Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общее положение о договоре имущественного найма и его формирование в гражданском законодательстве 25
1. Договор имущественного найма в истории древнего Рима и зарубежном законодательстве 25
2. Договор аренды по российскому гражданскому праву 31
Глава II. Правовая характеристика договора аренды земельных участков 51
1. Понятие и содержание договора аренды земельных участков ...51
2. Арендные платежи за землю и санкции за неправомерное использование земельных участков 99
3. Особенности развития арендных отношений путем заключения договора купли-продажи права аренды и передачи прав аренды земельных участков, находящихся в государственной и
муниципальной собственности 113
Заключение 138
Приложение. Образцы документов 152
Список использованной литературы 158
- Договор имущественного найма в истории древнего Рима и зарубежном законодательстве
- Договор аренды по российскому гражданскому праву
- Понятие и содержание договора аренды земельных участков
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С восстановлением гражданско-правового института частной собственности, включая право собственности на землю, переходом России на рыночные экономические отношения значительно возросла роль договора в хозяйственном обороте. Это повлекло за собой возникновение новых явлений, потребовавших активного использования современных правовых механизмов регулирования общественных отношений, и одновременно осложнило проблему обеспечения устойчивости имущественного оборота, связанного с землей. Основные понятия правового разрешения данных проблем нашли отражение в Конституции Российской Федерации, закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации, ныне действующем Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ. ЗК РФ) и других законодательных актах и нормативных правовых актах.1
Изучение практики показывает, что в связи с обновлением системы законодательства возникает объективная потребность в теоретическом анализе и научном обобщении тех правовых механизмов и конкретных правовых норм, которые характерны для рыночной экономики. Среди них, несомненно, одно из ведущих мест принадлежит договорам аренды земельных участков.
В настоящее время перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания национальной системы землепользования, которая позволила бы не только соединить свободу владения землей, ее эффективное использование по назначению, но закрепить действенный правовой
См., например, Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». //Собрание законодательства РФ.2002, № 30, ст. 3018 и др.
механизм ее распределения на основе принципа социальной справедливости.
В цивилистике отдельным проблемам теории сделок с землей посвящен ряд научных публикаций, однако в настоящее время в связи с принятием нового гражданского и земельного законодательства в правовом регулировании в этой сфере появилось не только ряд нововведений, но и противоречий, что требует пристального теоретического анализа этого института.
Актуальность темы исследования предопределена также и тем, что ныне действующие нормативные правовые акты, направленные на регламентацию земельных правоотношений еще не привели к созданию целостной системы стабильного законодательства о земле. В нем имеется немало пробелов и прямых противоречий, а зачастую используются непродуманные юридические конструкции. Такое положение можно объяснять как некомпетентностью составителей соответствующих законопроектов, так и вполне сознательном желании вывести отношения, связанные с оборотом земельных участков, из-под действия основных принципов гражданского права. Примером тому могут служить многие положения ныне действующего Земельного кодекса РФ.
Совершенствование правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, в частности с земельными участками, возможно лишь в рамках единой концепции развития законодательства о земле, которая признавалась бы всеми основными участниками имущественного оборота.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 № 910-РП, предусматривала реформирование правоотношений в сфере оборота земли и других объектов недвижимости, которое
предполагало в числе прочих мероприятия по законодательному оформлению правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а в любых его строительных изменениях - как улучшение земельного участка (п.3.1.7). В этом плане важно подчеркнуть и то, что Земельный кодекс Российской Федерации провозгласил в качестве одного из принципов земельного законодательства «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов» (ст. 1 ЗК РФ). В то же время при регулировании конкретных отношений законодатель не проявил должной последовательности в реализации этого принципа. С одной стороны, пункт 4 ст. 35 ЗК РФ устанавливает, что не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу, т.е. все прочно связанные с земельными участками объекты должны следовать судьбе земельных участков. Однако при буквальном прочтении данной нормы ее можно истолковать и по-другому: здание определяет судьбу земельного участка, поэтому без отчуждения здания земельный участок не может быть отчужден. Кроме того Земельный кодекс РФ предусматривает, что при переходе права на здание к новому собственнику к нему переходит и право в отношении земельного участка, которое именуется «правом на использование соответствующей части земельного участка», и даже предусматривает преимущественное право собственника здания на приобретение в собственность земельного участка (п. 3 и п. 5 ст. 35, п.1 ст. 36 ЗК РФ), то есть в определенных случаях законодатель исходил из того, что главной вещью является не земельный участок, а расположенное на нем здание.
Рабочей группой, образованной Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 31, ст. 3295.
гражданского законодательства, в состав которой вошли видные отечественные правоведы, в том числе Витрянский В.В., Завьялов А.А., Козырь О.М., Маковский А.Л., Суханов Е.А. и др., отмечено, что исходя из современных экономических и правовых реалий, представляется невозможным воплотить эти концепции в законодательстве сколько-нибудь последовательно по следующим причинам3:
- значительное число зданий находится в собственности иных лиц, чем лица, которым принадлежат земельные участки. Более того, большое число зданий и сооружений принадлежат лицам, не имеющим надлежащим образом оформленных вещных или обязательственных прав на земельные участки, в местах расположения этих объектов.
определенное число объектов недвижимого имущества, расположенных на принадлежащем их собственнику земельном участке, не могут быть отчуждены вместе с земельным участком, поскольку сам участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте;
существуют прямые противоречия между положениями нормативных актов, регулирующих одни и те же отношения. Так, ст. 35 ЗК РФ запрещает отчуждение земельного участка без отчуждения находящихся на нем зданий и сооружений, если и участок и здания (сооружения) принадлежат одному собственнику, в то время как ст. 553 ГК РФ допускает такое отчуждение.
