Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие договора аренды публичного имущества 11
1. Общая характеристика механизма управления публичной собственностью 11
2. Конструкция договора аренды и ее применение при осуществлении права публичной собственности 23
3. Соотношение договора аренды публичного имущества со смежными гражданско-правовыми договорами 54
Глава 2. Субъекты договора аренды публичного имущества 74
1. Публично-правовые образования как арендодатели имущества казны 74
2.Государственные унитарные предприятия и учреждения - субъекты договора аренды публичного имущества 105
Глава 3. Особенности правового регулирования договора аренды публичного имущества 124
1. Условие об арендной плате в договоре аренды публичного имущества 124
2.Специфика порядка заключения и расторжения договора аренды публичного имущества 137
Список использованной литературы 162
- Общая характеристика механизма управления публичной собственностью
- Публично-правовые образования как арендодатели имущества казны
- Условие об арендной плате в договоре аренды публичного имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Российская Федерация, несмотря на осуществляемую приватизацию, продолжает оставаться крупным собственником. Спектр объектов государственной и муниципальной (публичной) собственности является по-прежнему достаточно широким и многообразным и, следовательно, предполагающим самые разнообразные формы и методы управления этими объектами со стороны собственника.
К сожалению, в стране не сформирована соответствующая необходимая система управления публичной собственностью. Предусматриваемые формы участия государства в данном процессе также не отвечают требованиям цивилизованного рыночного оборота, к созданию которого стремится Россия сегодня. Участники такого оборота -равноправные партнеры с гарантированным со стороны законодательства осуществлением их прав.
Предполагаемая модель управления публичной собственностью должна обеспечить максимально эффективное использование публичного имущества в сочетании с механизмом, отвечающим требованием цивильного рыночного оборота.
В этой связи заслуживает внимания гражданско-правовой механизм договора аренды. Вопрос аренды публичной собственности возникает сегодня именно в связи с целесообразностью применения гражданско-правового, договорного механизма аренды.
Аренда - это не способ разгосударствления и приватизации государственного и муниципального имущества. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации вернул договору аренды нормальный цивилистический «облик».
Договор аренды способен не просто определить программу согласованных усилий лиц по достижению поставленных целей (для арендодателя - государства - извлечение максимальной прибыли при целевом сохранении имущества), но и одновременно обеспечить их государственную защиту от нарушений и недобросовестных действий. Тем самым, создавая условия для эффективного использования публичного имущества, механизм аренды способствует и стабильности вообще имущественного оборота.
Все перечисленное обуславливает необходимость определить сегодняшнее место договора аренды публичного имущества в системе механизмов управления публичной собственностью и внести соответствующие необходимые коррективы в законодательство.
Между тем, правовые проблемы аренды как одного из возможных способов управления публичной собственностью пока не получили исследования в российской правовой науке. Гражданское законодательство также не предусматривает договора аренды публичного имущества в качестве самостоятельного вида гражданско-правового • договора аренды. Отдельные исследования затрагивают лишь некоторые аспекты этого сложного явления. Имеется ряд вопросов, нерешенность которых сдерживает развитие законодательного регулирования процесса управления публичной собственностью, отрицательно сказывается на применении возможностей договора аренды в целях эффективного управления публичной собственностью.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей работы является изучение правового механизма договора аренды применительно к использованию публичного имущества в контексте самостоятельного вида гражданско-правового договора аренды, выявление имеющихся проблем в рассматриваемой области и разработка рекомендаций по совершенствованию соответствующей законодательной базы.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
1. Исследование механизма управления публичной собственностью.
2. Выявление особенностей, обуславливающих необходимость выделения договора аренды публичного имущества в качестве самостоятельной разновидности договора аренды.
3. Определение места и значения договора аренды публичного имущества в системе гражданско-правовых договоров.
4. Определение правового статуса арендодателя в договоре аренды публичного имущества.
5. Анализ проблем, возникающих по поводу регулирования вопроса арендной платы в договоре аренды публичного имущества.
6. Изучение особенностей в отношениях аренды публичного имущества, обуславливающих особые условия заключения и расторжения договора аренды публичного имущества.
