Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 13
1.1. Исторический аспект 13
1.2. Определение и сущность государственного финансового контроля 21
1.3. Внешний и внутренний государственный финансовый контроль. Единая система государственного финансового контроля 24
1.4. Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля 33
1.5. Организационные принципы построения органов внешнего государственного финансового контроля 36
1.6. Государственный финансовый контроль и аудит 37
Глава 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 41
2.1. Цель и задачи, предмет и объекты контроля 41
2.2. Бюджет как совокупность фондов 42
2.3. Бюджет как механизм учета процесса и результатов народнохозяйственной деятельности 48
2.4. Исполнение бюджета и предмет контрольной деятельности 54
2.5. Основные и вспомогательные объектыконтроля 57
2.6. Банк россии как объект контроля 62
2.7. Управление делами президента как объект контроля 67
2.8. Внебюджетные фонды как объект
Контроля 68
2.9. Суды, палаты федерального собрания,
Учреждения и организации,
Независимые от правительства 70
2.10. Министерства и ведомства, подчиненные непосредственно президенту 71
2.11. Субъекты российской федерации 76
2.12. Объекты стратегического значения, предприятия-монополисты 79
2.13. Принципы организации внешнего государственного финансового контроля 83
2.14. Приоритеты и факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля 89
2.15. Виды контроля 97
2.16. Формы и методы контроля 99
Глава 3. ПРОЦЕДУРНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 104
3.1. Статус органа внешнего государственного финансового контроля 104
3.2. Основной субъект контрольной деятельности 107
3.3. Должностные лица, непосредственно осуществляющие контрольные операции 109
3.4. Высшие должностные лица и их взаимодействие по
3.5. Система внешнего государственного финансового контроля 113
3.6. Основные процедуры контрольной деятельности 114
3.7. Действия счетной палаты по результатам контрольного мероприятия 121
3.8. Проблема оперативного контроля за исполнением бюджета 125
3.9. Процедура отчетности и обеспечения гласности работы органа контроля 126
Заключение 133
Приложения 135
ДОКУМЕНТЫ И ЛИТЕРАТУРА 142
- Исторический аспект
- Исполнение бюджета и предмет контрольной деятельности
- Статус органа внешнего государственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность работы
Контроль является одним из важнейших элементов управления. Эффективное государственное управление без надлежащего контроля также невозможно.
Основным субъектом управления в государстве является суверен. В традиционном (монархическом) государстве это монарх. В демократическом государстве сувереном, а значит и основным субъектом управления является общество, народ. Соответственно, одним из ключевых элементов функционирования демократического государства является контроль со стороны общества за деятельностью государственной власти.
Внутренний и внутриведомственный контроль, осуществляемый самой властью в интересах обеспечения управляемости, в рамках которого субъектом контроля является сама власть, имеет в России давнюю традицию, достаточно разработанное правовое, методологическое и организационное обеспечение.
Внешний контроль, в рамках которого непосредственным субъектом контроля является не власть, а общество, власть же оказывается объектом контроля, для российской государственно-политической традиции (так же как и для традиции большинства государств мира) - явление не вполне традиционное и не типичное, требующее надлежащей методологии и организации, выработки адекватных процедур.
Внешний контроль за властью, так же как и контроль внутренний, может осуществляться по ряду различных направлений. Одним из ключевых и исторически важнейшим, содействовавшим становлению и развитию подлинной демократии и обеспечению возможности полноценной оценки деятельности власти обществом, является контроль экономический, реализуемый, в силу специфических функций денег, как контроль финансовый.
О степени актуальности вопроса о создании независимого финансового контроля за властью в начале 90-х годов прошлого столетия свидетельствуют следующие данные. По имевшимся данным за шесть лет, с середины предшествующего десятилетия (с 1985 года) по 1991 гг. золотовалютные резервы страны сократились в десять раз (хотя точные данные о размерах золотовалютного резерва были засекречены), в то же время внешний долг страны за этот же период вырос в четыре раза. И достоверной информации о том, как и почему соотношение между золотовалютными запасами и внешним долгом изменилось в сорок раз, а также на что реально ушли колоссальные ресурсы суммарно в объеме порядка ста миллиардов долларов, общество так и не получило.