Поэтому, в настоящее время нет достаточных оснований для законодательного закрепления в гражданском праве понятия «единого объекта недвижимости» как единого объекта гражданских прав и сколько-нибудь распространенного объекта гражданского оборота.
См.: Витрянский В.В. и др. Материалы конференции «Совершенствование законодательства, регулирующего оборот недвижимого имущества». Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. //Исследовательский центр частного права, 2003.
Это не означает, что юридически земельный участок и здание, расположенное на нем, должны быть абсолютно обособлены и независимы друг от друга. Напротив, для нормального использования объектов недвижимости и для упорядочения имущественного оборота важно, чтобы лицо, обладающее недвижимым имуществом на чужом земельном участке, имело определенное право в отношении этого земельного участка, позволяющее ему полноценно пользоваться этим недвижимым имуществом.
В случае принадлежности одному собственнику указанных объектов недвижимости при последовательном применении принципа «единой судьбы» здания и земельного участка, согласно которому земля и расположенные на ней объекты в случае отчуждения должны выступать в гражданском обороте вместе, необходимо различать сделки, влекущие отчуждение объектов, и сделки, не связанные с их отчуждением.
При совершении сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение здания или земельного участка (например, купля-продажа, мена, дарение, ипотека, внесение в уставной капитал и др.), предполагается, что данные объекты недвижимости должны составить один предмет сделки.
В настоящее время право аренды, наряду с правом собственности, стало одним из основных прав на землю. Указанная тенденция явилась результатом вытеснения из земельного законодательства права постоянного пользования и права пожизненного наследуемого владения. Так, существенно сужен круг лиц, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного пользования. К их числу относятся только государственные и муниципальные учреждения, а также казенные предприятия.
4 См.: Витрянский В.В. и др. Материалы конференции «Совершенствование законодательства, регулирующего оборот недвижимого имущества». Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. // Исследовательский центр частного права, 2003.
Юридические лица, а также граждане с момента вступления в силу Земельного кодекса вправе приобретать земельные участки только в собственность или в аренду. Более того, в отношении юридических лиц, которым земельные участки принадлежали на праве постоянного пользования до вступления в силу Земельного кодекса, установлены специальные требования. Юридические лица должны переоформить право постоянного пользования на право собственности или аренды. Обязательный срок для выкупа земли под предприятиями, первоначально установленный до 1 января 2004 года, был перенесен на январь 2006 года.5 И если в регионах процесс выкупа земель происходит с большими трудностями, то в Москве и Московской области он находится в стадии проработки. Это положение обусловлено спецификой Московского региона и заключается в особой позиции законодателя Москвы и Московской области в регулировании земельных отношений.
Прежде всего, следует отметить, что в Москве процесс разграничения государственной собственности на землю идет медленно, и соответственно затруднено эффективное управление и распоряжение земельными участками на территории столицы. Статьей 8 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации»6 закреплено положение о том, что здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены
5 Федеральный закон от 08.12.2003 № 160-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона
«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ,
2003, № 50. ст. 4846.
6 См.: Ведомости Советов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993,
№ 19, ст. 683.
указанные здания, строения, сооружения, находятся в федеральной собственности Российской Федерации.
По другим земельным участкам московского региона вопросы, связанные с разграничением государственной собственности на землю, находятся только в процессе проработки и рассмотрения.
Согласно требованиям Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» Минимуществом России в 2003 году на согласование в Правительство Москвы направлено 166 перечней по 2549 земельным участкам, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. 47 перечней, включающих 907 земельных участков, были возвращены правительством Москвы без рассмотрения, т.к. в представленных материалах отсутствовали необходимые документы, подтверждающие права Российской Федерации на данные земельные участки, включая кадастровые планы, сведения о наименовании и адресе земельного участка и др.
Согласно п. 18 Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от
04.03.2002 № 140 , споры по перечням оспариваемых земельных участков, разрешаются с использованием согласительных процедур или в судебном порядке. Совместным распоряжением Минимущества РФ и Правительства Москвы от 17.04.2003 № 1153-р/619-РП создана Комиссия по взаимодействию Правительства Москвы и Минимущества России по вопросам разграничения государственной собственности на землю и эффективного управления и распоряжения земельными участками на территории Москвы.9 Анализ первых итогов разграничения
7 См.:Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 30, ст. 3060.
8 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 10, ст. 1001.
9 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 25, 07.05.2003
госсобственности на землю показал крайнюю неэффективность этой работы: например, в Москве по состоянию на 01.12.2003 было утверждено только 220 земельных участков, подлежащих к отнесению в федеральную собственность.
В Московской области в нарушение действующего законодательства вместо разграничения государственной собственности на землю, земельные участки без соблюдения установленных процедур незаконно включалась в собственность муниципальных образований. Так, решением Химкинского районного совета депутатов все земли в границах района были объявлены муниципальной собственностью и зарегистрированы в управлении Московской регистрационной палаты.
Указанные факты наглядно свидетельствуют о явных нарушениях законодательства по управлению земельными ресурсами и служат основаниями для обращения в арбитражный суд, а в целом тормозят процесс оборотоспособности земельных участков в Московском регионе.
Далее следует особо подчеркнуть, что еще в 1992 году распоряжением вице-мэра Москвы «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в Москве»10 введено положение о пользовании землей на условиях аренды как основной формы земельных правоотношений. Аренда в действительности стала основной формой землепользования в г. Москве за счет ограничения иных видов прав на землю, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Органами государственной власти города Москвы была предпринята попытка исправить существующее положение, примером тому служит Закон города Москвы «Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде».11 Но уже на первоначальном этапе применения Закона стало ясно, что эксперимент по продаже земельных участков
10 См.: Распоряжение вице-мэра Москвы от 02.08.1992 № 110-РВМ «Об аренде земли как основной
форме земельно-правовых отношений в Москве». // Вестник Мэрии Москвы, № 20, 1994.
