Содержание к диссертации
Введение
Глава 1
Участки недр как объекты гражданских прав. 14
1. Участок недр как вещь. 14
2. Участок недр как недвижимость. 31
3. Понятие и виды имущественных прав на участки недр. 51
Глава 2
Вещные права на участки недр. Право пользования участками недр. 62
1. Право собственности на участки недр. Гражданско-правовое положение государства собственника. 62
1.1. Право собственности на участки недр. 62
1.2. Право собственности на участки недр в законодательстве зарубежных стран. 64
1.3.Право собственности на участки недр в России. Историческая периодизация. 72
2. Право пользования участками недр. Виды пользования. Субъекты. 87
Глава 3.
Отдельные виды обязательств при пользовании участком недр. 108
1. Обязательственные права на участки недр, основанные на лицензии и лицензионном соглашении. 108
2. Обязательственные права, основанные на соглашениях о разделе продукции. 118
2.1. Правовая природа соглашений о разделе продукции. 118
2.2. Виды договорных условий СРП. 136
3. Договор о пользовании участком недр. Его место в имущественном обороте. 161
Заключение 187
Список нормативно-правовых актов и научной литературы 190
Принятые сокращения 222
- Участок недр как вещь.
- Право собственности на участки недр.
- Обязательственные права на участки недр, основанные на лицензии и лицензионном соглашении.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Поэтапно проводимая в России реформа экономических отношений и поэтапная целенаправленная либерализация отраслей экономики непосредственным образом затрагивает имущественные отношения в сфере изучения, освоения и использования недр. К началу XXI века участки недр все активнее вовлекаются в сферу имущественного оборота, используются не только для добычи полезных ископаемых, но и для размещения в подземных пространствах тоннелей, хранилищ и других объектов.
Полагая, что дальнейшее развитие российской экономики будет связано с бурным развитием многих направлений и способов использования недр, государство ведет поиск новых решений, направленных на оптимизацию правового регулирования всего комплекса имущественных отношений в недропользовании с использованием научно-аргументированного и экономически-обоснованного сочетания диспозитивных и императивных норм при их регулировании в целях защиты публичных интересов, стимулирования частной инициативы и создания оптимальной правовой основы для взаимовыгодного государственно-частного партнерства. Необходимость участия государства в таких отношениях диктуется экономическими условиями развития рыночных отношений, результатами экономической деятельности предприятий и хозяйственных обществ с государственным участием.
Гражданским законодательством признается участие государства во всех имущественных гражданских правоотношениях. Данные обстоятельства порождают необходимость постановки как ряда теоретических проблем, так и выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего имущественные отношения в сфере коммерческого использования участков недр как важной составляющей государственного имущества.
Минерально-сырьевой комплекс России на протяжении последних лет устойчиво обеспечивает около 33 % ВВП и 60 % доходов федерального бюджета, 67 % российского экспорта, 3/4 которого составляет экспорт углеводородного сырья (нефть, газ). Поскольку отрасль экономики, связанная с пользованием недрами является бюджетообразующей, от рационального и правильного управ-
4 ления в ней зависит благосостояние и страны и граждан1.
Представляется, что никакое жесткое администрирование государственного управления использования ресурсов недр не может заменить рыночного подхода к имущественным отношениям. Для обеспечения истинной конкуренции между недропользователями необходимо в полной мере задействовать регулятивный потенциал гражданского права, благодаря которому участки недр будут переходить во владение и пользование наиболее эффективных субъектов предпринимательской деятельности, соблюдающих свои договорные обязательства.
В целях разработки гибких механизмов привлечения инвесторов в рискованные проекты геологического изучения, поиска, разведки и добычи различных видов полезных ископаемых, уже несколько лет без видимых успехов ведется работа по созданию приемлемой договорной модели имущественных отношений между государством и недропользователями.
Федеральная законодательная и исполнительная власть, осознавая неблагополучное состояние дел в минерально-сырьевом комплексе страны, нацелены на формирование более совершенной и эффективной правовой базы регулирования имущественных отношений, объектом которых являются участки недр, что нашло отражение в изменениях в Законе «О недрах», внесенных в период 2004-2008гг., разграничивающих полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, определяющие признаки участков недр федерального значения, расширяющие число оснований для переход права на участки недр в порядке правопреемства и пр.
