Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие финансового контроля в России и его место в системе экономического контроля 11
1.1 Становление и тенденция развития финансового контроля и ревизии в России 11
1.2 Государственный финансовый контроль как система социально- экономических отношений 18
1.3 Сущность и значение государственного финансового контроля и ревизии в управлении экономикой 27
Глава 2. Организация и проведение государственного финансово- хозяйственного контроля 37
2.1 Классификация видов и форм финансово-хозяйственного контроля 37
2.2 Методические основы проведения контроля и ревизии в современных условиях 57
2.3 Оценка и анализ качества результатов государственного финансового контроля 76
Глава 3. Перспективы развития государственного финансово- хозяйственного контроля 91
3.1 Реформирование органов государственного финансового контроля : 91
3.2 Оптимизация государственного финансового контроля и ревизии в современных условиях 105
3.3 Обобщение и реализация результатов финансово-хозяйственного контроля и ревизии 118
Заключение 134
Литература 148
Приложения 159
- Становление и тенденция развития финансового контроля и ревизии в России
- Классификация видов и форм финансово-хозяйственного контроля
- Реформирование органов государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Контроль над использованием средств федерального бюджета является в настоящее время одной из важнейших задач государственного управления. Это, прежде всего, связано со значительным увеличением объемов и разнообразием форм использования бюджетного финансирования и укреплением демократических основ управления. Во всем мире общество в лице контрольных органов стремится контролировать рациональность использования средств бюджета. Этим объясняется то внимание, которое во всех странах и в международных организациях уделяется развитию контроля в общественном секторе, где используются бюджетные средства. В последние годы многое сделано для совершенствования методологии финансовой отчетности в общественном секторе, организации учета и контроля за рациональным использованием общественных ресурсов.
Однако анализ показывает, что экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой дисциплины, некачественного финансового контроля. Анализ деятельности органов финансово-хозяйственного контроля Российской Федерации свидетельствует, что количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений из года в год растет. Одной из главных причин такого положения является слабость законодательной базы, бессистемность и неопределенность финансово-хозяйственного контроля, в особенности в сфере использования федеральной собственности, отсутствие в России единой и слаженной системы контроля. В субъектах РФ фактически отсутствует методический инструментарий, приспособленный к потребностям оперативной количественной и качественной оценки эффективности использования финансовых средств, нет обоснованных критериев и показателей эффективности по направлениям формирования финансовых средств. В арсенале контролирующих финансовых органов преобладают в значительной степени формы и методы проверок и ревизий, неадекватные современному управлению. Внимание контролеров сосредоточено главным образом на выявлении фактов нарушений, а не причин их возникновения.
При активизации роли государства в проведении преобразований субъектов хозяйствования, направленных на инновационное развитие, проблема организации контроля государственных финансовых потоков приобретает особую важность в связи с тем, что последние, в результате хозяйственных трансакций с участием государства, пронизывают все сферы и направления хозяйственной деятельности на любом уровне. В этой связи также возрастает роль и значение контроля и ревизии финансово- хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства. Поэтому контроль и ревизия во взаимосвязи с бухгалтерским учетом и экономическим анализом являются основой государственной системы формирования информации об управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов. От качества такой информационной системы во многом зависит правильность решений по проведению тех или иных хозяйственных операций с государственными финансовыми материальными и нематериальными ресурсами, а также обоснованность экономического регулирования на всех уровнях государственного управления. Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Степень разработанности проблемы Вопросы контроля и ревизии всегда достаточно широко обсуждались в российской экономической литературе. В период централизованного управления экономикой вопросы контроля и ревизии исследовались в работах Белобжецкого И.А., Белухи Н.Т., Данилевского Ю.А., Ивашкевича
В.Б., Клиницкого P.M., Князева В.Г., Крамаровского JI.M., Лакиса В.И., Ларионова А.Д., Мизиковского Е.А., Мезенцевой Т.М, Мельник М.В., Наринского A.C., Палий В.Ф., Панкова В.В., Погосяна Н.Д., Романовского М.В., Соколова Я.В., Шапошникова A.A., Шохина С.О. и др.