11 См.: Ведомости Московской городской Думы, № 11, с. 22, 1999.
окажется неудачным. Дело в том, что в соответствии со ст. 2 Закона продаже подлежали земельные участки, находящиеся в только собственности города Москвы. Однако при существующей на тот момент нормативной базе у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований такого права собственности на земельные участки не было закреплено.
По этой причине в соответствии с постановлением Правительства Москвы «О программе работ по проведению земельной реформы в Москве на 2001 год, формировании государственного земельного кадастра и об итогах эксперимента по продаже земельных участков в городе Зеленограде» широкомасштабная купля-продажа земельных участков в частную собственность в городе Москве была признана нецелесообразной.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что руководствуясь интересами пополнения городской казны, власти города всегда предпочитали не продавать землю в столице, а сдавать ее в аренду. Привлекательность аренды для городских властей по сравнению с иными правами на землю объясняется тем, что, пользуясь предусмотренными законодательством полномочиями, органы государственной власти города Москвы имеют возможность устанавливать более высокий уровень арендной платы за землю по сравнению с земельным налогом. Например, только в 2003 году доходы городского бюджета от имущественно-земельного комплекса составили свыше 30 млрд. рублей13. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» выкупная цена на землю устанавливается субъектом федерации в размере от пяти- до тридцатикратного размера земельного налога. С точки зрения столичного
12 См.: Вестник Мэрии Москвы, №11, март 2001. "«Газета», 28.01.2004.
законодателя, ЗК РФ «устанавливает нерыночные, заниженные цены продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», в связи с чем в августе 2002 года Правительство Москвы направило в Конституционный Суд запрос о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» об установлении цены земель поселения. В ноябре 2003 года Конституционный Суд (далее КС) вынес определение, в котором отказал в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы по этому вопросу, и 14 января 2004 года это решение суда вступило в законную силу. Отказ Правительству Москвы был основан на том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы ценообразования, в данном случае на землю, - исключительная компетенция Федерального центра.14
Актуальность темы исследования объективно предопределена также и тем, что до настоящего времени сохраняются различные взгляды на отдельные аспекты приватизации земель. Так например, Правительством Москвы в целях соблюдения интересов города разработан проект постановления «О формировании перечней земельных участков, изымаемых из оборота, ограниченных в обороте и обременяемых сервитутами». Согласно этому документу к 2006 году 40% столичных земель должно относиться к разряду неприкосновенных и принято решение о запрете приватизации участков дорог, которые занимают 10% территории Москвы. Подготовлен проект Закона города Москвы «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения промышленного потенциала города Москвы», в котором
14 См.: «Российская газета» от 14 января 2004 № 2(3379)
предусмотрено резервирование земель для строительства предприятий промышленности, определяется «производственная зона города Москвы» с включением в ее состав соответствующих земельных участков, не подлежащих приватизации.
Прокуратурой Москвы на заседаниях Московской городской Думы и Правительства города неоднократно отмечалось, что принимаемые решения, касающиеся права собственности на землю, не учитывают требования Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и преждевременны до установления федеральным законом ограничений оборотоспособности земельных участков путем резервирования для государственных и муниципальных нужд. Однако позиция Правительства Москвы и депутатов Мосгордумы основывается на том, что резервирование земель под магистрали и для строительства предприятий промышленности связана с отстаиванием интересов г. Москвы.
Таким образом, налицо несоответствие федеральным нормам земельного законодательства г. Москвы, которое с самого начала ориентировано на более широкое применение института аренды городских земель, являющегося выгодным для арендодателя, т.е. для Правительства Москвы.
Несмотря на то, что в настоящее время в городе Москве все же проводится ряд мер по введению в действие положений Земельного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов по вопросам землепользования, в частности приняты Закон города Москвы № 27 от 14.05.2003 «О землепользовании и застройке в городе Москве», постановление Правительства Москвы № 961-1111 от 18.11.2003 «О предоставлении земельных участков в собственность граждан на территории города Москвы», приоритет по данному аспекту все же отдается арендным отношениям с землей. Об этом свидетельствует
постановление Правительства Москвы № 362-ПП от 01.06.2004 «Об итогах работы Департамента имущества города Москвы и Департамента земельных ресурсов города Москвы за 2003 год и задачах на 2004 год по управлению имуществом города Москвы», где указано, что Департаментом земельных ресурсов города совместно с ГУП «НИиПИ Генплана Москвы» и ОАО «Городской кадастр» в истекшем году оформлено около 11 тыс. правоустанавливающих на землю, из низ более 10 тыс. договоров аренды земельных участков. Одновременно в постановлении отмечается, что Департаментом земельных ресурсов не уделяется должного внимания работе по увеличению площадей городских земель, вовлеченных в сферу арендных отношений, в том числе по оформлению арендных отношений с землепользователями, уклоняющимися от заключения договоров аренды земли. Наряду с этим отражено, что совершенствование системы арендных отношений, нормативно-правовой базы регулирования земельных отношений и методов управления земельными ресурсами еще не стало основой повышения эффективности использования городских земель.
Принятый (взамен действовавшего ранее) Закон города Москвы от 14.05.2003 № 27 (ред. от 14.04.2004) «О землепользовании и застройке в городе Москве»15 в статье 14 прямо определяет, что в случаях, когда федеральными законами не устанавливается обязательность отчуждения земельного участка из собственности города Москвы, предоставление в аренду является основной (преимущественной) формой распоряжения землями, находящимися в собственности столицы.