Актуальность изучения имущественных прав на участки недр связана также и с продолжающимся поиском законодательных решений, направленных на устранение противоречий в различных законодательных актах в сфере регулирования имущественных отношений, связанных с участками недр.
С изложенных нами выше позиций необходимо комплексное исследование имущественных отношений при различных видах коммерческого использования участков недр, договорных правоотношений между государством и инвесторами, вещных и обязательственных прав на участки недр, которым не уделено
1 В недрах России заключена значительная часть мировых разведанных запасов важнейших полезных ископаемых (алмазов, никеля, природного газа, палладия, нефти, углей, золота и серебра). При численности населения лишь в 2,6 % общего населения Земли наша страна обеспечивает более половины мировой добычи палладия, четверть никеля, природного газа и алмазов, свыше 10% нефти и платины. Статистические данные Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), источник:
5 должного внимание в науке гражданского и предпринимательского права.
Степень научной разработанности темы. На сегодняшний день научные исследования имущественных прав на участки недр, закрепленных российским законодательством, и сложившейся правоприменительной практики проводятся крайне редко.
Среди работ дореволюционного периода об имущественных правах на участки недр, следует выделить труды А.Б. Грамматчикова, А.П.Кеппена, В.А. Удинцева, А.А. Штофа.
Исследования правовой природы указанных прав представлены в трудах советского периода З.Х. Аиткулова, Г.С. Башмакова, А.В. Карасса, М.Е. Коган, Я.М. Магазинера, Н.Б.Мухитдинова, Л.Г.Навроцкой, Н.А. Сыродоева.
В настоящее время разработаны отдельные вопросы об имущественных правах на участки недр как объекты гражданских прав.
Анализ проблем, связанных в целом с понятием недвижимости как объекта гражданских прав, содержится в работах таких правоведов, как Е.А.Суханов, В.В. Витрянский, М.И Брагинский, М.И.Козырь, А.А. Иванов, А.Л. Маковский. В частности, Е.А.Суханов обосновывает, что категория «недвижимость» в отечественном гражданском праве является основополагающей цивилистической категорией, находится в единой, общей системе гражданско-правовых понятий и оказывает на нее серьезное влияние. В статье «О понятии недвижимости и его влиянии на иные гражданско-правовые категории» отмечается, что применительно к современному гражданскому праву России это влияние выражается в
необходимости видоизменения, дополнения, пересмотра гражданско-правовых
-і институтов и категории .
Больше внимания исследователями уделено вопросам права собственности на земельные участки, а участки недр как объекты гражданских прав малоизу-чены.
Общие проблемы недропользования рассмотрены в работах А.В. Лагуткина «История и теория горного права Российской Федерации»"; С.С. Хамраева
1 Суханов Е.А. О понятии недвижимости и его влиянии на иные гражданско-правовые категории. — Вестник
гражданского права. — 2008, №4. — С. 6-16.
2 Лагуткин А.В. История и теория горного права Российской Федерации. Автореф. дис. ... доктора юрид. наук.
— СПб, 1997.
«Проблемы правового регулирования использования и охраны недр»1.
Отдельные проблемы гражданско-правового регулирования имущественных отношений, возникающих по поводу участков недр, нашли свое отражение в монографических, диссертационных исследованиях, а также в отдельных публикациях. Так, в диссертации О.М.Теплова «Институт лицензирования пользо-вания недрами в Российской Федерации» (1995г.) рассмотрены отношения недропользования, дана характеристика института лицензирования по законодательству РФ. В монографии М.И. Клеандрова «Нефтегазовое законодательство в системе российского права» (1999г.) освещены такие вопросы, как особенности метода гражданско-правового регулирования и принципов гражданского права применительно к предпринимательским отношениям в нефтегазовом комплексе, а также раскрыты основания возникновения гражданских прав и обязанностей, право собственности и другие вещные права, правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и др. В научном труде Б.Д. Клюкина «Горные правоотношения в станах Западной Европы и Америки»4 (2000г.) с применением методов сравнительного правоведения исследованы вопросы защиты права собственности на недра, перехода прав на недра, а также рассмотрены такие договорные формы как концессия, соглашения о предоставлении услуг и аренды участка недр. В монографии Р.Н. Салиевой «Правое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики»5 (2001) рассмотрены вопросы права собственности на недра, а также договорные отношения, возникающие при передаче участков недр в пользование.
