Содержание к диссертации
Введение
Часть I. Теоретические аспекты заимствований и управление внешним государственным долгом 14
Глава 1. Теория внешних заимствований 14
1.1. Теоретические основы заимствований 14
1.2. Природа и формы внешних заимствований в современных условиях 29
1.3. Методы и проблемы оценки обязательств по внешним заимствованиям 44
Глава 2. Современное состояние и структура государственного внешнего долга 61
2.1. Нормативная правовая база государственных внешних заимствований Российской Федерации 61
2.2. Анализ состава внешнего долга СССР, унаследованного Российской Федерацией 79
2.3. Анализ современной структуры внешнего долга Российской Федерации 88
Глава 3. Состояние управления государственным внешним долгом в Российской Федерации 111
3.1. Оценка долговой политики Российской Федерации на 2007-
2009 гг 111
3.2. Концепция единой системы управления государственным долгом в России 128
3.3. Анализ формирования источников финансирования дефицита федерального бюджета и Стабилизационного фонда Российской Федерации 149
Часть II. Методологические, организационные и методические основы учета, контроля и анализа эффективности внешних заимствований 155
Глава 4. Организация учета и отчетности по внешним заимствованиям в Российской Федерации
4.1. Критическая оценка системы учета внешних заимствований в Российской Федерации 155
4.2. Совершенствование системы учета и отчетности по государственным внешним заимствованиям 168
4.3. Формирование системы учета и отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов 190
4.4. Аналитический блок системы учета внешнего долга Российской Федерации 201
Глава 5. Методология и методика анализа эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации 211
5.1. Принципы и методы анализа эффективности государственных внешних заимствований 211
5.2. Информационное обеспечение анализа внешних заимствований 226
5.3. Методики расчета показателей эффективности внешних заимствований 238
Глава 6. Методология и методики контроля внешних заимствований, осуществляемого в процессе исполнения федерального бюджета 258
6.1. Совершенствование предварительного контроля за внешними заимствованиями 258
6.2. Совершенствование оперативного контроля и внедрение текущего контроля за привлечением, погашением и обслуживанием внешнего долга 285
6.3. Последующий контроль внешних заимствований. Обоснование методических рекомендаций 305
Заключение 339
Список литературы 347
Приложение 359
- Теоретические основы заимствований
- Анализ состава внешнего долга СССР, унаследованного Российской Федерацией
- Критическая оценка системы учета внешних заимствований в Российской Федерации
Введение к работе
I. Общая характеристика работы.
Актуальность темы исследования. Государственные внешние заимствования оказывают существенное влияние на федеральный бюджет и состояние российской экономики в целом. Выплаты из федерального бюджета России по государственному внешнему долгу составили в 2005 г. 1 059,7 млрд. руб., в 2006 г.- 869,8 млрд. руб., соответственно 30,1% и 20,3% всех расходов федерального бюджета.
Вызывает большую озабоченность стремительный рост совокупного
внешнего долга Российской Федерации, включающего в себя наряду с
государственными внешними заимствованиями задолженность
государственных предприятий, коммерческих компаний и банков. По состоянию на 1 января 2007 года его объем превысил 309 млрд. долл. США. При этом доля государственных компаний в совокупном внешнем долге составила более 40 процентов. Это обстоятельство может вызвать рост объема государственного внешнего долга.
Несмотря на большую значимость, вопросам управления внешним государственным долгом до сих пор не уделяется должное внимание.
Одним из существенных недостатков в управлении внешним государственным долгом является отсутствие научного комплексного подхода к процессу привлечения заимствований, их использованию, погашению и обслуживанию.
Анализ российского законодательства и нормативных актов, регулирующих вопросы внешних заимствований, свидетельствует о наличии многих нерешенных проблем в данной области. Наиболее серьезными недостатками российского законодательства является его несоответствие целям эффективного управления внешним государственным долгом. Более того, в процессе внешних заимствований до последнего времени допускаются многочисленные отступления от законодательно установленных норм.