В период постсоциалистического развития большое внимание уделялось развитию новых методов независимого контроля и аудита. Этот аспект развития был широко рассмотрен в работах Алибекова Ш.И., Васильевой М.В, Дружиловской Т.Ю., Крамаровского Л.М., Макоева О.С., Маренкова Н.Л., Масловой Т.С., Мельник М.В., Мизиковского Е.А., Овсийчук М.Ф., Овсянникова А.Л., Поповой Л.В., Продановой H.A., Пятова М.Л., Румянцева A.B., Скоборы В.В., Терехова А.А, Устинюк С.М., Шориной Е.В., Шумак Г.А., Якуненко К.К. и др.
Особо следует отметить то направление исследований, которое развернулось по инициативе Счетной палаты РФ в области аудита эффективности бюджетных средств, направленного на контроль за результативностью и эффективностью их использования. Эти вопросы нашли отражение в работах Бесхмельницына М.И, Бликанова А.В, Быстрякова А.Я., Володина С.А., Голиковой Т.А., Жукова В.А., Крикунова A.B., Кудрина А.Л., Ларионова А.Д., Овсянникова Л.Н., Овсянникова А.Л., Опенышева С.П., Проскривина Ю.Б, Родионовой В.М., Рябухина С., Саванина А.Е., Саунина А.Н., Степашина C.B. и др.
В последние годы вновь стали проводится активные исследования в области внутреннего контроля и ревизии в организациях разных отраслей и сегментов бизнеса в работах Алибекова Ш.И., Афанасьева М.П., Бурдо Е.С., Голосова О.В., Даниленко Н.И., Еремина С.Г., Ерофеевой Е.А., Кутера М.Н., Любушина Н.П., Зыряновой Т.В., Ивановой Е.И., Масловой Т.С., Мельник М.В., Овсийчук М.Ф., Павловой Л.П., Соколова Я.В., Суйц В.П., Хмельницкого В.А., Чая В.Т., Шеремет А.Д.
Отдельные вопросы организации, методики проведения и методология контроля и ревизии нашли отражение в работах Алибекова Ш.И., Белухи Н.Т., Белобжецкого И.А., Бурцева В.В., Быстрякова А.Я., Бычковой С.М., Володина С.А., Данилевского Ю.А., Ерофеевой В.А., Жукова В.А., Ивашкевича В.Б., Крамаровского JI.M., Князева В.Г., Кутера М.И., Крикунова A.B., Лакиса В.И., Масловой Т.С., Мельник М.В., Мезенцевой Т.М., Мизиковского Е.А., Овсянникова A.JL, Опенышева С.П., Панкова В.В., Погосяна Н.Д., Павловой Л.П., Поповой JT.B., Пятова M.JL, Родионовой В.М., Романовского М.В., Соколова Я.В., Суйц В.П., Шапошникова A.A., Шохина С.О. Шеремета А.Д. и др.
Новые тенденции развития экономики России требуют дальнейшего развития методов контроля над эффективностью использования ресурсов производства, природных богатств страны и государственных финансовых ресурсов. Это определяет необходимость дальнейшего совершенствования методов контроля над использованием всех видов ресурсов и в первую очередь государственных финансовых ресурсов с целью выбора приоритетных направлений их использования для решения базовых задач экономического развития.
Цель исследования. Целью исследования является разработка научных и практических рекомендаций по развитию методики организации и проведения контроля и ревизии за использованием финансовых ресурсов.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решаются следующие задачи: уточнить основные задачи финансово-хозяйственного контроля за использованием средств федерального бюджета; раскрыть особенности организации и проведения проверок бюджетных, муниципальных, автономных учреждений; определить критерии оценки и анализа качества результатов финансового контроля; разработать общую методику организации и проведения финансово- хозяйственного контроля; систематизировать финансовые нарушения, выявляемые в ходе проведения контроля и ревизии контрольными органами, для целей их предупреждения.
Объектом диссертационного исследования является методический инструментарий проведения ревизии и контроля, оценки качества финансового контроля и методы обобщения и реализации его результатов.