В первый период существования России как отдельного от других республик бывшего СССР государства (1991-1993 гг.) контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц со стороны общества реализовывался в той или иной степени через контроль со стороны Верховного Совета РСФСР и его Контрольно-бюджетный комитет. В то же время, прежние институты контроля, вместо их реформирования, были в значительной степени разрушены. Например, еще в 1990 году Комитет народного контроля РСФСР был попросту упразднен решением Съезда народных депутатов РСФСР.
После вступления в конце 1993 года в действие новой Конституции Российской Федерации государственность создавалась на основе этой Конституции. Соответственно, на этой основе необходимо было построить и новую, адекватную ситуации и проблематике, систему государственного контроля и, в частности, систему органов внешнего государственного контроля, заложить методологическую, организационную и правовую основы ее формирования и деятельности.
Прошедший десятилетний период существования уже новой системы внешнего государственного финансового контроля требует надлежащего анализа и научного осмысления этого опыта.
Разработанность темы
Контрольные органы, в том числе, внешние по отношению к органам исполнительной власти, существовали и в СССР. При формальной независимости, фактически они были зачастую зависимы от партийных органов. Тем не менее, этот опыт весьма ценен и нашел свое отражение в значительном количестве научных трудов советских и российских ученых: В.И Туровцева {29}, Ю.А. Данилевского и Т.М. Мезенцевой {32}, Л.М. Крамаровского {42}, СИ. Фленова {66} и др.
Вопросы роли независимого внешнего контроля за властью как важнейшего института в жизни демократического государства затрагивали в своих трудах многие известные ученые и практики. Среди зарубежных ученых можно выделить А.Токвиля {61}, Д.Норта {49}, М.Фридмана {67}, Л.Эрхарда {72}, Б.Ротштейна {75}, Ф.Хайека и др. К числу видных теоретиков и одновременно всемирно известных успешных практиков можно отнести Л.Эрхарда {72}, Ли Хван Ю {73} и др. На фундаментальные особенности современной мировой экономики, требующие особого внимания общества (и, соответственно, общественного и внешнего государственного финансового контроля) обращают внимание такие авторы как Д.Кортен {41}, Д.Глинский и П. Рэддуэй {74}. На пагубные последствия бесконтрольности власти, в том числе, в Восточной Европе и России, указывает Ж.Ведел {76} и др.
Вопросы организации, правового и методологического обеспечения государственного финансового контроля, как в советское время, так и в современный период, нашли свое отражение в значительном количестве научных трудов ученых и практиков: С.А.Агапцова {1}, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Ю.М.Воронина {24}, Н.Г.Гаджиева, Ю.А.Данилевского {32}, В.А.Жукова, Х.М.Кармокова {39}, А.Д.Соменкова {57}, С.В.Степашина {60}, П.В.Черноморда {68} и др.
Современный опыт зарубежных государств представляется и анализируется на конференциях и семинарах международных организаций
высших органов финансового контроля ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ. Признанной основой для создания и деятельности органов внешнего государственного финансового контроля является Лимская декларация о руководящих принципах контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году {44}.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационной работы являлись выработка методологических основ деятельности органа внешнего государственного финансового контроля. Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи:
уточнить и обосновать цель контроля и его предмет;
уточнить и обосновать объекты контроля;
разработать методические подходы к определению приоритетов контроля;
определить необходимые виды, формы и методы контроля;
проанализировать федеральный бюджет как инструмент учета, контроля и оценки финансовых результатов деятельности государственной власти - с точки зрения полноты и достаточности отражения в бюджете финансово-хозяйственной деятельности государственной власти;
- выработать методические подходы к разработке программ контроля
применительно к ряду важнейших объектов и предметов контроля;
- разработать процедурные основы деятельности органа внешнего
государственного финансового контроля.