7. На основе анализа и обобщения исследованного научного, нормативно-правового материала, судебной практики, формулирование предложений по совершенствованию соответствующего законодательства России, в том числе, внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в связи с необходимостью урегулирования отношений аренды публичного имущества.
Методологическая основа исследования. Для достижения указанной цели и, соответственно, решения поставленных задач диссертационного исследования основывалось на системном подходе к изучению теоретических и законодательных положений. Применялись также иные специальные (частные) методы изучения: сравнительно правовой , нормативный, формально-логический метод толкования права, метод комплексного системного анализа.
Теоретические основы исследования. Теоретическую основу настоящей работы составили труды российских ученых - юристов -Д.И.Мейера, В.И.Синаиского, Г.Ф.Шершеневича, И.М.Тютрюмова, М.Л.Пергамент, М.М.Агаркова, Д.М.Генкина, О.С.Иоффе, Р.О.Халфиной, С.Н.Братуся, С.М.Корнеева, Е.А.Суханова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, С.А.Хохлова, Ю.К.Толстого, В.А.Дозорцева, А.А.Иванова, А.И.Бибикова и других.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации впервые рассмотрен комплекс правовых вопросов аренды публичного имущества как одного из возможных и наиболее эффективных способов использования данного имущества. Проблемы аренды публичного имущества исследованы при этом в контексте определения особенностей регулируемых отношений, обуславливающих необходимость их урегулирования в рамках самостоятельного вида договора аренды.
Основные положения, выносимые на защиту.
На основе анализа особенностей регулируемых отношений обосновывается необходимость выделения договора аренды публичного имущества в качестве отдельного вида договора аренды. В роли арендодателя выступает государство, арендатором может быть любое физическое или юридическое лицо. Предметом договора аренды выступают объекты государственной и муниципальной (публичной) собственности. Договор аренды публичного имущества, как и любой договор с участием публичной собственности преследует публичные интересы. Особенности рассматриваемых отношений по аренде публичного имущества обуславливают необходимость применения по отношению к ним специальных норм, способных обеспечить эффективное правовое регулирование.
Вопрос управления публичной собственностью не может быть исчерпан только как форма реализации полномочий публичного собственника по распоряжению. Управление публичной собственностью включает в себя реализацию всех полномочий собственника, т.е. триаду прав собственника.
Эффективное управление публичным имуществом, в частности, реализация полномочий по распоряжению, возможна посредством использования гражданско-правового механизма. Осуществлять управление в данном случае может только субъект, наделенный гражданско-правовыми полномочиями, т. е. нормальный участник имущественного оборота. Договор аренды публичного имущества выступает наиболее приемлемым способом управления публичной собственностью.
Современное российское законодательство, регулирующее отношения по использованию публичного имущества отличается несовершенством, что выражается, в частности в несоответствии актов субъектов федерации федеральному законодательству. Допускается возможность появления нового вида субъекта договора аренды публичного имущества -балансодержателя. Фигура балансодержателя не вписывается в категории гражданского права, которые предполагают участие равноправных субъектов, несущих самостоятельную имущественную ответственность. Отношения по аренде публичного имущества как цивилистические отношения укладываются в рамки договора аренды с двумя субъектами -арендодателем и арендатором.
Предусматриваемая в современном российском законодательстве структура участия государства в лице его органов в имущественных отношениях не отвечает условиям цивилизованного имущественного оборота. Необходимо не только учитывать особенности государства как субъекта, но и предусматривать соответствующие механизмы, гарантирующие его выступление в обороте наравне с другими субъектами. В случае участия государства в договоре аренды публичного имущества в данном случае следует говорить о двух наиболее целесообразных вариантах. В первом случае речь идет об участии государственной казны в качестве субъекта права, а не части публичного имущества-объекта права. Другим возможным вариантом может быть создание правового режима, предусматривающего единый субъект с законодательно закрепляемыми полномочиями.