Указанные обстоятельства, а также необходимость дальнейшего совершенствования действующего российского гражданского и земельного законодательства в части правового регулирования
15 Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 34,2003.
имущественного оборота земельных участков и определили актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы. Различным аспектам исследуемого вопроса посвящены многие работы отечественных цивилистов. Однако в большинстве из них уделялось внимание только отдельным проблемам. Целостного представления о сделках с землей, тем более с учетом существенных изменений действующего гражданского и земельного законодательства, а также правоприменительной практики, в России до сих пор не выработано. Автор предлагает собственную точку зрения на теорию сделок с землей с учетом современных нововведений в законодательстве Российской Федерации, Москвы и Московской области. Более того, правовой механизм имущественного оборота земель в Московском регионе ранее практически не был предметом научного исследования. Диссертационные исследования Барашян М.М., Горохова Д.Б., Кокотова Б.В., Кузнецова А.В., Назимкиной О.В., Солдатенкова В.В. и других касаются либо общих проблем совершенствования гражданско-правовых сделок с землей, либо ограничиваются рассмотрением специальных проблем купли-продажи и аренды земель сельскохозяйственного назначения в России и в зарубежных странах.
В то же время вопросы совершенствования правового регулирования земельных отношений в России, противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в последнее время стали предметом широких дискуссий не только среди юристов, законодателей и политиков, но в обществе в целом.
Мнения участвующих в дискуссии сторон порой противоположны, но все сходятся в одном: действующее гражданское и земельное законодательство не в полной мере отражает полноту и многогранность
отношений по вопросу владения, пользования и распоряжения земельными участками.
Противоречивость и неурегулированность ряда вопросов в
действующем федеральном законодательстве оказывают негативное
влияние на состояние законности в сфере земельных отношений на
территории ряда субъектов Российской Федерации. В частности,
указанные недочеты способствовали тому, что в последнее время в
Московском регионе усилилась тенденция на незаконное отчуждение
земель, нарушение прав землепользователей, продолжают иметь место
факты самовольного занятия земель, их нецелевого использования.
Распространены нарушения закона при совершении сделок по аренде
земельных участков: в договорах не указывается категория земель, из
которых предоставляется земельный участок, неправильно определяется
момент заключения договоров аренды, не во всех случаях по
договорам аренды, заключенным на срок более одного года,
осуществлялась государственная регистрация и т.п.
Потребность в исследовании правового режима земель в Москве и
Московской области, обуславливается необходимостью
совершенствования правового регулирования оборота земельных участков в целях более эффективного использования их экономического потенциала, упорядочения и оптимизации земельных правоотношений.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только ее актуальностью, но и недостаточной разработанностью ряда вопросов правового регулирования аренды земельных участков в Московском регионе. Избранная тема исследования еще не получила надлежащего комплексного научного осмысления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при аренде земельных участков между субъектами имущественного оборота, включая граждан и
юридических лиц, и органами исполнительной власти Москвы и Московской области.
Предметом исследования являются: нормы гражданского и земельного законодательства, регулирующие имущественные отношения с землей, включая и сделки, разъяснения судебных органов по применению действующего законодательства; судебная практика по разрешению споров, связанных с правовым регулированием договора аренды земельных участков, а также опубликованные научные работы по данной проблеме.
Целью исследования является научный анализ комплекса проблем правового регулирования института аренды земли в Московском регионе на основе современного гражданского и земельного законодательства, разработка на этой базе целостного представления о договоре аренды земельных участков, формирование теоретических рекомендаций, направленных как на дальнейшее совершенствование действующего российского гражданского и земельного законодательства, так и практику его применения.
Для реализации поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
проанализировать в историческом аспекте юридическую природу, процесс формирования и развития договора аренды земельных участков;
обобщить основные положения договора аренды, выработанные предшествующей наукой и практикой;
выявить современные тенденции и закономерности развития гражданского и земельного законодательства, регулирующие объектный и субъектный состав договора аренды;
исследовать теоретические проблемы правового регулирования сделок с земельными участками, обусловленные переходом России к рыночным отношениям;
обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию норм действующего российского гражданского и земельного законодательства в исследуемой сфере.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных ученых в области теории права, гражданского, земельного и других отраслей права, а также труды по философии и истории права.
Комплексный анализ договорных обязательств, связанных с арендой земельных участков, предопределил необходимость изучения научных работ таких известных ученых-правоведов, как Аксененка Г.А., Бархатова М.В., Берга О.В., Боголюбова С.А., Брагинского М.И., Быстрова Г.Е., Витрянского В.В., Дозорцева В.А., Иоффе О.С., Иконицкой И.А., Козырь М.И., Краснова Н.И., Крассова О.И., Кузнецова А.В., Маковского А.Л., Мейера Д.И., Мозолина В.П., Новицкого И.Б., Оглоблиной О.М., Сай СИ., Суханова Е.А., Фоминой Л.П., Шершеневича Г.Ф. и др.
Предметом внимательного изучения в диссертационном исследовании явились также научные работы Горохова Д.Б., Дмитриева А.В., Кокотова Б.В., Кузнецова А.В., Назимкиной О.В., Солдатенкова В.В. и др.
Нормативную и эмпирическую базу работы составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, дореволюционное законодательство России, нормативные правовые акты СССР и РСФСР, современное российское законодательство, документы архивов и статистические данные прокуратуры г. Москвы, а также нормативные правовые акты и законы Москвы и Московской области, которые регулируют порядок совершения и исполнения сделок с земельными участками.