Предмет исследования. Предметом исследования выступают система бухгалтерского учета и контроля, а также деятельность органов государственного финансового контроля за целевым использованием средств бюджета.
Область исследований. Диссертационная работа выполнена в рамках пункта 2 «Контроль и аудит финансово-хозяйственной деятельности» Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика (Экономические науки).
Теоретической и методологической базой исследования являются теоретические положения фундаментальных концепций бухгалтерского учета, финансового контроля, ревизии и экономического анализа, вытекающие из законодательных нормативных актов РФ, требований международных стандартов учета и контроля.
При проведении исследования использовались официальные доступные для общественности материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Росфиннадзора, контрольно-счетных и финансовых органов субъектов федерации, аудиторских организаций. Автор опиралась на положения, изложенные в научной литературе по финансовому контролю, ревизии, аудиту, бухгалтерскому учету российских и зарубежных авторов.
При проведении исследования использованы общенаучные методы познания и специальные приемы обработки данных, в частности методы экономического анализа, научной абстракции, логические, методы индукции и дедукции, позволяющие наиболее полно изучить исследуемую проблему.
Научная новизна результатов исследования заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении комплекса теоретических и методических вопросов, связанных с совершенствованием методики организации, оценки, анализа и качества проведения контроля и ревизии. В процессе исследования получены следующие наиболее существенные научные результаты, выносимые на защиту: - на основе критического анализа действующей системы контроля предложена уточненная авторская классификация видов и форм государственного финансового контроля на трех уровнях, позволяющая принимать оперативные управленческие решения на разных уровнях управления, а также будет способствовать разработке оптимальных и эффективных мер профилактики нарушений и злоупотреблений в бухгалтерском учете бюджетных учреждений, четко разграничить функции и область финансового контроля контролирующих органов; разработана и предложена общая методика проведения контроля и ревизии, включающая проверку качества контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых государственным учреждениям и позволяющая оперативно и достоверно выявлять и устранять нарушения. Причем основой единой методики контроля, следует, рассматривать качество и результативность контрольных мероприятий, предполагающий преобладание проверки качества управления, а также разграничение понятий «контроль качества» и «результативность контроля»; на основе критического анализа практики обобщения результатов контрольных действий разработана система показателей качества деятельности контрольных органов, включающая в себя результативность, действенность, экономичность и продуктивность. Оценка и анализ материалов контроля и ревизии по этим показателям позволит своевременному предупреждению и пресечению нарушений в бухгалтерском учете бюджетных учреждений и усилит контрольные и защитные функции бухгалтерского учета; - путем обобщения и анализа соблюдения установленных норм и правил бухгалтерского учета в процессе использования бюджетных средств систематизированы финансовые нарушения в бухгалтерском учете, выявляемые в ходе проведения государственного финансово-хозяйственного контроля, использование которой, позволит оперативно разработать эффективную систему мер и способов профилактики нарушений и злоупотреблений в бухгалтерском учете бюджетных учреждений, а также будет способствовать правильной группировке выявленных нарушений и злоупотреблений при обобщении результатов проверки в акте ревизии; - путем критического анализа существующей практики контроля и ревизии, систематизированы и уточнены способы и методы обобщения и реализации результатов контроля и ревизии, профилактики нарушений и злоупотреблений в бухгалтерском учете бюджетных учреждений и предложены методы, способствующие усилению и реализации контрольных и защитных функций бухгалтерского учета. В частности, в зависимости от иерархии причин и условий искажений выделены три основных уровня их предупреждения: общесоциальный, специально-налоговый и индивидуальный.
Практическая значимость исследования заключается в разработке методических аспектов организации и проведения контроля и ревизии, направленных на оценку результативности использования и освоения бюджетных средств, целевого использования денежных средств и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных из федерального бюджета.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались на различных международных и межрегиональных научно- практических конференциях в г.г. Санкт-Петербург, Москва, Махачкала, Кизляр. Результаты диссертационной работы внедрены и используются в практической работе Счетной Палаты РД. Выводы и предложения диссертационного исследования могут найти практическое применение при разработке нормативных актов и положений по организации и осуществлению контроля и ревизии, а также в практической деятельности контрольных органов при осуществлении ими контрольных мероприятий. Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе юридических и экономических вузов при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам: «Контроль и ревизия», «Судебно-бухгалтерская экспертиза», «Основы аудита» и «Практический аудит» РД.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 6 работах, общим объемом 3,45 п.л., в том числе 3 работы в научных журналах рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ объемом 1,8 п.л.