Наряду с недостаточной проработкой общетеоретических вопросов внешних заимствований следует отметить отсутствие методологии учета операций, связанных с привлечением, погашением и обслуживанием внешнего долга Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета. Современное состояние учета внешнего долга в России не отвечает необходимым требованиям и нуждается в совершенствовании. В настоящее время отсутствует система отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов, а существующая система учета по внешним заимствованиям не обеспечивает получение необходимой информации.
Отсутствие комплексной системы учета и отчетности, обеспечивающей информационную систему заимствований, предопределило отсутствие системы анализа внешних заимствований. В связи с этим возникает необходимость решения ряда проблем в организации информационного обеспечения анализа, определения критериев выбора проектов, финансируемых за счет внешних заимствований, а также разработке методик расчета показателей эффективности внешних заимствований.
Достаточно остро встает вопрос о необходимости совершенствования
методологии контроля внешних заимствований. До настоящего времени в
России отсутствует текущий контроль внешних заимствований, что
значительно сужает возможности эффективного управления ими. Назрела
необходимость ^ разработки методологического обеспечения
предварительного, текущего и последующего контроля внешних заимствований.
Объективная необходимость создания системы учета и отчетности внешних заимствований в Российской Федерации, обеспечивающей полноту информации, необходимой для эффективного управления внешним государственным долгом, отсутствие системы учета и отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов и методик анализа эффективности государственных внешних
заимствований, недостаточная теоретическая и методологическая разработанность проблемы контроля внешних заимствований, позволяют сделать вывод об актуальности исследования, посвященного решению данных проблем.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время вопросам управления государственным долгом уделяется большое внимание в отечественной и зарубежной литературе.
Вопросы теории государственного внешнего долга исследовались в
трудах многих зарубежных и отечественных ученых: А. Аникина, К.
Астапова, М. Боголепова, С. Борисова, А. Вавилова, В. Визерса, Дж.
Вильямсона, М. Герсовица, Д. Головачева, А. Залшупина, Е. Звоновой, Дж. Итона, К. Коласа, Д. Лизарда, С. Милля, Г. Мультона, Л. Пасвольского, Дж. Сакса, Э. Селигмана, Дж. Стиглица, И. Фишера, Т. Фримена, П. Мигулина, А. Саркисянца, Л. Федякиной, Б.Хейфеца, А. Шохина, Р. Этнова и других авторов.
Интерес к данным вопросам, прежде всего, вызван поисками эффективных методов использования внешних заимствований. Однако в существующих работах мало внимания уделено вопросам управления внешним долгом с точки зрения совершенствования учета, анализа и контроля.
Таким образом, целый комплекс методологических и организационных вопросов формирования системы учета заимствований, отчетности, анализа и контроля не получил всестороннего теоретического освещения, что и определило выбор темы и направления исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является обоснование и разработка теоретических и методических основ системы учета и отчетности, формирование комплексной системы анализа и совершенствование контроля в области управления государственными внешними заимствованиями на современном этапе развития экономики Российской Федерации.
7 Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:
на основе изучения теории и обобщения мировой практики внешних заимствований определена особенность условий и необходимость внешних заимствований на современном этапе развития экономики Российской Федерации;
исследовано состояние правового и нормативного обеспечения государственных внешних заимствований Российской Федерации;
проанализирована современная структура государственного внешнего долга;
дана критическая оценка существующего состояния управления государственными внешними заимствованиями;
разработана Концепция единой системы управления государственным долгом, сформулированы её основные цели и задачи, а таюке определены функции органов власти в области управления государственным долгом;
проведен анализ существующей системы учета внешних заимствований и обосновано создание единой государственной системы учета и отчетности по внешним заимствованиям;
разработана и представлена система учета и отчетности внешнего долга по исполнению бюджета, предложена система учета и отчетности по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов;
определены основные направления анализа эффективности государственных внешних заимствований, обоснованы критерии выбора проектов и разработаны методики анализа эффективности внешних заимствований;
оценено состояние предварительного, оперативного и текущего контроля за государственными внешними заимствованиями, сформулированы методологические принципы и разработаны методики
8 контроля внешних заимствований, осуществляемого в процессе исполнения федерального бюджета.
Предмет и объект исследования. Предметом настоящего исследования является комплекс теоретических, организационных и методических вопросов, касающихся совершенствования учета, анализа и контроля внешних государственных заимствований Российской Федерации.
