федерации. Как отмечают исследователи, в настоящее время предлагаемые муниципальным образованиям и регионам на условиях софинансирования проекты по строительству объектов жилищно- коммунальной и социальной инфраструктуры не решают проблем комплексного развития конкретных территорий . Поэтому так важно выбрать адекватную правовую форму государственно-частного партнерства.
Концессии в социальной сфере нашли применения в развитых странах (Германия, Франция), в Латинской Америке (Аргентина, Боливия, Чили), бывших социалистических государствах (Венгрия, Польша, Румыния, Чехия). Так, современная французская система концессий в области коммунального хозяйства сложилась еще в конце XIX века в связи с развитием сетей по снабжению природным газом. Государство заключало концессионные контракты с частными предпринимателями на создание и эксплуатацию систем газоснабжения в соответствии с провозглашенным тогда принципом делегирования полномочий частному сектору по оказанию общественных услуг . Практика использования концессионного механизма в социальной сфере существует и в Российской Федерации . Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения; объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения могут быть объектом концессионного соглашения и в Российской Федерации (ст. 4 Закона о концессионных соглашениях). К. Данько и И. Громыко помимо концессионной модели выделяют так называемую «традиционную модель». Традиционная модель, по мысли авторов, предполагает заключение между публичной властью (региональной или муниципальной) и девелопером- застройщиком инвестиционного договора, в соответствии с которым девелопер в качестве «нагрузки» от бюджета за предоставленную возможность строить жилую и/или коммерческую недвижимость, которая будет находиться в его собственности, обязуется построить и/или реконструировать определенные объекты здравоохранения и/или образования (больницы, школы, центры детского творчества и т.п.), а затем передать их в собственность субъекта РФ или муниципалитета .