Несмотря на большую значимость в регулировании отношений аренды публичного вопроса арендной платы, в современном российском законодательстве отсутствует единый механизм поступления, учета и расходования средств, поступающих от аренды объектов публичной собственности. Существующие различные порядки, предусматриваются в законодательстве вне зависимости от какого-либо определенного, общепринятого критерия, способного обеспечить как максимально эффективное использование публичного имущества, так и исключить возможные злоупотребления.
Делается вывод о необходимости ограничения существующей свободы усмотрения в решении вопроса арендной платы в договоре аренды публичного имущества. В данном случае гражданское законодательство должно предусматривать императивные нормы, регулирующие условия о цене в договоре аренды публичного имущества. Предлагаются следующие нормы; 1) определяющие порядок учета и расходования арендной платы, 2) предусматривающие единую методику определения размера арендной платы в отношении однородных объектов публичной собственности, 3) регулирующие порядок установления стартовых цен арендных объектов, включая пересмотр и индексацию ставок, а также установление уровня цен при возможности выкупа в договоре аренды недвижимого имущества. б.На основе анализа специфики субъектно-объектного состава договора аренды публичного имущества устанавливается необходимость появления специальных правовых норм, касающихся заключения и расторжения договора аренды публичного имущества. Указанные нормы должны носить императивный характер и могут предусматриваться исключительно гражданским законодательством. Предлагаются рекомендации по совершенствованию действующего гражданского законодательства, заключающиеся в следующем: 1 .Предусмотреть в гражданском законодательстве специальную норму, касающуюся заключения и расторжения договора аренды публичного имущества. Данная норма предполагает использование механизма публичных торгов на право заключения договора аренды. Относительно условий расторжения договора аренды публичного имущества вышеуказанная норма предполагает применение конструкции «нерасторжимых договоров», согласно которой договор аренды публичного имущества может быть расторгнут только по основаниям, предусматриваемым гражданским законодательством. 2.Предусмотреть специальные нормы, носящие императивный характер для урегулирования в договоре аренды публичного имущества условия о цене. Совершенствование гражданского законодательства в указанном направлении позволит, во-первых, обеспечить государственное влияние на заключение и исполнение договоров, заключаемых в целях удовлетворения публичных интересов при одновременном соблюдении интересов частных субъектов. Во-вторых, позволит публичному собственнику выбрать наиболее выгодные ему условия (имеется в виду возможность использования публичных торгов). В-третьих, способствует созданию всех гарантий для предотвращения злоупотреблений со стороны субъектов договора (избежание реализации, так называемого, «чиновничьего фактора»). И наконец, в-четвертых, послужит средством достижения баланса интересов арендодателя - государства и арендатора -частного собственника, что в свою очередь, явится условием обеспечения стабильного имущественного оборота.
Практическая значимость результатов исследования определяется связью рассматриваемых в диссертации вопросов с актуальными задачами совершенствования законодательства по применению гражданско- правового механизма договора аренды в сфере управления публичной собственностью в целях создания цивилизованного имущественного оборота, преодоления противоречий в законодательстве. Реализация выдвинутых положений могла бы, по мнению диссертанта, способствовать созданию и совершенствованию необходимой законодательной базы, обеспечивающей полное и всестороннее исследование публичной собственности, стабильность имущественных отношений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова. Основные положения диссертации нашли отражение в четырех публикациях, опубликованных в печати.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, библиографии.
Общая характеристика механизма управления публичной собственностью
На сегодняшний день каждое публично-правовое образование: Федерация в целом, субъекты Федерации, муниципальные образования является собственником своего имущества и в этом качестве вправе самостоятельно решать, каким образом будет организовано управление находящимся в его собственности имуществом.
Между тем, предоставление собственнику - государству государственному или муниципальному образованию — права управления ею (п. «д» ст.71, ст. 130 и ст. 132 Конституции ) еще не означает установления порядка такого управления. Есть необходимость определить, кто устанавливает такой порядок, кто осуществляет управление, а главное, само содержание понятия «управления».
Можно утверждать, что в настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия «управления». Одни авторы, в частности Е.А.Суханов, считают управление только одной из форм осуществления права собственности. Управление имуществом в таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения.
