Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Характеристика имущественных отношений системы МВД России .14
1. Гражданско-правовой режим имущества и регулирование имущественных отношений 14
2. Особенности имущественных отношений МВД России, подпадающих под действие Гражданского кодекса Российской Федерации 25
Глава 2. Финансово-хозяйственная деятельность системы МВД России 50
1. Право оперативного управления имуществом и его отличие от права хозяйственного ведения 50
2. Правовое положение учреждений системы МВД России как субъектов финансово-хозяйственной деятельности 77
3. Виды договоров по финансово-хозяйственной деятельности с участием учреждений МВД России 106
Глава 3. Особенности деятельности подразделений системы МВД России и использование ими имущества 126
1. Деятельность подразделений системы МВД России, оказывающих услуги физическим и юридическим лицам на договорной возмездной основе 126
2. Использование имущества в связи с проведением ремонтно-строительных работ на объектах органов внутренних дел субъектов Российской Федерации 155
Заключение 171
Список использованной литературы 180
- Особенности имущественных отношений МВД России, подпадающих под действие Гражданского кодекса Российской Федерации
- Правовое положение учреждений системы МВД России как субъектов финансово-хозяйственной деятельности
- Виды договоров по финансово-хозяйственной деятельности с участием учреждений МВД России
- Использование имущества в связи с проведением ремонтно-строительных работ на объектах органов внутренних дел субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Истекшее десятилетие отмечено развитием системы МВД России, напрямую связанным с постсоветским государственным строительством Российской Федерации. Процесс реформирования радикально отражает состояние дел не только в отдельных сферах деятельности государства, но и в самой власти.
По действующему законодательству в гражданском обороте сегодня могут участвовать наряду с коммерческими и некоммерческими субъектами и государственные учреждения, в том числе и учреждения и иные структурные звенья системы МВД России.
Специфика имущественной обособленности данных учреждений определяет правовой режим распоряжения и пользования ими имуществом. Они имеют обособленное имущество на различных правовых основаниях. Та часть имущества, которая передается учредителем-собственником, закрепляется за учреждениями системы МВД России на праве оперативного управления. Другая часть, приобретенная учреждением на доходы от разрешенной учредителем деятельности, приносящей доход, и учитываемая на отдельном балансе, находится на особом правовом режиме – учреждение правомочно самостоятельно распоряжаться им.
В процессе выполнения своих функций структурными подразделениями МВД России включается в оборот значительная масса имущества и финансовых средств. Регулирование этого процесса осуществляется с использованием гражданско-правовых методов. При этом следует отметить, что в гражданском законодательстве не отражены особенности правового регулирования отношений с участием правоохранительных органов, что, в общем и целом, отрицательно сказывается на эффективности достижения целей, стоящих перед структурными подразделениями МВД России.
Значительная же часть организаций указанного ведомства функционирует в качестве государственных бюджетных учреждений, что обусловливает не только концептуальное, но и практическое значение правового режима их имущества.
До настоящего времени практически не решен вопрос материального обеспечения учреждений МВД России, в значительной степени ввиду неурегулированости финансирования бюджетных учреждений. Недостаточность финансирования в настоящее время решается наиболее простым способом – путем предоставления им права на внебюджетную деятельность. Однако такая практика зачастую отрицательно сказывается на выполнении основной государственной роли органов внутренних дел – охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Законодательно не урегулирован вопрос правового режима имущества, приобретенного за счет средств, полученных от разрешенной деятельности, приносящей доход.
Практика показывает, что приносящая доход деятельность может осуществляться бюджетными учреждениями в исключительных случаях и в целях обеспечения выполнения лишь тех задач, для решения которых они созданы.
Актуальность настоящего диссертационного исследования определяется рядом указанных выше положений, непосредственно касающихся правового режима имущества учреждений МВД России.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертации составили идеи о гражданском праве, его подотраслях и институтах, праве собственности, организационно-правовых формах хозяйствования некоммерческих организаций, нашедшие свое отражение в научных трудах М.М. Агаркова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.В. Безбаха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Ю.С. Гамбарова, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, A.M. Гуляева, В.А. Дозорцева, Н.Д. Егорова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, С.Ф. Кечекьяна, О.А. Красавчикова, Г.К. Матвеева, И.А. Покровского, Э.Г. Полонского, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Суханова, Б.Б. Черепахина, В.Ф. Яковлева и других ученых-правоведов советского и постсоветского периодов.
