Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные принципы политико-правовой защиты национальных интересов России 15
1.1. Правовая и социальная природа национальных интересов 15
1.2. Основополагающий критерий деятельности субъектов права законодательной инициативы 26
1.3. Организационно-правовые механизмы обеспечения национальных интересов России в законодательном процессе 54
Глава 2. Аналитическая оценка законодательных инициатив по защите национальных интересов России 71
2.1. Правовая оценка ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ 71
2.2. Основные результаты деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ в период с 2001 по 2004 годы 88
Глава 3. Совершенствование законодательной деятельности по объектам и сферам национальной безопасности России 115
3.1. Организационно-правовое обеспечение реализации права законодательной инициативы 115
3.2. Определение приоритетной направленности законодательных инициатив с учетом национальных интересов России 127
Заключение 150
Список использованной литературы 157
Приложение 1 166
Приложение 2 181
- Основополагающий критерий деятельности субъектов права законодательной инициативы
- Организационно-правовые механизмы обеспечения национальных интересов России в законодательном процессе
- Основные результаты деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ в период с 2001 по 2004 годы
- Определение приоритетной направленности законодательных инициатив с учетом национальных интересов России
Введение к работе
Конституция Российской Федерации четко определяет круг субъектов, которые наделяются правом законодательной инициативы. Ими выступают как коллективные субъекты, так и должностные лица, имеющие непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных вопросов.
Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы предоставлено Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей. Предоставление законодательной инициативы Правительству РФ обусловлено тем, что оно организует всю исполнительную деятельность, требующую своевременного законодательного регулирования. В числе субъектов права законодательной инициативы названы законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех её территориальных образований. Право законодательной инициативы предоставлено федеральным судебным органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения [47].
Важнейшим конституционным полномочием Федерального Собрания РФ является законотворческая деятельность. Конституция РФ предусматривает наличие свыше 720 субъектов права законодательной инициативы. Но при этом только Государственная Дума обладает исключительной по своей значимости прерогативой - принимать федеральные законы.
Значительная категория законов должна быть не только принята Государственной Думой, но и получить одобрение большинства членов Совета Федерации. Все законы, чтобы вступить в силу, должны получить поддержку Президента РФ в виде его подписи. Но ни один закон не может быть принят в об-
ход парламента. Это положение следует рассматривать как один из базовых элементов парламентаризма в современной России [87, с. 14].
Усиление государственной власти должно достигаться развитием системы двухпалатного парламента. Его наличие считается проявлением демократического устройства любой системы власти. Глава государства, как гарант Конституции РФ, призван обеспечивать разрешение возможных политических кризисов и прогрессивное развитие государства при согласовании интересов различных социальных групп и социальных общностей. Состояние нашей российской действительности показывает, что именно в этой части правовая практика имеет много пробелов. Диссертация посвящена правовому исследованию одной из актуальных проблем в области обеспечения национальной безопасности России - проблеме реализации своего права субъектами законодательной инициативы по защите национальных интересов.
Актуальность темы исследования обусловлена рядом причин. Конституционная правоспособность субъектов права законодательной инициативы отражать национальные интересы, поиск путей правовой защиты интересов личности, общества и государства сама по себе актуальная проблема.
Большинство субъектов права законодательной инициативы наделено таким правом по неограниченному кругу вопросов ведения Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В Государственную Думу второго созыва было внесено 3336 законопроектов, принято 1046 законов, из них только 724 закона были подписаны Президентом РФ. Из Государственной Думы второго созыва перешло в следующий созыв 1199 законопроектов. За период работы Государственной Думы третьего созыва было внесено 4325 законопроектов, принят 781 закон, подписан Президентом РФ только 731 закон. Даже эти приведенные цифры - серьезный повод для научно-практического осмысления деятельности субъектов права законодательной инициативы.
Количественные показатели активности субъектов права свидетельствуют о доминировании законодательных инициатив депутатов Государственной Думы, которые по их аргументации мотивированы интересами избирателей. Вме-
6 сте с тем, значительная часть законопроектов, переходящих из одного созыва Государственной Думы в другой, говорит об обратном, а зачастую свидетельствует о корпоративно-ведомственной, групповой либо личной заинтересованности в продвижении того или иного законопроекта. С учетом сказанного актуальность темы определяется следующими основными обстоятельствами.