При подготовке диссертационного исследования с целью обогащения теоретических знаний использовалось законодательство некоторых зарубежных стран.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания, включая системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-логический и др., а также специальные юридические приемы и методы - статистический, технико-юридического анализа, толковании и др.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что в его рамках на основе анализа современного гражданского и земельного законодательства рассматривается правовой механизм договорных отношений в сфере имущественного оборота земельных участков: обобщены основные положения договора аренды земли; на основе ожидаемых результатов научного исследования института аренды предлагается авторское определение понятия «аренды земельных участков»; выявлены проблемы и противоречия в российском законодательстве и сформулированы предложения по его дальнейшему совершенствованию. В диссертации исследованы особенности правового регулирования земельных отношений в Московском регионе, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и правоприменительной практике.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1. На основе анализа правовой сущности договора аренды земельных участков и учитывая, что в современном законодательстве отсутствует понятие аренды земельного участка, диссертантом предлагается авторское определение: «Аренда земельного участка - это предоставление арендодателем вынесенной на местности в обозначенных размерах и границах территории определенной категории земель,
имеющей кадастровый номер и адресные ориентиры, на основании надлежаще оформленного волеизъявления собственника или лица, его представляющего, для возмездного и срочного владения и/или пользования в соответствии с целевым назначением, градостроительной, санитарной, экологической и иной документацией».
2. В целях устранения противоречий между нормами Гражданского
кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, относительно субъектов,
правомочных осуществлять передачу в аренду земельных участков,
автором предлагается дополнить пункт 2 статьи 22 ЗК РФ словами «а
также лицами, управомоченными законом или собственником сдавать
имущество в аренду», в окончательной редакции пункт 2 статьи 22 ЗК РФ
следует читать следующим образом: «Земельные участки, за
исключением указанных в пункте 4 ст. 27 настоящего Кодекса, могут
быть предоставлены в аренду их собственниками, а также лицами,
управомоченными законом или собственником сдавать имущество в
аренду, в соответствии с гражданским законодательством и настоящим
Кодексом».
3. Предложения по устранению противоречий в действующем
законодательстве о землях железнодорожного транспорта, которые
занимают определенные участки в черте поселений, и обоснован вывод о
целесообразности исключения земель железнодорожного транспорта из
общего понятия земель транспорта (ст. 87, ст. 90 ЗК РФ) в отдельную
самостоятельную категорию, дополнив Земельный кодекс РФ статьей
«Земли железнодорожного транспорта». Это позволит в черте поселений
к землям, занятым железнодорожной инфраструктурой, применить новый
для современного гражданского права институт - ограниченное вещное
право, согласно которому право владения указанными землями должно
быть ограниченно до момента совпадения интересов владельцев
земельных участков, т. е. вопросы назначения и использования земельных
участков могут изменяться лишь по соглашению сторон, но не в принудительном порядке. В связи с этим редакцию п. 1 ст. 216 ГК РФ после слов «Вещными правами наряду с правом собственности, в частности являются» дополнить словами «ограниченное вещное право».
4. В целях устранения противоречий, содержащихся в нормах
ст. 615 Гражданского кодекса РФ и ст. 22 Земельного кодексов РФ,
касающихся прав арендатора на сдачу арендованного имущества в
субаренду либо иного перехода прав и обязанностей арендатора к другим
лицам, предлагается изменить редакцию пункта 5 статьи 22 ЗК РФ, слова
«без согласия собственника» заменить на слова «с согласия
собственника».
На основе анализа действующего законодательства установлено, что п. 5 ст. 22 Земельного кодекса РФ в отличие от п. 2 ст. 615 Гражданского кодекса РФ не предусматривает для арендатора возможности предоставления арендованного земельного участка в безвозмездное пользование, потому что согласно ст. 24 Земельного кодекса РФ, в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться только земельные участки, находящиеся в собственности. Автором предлагается п. 5 ст. 22 и п. 1 ст. 24 ЗК РФ дополнить словами «арендатор вправе предоставлять земельные участки в безвозмездное срочное пользование на срок, установленный настоящим кодексом или договором, но не превышающим срок договора аренды земельного участка».
Во избежание проблем, которые могут возникнуть на практике при заключении договора аренды земельного участка на новый срок, обосновано предложение об изменении пункта 3 ст. 22 ЗК РФ в следующей редакции: «По истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, имеет при прочих равных условиях преимущественное
право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 настоящего Кодекса».
Обосновывается необходимость внесения изменений в Закон города Москвы от 28.06.1995 (ред. от 14.07.2004) «Устав города Москвы» об ограничении полномочий префектур административных округов г. Москвы самостоятельно распоряжаться земельными участками, расположенными на территории административного округа, но находящимися в собственности г. Москвы. Предлагается изложить п. 4 ст. 5 Устава города Москвы в следующей редакции: «Исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные органы исполнительной власти», т.е. исключить из существующей редакции слова «территориальные органы исполнительной власти».
В целях совершенствования механизма купли-продажи права аренды и передачи прав аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и приведения его в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ о заключении договора аренды земли, предлагается дополнить пункт 3 ст. 14 Закона г. Москвы от 14.05.2003 (ред. 14.04.2004) «О землепользовании и застройке в городе Москве» и п. 1 ст. 6 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-03 (ред. от 21.09.2004) «О регулировании земельных отношений в Московской области» положениями следующего содержания: «Торгам предшествует решение Правительства Москвы/Московской области или уполномоченного им органа о предоставлении земельного участка на условиях аренды победителю торгов, в котором обязанность заключения договора аренды земельного участка возлагается на организатора торгов».