Объектом исследования является уровень эффективности деятельности государственных органов и организаций, занимающихся вопросами управления внешними заимствованиями в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методологическую основу
исследования составляют фундаментальные положения экономической
теории, труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области
макроэкономики, микроэкономики, финансового менеджмента,
экономического анализа и аудита, бухгалтерского учета и контроля.
Рассматривая состояние учета, анализа и контроля внешних заимствований, автор использовал системный комплексный подход для определения их влияния на государственную экономику в целом.
Для формирования теоретической и методической основы исследования были использованы труды ряда зарубежных авторов, а также методические разработки Мирового банка и Международного валютного фонда.
При разработке исследуемой проблемы были использованы научные труды по бухгалтерскому учету, анализу и контролю многих отечественных ученых экономистов, в том числе: Безруких А.Ф., Видяпина В.И., Гетьмана В.Г., Голосова О.В., Гиляровской Л.Т., Данилевского Ю.А., Ендовицкого Д.А., Ефимовой О.В., Заварихина Н.М., Ивашкевича Б.В., Кондракова Н.П., Любушина Н.П., Мельник М.В., Новодворского В. Д., Палия В.Ф., Панкова В.В., Петровой В.И., Подольского В.И., Соколова Я.В., Суйца В.П., Хорина А.Н., Шеремета А.Д. Чая В.Т. и других.
В ходе исследования применялись общенаучные методы теоретического и эмпирического познания; анализ и синтез; индукция и дедукция.
В процессе исследования автор диссертации опирался на современную законодательную базу Российской Федерации, нормативные документы Правительства РФ, Минфина России, Внешэкономбанка, публикации МВФ, Всемирного банка, материалы других международных организаций. Информационной базой также являются материалы научно-практических конференций, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методические и инструктивные документы, результаты собственных исследований автора.
Научная новизна исследования. Данная диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой комплексно рассматриваются вопросы учетно-аналитического обеспечения государственных внешних заимствований Российской Федерации и усиления контроля за их использованием.
В итоге проведенного исследования получены и выносятся на защиту следующие научные результаты:
1.Обоснованы теоретические положения системы управления государственным внешним долгом в России, в частности:
-разработана Концепция единой системы управления государственным долгом в России;
-критически оценена долговая политика Правительства Российской Федерации на 2007-2009 гг., обосновано предложение о нецелесообразности осуществления внутренних заимствований в условиях профицита федерального бюджета;
-проведен анализ формирования Стабилизационного фонда Российской Федерации и выражено мнение о реальных источниках его формирования.
2. Проанализирована существующая система учета внешних заимствований, выявлена объективная необходимость её совершенствования, путем создания единой государственной системы учета и отчетности по внешним заимствованиям, включающей в себя:
-учет и отчетность по использованию, погашению, и обслуживанию долга для формирования отчета Правительства Российской Федерации за бюджетный год;
-учет и отчетность по использованию внешних заимствований у получателей иностранных кредитов;
-учет и анализ внешнего долга Российской Федерации.
3. На основе изучения методов и процедур анализа инвестиций,
применяемых в сложившейся отечественной и зарубежной практике,
разработана система анализа внешних заимствований, в том числе:
-сформулированы принципы и методические подходы к анализу эффективности государственных внешних заимствований;
-обоснованы критерии выбора проектов, финансируемых за счет внешних заимствований;
-определены требования к информационному обеспечению анализа внешних заимствований;
-разработаны методики расчета показателей эффективности внешних заимствований.
4. Разработаны методологические основы и подготовлены методики
контроля внешних заимствований, осуществляемого в процессе исполнения
федерального бюджета:
-определены основные методологические подходы при осуществлении проверки и анализа обоснованности и достоверности показателей расходов на погашение и обслуживание внешних государственных заимствований в проекте федерального бюджета;
-предложено внедрить в практику систему текущего контроля, обеспечивающую достоверную информацию о фактически проведенных операциях;
-представлены основы методических рекомендаций по проведению последующего контроля внешних заимствований.
Практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что основные теоретические и методологические положения диссертации обеспечивают решение ряда конкретных задач, связанных с вопросами учета, отчетности, анализа и контроля внешних заимствований в Российской Федерации. Внедрение в практику, предложенной в работе системы учета, отчетности и контроля по внешним заимствованиям, будет способствовать внедрению новой модели управления государственным долгом, что обеспечит повышение эффективности государственных заимствований и предотвратит нерациональное использование бюджетных средств.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы:
В работе государственных и иных специализированных органов, занимающихся внешними заимствованиями.
Организациями-получателями кредитов в целях учета, составления отчетности и анализа использования средств, привлекаемых для финансирования проектов.
В научных исследованиях при разработке теории управления внешними заимствованиями и методологии учета, контроля и анализа внешних заимствований.
В учебном процессе высших учебных заведений при разработке и преподавании учебных дисциплин «Учет, анализ, аудит», «Финансы», «Контроль и ревизия», «Государственный финансовый контроль» и других.
Предложения автора могут быть использованы Минфином России и Внешэкономбанком при решении задач по совершенствованию учета и отчетности по внешним заимствованиям; Счетной палатой Российской Федерации при решении задач обеспечения контроля за эффективностью и целесообразностью использования заемных средств и выплат по ним из федерального бюджета; Правительством Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли для обеспечения эффективности внешних заимствований.
12 Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты
исследования апробированы в процессе практической работы автора в сфере контроля за внешними заимствованиями.
Практические рекомендации по формированию методологических подходов учета внешних заимствований и составлению отчетности Правительства Российской Федерации по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и расходам на обслуживание государственного внешнего долга по итогам проверок Счетной палаты исполнения законов о федеральном бюджете за 2004-2006 годы нашли отражение в заключениях Счетной палаты Российской Федерации.
Автор является основным разработчиком форм отчетности, ежеквартально предоставляемых Внешэкономбанком в Счетную палату Российской Федерации: формы 3-БФ (ПТ) «Информация о поставках товаров в счет погашения задолженности бывшего СССР и Российской Федерации перед иностранными государствами (в рамках подписанных межправительственных соглашений» и формы 3-БФ (СГВД) «Информация о состоянии и структуре государственного внешнего долга Российской Федерации по полученным кредитам правительств иностранных государств».
Методические рекомендации по проведению проверок вопросов, касающихся контроля исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и выплат по обслуживанию кредитов правительств иностранных государств, используются в деятельности Счетной палаты с 2005 года.
Результаты исследования и предложения по повышению эффективности внешних заимствований были учтены при проведении контрольного мероприятия Счетной палаты «Проверка эффективности внешних заимствований Российской Федерации (анализ структуры внешнего долга Российской Федерации, объемы заимствований, система учета внешних заимствований в Министерстве финансов Российской Федерации и Банке внешнеэкономической деятельности) за период с 1992 по 2006гг.».
13 Основные результаты исследования нашли отражение в монографии «Управление государственными внешними заимствованиями Российской Федерации: вопросы учета, анализа и контроля» объемом 18,5 п.л., учебном пособии (в соавторстве) - авторских 9 п.л., 16 научно - исследовательских статей и брошюр объемом 10,3 п.л., общий объем публикаций составляет 37,8 п. л.
Теоретические основы заимствований
Внешние заимствования являются одной из форм международного перемещения капитала. Внешний долг представляет собой составную часть государственного долга. Теория государственного внешнего долга и внешних заимствований достаточно давно разрабатывается экономической наукой. Внешние заимствования имеют длительную историю развития, на протяжении которой приобретают более развитые и эффективные формы.
Интерес к данным вопросам, прежде всего, вызван поисками эффективных методов использования внешних заимствований. Если полученное внешнее финансирование не направляется на создание новых производств, на расширение имеющегося производства в целях выпуска конкурентоспособной продукции, то следствием таких заимствований являются проблемы, связанные с их погашением и возникновением долговых кризисов.