Во-первых, законодательно установленного критерия оценки значимости предлагаемых субъектами права инициатив не существует. Их права закреплены Основным законом Российской Федерации, однако меры ответственности субъектов права законодательной инициативы за результаты деятельности в нормативном правовом порядке недостаточно урегулированы. Меры коллективной ответственности вообще отсутствуют.
Основным документом, устанавливающим порядок внесения, рассмотрения и принятия федеральных законов в Российской Федерации является Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации. Особенность этих документов такова, что их принятие, последующее внесение изменений и дополнений - есть прерогатива соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.
Во-вторых, практика показывает, что механизм функционирования законодательного процесса не обладает достаточной гибкостью, подвижностью и адаптивностью к правовым потребностям, не обеспечивает защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от реально существующих внутренних и внешних угроз.
В-третьих, процедуры отклонения законопроектов на той или иной стадии рассмотрения достаточно продолжительны во времени, о чем свидетельствует перегруженность программы законопроектной работы Государственной Думы по профильным комитетам. Законопроекты, потерявшие актуальность, препятствуют прохождению наиболее значимых для данного периода времени законодательных инициатив.
В-четвертых, состязательность депутатского корпуса в проявлении законотворческой активности в ряде случаев связана с формальным повышением
количественных показателей в работе того или иного профильного комитета, рейтинга конкретного депутата, лоббированием интересов корпоративно-ведомственных групп, региональных элит.
Таким образом, отсутствие комплексного решения вопросов организационного, методического, аналитического и экспертного обеспечения деятельности субъектов права законодательной инициативы не способствует качественной подготовке и принятию решений в области законодательной деятельности, нацеленной на повышение защищенности национальных интересов России.
Данные обстоятельства, как представляется автору, делают весьма актуальной задачу проработки научных основ деятельности субъектов права законодательной инициативы по защите национальных интересов России.
Степень научной разработанности темы. Изучение научной, научно-методической литературы в области философии права, конституционного права, общей теории национальной безопасности, парламентаризма, государственного управления, политологии, социологии, синергетики и других работ применительно к теме диссертации позволяет утверждать, что в такой постановке научная задача по совершенствованию деятельности субъектов права законодательной инициативы не исследовалась и не решалась. Несмотря на значительное количество научных работ, посвященных законодательной деятельности Государственной Думы и проблемам совершенствования законотворчества, не предпринималась попытка прямой постановки задачи по учету национальных интересов субъектами права законодательной инициативы.
Имеющийся исследовательский материал можно условно разделить на три группы определенной тематической направленности. Первую группу составляют работы, в которых излагаются теоретические и концептуальные подходы к исследованию природы национальных интересов, их значения в системе национальной безопасности. Анализ данных работ позволяет использовать существующую методологическую основу в деятельности субъектов права законодательной инициативы.
Во вторую группу включены теоретические и научно-практические работы в области философии права, конституционного права, анализ которых позволяет составить представление о различных исследовательских позициях в определении источников правовых норм и в организации законодательного процесса.
Третью группу составляют исследования нормативных правовых документов и законодательных актов в области национальной безопасности, влияющих на организацию законодательного процесса. К сожалению, современная российская научная и правовая действительность далека от осознания национальных интересов России и не уделяет должного внимания исследованию жизненно важных интересов и угроз в приоритетных сферах жизнедеятельности. Практически не дает ответов на правовые потребности по защите объектов национальной безопасности. Таким образом, необходимо отметить, что проблема отражения национальных интересов в деятельности субъектов права законодательной инициативы в прямой постановке не ставилась, а значит, и не разрабатывалась. Поэтому, опираясь на большое количество изученных и использованных источников, автор пришел к убеждению, что законотворческая деятельность в федеральном парламенте нуждается в совершенствовании.
В качестве объекта диссертационного исследования выступает законодательный процесс по формированию федерального законодательства в Российской Федерации.
Предметом исследования являются принципы и механизмы организации деятельности субъектов права законодательной инициативы, направленные на повышение уровня правовой защищенности национальных интересов России.
Рабочая гипотеза заключается в предположении о том, что деятельность субъектов права законодательной инициативы не отражает в должной мере правовые потребности по защите национальных интересов России от реально существующих угроз в различных сферах жизнедеятельности, не имеет единого критерия оценки актуальности и значимости предлагаемых ими законопроек-
тов. Выходом из создавшегося положения должно стать осознание всеми субъектами права законодательной инициативы и участниками законодательного процесса необходимости учета национальных интересов России при разработке, рассмотрении и принятии законопроектов.