По мнению диссертанта, заключение договора посредством проведения торгов не должно являться единственно возможной формой продажи права аренды земельных участков. В работе сделан вывод о необходимости дополнить действующие нормативные акты Москвы -Закон города Москвы от 14.05.2003 № 27 (ред. 14.04.2004) «О землепользовании и застройке в городе Москве», Закон города Москвы от 16.07.1997 № 34 (ред. от 11.06.2003) «Об основах платного землепользования в городе Москве» и Закон Московской области от 07.06.1996 № 23/96-03 (ред. 21.09.2004) «О регулировании земельных отношений в Московской области» - положениями о возможности совершения прямой сделки купли-продажи права аренды земельного участка при наличии одного претендента на земельный участок.
В связи с тем, что федеральному законодательству неизвестно понятие, так называемой, «платы за право совершения сделок с арендными правами» автором предлагается во всех абзацах статьи 4 Закона города Москвы от 16.07.1997 № 34 (ред. от 11.06.2003) «Об основах платного землепользования в городе Москве» исключить слова «право на совершение сделок с правами аренды земельного участка», «право на сделки с арендными правами». Реализация этих предложений, как полагает автор, поможет совершенствованию действующего законодательства в части регулирования арендных отношений с земельными участками.
В работе помимо указанных выше положений содержится ряд других дополнительных предложений и выводов.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в выработке конструктивных выводов и положений о правовой сущности договора аренды земельных участков по современному российскому гражданскому и земельному законодательству; в выявлении особенностей правового регулирования земельных отношений в Московском регионе и
формулировании предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности и правоприменительной практике.
Кроме того, положения и выводы диссертации могут применяться в учебном процессе для преподавания курсов гражданского и земельного права, а также при подготовке учебных пособий по специальному курсу «договорное право» в высших учебных заведениях юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Московского университета МВД России. Ее основные выводы и положения были опубликованы в научных статьях автора и фондовой лекции по курсу «Гражданское право».
Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, проводимых в Московском университете МВД России (2002, 2003 г.г.), а также при подготовке аналитических материалов для прокуратуры г. Москвы.
По теме диссертации опубликовано три научных работы.
Объем и структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Договор имущественного найма в истории древнего Рима и зарубежном законодательстве
Проводимые в России законодательные реформы, связанные с усилением роли рыночных факторов, могут быть успешными только при использовании суммы знаний и результатов правоприменительной практики, полученных в ходе исторического развития общества. Изучение мирового опыта позволит выявить эффективность правового регулирования исследуемых арендных отношений.
Договор аренды (имущественного найма) относится к числу классических договорных институтов, известных цивилистике со времен римского права. В тот давний период наем вещей рассматривался в качестве отдельного вида договора найма - весьма широкого по охвату регулируемых им имущественных и тесно связанных с ними отношений. Римское право признавало три различных вида найма: наем вещей; наем услуг; наем работы или подряд. Общее между всеми тремя видами найма состояло в том, что одна сторона обязывалась предоставить другой стороне пользование соответствующим объектом, а последняя - уплатить первой стороне определенное денежное вознаграждение.
При этом различие между наймом и куплей-продажей римские юристы видели в том, что по договору купли-продажи покупатель получал постоянное обладание вещью, а договор найма имел иную цель: предоставить нанимателю вещь, услугу, работу во временное пользование за определенное вознаграждение, исчисляемое пропорционально времени пользования соответствующим объектом.16
Прототипом современного договора аренды (имущественного найма) в римском праве явился договор найма вещей. По договору найма вещей одна сторона обязывалась предоставить другой стороне (нанимателю) одну или несколько определенных вещей для временного пользования, а другая сторона обязывалась уплачивать определенное вознаграждение и по окончании пользования возвратить вещи в сохранности наймодателю.17
Внаем могли передаваться как недвижимые, так и движимые вещи, вернее те из них, которые относились к числу непотребляемых, поскольку иначе наниматель не мог бы исполнить свою обязанность возвратить по окончании срока найма именно ту вещь, которая была получена им по договору. Римским правом признавалась и возможность поднайма вещи, т.е. когда наниматель, не являясь, естественно, собственником вещи, в свою очередь сдавал указанную вещь внаем третьему лицу. Иными словами этот вид поднайма вещей в исследуемый период был прототипом договора субаренды, который присутствует и в современном гражданском праве.
Основная обязанность наймодателя по договору заключалась в предоставлении нанимателю в пользование определенной вещи. Но указанная обязанность не исчерпывалась только передачей вещи, поскольку наймодатель еще был обязан в течение всего срока найма обеспечивать нанимателю возможность нормального использования вещи в соответствии договором. В этих целях наймодатель должен был производить необходимый ремонт отданной внаем вещи для поддержания ее в надлежащем состоянии в течение всего срока договора, принимать меры к устранению препятствий в пользовании переданной внаем вещи, чинимых со стороны третьих лиц, и т.п.
По римскому праву на наймодателя возлагалась и ответственность за недостатки переданной внаем вещи. В тех случаях, когда вещь оказывалась непригодной для ее использования по назначению наймодатель возмещал нанимателю причиненные убытки. И напротив, если пользование нанимателем вещью оказывалось невозможным без вины наймодателя, последний освобождался от ответственности, но не имел права требовать с нанимателя наемную плату, принимая, таким образом, на себя риск невозможности исполнения обязательств по договору найма.18
К числу других обязаний по договору относится обязанность нанимателя вносить наймодателю условленную по договору плату за пользование вещью за определенный период времени. По общему правилу такая плата вносилась нанимателем, как по истечении известных промежутков времени, так и вперед при наличии на то специального соглашения сторон. При этом следует особо подчеркнуть, что в случае, когда наниматель не пользовался вещью, он не освобождался от обязанности по внесению наемной платы.