Существует несколько современных теоретических подходов по рассматриваемому вопросу. Одним из наиболее значимых является неоклассический подход. Основоположником данного подхода является Дж. С. Милль. В соответствии с мнением Милля вывоз капитала всегда способствует наиболее рациональной специализации стран. Причем главная причина движения капитала между странами состоит в разнице норм прибыли, получаемой владельцами капитала в результате его вывоза. Автор пришел к выводу, что в наиболее богатых капиталом странах норма прибыли имеет тенденцию к понижению и перепад в нормах прибыли между странами должен быть существенным, для того, чтобы покрыть риск, с которым иностранный инвестор сталкивается в чужой стране [78, 337]. Дополнили неоклассическую теорию Хекшер и Олин, которые выявили ряд факторов, воздействующих на международное перемещение капитала. К таким факторам авторы отнесли: таможенные барьеры, препятствующие импорту товаров и подталкивающие зарубежных поставщиков к вывозу капитала и организации производства товаров в местах потребления; стремление производства к источникам сырья и географической диверсификации капиталовложений; политические отношения между странами (например, большой приток французского капитала в Россию перед первой мировой войной). Олин - первым из экономистов указал, что вывоз капитала может осуществляться с целью ухода от высокого налогообложения и при возникновении угроз потерь инвестиций на родине. Советский автор Голосов В. В. отмечает: «Олину принадлежит важнейшее место в создании собственно неоклассической теории международной миграции капитала» [51,21].
Вклад теоретиков неоклассической школы в изучение закономерностей международного ссудного капитала состоит в том, что они на базе макроэкономического подхода показали действия объективных сил, приводящие к перемещению капитала через границы. Действиями объективных сил они считали: неравномерность экономического развития, появление относительного избытка капитала в странах с динамичным ростом экономики, приводящее к понижению нормы прибыли в этих странах и побуждающее фирмы к поискам более прибыльных объектов инвестирования за границей [69].
Вместе с достоинствами неоклассической теории некоторые специалисты отмечают её недостатки, основными из которых считается её акцент на макроэкономические условия: равновесие цен и издержек производства, а также - спроса и предложения [51, 21].
Ярким явлением в развитии теории международного движения капитала явилось «правило Вальраса». Швейцарский экономист Вальрас сформулировал закон, который утверждает, что экономика представляет собой набор сбалансированных рынков товаров, услуг, капитала и других активов. Правило состоит в том, что если на одном из рынков возникает избыточный спрос, то этот спрос должен сбалансироваться избыточным предложением на другом рынке, так, чтобы их сумма была равна нулю. Таким образом, рост спроса на рынке товаров должен сочетаться с повышенным предложением денег. То есть неравновесие в торговом балансе или балансе торговли и услуг государства должно быть компенсировано таким же неравновесием в движении капитала, но с обратным знаком. Возникла возможность трактовать неравновесие соответствующих статей платежного баланса. Например, дефицит платежного баланса по текущим операциям вызывает приток капитала из-за границы, при этом активное сальдо текущих операций служит причиной и источником финансирования оттока капитала за границу [69, 291].
Марксистский подход состоит в следующей оценке экономического содержания и значения международного движения капитала. Маркс обосновывал вывоз капитала его избытком в странах-экспортерах, вследствие чего его применение в национальной экономике не давало бы достаточной нормы прибыли. Маркс рассматривал государственные займы с точки зрения образования экономического неравенства в национальном масштабе и в мировом хозяйстве. Он отмечал, что возможность принимать капитал извне образуется путем втягивания большинства стран в орбиту мирового капитализма и создания в них подходящих условий, прежде всего производственной инфраструктуры, причем часто сам иностранный капитал и создает эту инфраструктуру [79, 281].
Анализ состава внешнего долга СССР, унаследованного Российской Федерацией
Как известно большая часть внешнего долга Российской Федерации является наследством, полученным от бывшего Советского Союза. Поэтому исследование процесса формирования внешнего долга России необходимо начать с исследования внешнего долга Советского Союза и истории признания Российской Федерацией внешнего долга республик бывшего СССР. К сожалению, архивные данные по учету внешнего долга СССР не сохранились. В России нет достаточно достоверной учетной базы долга унаследованного от СССР. Мы не имеем какой-либо достоверной информации по формированию задолженностей и до сих пор, несмотря на настойчивые усилия, не можем «опознать» часть записей в инвентаризационной описи государственного внешнего долга Российской Федерации, а значит подтвердить структуру внешнего долга Российской Федерации. Эта часть, безусловно, представлена задолженностью бывшего СССР. Поэтому в данной работе мы вынуждены использовать не первичные документы по формированию долга СССР, а те очень малочисленные источники, которые сохранились.