При этом одним из системных требований являлась выработка таких методологических основ и процедур функционирования внешнего государственного финансового контроля и его взаимоотношений с иными субъектами, которые, с одной стороны, обеспечивали бы полноту контроля, с другой же стороны сводили бы к минимуму необъективность и предвзятость контроля, защищали бы общество от недобросовестности самих контролеров.
Область исследования
Область исследования соответствует требованиям паспорта специальности ВАК 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика: п. 1.3. -Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов; п. 2.4. -Методология разработки программ аудита и плана проверок.
Объект исследования.
Объектом исследования является система учета, контроля и оценки финансовых и экономических результатов деятельности государственной власти.
Предмет исследования.
Предметом исследования являются теоретические, методологические и процедурные аспекты внешнего государственного финансового контроля за деятельностью власти.
Теоретические и методологические основы исследования: труды российских и зарубежных ученых, раскрывающих роль, место и содержание внешнего государственного финансового контроля, принципы организации контроля, роль и место основных методологических подходов, материалы конференций и семинаров, в том числе, с участием автора.
При разработке и решении задач диссертационного исследования применялись методы системного, экономического и правового анализа, анализ статистической информации, прогнозирование последствий решений на основе опыта практической деятельности автора.
В процессе создания Счетной палаты Российской Федерации и в первые годы ее работы было осуществлено изучение практики организации и деятельности зарубежных органов контроля, что нашло отражение в ряде отчетов, направлявшихся в палаты Федерального Собрания. В подготовке этих материалов принимал участие и автор настоящей работы.
Кроме того, при разработке методологических и организационно-процедурных основ внешнего государственного контроля автор основывался на собственном опыте практической работы: парламентской деятельности и руководства контрольным органом в системе президентского контроля; при анализе практики реализации этих методологических и организационно-процедурных основ - на опыте работы по руководству органом внешнего государственного финансового контроля.
Научная новизна
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке важнейших элементов методологических основ внешнего государственного финансового контроля в РФ:
- уточнены цель и задачи контроля;
- существенно расширен предмет контроля (по сравнению с узкой
трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности
Счетной палаты РФ);
- на основе экономического и правового анализа сущности ряда органов
государственной власти и учреждений существенно расширен перечень
объектов контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции,
определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ), введена
классификация объектов контроля на основные и вспомогательные;
предложены методические подходы к определению приоритетов контроля,
проанализированы виды, формы и методы контроля, в частности, показано, что такой метод предупреждающего воздействия, как приостановление платежно-расчетных операций по счетам предприятий, учреждений и организаций, не вполне адекватен цели и задачам внешнего государственного финансового контроля и практически не эффективен;
на основе выявленной неполноты бюджета как инструмента оценки результатов финансово-экономической деятельности государства, в частности,
отсутствия баланса госсобственности, включая запасы природных ресурсов, что ведет к искажению оценки деятельности государственной власти, даваемой по бюджетным показателям, дополнительно уточнен предмет контроля;
- предложены методические подходы к разработке программ контроля;
- определены факторы эффективности внешнего государственного
финансового контроля, выявлены препятствия достижению целей контроля;
- разработаны важнейшие процедуры деятельности контрольного органа,
предложены дополнения и корректировка ряда процедур.
Апробация результатов исследования.
Диссертация представляет собой научную систематизацию практической деятельности автора: с группой коллег по Федеральному Собранию РФ при разработке Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (1994 год); с коллегами по Счетной палате РФ в период отработки и внедрения методологических основ и процедур контроля, нашедших отражение в Регламенте Счетной палаты РФ (1995-2000 гг.); по анализу практики реализации методологических основ и процедур деятельности внешнего государственного финансового контроля.
Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля, а также процедуры деятельности контрольного органа, нашедшие отражение в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и Регламенте Счетной палаты РФ апробированы в деятельности Счетной палаты РФ и в своей основе неизменны уже более десяти лет.
Практическая значимость исследования.
Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля и процедуры деятельности позволили Счетной палате РФ выявить нарушения в деятельности Правительства РФ, нанесшие государству существенный ущерб, а также предотвратить решения
органов государственной власти, влекущие за собой нанесение ущерба государству.
Предложенные дополнения ряда процедур деятельности Счетной палаты РФ направлены на повышение эффективности ее деятельности.
Публикации:
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом более 30 п.л., в том числе 0,1 п.л. в рецензируемых изданиях по списку ВАК.
Объем и структура диссертации
Диссертация объемом 148 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 76 наименований и приложений, содержит 10 схем и 1 таблицу.
Исторический аспект
VПосле августа 1991 года значительный объем фактической полноты государственной власти оказался в руках у Президента России. Вплоть до того, что осенью 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР разрешил Президенту издавать указы в сфере регулирования экономических отношений, которые фактически приравнивались к законам. Главы администраций субъектов Федерации в этот период назначались Президентом, и, кроме того, параллельно в каждый субъект назначался представитель Президента
Концентрация фактической власти в руках у Президента не могла не отразиться и на распределении реальных контрольных полномочий между различными ветвями государственной власти. Исходя из концепции вынужденного преодоления новой властью и системой госуправления сопротивления старой системы и старых кадров, было создано мощное подразделение администрации - Контрольное управление администрации Президента (КУ АП), которое рассматривалось как орган контроля от имени Президента (главы государства) за всей системой исполнительной власти. Первым руководителем КУ АП и одновременно по должности Главным государственным инспектором России был назначен бывший директор одного из Волгоградских заводов Махарадзе, проработавший в этой должности полгода, а затем его сменил автор данной работы.
Кроме значительного объема полномочий в сфере контроля, включая обязанность центральных и региональных органов исполнительной власти предоставлять все запрашиваемые документы и материалы, а также включая право привлекать к проводимым контрольным мероприятиям контрольные органы Правительства, министерств и ведомств (в том числе, КРУ Министерства финансов), КУ АП в этот период получило право делать прямые предписания должностным лицам органов государственной власти, обязательные к исполнению. Такими прямыми предписаниями, в частности, освобождались от должностей руководители уровня заместителя губернатора и ниже. Кроме того, руководитель КУ АП по результатам контроля вносил Главе государства представления о наложении взысканий на должностных лиц, в том числе, представления об освобождении должностных лиц уровня губернатора, заместителя министра и министра от занимаемых должностей.
Для более полное представления об объеме полномочий контрольного органа необходимо добавить к этому, что начальник Контрольного управления по должности курировал деятельность и глав администраций регионов, и представителей Президента в регионах, а также готовил кандидатуры и вносил Главе государства представления о назначении кандидатов на должности глав администраций и представителей Президента в регионах.
Вопрос о целесообразности столь высокой концентрации полномочий в руках одного органа и его руководителя выходит за рамки предмета данной работы и здесь не рассматривается. Но существенно, что при таком значительном объеме полномочий и прямых механизмах принятия решений или внесения предложений Президенту о принятии кадровых решений этот орган оказался в центре событий и внимания, в том числе, в центре внимания тех, кто формально имел самостоятельные контрольные полномочия и иные собственные механизмы контроля.
Так, несмотря на то, что действовавший тогда Верховный Совет по Конституции сам являлся высшим не только законодательным и представительным, но и контрольным органом, и кроме того, при нем действовал специальный орган внешнего (по международной классификации) государственного контроля - Контрольно-бюджетный комитет, - тем не менее именно к руководителю КУ АП обращалось большое количество депутатов с просьбами о проведении тех или иных проверок. И в ряде случаев это было оправдано тем, что результат мог быть получен, причем достаточно оперативно. В качестве примера можно привести следующий случай: когда в 1992 году тогдашнее министерство связи незаконно отключило передатчик 6-го телеканала, министру связи руководителем КУ АП было сделано прямое предписание, обязывавшее его включить передатчик в течение двух часов после получения предписания. Через пятнадцать минут после получения предписания находившийся на рабочем месте заместитель министра доложил руководителю КУ АП об исполнении предписания.
Разумеется, результат достигался не всегда столь оперативно. Например, тогдашний глава администрации Краснодарского края, которому по результатам контроля вменялась в вину, среди прочего, передача ряда зданий партийных органов некоему фонду (практически коммерческой организации), возглавлявшемуся братом жены губернатора, был освобожден Президентом от должности лишь после третьего специального представления Начальника КУ АП - спустя шесть месяцев после первого представления.
По ряду вопросов, таких в частности, как пресечение противозаконного перевода Правительством в 1992 году бюджетных средств, официально выделявшихся на помощь фермерам, в уставные капиталы разнообразных ТОО и банков через Ассоциацию крестьянских и фермерских хозяйств и фонд «Российский фермер», добиться решения Президента о пресечении подобной деятельности оказалось невозможным.
Для истории также важен и такой факт: в горячке послепутчевого (1991 года) противостояния от должностей было освобождено большое количество руководителей субъектов Федерации, в том числе, некоторые из них были освобождены от должностей необоснованно и незаконно. И Контрольному управлению и его руководителю начиная с весны 1992 года, среди прочего, пришлось заниматься тщательным изучением всех связанных с этим обстоятельств и восстанавливать доброе имя ряда таких руководителей, как, например, глава администрации Липецкой области и других.
Тем не менее, с точки зрения общества и представляющего его парламента, это был, безусловно, орган внутреннего контроля, ограниченный в своей деятельности волей непосредственного руководителя (Главы государства), а также ограниченный еще и в передаче информации по результатам контроля: данные о результатах контроля обществу передавались только с разрешения или по поручению Президента. В ряде случаев информация стала достоянием общества вопреки воле Президента, например, в случае с результатами проверки Западной группы российской войск в Германии. Но это было исключением, связанным с тем, что документы были направлены Генеральному прокурору, а от него попали в Верховный Совет. В целом же КУ АП было, безусловно, инструментом Президента, а не общества.
Исполнение бюджета и предмет контрольной деятельности
Что есть «исполнение бюджета», контроль за которым должен осуществлять орган внешнего государственного финансового контроля?
Обоснованно можно выделить следующие стадии процесса:
планирование доходов и расходов бюджета и внесение соответствующего предложения в виде проекта бюджета в Парламент (строго говоря, работа на этой стадии осуществляется еще до принятия бюджета на очередной год и потому в рамках контроля за исполнением вносимого бюджета, казалось бы, не подконтрольна; в то же время, даже и формально эта работа осуществляется все-таки за бюджетные деньги, хотя и выделенные в рамках предшествующего года, и потому должна быть подконтрольна в части выделения каких-либо специальных средств в этих рамках; с точки же зрения единства экономической логики процесса эту стадию и содержательные действия Правительства на этом этапе целесообразно рассматривать все же как первую стадию единой деятельности Правительства по подготовке и исполнению бюджета и именно в такой совокупности давать ей общую оценку по итогам);
- сбор доходов и их учет;
- получение кредитов (при необходимости), их надлежащее оформление и учет в бюджете;
- хранение средств, включая их размещение в каких-либо финансовых инструментах; - направление (перечисление) средств бюджетополучателям;
- осуществление внутреннего контроля за сбором и учетом доходов;
- осуществление внутреннего контроля за хранением и размещением средств;
- осуществление внутреннего контроля за своевременным и точным направлением средств бюджетополучателям;
- осуществление внутреннего контроля за целевым использованием средств бюджетополучателями;
- своевременное взыскание незаконно и или нецелевым образом израсходованных средств;
- подготовка и представление отчета об исполнении бюджета. Внешний контроль за исполнением бюджета должен включать в себя
контроль за действиями Правительства и его должностных лиц на всех стадиях этого процесса. Соответственно, именно деятельность Правительства и его должностных лиц на всех стадиях этого процесса является предметом контроля.
Но необходима и дальнейшая расшифровка понятия «контроль» на всех этих стадиях. В частности, на соответствие чему необходимо проверять исполнение бюджета и исполнение иных функций органов исполнительной власти?
Прежде всего, на соответствие требованиям закона (например, целевое перечисление и использование средств, соблюдение иных требований закона). Но насколько сам закон однозначно и исчерпывающе задает рамки, необходимые и достаточные для полноценного контроля за деятельностью Правительства?
Например, по конкретным статьям закон устанавливал лишь объем ассигнований, которые должны были быть выделены в течение года, но когда именно - не указывалось. Таким образом, бюджетополучатель оказывался в полной зависимости от произвола Правительства, особенно, если реально выделяемые средства нужны ему не в конце года, а, например, в начале. Формально в этом случае контроль должен игнорировать информацию о несвоевременном с точки зрения потребностей бюджетополучателя перечислении средств, так как закон в этой части никаких требований не устанавливал. Но с точки зрения интересов общества перед внешним контролем должна ставиться и иная задача: определение не только формального соответствия закону действий Правительства, но и рациональности действий, причем, как по использованию (расходованию) государственных средств, так и по практике и процедуре их выделения и перечисления. Но если выявление фактов нарушения закона должно влечь за собой, прежде всего, привлечение к ответственности должностных лиц, то выявление фактов нерациональных действий должно влечь за собой иные последствия - предложения обществу, представителем которого является Парламент, по изменению норм законов, правил и процедур, а также в ряде случаев предложения по кадровым решениям.
В ситуации, когда, с одной стороны, финансово-экономическая и правовая системы государства находятся в стадии становления, а, с другой стороны, коррупция, естественно, затрагивает не только органы исполнительной власти но и Парламент, в частности, принимаются законы, целенаправленно вводящие лазейки для произвола исполнительной власти, задача оценки добросовестности и рациональности действий и корректировки правовой системы с целью минимизации возможностей недобросовестных (хотя и в рамках закона) и нерациональных действий становится не менее важной, нежели определение соответствия действий требованиям закона.
В теории и практике контроля и аудита используется термин «эффективность» (например, расходования средств), в настоящее время внедряется также западный термин «аудит эффективности». Но использование термина «эффективность» корректно только в случаях, когда критерии эффективности заданы и формализованы. Но, как правило, законодатель такие критерии не задает, вследствие чего определение эффективности возможно лишь по критериям, с правовой точки зрения относительно произвольно (хотя Но здесь очень важно провести четкое разделение объектов контроля на основные и вспомогательные.
В частности, Правительство в рамках такой классификации определяется как основной объект контроля, деятельность которого, прежде всего, и подлежит оценке со стороны органа внешнего государственного финансового контроля.
Ведомство же, предприятие или учреждение, подлежащее (в целом или в части реализации каких-то своих функций) управлению и (или) контролю со стороны правительства (внутреннего контроля в системе исполнительной власти), для внешнего контрольного органа становится объектом контроля вспомогательным. И такое определение связано отнюдь не с объемами средств, которыми оперируют эти вспомогательные объекты контроля, но с концептуально более важным - с существом и предназначением внешнего государственного контроля, в отличие от внутреннего.
Внешний государственный финансовый контроль никоим образом не должен дублировать контроль внутренний - у него иное предназначение. Внутренний контроль создается органом управления для обеспечения порядка и управляемости со стороны органа управления. Внешний контроль создается для того, чтобы обеспечить контроль за выполнением органом управления своих полномочий, в том числе по наведению этого самого порядка. И заказчиком внутреннего контроля является сам орган управления. Заказчиком деятельности внешнего контроля является нечто внешнее по отношению к соответствующему органу управления: на предприятиях, в общественных организациях - собственник, акционеры, члены организации, в демократическом государстве - общество).
Таким образом, строго говоря, встречные проверки, например, у бюджетополучателей, проводятся органом внешнего контроля не с целью выявления нарушений и их устранения, но, прежде всего, с целью выяснения полноты и достаточности деятельности органа управления, в том числе, по организации внутреннего контроля и своевременному принятию санкций к нарушителям. Соответственно, и выводы по результатам встречной проверки органом внешнего контроля бюджетополучателя должны формулироваться, прежде всего, не в отношении бюджетополучателя, а в отношении органа управления - в части обеспечения им надлежащего порядка и контроля в бюджетном процессе. Соответственно, здесь возникает важнейший вывод: и санкции по результатам выявления нарушений органами внешнего контроля должны наступать уже не в отношении вспомогательного объекта контроля, а, прежде всего, в отношении органа управления, не выявившего соответствующие нарушения ранее и самостоятельно, и не принявшего своевременно необходимых мер.
Таким образом, понятие «вспомогательный» вводится автором настоящей работы как наиболее полно отражающее суть и смысл осуществления контроля за этим объектами - как помогающее осуществить полноценный контроль за деятельностью основного объекта контроля, каковым применительно к бюджетному процессу и управлению госсобственностью является Правительство.
Статус органа внешнего государственного финансового контроля
Одним из важнейших и конфликтных вопросов изначально оказался вопрос о статусе органа внешнего государственного финансового контроля. Чем быть Счетной палате, формируемой по Конституции палатами Парламента - подразделением палат Парламента или самостоятельно действующим органом?
Из этого сразу вытекает вопрос и о том, на какой срок формируется Счетная палата: на срок действия палат Парламента или на какой-то иной?
Крайний вариант, на котором настаивали представители потенциального подконтрольного, заключался в том, что каждый новый созыв Государственной Думы имеет право принять участие в новом формировании Счетной палаты, то есть, это выглядело как даже отстаивание исполнительной властью базисных прав представителей общества - депутатов, а значит и самого общества. Против этого, среди прочего, сразу высказывался и такой аргумент, что периоды функционирования палат Парламента не совпадают во времени, на что представители потенциальных подконтрольных заявляли, что в этом нет никакой проблемы, так как эти периоды можно законодательно синхронизировать.
Против такого варианта был, прежде всего, аргумент о том, что в этом случае возникнет сложность в обеспечении преемственности в работе контрольного органа, в том числе преемственности кадровой, а также возникнет избыточная зависимость контрольного органа от палат Парламента и сиюминутной расстановки политических сил в них.
В противовес контрольному органу как аппарату палат Парламента конкретного созыва была предложена концепция контрольного органа постоянно действующего, самостоятельного и более отстраненного от расстановки политических сил, причем со сроком, на который назначаются должностные лица, большим, нежели период работы Думы конкретного созыва, а также специально затрудненным порядком отзыва назначенных соответствующей палатой Парламента должностных лиц.
В конечном счете было принято решение: Счетная палата - полностью самостоятельный орган, функционирующий на постоянной основе, должностные лица которой работают период более длительный, нежели палата Парламента конкретного созыва, и отзыв их специальным образом затруднен; орган независимый от палат Парламента, но являющийся инструментом общества, который могут использовать, в том числе, палаты Парламента и даже представленные в них политические меньшинства (что было обеспечено специальными процедурами, о которых будет сказано ниже), но подотчетный палатам Парламента (также обеспечено специальными процедурами).
Недавние изменения в закон - введение зависимости Счетной палаты РФ от Президента РФ через процедуру назначения руководителей и через обязанность выполнять поручения Президента - изменили статус Палаты и степень независимости этого органа контроля от ему подконтрольных. Вопрос о правомочности без внесения соответствующей поправки в Конституцию такой корректировки законом процедуры назначения руководителей Счетной палаты, однозначно и исчерпывающе установленной Конституцией, оставим за скобками, как не относящийся к предмету данной работы.
Полномочия Счетной палаты после изменений в закон, сделавших орган внешнего государственного финансового контроля зависимым от Главы государства, а также ограничивших возможности контроля за Центральным Банком, представлены на схеме 8.