Анализ литературных источников в рассматриваемом аспекте свидетельствует о том, что римское право предусматривало жесткие последствия для нанимателя в связи с невозвращением им вещи наймодателю по истечении определенного договором срока найма. При рассмотрении дела в суде он рассматривался в качестве «захватчика» чужой вещи, и по решению суда был обязан не только возвратить вещь, но и уплатить ее стоимость.
Наряду с этим следует отметить, что неоднозначно решался в римском праве вопрос о компенсации нанимателю издержек в связи с улучшениями вещи, произведенными им. В случаях, когда такие издержки признавались необходимыми или полезными, наниматель вправе был требовать от наймодателя их возмещения. В тех же случаях, когда издержки по улучшению вещи были понесены нанимателем по личному вкусу или желанию, то он не имел права на их возмещение за счет средств наймодателя, а только был вправе отделить произведенные улучшения при условии, что они не ухудшат вещь.
Примечательно и то, что римское право в рассматриваемых аспектах последовательно не соблюдало вещно-правовые элементы договора имущественного найма: право следования и вещно-правовую защиту нанимателя как титульного владельца. В частности, в случаях отчуждения наймодателем вещи, находящейся у нанимателя, до истечения срока найма, новый собственник не был связан договором найма. Факт отчуждения наймодателем вещи, сданной внаем, сам по себе не прекращал действия договора найма; ибо он нес ответственность перед нанимателем за неисполнение обязанности по обеспечению использования нанимателем нанятой им вещи. С этого момента наниматель мог осуществлять пользование вещью только при условии согласия на то ее нового собственника. Указанные положения римского права существенно отличаются от современных норм российского законодательства. Так, например, по общему правилу исследуемые правоотношения найма прекращались в связи с истечением его срока. Однако в случае продолжения фактического пользования вещью со стороны нанимателя при отсутствии возражений наймодателя договор найма считался возобновленным по молчаливому согласию сторон.
Договор аренды по российскому гражданскому праву
В российском дореволюционном гражданском законодательстве под договором имущественного найма признавался договор, в силу которого одна сторона за определенное вознаграждение обязывалась предоставить другой стороне свою вещь во временное пользование. Предмет найма, срок пользования и вознаграждение за него составляли существенные принадлежности этого договора (ст. 1691 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи).
Видный отечественный юрист Г.Ф. Шершеневич в учебнике «Курс гражданского права», вышедшем в свет в 1902 году, отмечал, что российскому законодательству «чуждо различие между пользованием только вещью и извлечением из нее плодов, как это принято в германском праве, чуждо также различие между наймом долгов и движимостей, наймом сельских земель, наймом скота, как это принято во французском праве».23
Такой подход предполагалось сохранить и в новом Гражданском Уложении Российской империи, проект которого (кн. V) был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 1913 году. В материалах Редакционной комиссии, подготовившей указанный проект, отмечалось, что в современных (авторам проекта) законодательствах делается различие между наймом в собственном смысле и арендой. Различие это усматривается, главным образом, в том, что при найме «предоставляется нанимателю пользоваться нанятым имуществом для своих нужд»; аренда же дает пользование всеми «производительными качествами» нанятого имущества с присвоением нанимателем полученных плодов и доходов. В российском же проекте не делалось различия между арендой и наймом. Основанием к этому послужило желание изложить положения о найме согласно с действующим правом, не делая без уважительных к тому причин существенных от него отступлений.24
Субъектами договора найма по российскому гражданскому законодательству являлись, с одной стороны, хозяин (лицо, отдающее имущество в наем), с другой - наниматель (лицо, нанимающее имущество). От обоих субъектов договора найма требовалось наличие общей правоспособности и дееспособности. Применительно к нанимателю имущества законодательство не предъявляло никаких дополнительных требований; в качестве нанимателя могло выступать любое физическое лицо или юридическое лицо, признаваемое субъектом гражданских прав. От лица, отдающего имущество в наем, требовалась еще способность распоряжаться вещью. Правда, как подчеркивал Д.И. Мейер, «не распоряжаться вещью вообще, а только пользованием ее, так что, например, запрещение не распространяется на право отдавать ее внаем, ибо запрещение, собственно, касается только отчуждения вещи и тех действий, которые могут вести к отчуждению, как например, залог».25
Что касается требований, предъявляемых к субъектам договора имущественного найма, то предполагалось сохранить прежний подход: наниматель должен был обладать правоспособностью и дееспособностью, присущими всякому субъекту гражданских правоотношений; наймодавец же сверх того должен был обладать определенным правом на имущество, в силу которого он мог бы отдавать его внаем. При этом подчеркивалось, что право передачи имущества внаем «принадлежит вообще всякому лицу, имеющему право пользования имуществом и могущему распорядиться этим правом..., т.е. главным образом собственнику, но затем также лицу, имеющему лишь право владения и пользования... а также и нанимателю, который, впрочем, имея право передать имущество в поднаем, может при этом предоставить лишь такое пользование, какое определено первоначальным договором найма».
В качестве предмета найма законодательство той поры признавало нанимаемое имущество. Так, Д.И. Мейер писал: «Предмет найма называется нанимаемой вещью, нанимаемым имуществом. Ближайшим образом таким предметом являются физические вещи, одушевленные и неодушевленные».27
Интересна точка зрения Г.Ф. Шершеневича, который полагал, что предмет договора имущественного найма представляет собой не нанимаемое имущество, а действия наимодателя по передаче этого имущества в наем. Он отмечал: «Однако, ошибочно утверждение, будто здесь дело идет не о содействии, а только о вещи, потому что предметом обязательства является всегда действие, потому что передача всегда признавалась за действие. Притом передачею нанятой вещи еще не исчерпываются те действия, которым обязался собственник вещи в силу договора найма».