Становление и тенденция развития финансового контроля и ревизии в России
История финансового контроля России берет свое начало в первом своде законов — Русской Правде (XI в.). Именно в этом документе в ст. 35,36.37 закреплялось право высшего должностного лица — князя на денежный контроль. В целом нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого по тем временам баланса между общинами и государством. Созданный Владимиром Мономахом Устав (XII в.) дополнил Русскую Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер. В новгородской республике в период удельной раздробленности (Х11-Х1У в.) контроль над управлением финансами государства оставался важнейшей функцией веча. В правление Ивана 1П для управления государством были созданы 25 учреждений — Приказов, и практически все приказы имели отношение к финансовому контролю. Создавая новую систему управления, Иван Ш создал и Казну — общегосударственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности. До середины XVI в. на Руси не существовало единой системы налогообложения, лишь при Иване Грозном была проведена перепись земель и введена единица податного обложения — «большая соха», тем самым установлена единая налоговая система.
При становлении династии Романовых взаимоотношения общества и власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649 г., разработанного и принятого Земским собором. В Уложении в число особо опасных вошли преступления и против денежной монополии государства.
Первый орган государственного финансового контроля России — Большая Казна — действовал с конца XV в. для того, чтобы четко определить полномочия и упорядочить финансовой контроль Указом Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656 г. был учрежден Приказ Счета Большой казны (Счетный Приказ). Счетный Приказ стал неким прообразом современной Счетной Палаты России. Счетный Приказ вел учет доходов и расходов государства по книгам и документации других центральных приказов и земельных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов.
Реформы Петра I изменили и организацию государственного финансового контроля. Упразднив Думу, Петр возложил на Сенат обязанности контроля. Если Ближняя канцелярия сверяла счета и итоги, наблюдая за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия полезности, своевременности и хозяйственности государственных расходов. Поскольку ревизия была рассредоточена по двум учреждениям ее деятельность не принесла заметных результатов. В 1718 г. для счета всех государственных приходов и расходов была учреждена Ревизион-Коллегия и финансовые органы в провинции, которые представляли отчеты о движении сумм и соображения о найденных злоупотреблениях, но уже чуть позже она была переименована в Ревизион- контору и составляла часть канцелярии Сената. При Екатерине I Ревизион- контора была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, а высший контроль за государственным финансовым хозяйством перешел в Верховный Тайный Совет [13].
В XVIII веке организация финансового контроля не достигла серьезных успехов: менялись названия, разделялись функции, но отсутствие независимости у контрольных органов тормозило развитие. Лишь в XIX веке при реформах М. Сперанского государственный контроль по существу стал независимым. Управлению ревизией государственных счетов были предоставлены широчайшие полномочия. А одной из обязанностью было «усмотреть выгоды, приобретенные казной при разных операциях». Это были ростки, говоря современным языком, аудита эффективности. Введение должности Государственного контролера и учреждение особого независимого ведомства привели к позитивным изменениям. Ведомственный контроль был сохранен, но утратил свое самостоятельное значение. Хотя к концу царствования Александра I многие реформаторские изменения были сведены на нет. В том числе и важнейший принцип финансового контроля — осуществлять ревизию по первичным документам, что, несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение [116].