В соответствии с рабочей гипотезой научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в теоретическом обосновании значимости национальных интересов России для содержания правовых норм, планирования законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ и оценки деятельности субъектов права законодательной инициативы.
Научная задача определяет цель исследования, состоящую в разработке более эффективных мер по организации законодательного процесса с учетом жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Достижение этой цели и проверка рабочей гипотезы осуществляется за счет решения основных исследовательских задач по:
изучению степени защищенности национальных интересов, их классификации по объектам безопасности и сферам жизнедеятельности, их закреплению в качестве мотивационной основы деятельности субъектов права законодательной инициативы;
выявлению новых организационно-правовых возможностей законодательного процесса, обеспечивающего реализацию законодательных инициатив, отражающих национальные интересы;
анализу концептуальных положений, закрепленных в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ;
определению направлений развития нормативной правовой базы, ориентированной на защиту национальных интересов России субъектами права законодательной инициативы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
- комплексном исследовании процесса реализации законодательных ини
циатив, обусловленных острой необходимостью правовой защиты националь
ных интересов в современных условиях;
раскрытии взаимосвязи и взаимозависимости законодательного процесса и содержания национальных интересов, когда законотворческая деятельность субъектов права законодательной инициативы прямо пропорционально зависит от правовых потребностей защиты национальных интересов;
проведении сравнительно-правового анализа положений ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, отражающих национальные цели, конкретные национальные задачи, и содержания программы законопроектной работы Государственной Думы по тем же основаниям. Такой подход позволяет провести количественную оценку активности субъектов права законодательной инициативы и определить степень практической значимости их инициатив для национальных интересов;
выявлении организационно-правовых способов воздействия на мотива-ционную основу деятельности субъектов права законодательной инициативы на различных этапах подготовки и рассмотрения законопроектов с позиции последовательного учета национальных интересов России.
Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Результаты законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы: Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ.
Количественные показатели активности субъектов права законодательной инициативы свидетельствуют, что от общего количества внесенных в Государственную Думу законопроектов свыше 55% составляют инициативы депутатов, около 20% приходится на долю субъектов РФ, порядка 15% вносит Правительство РФ, свыше 6% составляют инициативы Президента РФ и Совета Федерации. Только 17% (731) законопроектов от общего числа (4325) внесенных в Государственную Думу третьего созыва вступило в законную силу. Национальные интересы недостаточно отражены в содержании законодательных инициатив.
2. Оценка состояния правовой защищенности национальных интересов
России по итогам работы Государственной Думы в период с 2001 по 2004 годы.
Деятельность субъектов права законодательной инициативы не приобрела упреждающего характера по противодействию реальным угрозам личности, общества и государства. Содержание программы законопроектной работы Государственной Думы не отражает целенаправленного подхода к обеспечению правовой защиты национальных интересов. Участники законодательного процесса в своей деятельности не опираются на основные принципы обеспечения безопасности: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, интеграция с международными системами безопасности.
3. Приоритетные направления совершенствования правовой базы обеспе
чения национальной безопасности субъектами права законодательной инициа
тивы.
Характер угроз национальным интересам России как внутри страны, так и на международном уровне требует внесения изменений и дополнений в действующую Концепцию национальной безопасности РФ и принятия федерального закона «О национальной безопасности»; совершенствования законодательства по противодействию терроризму и коррупции; разработки законопроектов «О порядке реализации законодательной инициативы», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», а также внесения необходимых изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют: принцип системного подхода к изучению закономерностей и особенностей развития явлений политической и социальной реальности, организации законодательного процесса; принцип проблемного подхода, базирующийся на выявлении конфликта интересов для своевременного прогнозирования и принятия
оптимальных управленческих решений в области правовой защиты национальных интересов.
Сравнительно-правовой метод позволил выявить общие тенденции и закономерности в деятельности субъектов права законодательной инициативы. Функциональный метод способствовал исследованию фактических результатов их деятельности, а функциональный анализ определил насколько полно реализуются национальные интересы России в законодательном процессе.
Обращение к синергетическому методу обусловлено формированием принципиально новых общественно-политических отношений, связей в реформируемом обществе, в условиях кризиса, становления ценностных ориентации, социальных интересов, и указывает на вероятность, возможность появления новых связей, обеспечивающих переход от хаоса к порядку и безопасному существованию и развитию личности, общества и государства.