В послевоенные годы у СССР была возможность присоединиться к плану Маршалла и получить значительные ресурсы для поднятия народного хозяйства государства, но И.В. Сталин боялся любой внешней зависимости. За весь период правления И.В. Сталина Союз Советских Социалистических республик получил только два кредита: в 1945 г. от США и в 1947г. от Швеции.
В 50-е годы правительство СССР использовало в небольшом объеме краткосрочные и среднесрочные кредиты фирм для финансирования импорта.
С начала 60-х годов в целях оплаты импортного оборудования для заводов стали использоваться прямые долгосрочные кредиты западных банков. В 1964-1965 гг. Внешторгбанк СССР заключил девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах на оплату поставок импортного оборудования для химической и легкой промышленности общей суммой 480 млн. рублей. Договоры были заключены с английским, французскими и итальянскими банками сроком от 10 до 15 лет. Условия соглашений предполагали оплату 85% всех поставок, остальные 15% оплачивал СССР. В 1966 году было подписано 7 соглашений на 449 млн. руб., крупнейшее из которых предусматривало оплату товарных поставок и услуг автомобильного концерна «Фиат» для Волжского автомобильного завода (г. Тольятти). Этот кредит был предоставлен Внешторгбанку СССР сроком на 14 лет под 5,6% годовых.
В конце 60-х получили развитие, так называемые «компенсационные сделки». Суть данной формы сотрудничества состояла в привлечении долгосрочных инвестиционных целевых кредитов для строительства предприятий, продукцией которых впоследствии гасились предоставленные кредиты. Просроченной задолженности по таким кредитам, как правило, не возникало.
Именно в такой форме были реализованы в 70-е годы широко рекламировавшиеся сделки «газ-трубы». Западноевропейские банки предоставляли крупные кредиты для покрытия импорта оборудования, а в ФРГ, Италию, Францию и Австрию поставлялся советский природный газ. Всего в рамках такого сотрудничества СССР получил 11 млрд. долл. США, которые были направлены на строительство нескольких заводов по производству аммиака и аммиакопровода до Одесского порта, Камского автозавода и освоение южно-якутских коксующихся углей, дальневосточных лесных ресурсов, сахалинских нефтяных и газовых месторождений.
Начиная с 60-х годов СССР стал привлекать и целевые кредиты стран СЭВ. До середины 80-х годов было заключено более 20 многосторонних соглашений о сотрудничестве со странами СЭВ. Объектами кредитования стали: карьер по добыче фосфоритов в Кингисеппе, Усть-Илимский целлюлозный завод, Киембаевский асбестовый горно-обогатительный комбинат, дополнительные мощности по добычей переработке железосодержащего сырья в Криворожском бассейне и в районе Курской магнитной анамалии, Никопольский, Ермаковский и Зестофанский заводы ферросплавов, Мозырьский завод по производству кормовых дрожжей из высокоочищенных парафинов нефти, Хмельницкая АЭС, газаправоды Оренбунр - Западная граница СССР и Ямбург Западная граница СССР.
Строительство новых мощностей, конечно, являлось позитивным явлением в экономике страны, вместе с тем данное сотрудничество способствовало наращиванию сырьевого экспорта, который постепенно превращался в основной источник финансирования экстенсивно развивающейся страны.
К 1986 голу цена на нефть упала до 10 долларов США за баррель, уменьшились цены на газ и другие сырьевые товары. Экономическое положение СССР быстро и серьезно ухудшилось. Золотовалютные резервы сократились с 15,3 млрд. долл. в 1988г. до 7,6 млрд. долл. в 1991 г. Только в 1991 году Правительство СССР продало золота на 3,8 млрд. долл. Вместе с тем, возникли сложности с погашением взятых иностранных кредитов.
За период 1985-1991 гг. внешняя задолженность Советского Союза выросла в два раза. Динамика задолженности отражена в табл. 3.
Критическая оценка системы учета внешних заимствований в Российской Федерации
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» Министерству финансов Российской Федерации было поручено обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований.