Указом Александра I от 20 февраля 1809 года в Государственном казначействе была образована Государственная экспедиция для ревизии счетов - первое в России самостоятельное учреждение, в обязанности которого входило наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Государственная экспедиция была наделена статусом единого органа финансового контроля гражданского ведомства. Ее компетенцию составляли: ревизия счетов учреждений гражданского ведомства, финансовый контроль за деятельностью этих учреждений, проверка и ревизия их отчетов. Экспедиция также контролировала все чрезвычайные расходы. Кроме того, в ее полномочия входила ревизия всех губернских счетов. 28 января 1811 г. на базе этой экспедиции специальным манифестом Александра I было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с государственным контролером, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по части военной. В 1836 г. это Главное управление было переименовано в Государственный контроль, в состав которого вошло три департамента: - гражданских, военных и морских отчетов. На эти департаменты было возложено проведение ревизий, а утверждение их - на тогда же учрежденный Совет государственного контроля. Ревизионная деятельность государственного контроля заключалась в рассмотрении генеральных отчетов министерств и составлении на основании этих отчетов мнений и замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Отчеты министерств составлялись следующим образом. В состав губернских присутственных мест входили так называемые контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по подлинным книгам и документам. Составленные на основании такой ревизии отчеты проверялись в соответствующих министерских департаментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов и расходов, распределяло их по разрядам и полученные своды отправляло в Государственный контроль. Ревизия Государственного контроля заключалась лишь в подсчитывании и сличении цифровых данных.
Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля — В.А. Татаринова. Основываясь на опыте изучения работы контрольно-счетных учреждений европейских стран, он предложил проект реформы государственного контроля, в которой были развиты идеи о независимости финансового контроля. К сожалению не все из начинаний увидели свет. Однако к концу XIX века сложилась система контроля, в основу которой легли идеи реформатора [21].
Классификация видов и форм финансово-хозяйственного контроля
Под классификацией в науке необходимо понимать распределение объектов, явлений, категорий по классам (разрядам, группам и другим подразделениям) в зависимости от их общих признаков, характеризующих связи между классифицируемыми объектами в единой системе соответствующей области знаний или практической деятельности. Научно обоснованная классификация государственного финансового контроля позволяет глубже понять его сущность, как важнейшего элемента управления, раскрыть механизм функционирования выражаемых им отношений, выявить специфические особенности различных его составляющих. Классификация позволяет глубже понять различные стороны и особенности государственного финансового контроля, что необходимо для подготовки и проведения контрольных мероприятий.
В настоящее время нет единства в выборе признаков классификаций, отсутствует комплексность в подходах. Необходимы уточнения в существующих классификациях государственного финансового контроля с учетом изменившихся условий хозяйствования.
Особое место занимает классификация по типам государственного финансового контроля. В основу типологии государственного финансового контроля должен быть положен такой существенный признак, как охват государственной финансовой системы. Поэтому, следует рассматривать следующие типы государственного финансового контроля:
- финансово-бюджетный контроль, охватывающий обусловливаемые финансово-экономическими (в первую очередь, бюджетными) отношениями государственные финансовые потоки как единое целое;
- финансово-хозяйственный контроль, охватывающий финансово- хозяйственную деятельность конкретных экономических единиц, взаимодействия которых в числе прочего и создают финансовые потоки.
Финансово-бюджетный контроль в основном включает различного рода контрольные мероприятия в рамках непосредственно бюджетного процесса, оценку обоснованности доходных и расходных статей в рамках бюджетной классификации, проверку своевременности и полноты исполнения бюджетов всех уровней, надзор за расходованием внебюджетных государственных фондов и т.д. Финансово-хозяйственный контроль выражается в проверках и ревизиях финансово-хозяйственных операций экономических субъектов, в оценке качества использования организациями выделенных им государственных средств (например, в рамках сметного финансирования, субсидий и т.п.), законности и рациональности управления государственным имуществом и т.д.
Для дальнейшего исследования целесообразно дать определение, наиболее точно раскрывающее понятие формы контроля. Большой энциклопедический экономический словарь, основываясь на философских категориях, определяет форму как внешнее выражение какого-либо содержания, а содержание — это определяющая сторона целого, совокупность его частей. Содержание и форма представляются как две взаимосвязанные философские категории [14]. И.А. Белобжецкий, также утверждал, что при «... трактовке форм финансово-хозяйственного контроля нужно исходить из соотношения содержания и формы как всеобщих категорий, отражающих взаимосвязь двух сторон любой реальности. Содержание представляет определяющую сторону предмета, а форма — его способ выражения и внутреннюю организацию, которые модифицируются с изменением содержания. Следовательно, под формами финансово-хозяйственного контроля следует понимать способы конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля».