Однако уровень разработки проблемы функционального назначения имущества системы МВД России и его правового режима в современной правовой науке, несмотря на значительное количество научных работ, не является достаточным в связи с появлением новых проблем и задач в осуществлении деятельности указанного ведомства. Кроме того, возникают вопросы об использовании имущества, которое поступает в качестве финансирования и приобретается в процессе осуществления деятельности, приносящей доход. В юридической литературе, затрагивающей теоретические аспекты права оперативного управления и хозяйственного ведения, традиционно обращается внимание на проблемы реализации правомочий права оперативного управления и хозяйственного ведения казенным предприятием, и только отчасти учреждением. При этом проблемы, связанные с особенностями осуществления права оперативного управления и хозяйственного ведения учреждениями системы МВД России, в юридической науке должного внимания не получили.
Учитывая дискуссионность отдельных точек зрения ученых, изменения законодательства и возникающие проблемы применения норм гражданского права, теоретические и практические аспекты гражданско-правового регулирования функционального назначения имущества и его правового режима в системе МВД России нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе гражданско-правового регулирования имущества, используемого системой МВД России.
Предметом исследования являются закономерности и особенности функционального назначения и гражданско-правового режима имущества, переданного МВД России.
Цели и задачи диссертации. Цель данной работы состоит в исследовании особенностей гражданско-правового режима имущества органов внутренних дел и разработке предложений и практических рекомендаций по распоряжению доходами подразделениями системы МВД России, оказывающими легальные услуги на договорной возмездной основе при использовании имущества, принадлежащего МВД в порядке осуществления основной деятельности его органами и звеньями.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования необходимо решить следующие задачи:
– исследовать специфику учреждений системы МВД России как юридических лиц в процессе регулирования имущественных отношений;
– определить функциональное назначение имущества подразделений МВД России и уровень оснащенности им на современном этапе;
– изучить объем правомочий учреждений системы МВД России в отношении закрепленного за ним имущества;
– охарактеризовать специфику использования имущества, полученного в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности;
– произвести анализ правового режима используемого имущества;
– выработать и обосновать практические рекомендации по детализации прав учреждений системы МВД России по владению, пользованию и распоряжению, закрепленным за ним имуществом.
Теоретическая основа исследования. Были использованы научные труды, посвященные рассмотрению вопросов гражданско-правовых обязательств, правовой природы сделок, таких авторов, как: Д.И. Мейер, А.И. Каминка.
До настоящего времени активно используются выводы отечественных юристов советского периода, которые не утратили своей актуальности и в наши дни: А.А. Агаркова, С.Н. Братуся, А.А. Венедиктова, Ф.И. Гавзе, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, О.Н. Садикова, Р.О. Халфиной и др.
В числе российских авторов, работы которых в области гражданского права увидели свет в последние годы, где исследование гражданско-правового регулирования использования имущества и его правового режима ведется как в рамках общих исследований, так и при рассмотрении узких проблем, следует назвать М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.П. Горелика, И.В. Ершову, С.В. Игнатьеву, С.С. Конюхова, Г.Б. Леонову, А.В. Максименко и др.
Методологическая основа исследования. Диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного исследования: сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, системного анализа и др. В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, конституционного (государственного), административного и других отраслей права. Их применение позволило исследовать избранный объект целостно и всесторонне, соединить в работе теоретический анализ с решением задач практического характера.
Нормативной правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации, действующее гражданское законодательство, ведомственные нормативные акты, регулирующие вопросы права оперативного управления и хозяйственного ведения в системе МВД России.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного исследования имущественных отношений в условиях трансформируемой отечественной экономики, а также функционального назначения имущества органов системы МВД России, охватывающего различные направления деятельности учреждений органов внутренних дел (вневедомственная охрана при органах внутренних дел, Госавтоинспекция, ремонтно-строительные объекты, образовательные учреждения).
Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные научные положения:
1. Гражданская правоспособность государственных учреждений системы МВД России предусматривает способность иметь имущество на праве оперативного управления и использовать его в соответствии с целями создания данного учреждения. При этом имущество, находящееся в оперативном управлении у учреждений, нельзя обременять какими-либо способами, т.е. закладывать, вносить в качестве вклада в создаваемые предприятия. Это один из признаков, в котором выражается специальный характер правоспособности государственного учреждения.