Другие, в частности В.А.Дозорцев, подразумевают под понятием «управления» комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правоотношений, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (или имуществом вообще) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий. Сегодня, в период проведения экономических реформ, направленных на восстановление подлинных отношений собственности и развитие открытого рынка товаров, работ и услуг вопрос управления приобретает особую актуальность.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно на властной или на рыночной основе, точнее, в зависимости от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные.
Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, но осуществляется это право собственности с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкция «расщепленной» собственности, конструкция оперативного управления и т.п. При существующей системе основания для такого раздвоения отпали, в условиях нынешней рыночной экономики вполне естественным является монистический подход к содержанию права собственности. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление, существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношении могут сохраняться.
Между тем, чрезвычайно важным, на наш взгляд, является выработка категории, понятия, объективно отвечающих современным потребностям и особенностям (условиям), а не представляющих пережитки государственно-регулируемой экономики с некоторыми дополнениями, осуществляемыми в соответствии с изменившимися условиями.
Следует учитывать, что рассматриваемый вопрос представляет интерес не как некое абстрактное «теоретическое» положение. Он имеет острейшую практическую значимость, особенно с учетом задач дальнейшего развития общества и совершенствования правового регулирования.
Итак, предположим, что управление - это форма существования права государственной собственности. В свою очередь, содержанием управления определяются его субъекты. Таким образом, субъектами управления в данном случае могут выступать субъекты частного (гражданского) права.
Возникает вопрос: можно ли государство в лице его органов и образований признать равноправным и полноценным субъектом управления?
Рассмотрим данное положение на примере управления федеральной собственностью. Как известно, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В связи с чем, подробное правовое регулирование отношений федеральной собственности должно быть осуществлено в ГК. В главе 13, непосредственно открывающей раздел «Право собственности и другие вещные права», праву государственной собственности посвящены ч.И п.З ст.214. Сюда же можно отнести статьи 294-300 главы 19 «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления». В названных статьях главы 13 ГК РФ содержатся отсылочные нормы по разработке законов, в которых определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности и порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности субъектов Российской Федерации. В п.З ст.214 ГК РФ указано, что от имени Российской
Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 ГК РФ, то есть органы государственной власти в рамках их компетенции, а по специальному поручению также юридические лица и граждане. Таким образом, собственником федерального имущества является соответствующее публично-правовое образование в целом. В свою очередь, определение перечня государственных органов, призванных осуществлять управление государственной собственностью - это сфера публичного права.
Публично-правовые образования как арендодатели имущества казны
На сегодняшний день существует две формы участия государства в имущественном обороте. Первая, когда от имени государства выступают органы государственной власти в рамках своей компетенции. Вторая форма представлена государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Рассмотрим первую форму участия применительно к договору аренды публичного имущества. Речь идет об участии публично-правовых образований в качестве арендодателей имущества казны.
Проблема участия государства в гражданских правоотношениях не является новой для науки гражданского права. И это не случайно, поскольку своеобразие данного субъекта не позволяет прийти к единому мнению о наиболее приемлемой форме его участия в имущественном обороте. Тот факт, что государство является субъектом публично-правовых отношений, не вызывает особых возражений. В данных отношениях оно действует как носитель публичной власти.
Иная картина наблюдается в отношениях, регулируемых частным правом. Здесь уже государство не обладает властными полномочиями и подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.
Несмотря на это, государство как организация, вступая в правовые отношения, остается все тем же государством, отличительной чертой которого является обладание суверенитетом. Именно обладание суверенитетом позволяет государству путем принятия законов самоподчинить себя при вступлении в отношения гражданского оборота. Вступая в эти отношения, публично-правовые образования как бы «сбрасывают» с себя властные полномочия. «Равные начала» как принцип организации гражданского оборота заставляют публично-правовые образования действовать в этой сфере общественных отношений как частные лица.
Тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается, тем не менее, юридическим лицом.
В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица, юридические лица и особое лицо — государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов. В связи с обращением к понятию «государство» необходимы некоторые пояснения. В отличие от недавнего прошлого, когда государство рассматривалось как единый субъект гражданских правоотношений, а государственная собственность - как общенародное достояние, обусловливающее «единство фонда» государственного имущества, концепция государственной власти и собственности, положенная в основу действующей Конституции, исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных, а также муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Соответственно в гл.5 ГК говорится об участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - субъектов гражданского права. Таким образом, можно говорить о множественности субъектов.