Следовательно, по его мнению, содержанием финансового контроля является контрольное действие, а формой — способы выражения и организация контрольных действий [34]. И такими способами выражения и организации контрольных действий он называет предварительный, текущий и последующий контроль, отмечая, что «в основу данной классификации положены отдельные стороны конкретного выражения, и организации контрольных действий в зависимости от времени их совершения».
Бюджетный кодекс, законодательно определяя основы государственного и муниципального финансового контроля, статьей 265 установил следующие его формы: предварительный, текущий и последующий контроль [2]. Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов, смет доходов и расходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов договорных соглашений, учредительных документов и т.д. Таким образом, он способствует предотвращению неправильного, нерационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, а также отрицательных финансовых результатов деятельности хозяйствующих органов в целом. Еще на стадии составления финансовых планов (прогнозов) и смет доходов и расходов с его помощью могут быть выявлены дополнительные ресурсы, что особенно важно в условиях усиления ответственности предприятий за свое финансовое состояние. Эта форма финансового контроля позволяет предупредить нарушение законов и нормативных актов. Осуществляется он и при проверке обоснованности расчетов прибыли, потребности в источниках финансирования капитальных вложений и т.п.
Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения финансовых планов, в ходе осуществления хозяйственно-финансовых операций, когда проверяется соблюдение норм расходования товарно- материальных ценностей и денежных средств, соответствия отпуска средств, выполнению планов расходов, использованию ранее выданных ресурсов. Эта форма финансового контроля предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления полноты и своевременности расчетов с бюджетом и имеет важное значение изыскания внутрихозяйственных резервов роста накоплений. Он производится повседневно финансовыми службами, для исключения нарушений финансовой дисциплины в процессе исполнения финансовых планов предприятий, организаций и учреждений, при открытии кредитов финансовыми органами, проверке документации по совершаемым операциям бухгалтерами предприятий, организаций и т.п.
Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчётного периода и финансового года в целом. Проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий и организаций, смет бюджетных учреждений. Оценка проведенных мероприятий производиться в результате анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершённых хозяйственно-финансовых операций на основе проверенных отчетных бухгалтерских и расходных документов, конечных финансовых результатов. Последующий финансовый контроль с предварительным финансовым контролем, базирующимся на нем.
По мнению Гварлиани Т.Е. формой контроля является способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур. Время осуществления контрольных процедур по отношению, например, к контролируемым финансово- хозяйственным операциям субъектов хозяйствования не может само по себе обусловливать принципиально иной их способ организации и выражения (т.е. форму контроля).
Реформирование органов государственного финансового контроля
Среди актуальных общественных проблем экономического контроля вопросы финансового контроля всегда занимали особое место. От их решения во многом зависит то, какими путями, какими темпами осуществляется развитие общества, как обеспечивает государство социально- экономическое благополучие своих граждан и многое другое. Строгий и действенный государственный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократичного общества и правового государства. Такой контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов, что в свою очередь предполагает ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления. Действующая система государственного и муниципального финансового контроля в России имеет давние традиции и накопленный опыт функционирования, однако отсутствие единой стратегии развития и некомплексное реформирование породили ряд правовых, методологических и организационных проблем, нуждающихся в системном научном исследовании и решении для ее дальнейшего развития. Методическая база действующей системы контроля не только отстает от современных требований реформирования бюджетного учета и бюджетного процесса, но и имеет значительные проблемы в формулировании базовых понятий и единых принципов контрольной деятельности в сфере управления государственными и муниципальными финансами.
Реализуемая сегодня Концепция развития государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации на период до 2012 года направлена на повышение результативности использования денежных средств и формирование эффективной и отвечающей международным принципам системы финансового контроля на всех уровнях системы [12]. В рамках реализации аналогичной Концепции на 2004-2006 годы были достигнуты значимые результаты при формировании современной организации эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами [11]. Проведенные реформы практически не затронули действующую систему государственного и муниципального финансового контроля, развитие которой необходимо для повышения качества управления общественными финансами на всех уровнях финансовой системы Российской Федерации. Эффективная система финансового контроля должна выступить связующим звеном реализации реформ государственного управления, поскольку она позволит как оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти, так и контролировать на взаимоувязанной основе результаты самих реформ.
Валено, чтобы финансовый контроль в одной и той же области и над одними и теми же учреждениями основывался на одних и тех же принципах (даже если дело может закончиться судом) и следовал четко определенным процедурам. Не менее важно, чтобы действия органов контроля были определенным образом скоординированы, что будет предупреждать накладки в работе и способствовать обмену нужной информацией. Успешное предотвращение подобных нарушений требует более тщательно проработанного и тонкого подхода, включающего в себя систематический анализ и ликвидацию пробелов и лазеек в финансовом законодательстве. Кроме того, нужно добиться, чтобы нарушать законы было невыгодно с финансовой точки зрения или чтобы в обществе возникло, стойкое предубеждение против деятельности подобного рода.
В качестве одного из сдерживающих факторов развития системы управления государственными и муниципальными финансами было отмечено «преобладание внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля обоснованности планирования и результатов использования средств федерального бюджета» [97]. Эта проблема остается актуальной и до настоящего времени. В Российской Федерации на всех уровнях государственного управления сохраняется понимание контроля как внешнего, направленного на выявление нарушений в бухгалтерском учете. Органы исполнительной власти получили право на создание подразделений внутреннего финансового аудита, осуществляющих разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности, качества и экономности использования денежных средств. Тем не менее, в большинстве органов исполнительной власти подобные контрольные подразделения либо не созданы, либо существуют в традиционном понимании, то есть создаются для решения задач дополнительной проверки целевого и правомерного использования средств федерального бюджета в подведомственных территориальных органах и бюджетных, муниципальных, и других учреждениях. При этом сохраняется не только разобщенность систем внешнего и внутреннего финансового контроля и полномочий контрольных органов, но и развивается их искусственное противопоставление в рамках отсутствия единой концепции развития государственного и муниципального контроля и организационных основ их взаимодействия. В результате недостаточной согласованности одни объекты финансового контроля находятся в центре повышенного внимания контрольных органов и попадают под постоянные проверки, осуществляемые по разной методике и приводящие к противоречивым результатам, тогда как другие объекты выпадают из сферы контрольной деятельности.
Государственный финансовый контроль над расходами бюджета как функция управления является одним из инструментов повышения эффективности расходов финансовых ресурсов. Надо отметить, что именно повышение эффективности и результативности этих расходов, является актуальной практически для всех стран и преследуется в рамках проводимой в России реформы.
Вместе с тем образование и развитие контрольно-счетных палат в субъектах РФ происходит неравномерно и отличается разнообразием подходов к проблеме их правового статуса, функций и задач, полномочий и компетенции. Так, более чем в 60 субъектах Федерации в той или иной форме уже существуют контрольно-счетные органы. При этом они функционируют в двух основных формах - как самостоятельные органы или же в рамках структуры законодательных собраний (т.е. по сути, являются их подразделениями) субъектов Федерации. В ряде же регионов местные органы государственной власти еще не осознали необходимость серьезно заняться вопросами финансового контроля. Как указывает С.О. Шохин, становление палат сталкивается с существенными трудностями, связанными с рядом объективных причин, а именно: с отсутствием в России опыта организации и функционирования подобных органов; общей неопределенностью в отношении системы финансового контроля в государстве на концептуальном уровне, что вносит путаницу в вопрос о статусе и компетенции счетных органов, их роли и месте в структуре государственного управления; неразвитостью и противоречивостью федерального и местного законодательства о финансовом контроле [127]. На федеральном уровне не установлены законодательные основы и общие принципы организации государственного финансового контроля. На региональном уровне, даже там, где созданы счетные органы, как правило, за принятием закона о создании палаты не следует конкретных действий и указаний исполнительным органам по обеспечению деятельности нового контрольного органа, включая вопросы кадрового, материально-технического и информационного обеспечения, при полном отсутствии адекватных методологических наработок.