Также в содержание специальной гражданской правоспособности учреждений МВД России входит возможность заниматься деятельностью, приносящей доход в порядке, установленном законом. Это позволяет учреждениям МВД России получать дополнительные средства финансирования, которые поступают на отдельный счет.
2. Положения ст. 296 и 298 ГК РФ, регламентирующие порядок использования имущества разных форм собственности (принятых до генерального разрешения на 2010 год главного распорядителя средств федерального бюджета на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными ему учреждениями) содержат известные противоречия, устранение которых необходимо для обеспечения интересов развития организационно-хозяйственной деятельности МВД. Это связано с возможностями, которые возникли у органов и звеньев, в результате получения дополнительных средств в виде доходов к бюджетному финансированию. В этой связи представляется необходимым создать принципиально новый порядок использования этих дополнительных средств органами и звеньями.
3. Действующий порядок, регулирующий использование дополнительных средств (доходов) органами и звеньями, как показывает опыт, далеко не всегда правильно применяется обладателями этих дополнительных доходов. В этой связи представляется необходимым в соответствии с принципом «кластер» предусмотреть обязанность для обладателей дополнительных доходов накапливать (например, по полугодиям) эти средства (если сами они не испытывают в них нужды).
Расходование средств на потребности отрасли в целом должно строится с учетом степени потребности в этих дополнительных доходах, определяя приоритет получателя этих средств (естественно с разрешения руководителя отрасли).
Использование капиталов, получаемых в дополнение к основному финансированию, следует урегулировать отраслевыми нормативно-правовыми актами. Необходимо определить виды имущества, использование которых может приниматься в целях оплаты дополнительных услуг, имея в виду, что эта классификация должна способствовать предотвращению ненадлежащего использования имущества.
4. Органы системы МВД России в соответствии с компетенцией министерства правомочны в рамках своей основной деятельности использовать средства от полученных доходов при соблюдении ряда условий:
1) полученный доход органов и звеньев не имеет характер предпринимательской деятельности;
2) реально полученный доход может использоваться только в целях основной деятельности соответствующего звена, обладателя дохода.
Ограничения использования этих средств определены и должны выполняться в соответствии с положениями статей 296 и 298 ГК РФ.
Особо следует подчеркнуть, что использование этих средств дохода возможно лишь для целей материально-технического обеспечения органов и звеньев, деятельность которых принесла доход.
При этих условиях предлагается ряд изменений в юридическом статусе и правовом режиме этих средств дохода. Наиболее радикальным является предложение включить средства таких доходов в собственные средства самого субъекта. Это предложение представляется неприемлемым, поскольку такие доходы не гарантированы и не предусматриваются органами и звеньями системы МВД России. Также неприемлем вариант отнесения средств дохода к режиму полного хозяйственного ведения, так как это чревато отвлечением органов и звеньев МВД от основной деятельности, неким образом «коммерционализацией», что недопустимо по понятию. На данном этапе представляется оптимальным легализовать использование таких доходов (если они получены), но при условии строгого целевого использования этих средств. Это de lege ferende послужит в качестве базового опыта применения действующего законодательства о некоммерческих организациях, которое в последнее время получило новое развитие.
5. Договорные отношения ОВД, как правило, основываются на специальных нормативных актах административно-правового характера. Поэтому признак комплектности, отражающий совокупность административных и гражданских правоотношений, появляется в договорах, возникающих на их основе. Так, Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», утверждённым Верховным Советом Российской Федерации 11 марта 1992 г., на ОВД возложены контрольно-распорядительные функции по отношению к частным детективным и охранным предприятиям (ст. 20 Закона).
Однако наряду с выполнением этих функций ОВД вступают с этими предприятиями в различные гражданско-правовые отношения, а также в отношения, которые нельзя отнести к таковым (аренда, купля-продажа предметов, изъятых из гражданского оборота: некоторых видов оружия, боеприпасов, спецтехники и т. п.), проведение совместных мероприятий по охране общественного порядка и борьбы с преступностью. Основанием возникновения обязательств, связанных с оказанием различных услуг ОВД, как правило, является совокупность двух юридических фактов: административного акта уполномоченного государственного органа и договора. Это относится не только к охране объектов государственного значения, где содержатся определение субъектного состава, которым предписывается необходимость заключения договоров.