В работе использован методологический аппарат общей теории национальной безопасности.
Общетеоретическую основу предлагаемого исследования составляют научные труды и современные научно-методические разработки отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам теории национальной безопасности, парламентаризма, философии права, конституционного права, государственного управления, политологии, социальной стратификации, социологии, синергетики и философии Алексеева С.С., Авакьяна С.А., Автомоно-ва А.С., Баранова В.М., Барцица И.Н., Васильева Р.Ф., Возженикова А.В., Егорова В.К., Ильина И.А., Казанцева Н.М., Карсавина Л.П., Керимова Д.А., Колосова А.В., Ковачева Д.А., Кривельской Н.В., Мизулиной Е.Б., Мальцева Г.В., Майминаса Е.З., Моисеева Н.Н., Новогородцева П.И., Нерсесянца B.C., Окунь-кова Л.А., Полениной СВ., Пиголкина А.С., Прохожева А.А., Рахманиной Т.Н., Сырых В.М., Силласте Г.Г., Тихомирова Ю.А., Хайека Ф.А., Хессе К. и ряда других. Кроме указанных выше, к современным источникам относятся актуальные материалы информационно-аналитических бюллетеней, парламентских слушаний Государственной Думы и законодательные инициативы, отражаю-
щие приоритетные правовые потребности по обеспечению зашиты национальных интересов в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз.
Несмотря на то, что изучаемая проблематика имеет различные научные направления, в диссертации акцентирована ее правовая направленность. Предлагаемое к рассмотрению исследование на тему «Национальные интересы Российской Федерации в законодательных инициативах» базируется на разностороннем научно-практическом и информационно-аналитическом материале, способствующем пониманию изучаемых проблем и продуктивному поиску путей их разрешения.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты и политические документы Российской Федерации, в том числе: Концепция национальной безопасности Российской Федерации (2000 г.), Закон Российской Федерации «О безопасности» (1992 г.), Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, относящиеся к изучаемой тематике, Концепция внешней политики Российской Федерации (2000г.), Военная доктрина Российской Федерации (2000 г.), Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (2000 г.), Концепция регулирования миграционных процессов в России (2003 г.), послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О национальной безопасности» (1996 г.), ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ (2001 г.- 2004 г.), Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, планы законопроектной работы Государственной Думы (2001 Г.-2004 г.)
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней исследования теоретических основ правовой защиты национальных интересов России субъектами права законодательной инициативы могут быть использованы как для дальнейших научных разработок в области обеспе-
чения национальной безопасности, так и для решения задачи формирования конкретной правовой политики с учетом национальных интересов России.
Апробация результатов исследования. В диссертационном исследовании представлена аргументированная трактовка формирования системы взглядов на обеспечение региональной безопасности Омской области.
Сформулированные авторские предложения были реализованы в процессе практической разработки Концепции общественной безопасности Омской области в феврале 2004 года. Основные положения исследования также отражены в опубликованных автором четырех тематических научных статьях, прошли апробацию на межвузовском научном семинаре «Право и политика: история и современность» 25 марта 2003 года (г. Омск), на Всероссийском форуме «Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире» 17-18 февраля 2004 года (г. Москва), на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, диаграмм, схем, таблиц, списка использованной литературы и приложений.
Основополагающий критерий деятельности субъектов права законодательной инициативы
Государство, являясь основным субъектом системы обеспечения национальной безопасности, призвано гражданским обществом через законодательную, исполнительную и судебную власть исполнять основные функции по формированию, реализации и защите жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Можно выделить ряд универсальных принципов, в соответствии с которыми строится и действует система государственных органов: законность, иерархичность, взаимодействие различных органов, их самостоятельность. В формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности Российской Федерации принимают участие: Президент Российской Федерации, который руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения национальной безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам национальной безопасности, в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ уточняет отдельные положения Концепции национальной безопасности РФ; Федеральное Собрание Российской Федерации на основе Конституции РФ по представлению Президента РФ и Правительства РФ формирует законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности; Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ приоритетов в области обеспечения национальной безопасности координирует деятельность федеральных органов государственной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ, формирует соответствующие статьи федерального бюджета; Совет Безопасности Российской Федерации проводит работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, определяет совокупность жизненно важных интересов личности, общества и государства, готовит предложения по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности РФ; федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в области национальной безопасности и представляют их Президенту РФ и Правительству РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют с федеральными органами государственной власти; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по решению проблем национальной безопасности в пределах компетенции; вносят предложения в федеральные органы исполнительной власти по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [3, с. 14-15].