Особенности участия в гражданском обороте муниципальных образований предопределены тем, что в силу конституционных норм местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Условие об арендной плате в договоре аренды публичного имущества
Вопрос арендной платы является, на наш взгляд, одним из важных вопросов договора аренды публичного имущества, от решения которого во многом зависит эффективность использования публичного имущества.
Пристальное внимание к данной проблеме отчасти объясняется тем, что арендная плата за эксплуатацию недвижимости, значительные объемы которой сосредоточены в собственности государства, способна стать источником существенных поступлений в бюджет. Всякое произвольное увеличение или уменьшение величины арендной платы ущемляет интересы арендатора-предпринимателя, либо наносит ущерб арендодателю-государству. Просчеты ведут к негативным последствиям: к необоснованно большим доходам одних или огромным убыткам других.
Однако как в методическом плане, так и в части практической реализации задача оптимизации системы арендных платежей представляется весьма непростой. С одной стороны, в условиях дефицита бюджета необходимо максимально адаптировать арендную политику к фактическому состоянию рынка недвижимости, прежде всего, в части ценообразования (размеров арендной платы). С другой стороны, государственные задачи поддержки предпринимательства и социально-значимых программ обуславливают определенные ограничения при разработке рыночно ориентированных ставок арендной платы.
Следует заметить, что гражданское законодательство (ст. 614 ГК РФ), предусматривая положение по арендной плате, устанавливает лишь обязанность арендатора своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы должны определяться договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.
Рассматривая вопрос арендной платы, следует отметить, что и дореволюционное гражданское право предоставляло достаточную свободу сторонам в урегулировании данного вопроса. Так, К.Победоносцев отмечал, что «Соглашение о цене найма предоставлено на волю сторонам. В большей части случаев оно определяется личным усмотрением; но есть имущества, в коих, смотря по усмотрению местной промышленности и местного рынка, образуется средняя наемная цена того или другого по его качеству. Наиболее важное значение для хозяйства имеет арендная плата за земли, или поземельная рента». В свою очередь, Д.И.Мейер, писал: «Наконец, существенную принадлежность найма составляет вознаграждение за пользование имуществом - наемная плата. Величина наемной платы вполне зависит от соглашения контрагентов, и сообразна ли она имуществу или нет - все равно. Но, разумеется, нормально вознаграждение при найме обуславливается экономическими законами, как и цена при купле-продаже: обстоятельства, часто ли заключается наем относительно данного имущества, много ли имуществ такого рода предлагается внаем - имеет решительное влияние на установление наемной платы».
Исходя из определения договора аренды в современном гражданском законодательстве (предоставление арендатору за плату имущества во временное владение и пользование) следует вывод, что условие об арендной плате относится к существенным условиям всякого договора аренды. Однако договор аренды, в котором отсутствует указание на размер подлежащей взиманию с арендатора арендной платы, в отличие от общего правила, касающегося существенных условий договора (ст.432), не может быть признан незаключенным. Это стало возможным благодаря специальному правилу, установленному Кодексом на случай, когда договором аренды не определены порядок, условия и сроки внесения арендной платы. Согласно этому правилу в подобных ситуациях будет считаться, что стороны ввели в договор порядок, условия и сроки внесения арендной платы, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравниваемых обстоятельствах.
Современный ГК, в отличие от Основ законодательства об аренде, отличавшихся примитивным подходом к определению размера арендной платы: амортизационные отчисления от стоимости арендованного имущества плюс часть прибыли, которая может быть получена от общественно необходимого использования взятого в аренду имущества, на уровне не ниже банковского процента, - включает целый ряд вариантов указания в договоре арендной платы. При этом значительно расширяется сфера волеизъявления сторон. Таким образом, приходим к выводу о том, что современное гражданское законодательство, предусматривает лишь некоторые положения по арендной плате, в большей степени предоставляя возможность участникам договора аренды решать данный вопрос