Наше предложение основывается на практике применения ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность ОВД. Зачастую эти акты относятся к оказанию какого-либо одного вида услуг (охрана объектов, квартир граждан, сопровождение), но в последнее время в них можно обнаружить и некоторую диспозитивность (предоставление руководителям органов внутренних дел права оказания иных услуг по договорам с собственниками).
6. В целях упорядочения и контроля за деятельностью хозяйственных подразделений необходимо создать единый экономический орган в системе. Деятельность данного органа должна иметь два направления - производительное и распределительное. В производительное подразделение будут входить все предприятия, учреждения системы органов, осуществляющие эту хозяйственную деятельность.
К ведению этого органа следует отнести контроль за использованием имущества по назначению и с учетом планируемой деятельности, а также прогнозирование финансовых и материально-технических потребностей, а при необходимости контроль за соответствующими сделками, допустимыми законом. Механизм работы такого органа (звена) должен строиться с учетом целесообразности и правомерности осуществления хозяйственной деятельности, в первую очередь, базируясь на данных о состоянии ресурсной базы.
Теоретическая значимость работы. Проведенное исследование вносит определенный вклад в учение о юридических лицах и расширяет представление о такой фундаментальной правовой категории, как правовой режим, устанавливая ее отличительные черты для системы Министерства внутренних дел, а также раскрывает механизм реализации правосубъектности в гражданском обороте. В работе представлено обоснование комплексного подхода к проблеме участия учреждений МВД России в финансово-хозяйственной деятельности, позволяющего сформировать направления правового регулирования как самой указанной деятельности, так и использования имущества, полученного в результате ее осуществления.
Теоретические положения диссертации могут найти применение в качестве методологической основы дальнейшей разработки данной проблематики в области вещных прав.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию гражданского законодательства и в правоприменительной деятельности учреждений системы МВД России, и в частности при разрешении реализации им имущества.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Гражданское право», «Предпринимательское право».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена, одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Основные положения диссертации изложены в научных публикациях соискателя и получили апробацию в выступлениях с научными сообщениями на восьмой международной научно-практической конференции «Правовые проблемы охраны окружающей среды» (Санкт-Петербург, 2008), международной научно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 2008), межвузовской научно-практической конференции «Проблемы реализации норм гражданского права в России» (Санкт-Петербург, 2009).
Кроме того, материалы исследования использовались автором в преподавании курса «Гражданское право». Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях соискателя.
Структура диссертации определятся ее целью, задачами и состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ, общий объём опубликованных работ составляет 2,3 п.л.
Особенности имущественных отношений МВД России, подпадающих под действие Гражданского кодекса Российской Федерации
Понятие имущества как объекта гражданского права возникло еще в римском праве (и цивильном, и преторском), когда в результате расширения гражданского оборота и развития института права собственности юридические рамки отдельной вещи (в том числе телесной и бестелесной, сложной и простой, главной и побочной) уже не могли охватить все отношения, связанные с разного рода имуществом, объединенным единым «комплексным» торгово-хозяйственным назначением.
Если следовать формальной логике закона (ст. 132 ГК РФ), то имущественные группы, составляющие имущественный комплекс как объект гражданских прав, располагаются в общепринятом порядке гражданско-правовой значимости: а) недвижимое и движимое имущество (земля, строения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция); б) имущественные права и обязанности (права требования и долги); в) права на результаты интеллектуальной деятельности (обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, услуги). Право собственности как центральный институт гражданского права распространяется на вещи. Вещи и даже их совокупность не могут образовать многократно применяемое законодателем понятие «имущество». Имущество просто и имущество, подобранное собственником для определенной цели и объединенное в комплекс, всегда сочетание имущественных (в том числе вещных) прав и обязанностей. В качестве отдельного объекта» права имущественный комплекс может быть признан лишь» после юридического анализа его существа и составляющих элементов. Известное со времён римского права правило «следование права за вещью» в современном российском законодательстве проявилось, по мнению М.И. Брагинского, в имущественном комплексе - предприятии: «Подтверждение того, что объектом права собственности или» иного вещного права в ряде случаев может служить обязательственное по своей, природе право и тем самым создается конструкция "право на право", можно найти в ряде статей нового Гражданского кодекса. В частности, такой общепризнанный объект права собственности (вещного права) представляет собой имущественный комплекс - предприятие, который включает наряду с земельными участками, зданиями, сооружениями, оборудованием, инвентарем, сырьем, продукцией те же "права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги... и другие исключительные права"»1. В отличие от вещей имущество - весьма емкое и многогранное понятие, имеющее в ряде случаев неоднозначное смысловое толкование.