Отдельные положения о недрах как объекте вещных прав, а также вопросы государственной регистрации прав на участки недр изложены, в частности, в публикациях таких авторов, как В.М. Дикусар , СМ. Мороз , А.А Иванов . Так В.М. Дикуссар указывает на необходимость дальнейшего развития института
1 Хамраев С.С. Проблемы правового регулирования использования и охраны недр. Автореф...док. юрид. наук /
С.С. Хамраев. — Ташкент,, 2004
2 Тетов О.М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид.
наук. — М.:ИЗиСП, 1995.
3 Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. — Новосибирск, 1999.
4 Клюкни Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. — М.: Городец-издат., 2000.
5 Салиева Р.Н. Правовое обеспечения развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. — Ново
сибирск: Наука, 2001.
6 Дикусар В.М. Государственная регистрация прав на природные объекты // Законодательство и экономика. —
М., 2006, № 2. — С. 80-84.
7 Мороз СП., Жусупов Е.Б. Недра как объект вещных прав// Правовые вопросы недвижимости. — 2007, №1—
С. 9-13.
8 Иванов А.А. Об основных направлениях совершенствования законодательства о вещных правах // Вестник
гражданского права. — 2008, №4. — С. 21-26.
7 государственной регистрации прав на такие объекты как участки недр.
СМ. Мороз предлагает различать недра как часть окружающей среды и недра как разновидность имущества, рассматривает участки недр как объект права недропользования, а само право недропользования - в качестве имущественного права. А.А. Иванов обосновывает необходимость дальнейшего развития вещного права для целей законодательного регулирования отношений по поводу использования природных ресурсов: земельных участков, участков недр, водных объектов.
В более поздний период наибольшее внимание исследователей было уделено гражданско-правовым вопросам соглашений о разделе продукции, концессионным соглашениям, в частности, в работах таких авторов, как Н.Н. Вознесенская, Я.О. Золоева , В.Н. Лисица, М.М. Махлина, М.К Мулявин, К.К.Сунгуров, А.Ф. Шарифуллина . Следует отметить, что объектом исследования стали отношения между государством и инвесторами в нескольких редких частных случаях заключения таких соглашений в период 1994-1995гг. Практика применения принятого в конце 1995г. (вступившего в силу с 11.01.1996г.) Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» за более чем 13-летний период действия закона свелась к разработке проектов нескольких десятков соглашений. Ни один из указанных проектов не был доведен до практической реализации.
В иных диссертациях и монографиях, затрагивающих проблематику использования участков недр, исследовались вопросы государственного управления и регулирования в сфере недропользования (Д.В. Василевская, Е.Г. Кра-юшкина, Д.Г. Храмов" и др.) или привлечения иностранных инвестиций в сферу разведки и добычи полезных ископаемых (П.П. Гончаров, А.А. Горягин, Н.Г.
1 См.: Лисица В.Л. Международные инвестиционные соглашения. — Новосибирск, 2004.; Махлина М.И. Согла
шения о разделе продукции с иностранными инвесторами. // Правовое регулирование иностранных инвестиций
в России. — М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995. — С. 76-85; Махлина М. Основы государственного регулирования от
ношений недропользования в России // Нефть и бизнес. — 1996. — №4. — С. 7-11; Вознесенская, Н. Н. Соглаше
ния о разделе продукции в сфере нефтедобычи. — М.: Изд-во ИГиП РАН, 1997; Шарифуллина А.Ф. Соглашения
о разделе продукции: понятие, заключение, реализация: Дисс. ... канд. юрид. наук. — М.: МГЮА, 2000; Муля
вин М.К. Соглашение о разделе продукции: гражданско-правовые признаки и правовые основы заключения :
Автореферат дис. ... канд. юрид. наук.— Казань,2007.