Министерству финансов Российской Федерации следовало:
- разработать по согласованию с Центральным банком Российской Федерации скоординированную программу действий по привлечению источников финансирования дефицита федерального бюджета в 1997-1998 годах, направленную на использование возможностей взаимного замещения внутренних и внешних заимствований;
- внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона об изменениях в бюджетную классификацию Российской Федерации для обеспечения единообразного отражения всех расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного долга Российской Федерации;
- совместно с Центральным банком Российской Федерации принять меры по минимизации неблагоприятного воздействия курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину расходов федерального бюджета.
Во исполнение названного постановления Правительства был издан приказ Минфина России от 24 марта 1997 г. № 224 «О создании эффективной системы управления государственным долгом». В приказе устанавливалось, что в целях формирования стратегии заимствований, своевременного погашения и обслуживания государственного долга, управление государственным долгом осуществляется на основании единого плана по объему первичного дефицита, рассчитываемого как разница между дефицитом федерального бюджета и процентными расходами по государственному долгу на финансовый год, с помесячной разбивкой. Иначе говоря, первичный дефицит не включает расходы федерального бюджета по выплатам в счет обслуживания государственного долга.
В ч соответствии с данным документом Главному управлению федерального казначейства следовало организовать обособленный учет всех операций, совершаемых в рамках единой системы управления государственным долгом. При этом в приказе было определено, что учет всех долговых обязательств Российской Федерации осуществляется:
- по внутреннему долгу Российской Федерации - Департаментом ценных бумаг и финансового рынка в Государственной Долговой книге Российской Федерации;
- по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам Российской Федерации — Департаментом иностранных кредитов и внешнего долга в Государственной книге внешнего долга Российской Федерации;
-по гарантиям Министерства финансов Российской Федерации -Главным управлением федерального казначейства в реестре гарантий.
Департаменту ценных бумаг и финансового рынка, Департаменту иностранных кредитов и внешнего долга, Валютному департаменту и Департаменту международных финансовых организаций следовало ежедневно представлять в Главное управление федерального казначейства и в Департамент макроэкономической политики и банковской деятельности (аппарат Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики) информацию о проведении операций по погашению и обслуживанию государственного долга, необходимую для учета операций, осуществляемых по государственному долгу.
Главное управление федерального казначейства должно было обеспечивать предоставление руководству Министерства оперативной (ежедневной, еженедельной и месячной) отчетности по операциям, совершаемым в рамках единой системы управления государственным долгом.
Департамент макроэкономической политики и банковской деятельности - аппарат Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики до 28 числа каждого месяца должен был предоставлять руководству Министерства предельные размеры источников финансирования дефицита федерального бюджета на предстоящий месяц в увязке с денежно-кредитной и финансовой программой Правительства Российской Федерации, являющейся основанием для установления Главным управлением федерального казначейства месячных постатейных лимитов по расходам федерального бюджета.
Исходя из вышеизложенного можно сделать выводы о том, что, по мнению Правительства, эффективную систему управления государственным долгом мог обеспечить Минфин России, причем лишь в некоторых вопросах совместно с Центральным банком Российской Федерации.
Сама же «эффективная система управления государственным долгом» сводилась к учету всех долговых обязательств в Долговой книге и Государственной книге внешнего долга Российской Федерации и обеспечению программы действий по привлечению источников финансирования дефицита федерального бюджета. По сути дела управление государственным долгом рассматривалось как определение размеров источников финансирования дефицита федерального бюджета, рассчитываемых на годовой период, в увязке с денежно-кредитной и финансовой программой Правительства Российской Федерации. Обособленный учет всех операций, совершаемых в рамках единой системы управления государственным долгом, сводился к учету выплат по операциям в счет погашения и обслуживания долга в процессе исполнения федерального бюджета.
Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ в статье 101 принято, что управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации. При этом дана ссылка на постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245.
Статьей 103 Бюджетного кодекса определено, что государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.
В соответствии со статьей 120 БК в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований. Министерство финансов Российской Федерации ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации).
В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются в соответствии со статьей 121 БК Правительством Российской Федерации. Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения обязательства.