Правильное определение содержания понятия имущества (и совокупности вещей, и имущественного комплекса) как одной из основополагающих юридических категорий обеспечит верное применение норм гражданского права, в первую очередь безукоризненный правовой режим применения норм основного цивилистического института - института собственности, а через него и вместе с ним — всего спектра вещных и обязательственных прав, развивающихся в связи и в течение всего времени юридического существования имущества. Источником формирования имущества учреждения в денежной и иных формах являются: - регулярные и единовременные поступления от учредителей; - добровольные имущественные взносы и пожертвования; - выручка от реализации товаров, работ, услуг; - дивиденды (доходы %), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; - доходы, получаемые от собственности учреждения; - другие не запрещенные законом поступления. Экономические реформы, происходящие в России, изменили содержание финансового обеспечения органов внутренних дел в субъектах РФ. При осуществлении финансирования эти органы вступают в различные экономические и правовые отношения, связанные с распределением и использованием выделенных из соответствующих бюджетов денежных фондов. Однако в настоящее время все больше расширяется практика по привлечению средств за счет предпринимательской и иной деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, приносящей доходы. Привлекает внимание и участие органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации в формировании бюджетов органов местного самоуправления за счет средств, полученных в результате применения административного законодательства. Все эти нововведения наряду с положительными результатами по улучшению финансового обеспечения органов внутренних дел, оказывают и отрицательное воздействие, выражающееся в ущемлении прав и законных интересов граждан, злоупотреблении своими полномочиями сотрудниками органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации, коррупции и т.д. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств. Подразделения милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте финансируются за счет средств федерального бюджета. Подразделения милиции в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах финансируются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и средств, поступающих на основе договоров. Внебюджетные средства используются для улучшения материально-технического обеспечения подразделений милиции, социального обеспечения сотрудников милиции и стимулирования их труда в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Материально-техническое обеспечение милиции осуществляется за счет средств, выделяемых на финансирование ее подразделений.
Правовое положение учреждений системы МВД России как субъектов финансово-хозяйственной деятельности
В; современных условиях учреждения МВД России как субъекты гражданского права наряду с другими юридическими; лицами имеют права, а также несут обязанности, в объеме, установленном гражданским законодательством. Это имеет большое значение вшервую очередь потому, что сегодняшняя действительность определяет необходимость более активного участия этих учреждении в гражданском обороте: Наиболее активное участие учреждения принимают в хозяйственной деятельности; построенной на договорных началах. Эта деятельность позволяет учреждениям решать вопросы материально-технического обеспечения, а также дополнительного финансирования:
Законодатель относит учреждения к самостоятельной форме юридического лица. В ст. 120 FK РФ учреждение определено как организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждению присущи общие признаки, характерные для всех юридических лиц, в то же время эти? признаки обладают некоторыми особенностями. Так, в ст. 48 FK РФ дается определение юридического лица, с перечислением всех его признаков: наличия обособленного имущества, самостоятельной ответственности по своим обязательствам этим имуществом, приобретения и осуществления гражданских прав от своего имени, выступления в качестве истца или ответчика в судах.
Внесение изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Федеральным законом от 08.05.2010 № 83— ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предполагает, что бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.
Следует отметить, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет доходовt от этой, деятельности и иных не запрещенных федеральными законами-источников.
Рассмотрим казенные учреждения. Вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части определения правового положения казенных учреждений и исключения норм о бюджетных учреждениях, которое не будет являться участником бюджетного процесса - получателем бюджетных средств.
Казенное учреждение определяется законопроектом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, определяющего, в том числе, порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений, которые устанавливают в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Важно отметить, что любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами) поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, эти учреждения не имеют возможности самостоятельно развиваться за счет осуществления деятельности, приносящей доход, и эта деятельность не является стимулом к увеличению объема и улучшению качества предоставляемых ими услуг. При этом сводятся к минимуму организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений: В частности, не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения, имущество признается закрепленным на» праве оперативного управления без принятия дополнительного решения, лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать, не производится перерегистрация, то есть требуется только внесение изменений в учредительные документы.