2 См.: Василевская Д.В. Правое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зару
бежных странах: теория и практика, Монография. — М.: «Издательство «Нестор Академик», 2007; Краюшкина
Е.Г. Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования:
Дисс. ...канд.юрид.наук.—М.: ИЗиСП, 1997; Теплое ОМ. Институт лицензирования пользования недрами
в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. — М.: ИЗиСП, 1995; Храмов Д. Г. Право пользования не
драми в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004.
8 Доронина, В.Н. Кокин1 и др.).
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, недостаточный уровень ее научной разработанности предопределили цель исследования, заключающуюся в изучении гражданско-правового аспекта содержания имущественных прав на участки недр, их видов, оснований возникновения, изменения и прекращения, выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Эта цель реализуется через решение следующих задач:
Рассмотрение правовых норм, регулирующих имущественные отношения в сфере недропользования, уяснение их содержания и определение понятия «имущественные права на участки недр».
Изучение видов имущественных отношений, возникающих при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения участками недр в современных экономических условиях.
Выявление особенностей участков недр как вещи и объекта недвижимости, а также специфики договорных отношений и отдельных видов соглашений, заключаемых в отношении участков недр.
Определение соотношения гражданского законодательства и административного законодательства в комплексном регулировании имущественных отношений, объектом которых являются участки недр.
Определение основных направлений совершенствования законодательства, регулирующего имущественные отношения в недропользовании.
Объект исследования - имущественные отношения, возникающие в процессе геологического изучения и использования участков недр.
Соответственно предметом исследования выступают нормы законодательства, регулирующие отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением участками недр, а также практика уполномоченных органов государственной исполнительной власти по предоставлению в пользование участков недр.
1 Гончаров П. П. Государственное регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003; Горнгин Л. А. Административно-правовое регулирование инвестиционной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2001; Доронина Н. Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций; Постановка проблемы и варианты решения: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М, 1996; Кокин В. Н. Защита прав инвестора при недропользовании на условиях соглашения о разделе продукции: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2002.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и зарубежных ученых, правоведов: Т.Е. Абовой, Г.А. Аксенёнка, С.С. Алексеева, Г.С. Башмакова, Д.Н. Бахраха, B.C. Белых, М.И. Брагинского, Г.Е. Быстрова, С. Вагацума, В.В. Витрянского, А.Б. Венгерова, Н.Н. Вознесенской, Г.А. Гад-жиева, А.Б. Грамматчикова, Е.П. Грибанова, Е.П.Губина, Н.Г. Дорониной, И.В.Ершовой, Л.А. Заславской, О.С. Иоффе, И.Б.Калинина, А.П.Кеппена, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина М.Е. Коган, О.С. Колбасова, В.В. Лаптева, Б.А. Лисковца, М.М. Махлиной, С.А. Муромцева, Н.Б. Мухитдинова, Н. Ненов-ски, В.Г.Плахуты К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Р.Н.Салиевой, К.И. Скловского, А.Ф.Стругова, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, В.А. Удинцева, С.А. Хохлова, Г.Ф. Шершене-вича, А.А.Штофа, В.Ф.Яковлева, затрагивающих в своих работах различные аспекты имущественных прав на участки недр.
Методологическую основу диссертации составила, в первую очередь, теория права. Автор исходит из материалистических и диалектических позиций познаваемости мира, наличия объективных законов общественного развития и возможности правового воздействия на общественные отношения. При осуществлении правового анализа в диссертации также широко применялись частно-научные методы, среди которых активно использовались исторический и сравнительно-правовой методы. Нормативные акты, регулирующие имущественные отношения в исследуемой предметной области, не только рассматривались в хронологическом порядке, но и сопоставлялись между собой.
Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности контролирующих и судебных органов.
Нормативную базу составили такие законодательные акты, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые был проведен
цивилистическии анализ имущественных отношений, возникающих по поводу
участков недр, конкретизирована роль гражданского законодательства при ре
гулировании указанных отношений. '.,''
Автором предложено определение имущественных прав на. участки недр, обоснована необходимость принятия законодательных норм в развитие положений статей 129 и 214 ГК РФ, дополнения раздела Ш ГК РФ «Отдельные виды обязательств» новыми- главами, в которые войдут нормы регулирующие отношения при аренде участков недр, выполнении геологоразведочных работ и др. В результате проведенного исследования определены недостатки Закона РФ «О недрах», Федерального закона «соглашениях о разделе продукции», проектов нового федерального закона «О недрах», предложены пути их устранения.