Законодательная власть, как составная часть структуры государственной власти, обеспечивает в рамках Конституции Российской Федерации, законодательного процесса деятельность по правовому регулированию общественно-политических и социально-экономических отношений в различных сферах жизнедеятельности.
Исходя из вышесказанного, можно предположить, что деятельность субъектов права законодательной инициативы по правовой защите национальных интересов России должна базироваться на двух основополагающих функциях государственной политики: а функция развития - реализация национальных интересов; а функция безопасности - защита национальных интересов от угроз в процессе их реализации [60, с. 14]. В основу деятельности субъектов права должны быть положены общие принципы обеспечения безопасности, установленные законом РФ «О безопасности»: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства за обеспечение безопасности, интеграция с международными системами безопасности.
В соответствии с данным законом, национальная безопасность или безопасность нации - это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, обеспечивающая устойчивое и прогрессивное развитие страны [2].
Необходимо иметь в виду, что теория безопасности, как область исследования - разноуровневая конструкция, предназначенная для отражения в понятиях разных по уровню общности "пластов" действительности. Поэтому перед исследователем стоит задача соотнести друг с другом базовые понятия, субординировать их и раскрыть переходы друг в друга. Если этого не сделать, то создается видимость противоречивости определений, даже если каждое из них будет сформулировано правильно [73].
Далее, с научной точки зрения следует исходить из того, что жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства [55, с. 24]. Угроза безопасности - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства [2]; совокупность намерений и возможностей одного из субъектов социального действия причинения ущерба другим субъектам [36, с. 68]. Статья 1 Закона РФ «О безопасности» к основным объектам безопасности относит: личность - её права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность. Жизненно важные интересы личности - надежная защита личной и имущественной безопасности; обеспечение гарантированных государством материальных, культурно-духовных и экологических условий существования при тенденции улучшения качества и уровня жизни; реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека. Жизненно важные интересы российского общества - упрочение демократии, создание правового социального государства; преодоление конфронтационности в обществе, достижение и поддержание национального согласия; выход из кризисной демографической и экологической ситуации и обеспечение здоровья населения; ускорение процессов формирования гражданского общества; преодоление экономического кризиса и обеспечение поступательного экономического развития на началах рыночной экономики; формирование политической и правовой культуры населения, соответствующей принципам гражданского общества; обеспечение признанных международным правом интересов и прав русскоязычного населения в зарубежных странах.
Жизненно важные интересы российского государства - обеспечение законности, незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России; обеспечение социально-политической, экономической стабильности страны, надежная защита законных прав, свобод и интересов человека и гражданина; совершенствование федеративного государственного устройства; повышение эффективности в обеспечении правопорядка, борьбы с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией; развитие системы международных связей на основе партнерства и сотрудничества; создание надежного оборонного потенциала, способного к отражению любой внешней агрессии, развитие всесторонних взаимовыгодных связей со странами СНГ и интеграционных процессов между ними на взаимной основе [58, с. 37].
Организационно-правовые механизмы обеспечения национальных интересов России в законодательном процессе
Принятие нового закона в современном конституционном государстве является компромиссом [76], выработанным конституционными участниками законодательного процесса, выражающими те или иные жизненно важные интересы и требования социальных, корпоративных групп, общественных объединений и партий, представителями которых они являются.
Между тем, в зарубежных и отечественных, политических и научных кругах вопрос о мерах конституционной ответственности субъектов конституционно-правовых отношений, наносящих ущерб национальной безопасности посредством неисполнения или ненадлежащего исполнения их конституционных обязанностей, вызывает широкий интерес. Об этом свидетельствуют исследования немецкого государствоведа Конрада Хессе. Он, в частности, отмечает: «Конституционное право должно гарантировать защиту конституции от нападок извне и изнутри, от антиконституционных устремлений «сверху» или «снизу» и от внутренней неспособности к функционированию» [62, с. 323].