Виды договоров по финансово-хозяйственной деятельности с участием учреждений МВД России
Хозяйственная деятельность учреждений МВД России в основном реализуется путем их участия в договорных обязательствах, которые являются правовой формой существующих товарно-денежных отношений с другими субъектами. Учреждения МВД России заключают в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности гражданско-правовые договоры как предусмотренные, так и не предусмотренные ГК РФ. Для определения видов договоров, заключаемых при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, необходимо определить, что есть гражданско-правовой договор и как он соотносится с хозяйственным договором. Под гражданско-правовым договором следует понимать соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 420 ГК РФ). Наряду с тем, что в ГК РФ используется категория «гражданский договор», определенная часть гражданско-правовых договоров, заключаемых юридическими лицами, и в том числе учреждениями МВД России, получила в юридической литературе и практике определение «хозяйственный договор». Также нередки случаи, когда- в нормативных актах употребляется і такая категория, как «хозяйственный договор». Так, например, в приказе МВД, России от 6 февраля 1997 г. № 68 «О недостатках в.организации хозяйственно-договорной работы с коммерческими организациями» указывается: «Начальникам главных управлений и-управлений МВД России, министрам внутренних дел, начальникам ГУВД, УВД подвергать каждый хозяйственный договор юридической и.бухгалтерской экспертизе». В связи с этим, по нашему мнению, необходимо рассмотреть специфику хозяйственного договора, в сопоставлении- с категорией общегражданского договора, для того чтобы понять, во-первых, почему категория «хозяйственный договор» не используется в ГК РФ, и, во-вторых, определить, является ли категория «гражданский договор самодостаточной для того, чтобы применять данную категорию в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности. Специфика хозяйственного договора проявляется в том, что один из его субъектов должен быть хозяйственной организацией.
Речь идет о выделении отдельной категории договоров по субъектному признаку, что, по нашему мнению, сделать достаточно сложно, т. к. для этого необходимо в законе четко определить, какие организации являются хозяйственными, а какие нет, или, например, какие организации являются торговыми, а какие нет (для выделения торговых договоров). Здесь необходимо отметить, что в советский период в качестве субъектов хозяйственного договора рассматривались все организации, имеющие статус юридического лица вне зависимости от вида деятельности, поставленных задач, а также формы имущественного обособления. Данная позиция особенно ярко выражена у тех авторов, которые являются сторонниками выделения хозяйственного договора как самостоятельного договорного типа1. В" настоящее же время законом не выделено отдельных категорий договоров по субъектному признаку, в связи с чем хозяйственным договором можно считать любой договор между организациями, что; в свою очередь, и произошло в хозяйственной концепции. Речь идет о том, что хозяйственная концепция договора сводиться к одному типу договора - хозяйственный договор. В свою очередь, категория гражданско-правового договора становиться лишней. Другой особенностью хозяйственного договора, является то, что его содержание должно быть предопределено планом По нашему мнению, договоры, заключаемые в процессе реализации хозяйственной деятельности, исходя из позиции законодателя, - это есть договоры гражданско-правовые. Хозяйственную деятельность.учреждений МВД России можно разделить на деятельность, направленную на извлечение прибыли, и на деятельность, которая такой цели не имеет. В данном случае это разделение можно спроецировать, и на договорные обязательства, в которых участвуют учреждения МВД России. Так, например, учреждения заключают договоры на оказание платных услуг, вследствие чего получают прибыль. Заключение этими же учреждениями договора, например, на электроснабжение содержит совершенно иную цель. Следовательно, в своей практической хозяйственной деятельности учреждения МВД России заключают договоры, направленные как на получение дополнительных доходов, так и на обеспечения себя необходимыми ресурсами (электроэнергией, теплом), а также материально- технической базой. Данные направления хозяйственной деятельности дают возможность учреждениям МВД России участвовать в разнообразных договорных обязательствах. В свою очередь, для того, чтобы легко ориентироваться в многообразии договоров, заключаемых в процессе осуществления хозяйственной деятельности, принято осуществлять их деление на отдельные виды. В настоящее время, как и в предшествующий период, классификация гражданско-правовых договоров производиться по разным критериям. Сторонники экономического критерия полагают, что основанием классификации- договоров должны быть определенного рода экономические признаки, а точнее, сферы экономической деятельности1. Сторонники формально-юридического подхода вкладывают в дифференциацию договоров правовой результат того или иного договора. В свою очередь, в данном подходе можно выделить несколько точек зрений. Так, О.С. Иоффе, основываясь на комбинированном критерии, включающем в себя экономические и соответствующие им юридические признаки, выделил следующие группы договоров
Использование имущества в связи с проведением ремонтно-строительных работ на объектах органов внутренних дел субъектов Российской Федерации
Сегодня во многих МВД, УВД, ГУВД субъектов Российской Федерации сложилось крайне тяжелое положение с техническим состоянием зданий и сооружений. В некоторых регионах до 50% зданий, занимаемых органами внутренних дел, построены до 1917 года, их техническое состояние не отвечает современным требованиям. Такое положение усугубляется ограниченным до недавнего времени финансированием органов внутренних дел на капитальный и текущий ремонт.