На защиту выносятся следующие положения:
Имущественные права на участки недр - правомочия субъектов по владению, пользованию и распоряжению участками недр, а также материальные требования, которые возникают при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве подземных сооружений и ином использовании их [участков недр] полезных свойств. Специфика имущественных прав проявляется, в том, что их объем и содержание определяются государством. В: пределах каждого отдельного участка недр (геологического или горного отвода) возможно ведение не любого из возможных по закону видов деятельности, а только того, который определен в лицензии.
Обоснована целесообразность гражданско-правового регулирования отношений, связанных с реализацией имущественных прав на участки недр. Законодательство, регулирующее имущественные права на участки недр.должно развивать положенияст. 129 ГК РФ, в связи с чем, Общую часть ГК РФ должны дополнить нормы, регулирующие право геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений и др., которые предлагается разместить в главе 17.1 «Имущественные правана участки недр».
Сформулированы предложения об отнесении участков недр к объектам федеральной собственности и собственности ^субъектов Российской Федерации исходя из следующего:
а) участки недр в границах территории Российской Федерации (за исклю
чением участков недр местного значения) должны находиться в федеральной
государственной собственности;
б) из общего фонда недр следует выделить участки недр федерального зна
чения, содержащие стратегические запасы полезных ископаемых, обеспечи
вающих экономическую и минерально-сырьевую безопасность государства;
в) критерии отнесения участков недр к объектам федерального и местного
значения должны устанавливаться в специальном законодательстве, опреде
ляющем правоспособность Российской Федерации и субъекта Российской Фе
дерации по распоряжению участками недр (в развитие п. 2 ст. 129 ГК РФ);
г) после установления указанных критериев целесообразно отнести участки
недр местного значения к государственной собственности субъектов Россий
ской Федерации в соответствии с положениями п. 5 ст. 214 ГК РФ.
Обосновано положение о том, что объем имущественных прав на участки недр зависит от видов выполняемых работ. Имущественные права на проведение геологоразведочных работ, разведку и добычу полезных ископаемых, действуют в течение установленного законом, лицензией или договором (соглашением) периода времени. Правоустанавливающими документами являются лицензия, государственный контракт на выполнение геологоразведочных работ, соглашение о разделе продукции.
Доказана необходимость закрепления в гражданском законодательстве права залога и права уступки имущественных прав на участки недр.
На основе проведенного анализа опыта регулирования имущественных отношений в сфере недропользования в зарубежных странах (Норвегия, США, Канада, Австралия) обоснована необходимость внедрения в практику имущественных отношений при пользовании участками для целей разведки и добычи полезных ископаемых договоров аренды, концессионных соглашений, подрядные договоров и др., которые обеспечивают рациональное, комплексное и эффективное использование участков недр в рыночных условиях. В связи с этим целесообразно включить соответствующие главы в раздел IV ГК РФ «Отдельные виды обязательств», в частности главы: «Аренда участков недр», «Подряд на выполнение геологоразведочных работ» и др.
Автором выявлены недостатки Федерального закона «О соглашениях о
Участок недр как вещь
Одной из основных задач современной гражданско-правовой науки является выработка юридически точных понятий, а также рекомендаций по их эффективному практическому применению. Усложнение товарного оборота, рост научных знаний и наукоемких технологий уже привели (и будут способствовать в будущем) к качественному обновлению законодательства в сфере объектов гражданского оборота.
В окружающей нас повседневности мы обычно не обращаем особого внимания на то, что постоянно нас окружает, что всегда под рукой и, прежде всего, на природные объекты материального мира.
В различных отраслях правовой науки наиболее распространенное представление об объектах чаще всего исходит из соображения об изначальной данности юридического объекта, некоторой априорности его существования до права и независимо от права. Однако более пытливый взгляд исследователя обнаруживает, что понятие объекта применительно к явлениям права характеризуется исключительной сложностью в понимании его сущности.
Это вполне объяснимо с точки зрения теоретико-познавательной: материя неисчерпаема и многообразна, углубление в нее бесконечно, но все же каждая наука определенным образом фиксирует достигнутый к определенному моменту уровень положительного знания о своем предмете в системе базовых категорий и понятий, служащих опорой для производных концептуальных, теоретических систем и вытекающих из них практических приложений. Так понятие правового отношения, сформулированное фундаментальной правовой наукой -общей теорией государства и права - остается одним из наиболее принципиальных понятий и уточняется на уровне отраслевых юридических дисциплин сообразно особенностям предмета и метода. Представления об объекте правоотношения в гражданском праве в конечном счете сводятся к монистическому либо к плюралистическому пониманию объекта . Нельзя не согласиться с тем, что научно-теоретическое познание, устремленное к освоению действительности путем выработки истинного знания, существенно отличается от познания, осуществляемого законодателем, судьей, иным правоприменителем1. На значение обобщений в праве указывал И. А. Ильин: «Право может устанавливать только общие, отвлеченные правила ... и потому оно говорит в своих нормах только ...о признаках вообще ...выделяя одни стороны и свойства, как существенные, и оставляя другие без внимания»2. Маркс в определенном смысле уподоблял законодателя естествоиспытателю, указывая, что «законодательная функция есть воля не в ее практической, а в ее теоретической энергии. ...ее роль заключается в том, чтобы открыть и сформулировать действительный закон» . «Действительный закон», открытый и сформулированный (по Марксу) законодателем, является воплощением теоретической энергии для решения практической задачи.
Право не может состоять только в подборе разрозненных правил и должно обязательно представлять собой систему, организованную вокруг фундаментальных понятий, технических приемов и поддерживается «каркасом концептов, передающих ему свою интеллектуальную организацию», при этом квалификации (в смысле оценки.качеств) какой-либо юридической ситуации в свете тех или иных категорий оказывается достаточно для того, чтобы определить и применить к ней соответствующий режим»4. В работах по философии науки уже отмечалось, что смыслом эмпирических терминов являются особые абстракции - эмпирические объекты5. В качестве первой и самой общей предпосылки образования права Л. И. Спиридонов указывал на появление и функционирование рынка как фундамента не только общества в целом, но их собственного личного бытия. В качестве прочих обязательных условий совершения актов об 16 мена называются личная свобода, частная собственность, равенство сторон1. Отметим, что уже Аристотель полагал, что вся проблематика права исчерпывается понятиями «лицо» и «вещь».
Природные ресурсы и обособленные их фрагменты как объекты прав уже достаточно давно стали предметом правового регулирования, однако далеко не всегда качественная определенность соответствующих правовых понятий достаточна для регулирования с требуемой эффективностью. В.А. Лапач справедливо отмечает, что «подобная «правовая недостаточность» свойственна отнюдь не каким-то второстепенным и побочным аспектам, а наиболее принципиальным, исходным положениям»2.
Сколь это ни парадоксально, но многие годы сохраняется такая ситуация, когда законодателю труднее всего давать определения предметам и явлениям, составляющим материальный и духовный базис существования человека и человечества, а при отсутствии качественных и системных законодательных построений ученым-теоретикам не хватает решительности браться за такую «трудную» проблематику, когда есть уже кем-то проработанные и лучше «подготовленные», более понятные и популярные проблемы.
Центральное место в системе объектов гражданских прав занимают вещи. Наш мир как единый и непрерывный материальный континуум сплошь состоит из вещей. Именно они стали нашими постоянными спутниками по жизни, традиционно обеспечивая повседневный и привычный комфорт.
А что же такое вещи? Ответ на этот вопрос весьма важен, так как является одним из исходных рубежей в теории объектов гражданских прав. Прежде всего заметим, что сам термин «вещь» многозначен и имеет, как минимум, бытовую, философскую и юридическую интерпретации. Так, с обыденных позиций вещи воспринимаются как «отдельные предметы, изделия»3.
Право собственности на участки недр
Определение права собственности на недра и ресурсы недр является одной из фундаментальных сложных и дискуссионных проблем гражданского права. Право собственности, как право конкретных субъектов на вещи, сводится, как правило, к правомочиям: впадения, пользования и распоряжения.
Правомочие владения означает юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, а также непосредственного воздействия на вещь. Владение вещью (движимым и недвижимым имуществом, в т.ч. земельными участками, участками недр), закрепленное законом за субъектом права (гражданином или юридическим лицом), — одно из правомочий собственника.
Законным (титульным) владельцем может быть не только собственник вещи (имущества), но и наниматель (арендатор) имущества по договору имущественного найма; лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании; залогодержатель, хранитель, комиссионер и др.
В ряде случаев право владения имеет объективные ограничения. Например, право владения в полной мере неприменимо в отношении водных объектов, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Предметом в данном случае выступает водный объект в целом.
Тем не менее, законодатель заложил в общей части ГК РФ - ч. 3 ст. 129 -норму о том, что «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о земле и других природных ресурсах».
На наш взгляд, это свидетельствует о том, что в ближайшее время возможен довольно плавный эволюционный переход от доминирования публично-правового регулирования отношений недропользования к преимущественно частноправовому и оборот прав владения и пользования участком недр.
В соответствии с гражданским законодательством РФ под правомочием владения понимаются установленные законодательством порядок и пределы возможных действий по владению имуществом. К действиям по владению участками недр можно отнести деятельность по изучению недр, имеющую целью установление их потенциальной ценности и возможности последующего использования. Действия по владению включают в себя и усилия владельца, направленные на поддержание имущества в исправном состоянии, охрану и предотвращение случайной гибели или повреждения имущества, а также связанные с этим затраты.
Существует перечень объектов, изъятых из гражданского оборота. Такие объекты не могут находиться во владении граждан и юридических лиц с общей правоспособностью. К ним относятся природные ресурсы дна и недр континентального шельфа и исключительной экономической зоны, радиоактивные материалы, большинство видов боевого оружия и другие объекты, прямо указанные в законе.
Правомочие пользования означает юридически обеспеченную возможность извлекать из вещи ее полезные естественные свойства, присваивать доход от нее, а также получать иные выгоды. Пользование вещью (движимым и недвижимым имуществом, в том числе земельными участками, участками недр), закрепленное законом за субъектом права (гражданином, юридическим лицом), — одно из правомочий собственника. В соответствии с действующим законодательством о недрах участки недр могут предоставляться только в пользование и закон говорит о праве пользования недрами. Указанное право может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой его оборот допускается федеральными законами.
Правомочие распоряжения означает юридически обеспеченную возможность собственника по своему усмотрению совершать действия, определяющие юридическую судьбу вещи: продавать ее, передавать во временное владение и пользование, сдавать в залог, на хранение и т.п. Акт распоряжения вещью позволяет установить момент, когда прекращается право собственности на нее.
Общие положения права собственности и, в частности, на природные ресурсы и недра обычно содержатся в конституции государства, которая определяет тот или иной подход к решению вопроса о формах права собственности в самом общем виде. При этом возможные формы собственности на недра определяются в целом. Виды собственности на добываемые полезные ископаемые определяются обычно специальным законодательством. Особенности права собственности на недра и добываемые полезные ископаемые обуславливают специфический режим возникновения права собственности на материальные блага и имущество, создаваемые в процессе пользования недрами, а также на геологическую информацию, получаемую в процессе проведения этих работ.
Проблема установления права собственности на недра и ресурсы недр тесно связана с проблемой соотношения права собственности на землю и права собственности на недра. При этом следует иметь в виду, что под понятиями «земля» и «недра» как понятиями родовыми в законодательных актах и в научной юридической литературе речь идет не вообще о земле и недрах как видах природных ресурсов, а об участках земли и соответствующих участках недр.
В качестве исключения можно назвать лишь законодательство государств с коммунистическим режимом, где традиционно декларировалась исключительная общенародная собственность на землю и недра как на виды природных ресурсов, в связи с чем отпадала всякая необходимость обособлять и индивидуализировать какие-либо права (в том числе и права хозяйствующих субъектов) на отдельные участки земли и участки недр.
Обязательственные права на участки недр, основанные на лицензии и лицензионном соглашении
Государственная система лицензирования пользования недрами появилась одновременно с вступлением в силу Закона «О недрах» от 21.02.1992 г. №2395-1 и принятием обеспечивающего его реализацию детального Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15.07.1992 г. №3314-12.
Лицензирование пользования недрами на этапе принятия Закона «О недрах» было призвано закрепить за недропользователями (хозяйствующими субъектами в советской терминологии, субъектам предпринимательской дея-тельности в терминологии ГК РФ ) существующий фонд разрабатываемых месторождений, т.е. быстро и не создавая правового вакуума и хаоса в добывающих отраслях перейти на рыночные отношения.
Пользование участками недр базировалось на трех основополагающих принципах: совместном распоряжении недрами Российской Федерации и субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных образований), платном пользовании недрами и лицензионном порядке предоставления.
В соответствии с п. 2.1 Положения о лицензировании «лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.
Организационное обеспечение государственной системы лицензирования в период до 14.08.1996 г. возлагалось на Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр (Росгеолком) и его территориальные подразделения. С 14.08.1996 определенные Положением функции перешли к Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР РФ). Решения о предоставлении лицензии принимались совместно органом исполнительной власти субъекта РФ и МПР РФ или его территориальными подразделениями по результатов конкурсов или аукционов и с учетом согласований, проведенных с заинтересованными государственными органами управления и контроля.
Условия конкурсов и аукционов, касающиеся сроков ввода месторождений полезных ископаемых в эксплуатацию, объемов добычи минерального сырья, полноты и комплексности извлечения разведанных запасов полезных ископаемых, транспортировки минерального сырья подлежат согласованию с федеральными органами управления, регулирующими добычу минерального сырья и с органами государственного горного надзора; требования по охране окружающей природной среды - с федеральными органами по охране окружающей природной среды; размеры платежей за пользование недрами с федеральными органами управления экономикой. Выдачу лицензии и ее регистрацию осуществляло Минприроды РФ или его территориальные подразделения.
По оценке специалистов к началу 1996 г. было выдано свыше 10000 лицензий. Большая часть (95 %) лицензий была выдана действующим предприятиям, эксплуатировавшим участки недр или проводившим поисково-разведочные работы до принятия Закона «О недрах». Оставшиеся 3 % лицензий выданы на поиски и освоение новых месторождений по итогам конкурсов и аукционов1.
Механизм предоставления лицензий, подробно изложенный в Положении, включает обязательную публикацию в печати информации о проводимых конкурсах (аукционах), условиях и сроках их проведения, организацию приема и экспертизы заявок, непосредственное проведение конкурсов или аукционов, выдачу и регистрацию лицензий с публикацией в прессе списков предприятий, подавших заявки и получивших лицензии.
Выбор конкурсного или аукционного способа предоставления лицензий, определения сроков, порядка и условий их проведения по каждому объекту, группе объектов осуществлялся органом исполнительной субъекта Российской Федерации совместно с МПР РФ или его территориальным подразделением.
Аукционный способ определения победителя использовался при предоставлении участков недр для разработки по типовым проектам небольших по запасам месторождений, например россыпного золота, когда есть основания ожидать участия нескольких претендентов, удовлетворяющих требованиям конкурса (аукциона) с точки зрения наличия квалифицированного персонала, финансовых и технических средств.
Оценка соответствия технико-экономических показателей освоения объектов, разработанных претендентами на базе полученных пакетов геологической, горнотехнической, технологической и иной информации, условиям конкурса проводится конкурсной (экспертной) комиссией и оформляется протоколом. Формирование экспертных комиссий и определение победителя конкурса из числа претендентов, получивших положительное заключение конкурсной комиссии, производится органом исполнительной власти субъекта Федерации и МПР РФ или его территориальным органом. Определение победителя в случаях, если несколько претендентов отвечают условиям конкурса, может производиться по дополнительному показателю (возможность более быстрого ввода объекта в эксплуатацию, наименьший экологический риск, решение социальных вопросов) или по наибольшей величине разовой платы (бонуса) за право пользования недрами.
Лицензии выдаются в настоящее время на геологическое изучение (поиски и оценку месторождений) сроком до 5 лет, на добычу полезных ископаемых сроком до 20 лет и совмещенные, т.е. одновременно для геологического изучения (поисков, оценки, разведки) и добычи сроком до 25 лет.