При этом и законодательство, и доктрина того периода правильно исходили из положения, что внаем могли передаваться только непотребляемые вещи. Например, Г.Ф. Шершеневич отмечал: «Не всякая вещь может быть отдана внаем, потому что не всякая допускает пользование без повреждения ее существа. Вещи потребляемые неспособны составить содержание имущественного найма, потому что пользование ими соединено с уничтожением их цельности, например, съестные припасы можно занять, но не нанять. Вещи заменимые также непригодны для найма, потому что, передавая их другому, отдающий ожидает получить не те вещи, а только подобные, а следовательно, передача заменимых вещей соединена с перенесением права собственности, сто противоречит сущности договора найма, например, нельзя говорить о найме денег».29
Понятие и содержание договора аренды земельных участков
Одной из основных проблем аренды земельных участков является вопрос о том, нормы какого права подлежат применению. Проблема разграничения гражданского и земельного законодательства имеет давнюю историю. Истоки ее относятся к 50-60-м годам XX века, то есть к тому времени, когда в юридической литературе активно обсуждался вопрос о системе советского права и тех критериях, на основе которых проводилась дифференциация советского права по отраслям, главным из них признавался предмет правового регулирования как единое и единственное материальное внеправовое основание этой дифференциации.45 Однако несмотря на предельную ясность, с которой юридической наукой были определены методологические пути решения этой проблемы, среди ученых не прекращались дискуссии относительного того, могут ли земельные отношения, имеющие ярко выраженные специфические черты, определяемые формой собственности на землю и особенностью объекта этих отношений, регулироваться только нормами земельного права, или к ним применимы также нормы гражданского права. Теория, согласно которой нормы, регулирующие земельные отношения, объектом которых является земля как исключительная собственность государства, признаются особой областью земельного права, исключающей земельные правоотношения из гражданского оборота в силу особого правового режима земли и в силу особого порядка пользования ей со стороны отдельных организаций и лиц, была не единственной. Так, профессором А.В. Дозорцевым был выдвинут прямо противоположный взгляд, согласно которому «неотчуждаемость определенного рода объектов государственной собственности (земли, недр, вод и др.) не свидетельствует об их внеоборотоспособности. Неотчуждаемость фиксирует закрепление этих объектов в исключительной собственности государства. При том положении, что они остаются в сфере имущественных отношений социалистического общества, неотчуждаемость определяет лишь особенности их положения в системе социалистического хозяйства. Достаточно указать, что даже земля (и другие объекты этой категории) является предметом не только административно-правового регулирования в экономическом обороте, но и гражданско-правовых сделок (аренда земли, договор застройки)».46
Тем не менее, на протяжении семи десятилетий после Декрета от 17 октября 1917 г. «О земле»47 для регулирования общественных отношений, объектом которых являлась земля как исключительная собственность государства, применялся лишь ограничительно-запретительный метод. Основой многих видов запретов в области земельных отношений служила национализация земли, которая исходила из необходимости монополизма собственности государства на землю, вытеснения земельного рынка, подавления хозяйственной самостоятельности крестьян.
Принципы запретительного регулирования земельных отношений нашли отражение в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г.48, который объявлял землю, недра, леса, воды исключительной собственностью государства, относил эти объекты прав к основному имуществу, изъятому из гражданского оборота. В силу ст. 21 ГК РСФСР 1922 г. земля признавалась только собственностью государства и не могла быть объектом гражданско-правовых сделок, в результате которых возможен переход имущества от одного лица к другому. Земля не могла быть предметом отчуждения по сделкам купли-продажи, дарения, залога, так как владение землей лицами и учреждениями, кроме государства, в силу ст. 21 ГК РСФСР 1922 г. допускалось только на праве пользования.
Нормы ст. 1 Общих начал землепользования и землеустройства 1928 года49 квалифицировали всякого рода сделки, нарушающие начала национализации земли: куплю-продажу, залог, дарение завещание земли, незаконный обмен землей и т.п. - как недействительные, и предусматривали привлечение лиц, виновных в совершении этих сделок, к уголовной ответственности.
Вместе с тем, изымая землю из частного оборота, запрещая частную собственность на землю, упраздняя деление имущества на движимое и недвижимое, законодатель допускал возможность права собственности на строения, возведенные на земельном участке, оговаривая, что в данном случае такой участок может находиться у собственника строения только на праве пользования - арендном, застроечном, трудовом. Именно эти правила, содержащиеся в ст. 21 с примечаниями и ст. 53 ГК РСФСР 1922 года, породили иллюзию о том, что земля, которая входит в состав объектов государственной собственности, перечисленных в ст. 53 ГК РСФСР, участвует в гражданском обороте по договору аренды земли, по договору застройки.
В последней конструкции содержится некоторое подобие истины, однако она не объясняется теми материальными отношениями, юридической формой выражения которых и является договор аренды, лишенный реального содержания. На эту сторону вопроса особо обращал внимание профессор Г.А. Аксененок: «если взять конкретные договоры на аренду земли, то можно легко убедиться, что меньше всего в них речь идет о передаваемом земельном участке, а все обязательства по договору сводятся к оплате расходов, связанных с охраной и содержанием этого участка, либо к возмещению расходов на содержание этого участка. Земельный участок и в данном случае предоставляется по акту отвода в административном порядке. Поэтому мы скорее назвали бы указанные договоры договорами не об аренде земли, а о возмещении расходов, которые несет первичный землепользователь в связи с содержанием, охраной и обслуживанием передаваемых во временное пользование земельных участков вторичным землепользователям. Такое наименование этих договоров вполне соответствует тем отношениям, которые складываются между землепользователями в данном конкретном случае».