В настоящее время ситуация меняется - ежегодно увеличивается финансирование органов внутренних дел за счет федерального бюджета, бюджетов. субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по статьям экономической классификации 111030 «Оплата текущего ремонта зданий и сооружений» и 240300 «Капитальный ремонт». Во многих регионах изыскиваются значительные внебюджетные средства.на проведение ремонтно-строительных работ объектов органов внутренних дел. За. последние годы произошли также существенные изменения как в структуре МВД России, так и в нормативно-правовой базе, регламентирующей деятельность органов внутренних дел, в том числе и при проведении ремонтно-строительных работ.
Функция организации ремонтно-строительных работ на уровне МВД России возложена на Департамент тыла. На уровне МВД, ГУВД субъектов Российской Федерации вопросами организации и проведения текущих и капитальных ремонтов, строительства и реконструкции объектов органов внутренних дел занимаются отделы организации капитального строительства (ООКС) и отделы коммунально-бытового обеспечения (ОКБО). ОКБО находятся в составе управлений материально-технического и хозяйственного обеспечения. (УМТиХО). ООКС имеют статус государственных учреждений и являются единственными подразделениями в системе МВД России, имеющими право выступать заказчиком при строительстве или реконструкции объектов органов внутренних дел (независимо от источников финансирования). Они отвечают также за организацию и проведение капитальных и текущих ремонтов на крупных объектах органов внутренних дел.
ОКБО УМТиХО осуществляют планирование, организацию и проведение текущих и капитальных ремонтов на объектах, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, а также контроль за данной работой. Следует отметить характерные недостатки и упущения в финансово-хозяйственной деятельности подразделений органов внутренних дел при проведении ремонтно-строительных работ.
Бюджетные ассигнования стали выделяться в значительных объемах. Однако имеются случаи несоблюдения установленного в МВД России порядка организации и проведения ремонтных работ, не выполняются в полном объеме требования приказов и иных нормативных документов. Значительный ущерб причиняется при расчетах с подрядчиками за выполненные в интересах подразделений органов внутренних дел ремонтно-строительные работы, подрядными организациями допускаются завышения стоимости строительно-монтажных работ при определении стоимости строительной продукции. При проведении, текущего и капитального ремонта распространены случаи отражения в первичной документации фактически не существовавших или нереальных операций, а также искажение объемов и стоимости выполняемых строительно-монтажных работ (приписки), которые часто связаны с хищениями материальных и других ценностей. Зачастую утвержденная проектно-сметная документация не совпадает с фактически выполненными работами .
Здесь следует особое внимание уделять правильности оформления выполненных работ. В первую очередь это касается- коэффициентов лимитированных затрат, применения расценок и сопоставление их со строительными СНиПами (строительные нормы и правила). При приемке работ необходимо проводить контрольный обмер на строительном объекте. Здесь же целесообразно организовывать встречные проверки в торгующих организациях, если осуществлялись закупки строительных материалов.
Были отмечены случаи нецелевых расходов бюджетных средств. Например, выполненные ремонтные работы в помещениях, занимаемых подразделениями милиции общественной безопасности, финансируемых за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, оплачивались из средств федерального бюджета, а в помещениях, занимаемых подразделениями, финансируемыми из федерального бюджета, оплачивались из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Общий порядок организации и проведения ремонтов на объектах системы МВД России определяется Методическими рекомендациями по организации и проведению планово-предупредительного ремонта зданий и сооружений, введеннымив действие распоряжением: от 29 июня 1987г. № Г/3 847 . Несмотря; на; то, что данный: документ разработан в эпоху ЄСЄР; установленный; в; нем порядок организации ремонтов- на плановой основе полностью отвечает современности:
