Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Налоговая система России и ее кадровое обеспечение 8
1. Актуальные проблемы налоговой системы и ее кадрового обеспечения 8
2. Основные задачи Высшей Школы в подготовке государственных налоговых служащих 19
3. Концепция развития системы профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации налоговых служащих 32
Глава II. Методическое обеспечение функционирования системы профильной подготовки государственных налоговых служащих 56
1. Модель специалиста в сфере налоговой деятельности 56
2. Профессиональный отбор кандидатов для профильной подготовки специалистов в сфере налоговой деятельности 70
3. Методы профильной подготовки специалистов для налоговых органов, используемые в учебном процессе 79
Глава III. Хозяйственный механизм функционирования системы профильной подготовки кадров для налоговых органов 94
1. Структура и финансовое обеспечение системы профильной подготовки специалистов для налоговых органов 94
2. Хозяйственный механизм реализации системы переподготовки и повышения квалификации госналогслужащих 24
Заключение 139
Библиографический список 143
Приложения
- Актуальные проблемы налоговой системы и ее кадрового обеспечения
- Модель специалиста в сфере налоговой деятельности
- Структура и финансовое обеспечение системы профильной подготовки специалистов для налоговых органов
Введение к работе
Процесе перехода России к рыночной экономике характеризуется, по сути, началом формирования новой общественно-политической системы, где значительная роль отводится налоговой политике государства. Вполне очевидно, что налоги являются одним из основных источников доходов бюджетной сферы. А это значит, что налоги являются решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения разнообразных государственных задач, для поддержания жизнедеятельности государства и его социально-экономического развития.
Формирование эффективно функционирующей налоговой системы зависит прежде всего от научно-обоснованной концепции ее развития, учитывающей всю специфику социально-экономических, исторических процессов, происходящих в России, а так же от особенностей культуры и менталитета населения, в целом, и отдельных категорий налогоплательщиков, в частности.
В то же время любую модель налоговой системы невозможно эффективно реализовать на практике без профессионально подготовленных кадров, способных добиваться конкретных результатов в сфере налоговой деятельности. В задачу таких специалистов входит также формирование налоговой культуры населения и ответственного отношения к сбору налогов.
Достичь этой цели возможно на основе формирования в стране системы профильной подготовки налоговых служащих. Такая система должна учитывать накопленный в сфере образовательной деятельности позитивный опыт и опираться на научный анализ процессов формирования специалистов в области налоговой деятельности.
Как и система налогообложения, так и система профильной подготовки налоговых служащих - и то и другое находится в стадии
становления. Именно поэтому изучение вопроса подготовки налоговых служащих как научной проблемы, имеющей и социальную, и экономическую значимость является актуальным и своевременным. Решение данной проблемы - это задача государственного значения.
Объектом настоящего диссертационного исследования является кадровое обеспечение налоговой системы России квалифицированными специалистами, отвечающими потребностям отрасли. Важно подчеркнуть, что в работе рассматриваются вопросы кадрового обеспечения исключительно в аспекте организации профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации.
Предметом исследования является система профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации налоговых служащих. Теоретической и методологической базой исследования явилась теория и методология социально-экономического анализа образовательной деятельности профильной направленности, представленная в трудах российских и зарубежных учёных, а так же законодательные акты и постановления Правительства РФ по вопросам развития налоговой системы России и её кадрового обеспечения.
Целью данной диссертационной работы является формирование и практическое внедрение системы профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для налоговых органов России.
Для достижения поставленной цели в ходе исследования решались следующие задачи:
анализ процесса становления налоговой системы России, определение актуальных потребностей обеспечения налоговых органов специалистами, имеющими профильную подготовку;
выявление основных задач Высшей Школы применительно к подготовке специалистов для налоговой системы. Разработка программы интегрирования образовательного процесса в налоговую систему.
разработка методики профессионального отбора кандидатов для подготовки специалистов налоговых служб;
разработка и практическое внедрение в образовательный процесс эффективных методов профильной подготовки.
Эмпирической базой диссертации послужили данные авторского исследования процесса отбора и профильной подготовки и переподготовки специалистов, проведенные на базе Всероссийской государственной налоговой академии Государственной налоговой службы Российской Федерации, а так же данные социально-психологических исследований в государственных налоговых инспекциях по г. Москве, Санкт-Петербургу, Московской области и Ханты-Мансийскому автономному округу. Кроме того, были использованы статистические материалы Управления кадров и Финансово-экономического Управления Государственной налоговой службы РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые в отечественной практике сделана попытка разработки основ системы профильной подготовки налоговых служащих, которая внедряется в настоящее время в сфере налоговой деятельности.
Научная новизна исследования состоит и в том, что:
проведён научный анализ актуальных потребностей кадрового обеспечения налоговой службы, на основе которого определены задачи по подготовке кадров, стоящие перед главным учебным заведением отрасли -Всероссийской государственной налоговой академией;
сформирован концептуальный подход к организации и совершенствованию системы профильной подготовки специалистов для налоговых органов;
разработана обобщенная модель специалиста - государственного налогового служащего;
разработаны и внедряются в учебный процесс эффективные методы
6 профильной подготовки специалистов для налоговых органов; осуществлена научная разработка основ хозяйственного механизма обеспечения процесса профильной подготовки специалистов
Практическое значение исследования определяется тем, что его результаты были использованы при формировании и практическом внедрении системы подготовки и переподготовки кадров для налоговых органов, при разработке программ отбора и обучения студентов во Всероссийской государственной налоговой академии Государственной налоговой службы Российской Федерации, включая ее образовательную деятельность в регионах. Теоретические положения диссертационного исследования находят применение при разработке научно-исследовательских программ Всероссийской государственной налоговой академии Государственной налоговой службы Российской Федерации.
К практическим результатам исследования следует отнести и то, что разработанный хозяйственный механизм профильной подготовки позволит обеспечить ее эффективное функционирование. Особое значение в этой связи приобретают вопросы финансового обеспечения деятельности современного профильного вуза в условиях дефицита бюджетного финансирования учреждений высшего образования. В представленной работе сделана попытка подойти к решению этого вопроса.
Учитывая тенденции развития системы высшего образования, результаты проведенного исследования представляют, на наш взгляд, определенный практический интерес для других вузов, развивающих систему профильной подготовки.
Апробация работы
Основные положения диссертации были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры «Экономическая социология» социологического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, использованы при чтении основного курса «Экономическая социология» и доложены на научных конференциях
МГУ им. М. В. Ломоносова.
Основные положения работы были также опубликованы в трех статьях, докладывались на Ученом Совете Всероссийской государственной налоговой академии Государственной налоговой службы Российской Федерации.
Конкретным практическим результатом апробации работы является динамично развивающаяся деятельность Налоговой Академии, которая заложила основы становления первой в России системы профильной подготовки, переподготовки и повышения квалификации налоговых служащих.
Структура работы определена логикой изложения и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения, списка литературы и приложений.
Актуальные проблемы налоговой системы и ее кадрового обеспечения
Основы существующей в настоящее время налоговой системы Российской Федерации были заложены в 1992 году. Именно в этот период были приняты законы Российской Федерации об отдельных видах налогов. Несмотря на достаточно большое число изменений и дополнений к этим законам, основные принципы налоговой системы сохранились. В этой связи следует отметить, что первые попытки перейти к налоговой системе были сделаны еще в 1990 - 1991 годах путем отказа от установления дифференцированных платежей из прибыли предприятий в бюджет.
Общие принципы построения российской налоговой системы с момента ее создания определяет Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Существует достаточно много точек зрения со стороны ученых, политических и государственных деятелей, журналистов, юристов и др. в отношении эффективности существующей налоговой системы. В большинстве своем это достаточно критические замечания. Сам ход социально-экономических преобразований в России свидетельствует о целесообразности совершенствования налоговой системы. Проблема заключается в том, что, как справедливо отметил Д.Г. Черник, такое реформирование невозможно "на базе случайных идей, порой подхваченных, точнее выхваченных из комплекса, в западных странах, а порой просто дилетантских". Автор указывает также, что "России остро не хватает собственной научной школы в области налогообложения".1 При этом надо учитывать, что именно научный подход позволит не только усовершенствовать существующую налоговую систему, но и предвидеть социальные, экономические и политические последствия мероприятий в области налоговой деятельности. Это особенно актуально в настоящее время, когда неверные действия в области налоговой политики могут привести к весьма негативным последствиям в экономике и социаіьной сфере. Именно налоговая система должна противостоять экономическому кризису.
Существенным этапом проводимой в настоящее время налоговой реформы будет введение Налогового Кодекса Российской Федерации, который и будет определять основы налоговой системы.2
Обобщая вышеизложенное, можно заключить, что в настоящее время идет процесс становления налоговой системы, который нуждается в усилиях ученых, государственных деятелей, налоговых служащих и самих налогоплательщиков.
При этом необходимо учитывать как отечественный так и мировой опыт формирования налоговых систем, особенности социального, экономического и исторического развития России, а так же специфические особенности российского менталитета.
Естественно, что в рамках предлагаемой работы невозможно охватить весь спектр столь значительных и важных вопросов. Поэтому мы ограничились рассмотрением лишь одного из факторов, определяющих эффективность становления национальной налоговой системы. Этот фактор непосредственно связан с реализацией любых преобразований в области налоговой политики государства и касается формирования кадрового потенциала налоговых органов. Фактически, речь идет о "человеческом факторе", человеческих ресурсах налоговой реформы. В то же время, ограничиваться лишь мероприятиями по формированию профессионального кадрового состава налоговых органов недостаточно, поскольку работа с различными категориями налогоплательщиками является неотъемлемым условием успеха любых преобразований в налоговой сфере.
В этой связи целесообразно обратиться к анализу основных критериев, определяющих состояние доходной части бюджета. Первый критерий - это развитие налоговой базы. Речь идет об общей ситуации в базовых отраслях отечественной экономики. Второй - связан с налоговой системой страны. Эти два фактора непосредственно связаны между собой. От оптимального выбора объектов налогообложения, установления величины налоговых ставок, механизма сбора налогов зависит обратное воздействие налоговой системы на налоговую базу. К третьему критерию относится организация и эффективность функционирования налоговой службы государства.
Модель специалиста в сфере налоговой деятельности
Модель специалиста является, по мнению Климова Е.А. отражением объема и структуры профессиональных и социально-психологических качеств, знаний, умений, в совокупности характеризующих его как члена общества. Модель специалиста является основой для построения системы профессиональной подготовки. В рамках модели специалиста Е.А. Климов говорит о модели личности специалиста, которая включает необходимые качества и свойства, которые можно охарактеризовать как профессионально-важные качества (ПВК). Такая модель предполагает построение профессиограммы - описания психологических норм и требований к деятельности и личности специшшста. Очевидно, что такая профессиограмма ориентирована на возможность эффективного выполнения профессионально-должностных требований (ПДТ), которые содержат перечисление минимума профессиональных умений, которыми должен владеть специалист для обеспечения необходимого уровня профессиональной деятельности.
Важно подчеркнуть, что на основании модели личности специалиста становится возможным построить модель студента соответствующего профиля. При этом следует иметь в виду два обстоятельства: 1) это должна быть такая модель личности студента, которая учитывает возможности динамического изменения профессионально-важных качеств в связи с возрастом и ростом профессионального мастерства; 2) сама модель личности специалиста не может рассматриваться как жесткая схема, она должна учитывать возможность функционирования на различных уровнях мастерства, являться гибкой ориентировочной основой развития специалиста.
В целях построения обобщенной модели специалиста в области налоговой деятельности нами были изучены личностные особенности налоговых служащих, занимающих различные места в профессиональной иерархии: от налоговых инспекторов до начальников отделов Госналогинспекций. В исследовании принимали участие штатные работники Государственных налоговых инспекций по г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербургу и Ханты-Мансийскому Автономному Округу, представляющему интерес по ресурсным возможностям собираемости налогов в Федеральный Бюджет. Фактически выборка включала в себя эталонную группу работников на уровне государственной натоговой инспекции, причем из регионов, где уровень квалификации специалистов достаточно высок. Всего было обследовано 368 человек. Средний возраст участников исследования составил 32 года. Среди участников исследования 41% составили мужчины и 59% женщины.
По базовому образованию состав работников налоговых органов, принявших участие в исследовании распределился следующим образом:
- инженерные специальности - 61%
- экономические специальности - 20%
- педагогические специальности - 4%
- военные специальности - 2%
- юридические специальности - 3%
- прочие специальности - 10%
Опираясь на традиционные подходы к построению модели специалиста, представленные в работах Шадрикова В.Д., Фукина А.И., Котельникова Н.А., Бубера Е.И., Марковой А.К., Братченко С.Л. и др. Нами были выделены следующие критерии эффективности работы налогового служащего:
а) личностный тип. В кадровом менеджменте наиболее распространенным является подход Майерс-Бриггс [Крегер О., Тьюсон Дж., Павлов К.ВЛ, в рамках которого выделяется 16 типов личности. Подход основан на Юнговской модели типологии.
б) способности (особенности переработки информации, интеллектуальная гибкость, устойчивость к ситуациям информационной неопределенности и т.п.).
в) глубокие внутренние проблемы, мотивы, конфликты, большей частью неосознаваемые, создающие блоки эффективной профессиональной реализации [Вудкок М., Фрэнсис Д.].
Эффективность работы налогового служащего можно оценивать и по следующим трем критериям [Березин Ф.Б., Мирошников М.П., Соколова Е.Д.]:
1) успешность деятельности в стабильных условиях;
2) способность к принятию решений в критических условиях;
3) способность осуществлять деятельность без такого напряжения, которое опасно для физического и психического здоровья.
Были специально подобраны исследовательские методики, позволившие учесть все перечисленные выше профессиональные психологические аспекты деятельности налоговых служащих:
1) тест Кейрси. Помогает выявить психологический тип личности и его соответствие функциональной профессиональной роли;
2) тест Лютера. Позволяет оценить психоэмоциональное состояние человека, внутренние конфликты, скрытые мотивы;
3) методика многостороннего исследования личности (ММРІ).
Позволяет оценить личностную структуру, а также способность нормально функционировать в критических условиях,что достаточно характерно для деятельности налоговых служащих;
Структура и финансовое обеспечение системы профильной подготовки специалистов для налоговых органов
Область образования, являясь приоритетной в государственной политике, терпит финансовые трудности. Ситуацию в финансировании образовательных учреждений на уровне федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления можно обозначить как критическую и требующую введения режима чрезвычайной экономии и разработки мер по ее осуществлению.
Закон РФ "Об образовании" отмечает гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода (ст. 40.2), а доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета (ст. 40 п.2). Положение с финансированием из региональных и местных бюджетов различно ввиду существенной диспропорции в экономическом развитии территорий. Однако в целом расходы на образование по консолидированному бюджету страны не превышают 60-65% от потребности отрасли.
Продолжается сокращение средств на строительство и реконструкцию зданий, материально-техническое обеспечение образовательных учреждений. Удельный вес ассигнований на образование в расходной части бюджета России в 1995-1998 гг. приведены в таблице 14. Размер средней ставки заработной платы и должностного оклада для педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования устанавливается на уровне в два раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации (статья 54.3)
Как видно из таблицы 14, на практике требования закона, касающиеся защищенности бюджетной статьи расходов на образование, регулярно не выполняются. Начиная с 1996 года, изначально заложены расходы на высшее образование в размере не менее 2 % от расходной части бюджета.
Средняя заработная плата в сфере образования и система социальных гарантий не восполняет вложенных трудозатрат. В результате, начиная с 1995 года, ни в одной из отраслей народного хозяйства страны не отмечалось такого числа коллективных акций социального протеста, как в образовании. Образование в России осуществляется в соответствии с законодательством, нормами международного права и является многоступенчатым.
Действующий классификатор специальностей высшего образования по группам 06 и 02, введенный приказом Госкомвуза России от 05.03.94 №180 как часть Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования, сегодня не в полной мере удовлетворяет современным потребностям в специалистах высокого класса.
Анализ выполнения возложенных функций на государственные налоговые органы свидетельствует о том, что сформировалась отдельная самостоятельная отрасль, требующая особого подхода к профессиональной подготовке и переподготовке руководящих работников и специалистов. Это обусловлено особой ролью налоговых работников в механизме рыночных преобразований: осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации.
Как видно из таблицы 15, доходная часть федерального бюджета в основном формируется за счет налоговых доходов, целевых доходов бюджетных фондов и в 1998 г. они составляют 92,2% (83,5+8,7) доходной части федерального бюджета.
Начиная с 01.01.98 г., существует целевой бюджетный фонд -федеральный фонд государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации (взамен упраздненного ведомственного фонда развития налоговой системы и налоговой службы Российской Федерации). Общая сумма доходов целевого фонда на 1998 г. определяется в размере 3494,2 млн. руб.
В докладе министра образования А.Тихонова "Об основных ориентирах и делах в сфере образовательной политики России" обращается внимание на необходимость выработки каждому высшему учебному заведению системы конкретных действий на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу для того, чтобы оперативно реагировать на "...изменения напряженной социально-психологической атмосферы в стране". Вузам рекомендуется разработать систему реальных шагов по повышению их выживаемости и конкурентоспособности.