Основы конституционного права Российской Федерации определяют законодательный процесс как установленный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов [49, с. 262]. Законодательный процесс включает составные элементы, которые: с одной стороны, строго регламентированы действующим законодательством и предписывают определенную процедурную последовательность действий; - с другой стороны, подчинены либо зависят от различного рода внутренних и внешних мотиваций на субъективном уровне деятельности субъектов права законодательной инициативы и иных участников законодательного процесса. Исследование механизма реализации законодательной инициативы в законодательном процессе на основе научных знаний и системного подхода позволяет изучить степень влияния различных факторов на качественные и количественные характеристики принимаемых законопроектов, выработать оптимальные управленческие решения, обеспечивающие реализацию и правовую защиту национальных интересов России.
Основу законодательного процесса составляет законодательная деятельность - работа по подготовке и внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Предмет законодательной деятельности определяется по основаниям, вытекающим из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, явного пробела в законодательстве, необходимости внесения изменений и дополнений в федеральные законы, из решений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [49, с. 262-263].
Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы, которое определяет содержание будущих норм права, вид и форму законопроекта, предлагаемого субъектом права законодательной инициативы. Согласно статьи 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы по внесению законопроектов в Государственную Думу обладают: 1. Президент Российской Федерации; 2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ; 3. Члены Совета Федерации (178 чел.); 4. Депутаты Государственной Думы (450 чел.); 5. Правительство Российской Федерации; 6. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (89 суб.). Перечисленным органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит в полном объеме, т.е. по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента. Кроме того, пункт 1 статьи 104 Конституции РФ называют еще ряд органов, которым право законодательной инициативы принадлежит, согласно формулировке Основного Закона, "по вопросам их ведения": 7. Конституционный Суд РФ; 8. Верховный Суд РФ; 9. Высший Арбитражный Суд РФ [23, с. 278-279]. К особой категории, не относящейся напрямую к субъектам права законодательной инициативы, можно отнести законодательные предложения граждан. Это форма непосредственного участия граждан в процессе подготовки законопроекта, позволяющая учитывать их мнение. Данная своеобразная форма народной законодательной инициативы социально важна [49, с. 281].
Конституция Российской Федерации закрепляет народовластие как основополагающий институт демократии, который определяет устои конституционного строя России. Референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. И хотя реализация инициативы населения страны обеспечена перечисленными и иными конституционными институтами, возможность непосредственного участия граждан в законодательном процессе реализована не в полной мере.
На сегодняшний день основной инструмент влияния на парламент для граждан - это депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. К сожалению, работа с законодательными инициативами граждан зачастую носит формальный характер. Наиболее значительна роль общественных объединений и организаций в ходе реализации народной инициативы, которые заинтересованы, чтобы их мнение учитывалось при разработке законопроекта [49, с. 281].
Способы влияния на разработку законопроекта различны: участие в составе рабочей группы по подготовке законопроекта; участие в парламентских слушаниях; проведение независимых экспертиз; влияние на процесс разработки законопроекта через своих представителей, депутатов, депутатские фракции.
В этом процессе необходимо поддерживать конструктивную гражданскую и государственную позицию и противодействовать корпоративным, узковедомственным интересам, представляющим угрозу общественным и государственным интересам.
Законодательный процесс также включает круг участников, который не обладает правом законодательной инициативы, но в определенной степени влияет на результаты законодательной деятельности. Это в первую очередь Аппарат Государственной Думы, эксперты. Поэтому изучение данного вопроса следует проводить комплексно и во взаимосвязи с полномочиями и компетенцией всех участников законодательного процесса.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации на основе предложений, внесенных в установленном порядке субъектами права законодательной инициативы, соответствующим постановлением:
Основные результаты деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ в период с 2001 по 2004 годы
Государственная Дума Федерального Собрания РФ за период своей работы с января 1996 года по декабрь 1999 года приняла 1046 законов, из них 724 закона были подписаны и обнародованы Президентом РФ. По данным Правового управления Аппарата Совета Федерации в 2000 году Президент РФ отклонил 28 федеральных законов из 197, направленных ему для подписания и обнародования. Основными причинами отклонения принятых законов стали: - нарушение норм Конституции РФ, Гражданского, Бюджетного, Налогового, Таможенного кодексов, а также других федеральных законов; - противоречие нормам международного права; - нарушение принципа разделения власти; - отсутствие собственного предмета регулирования и механизма реализации закона; - вторжение в сферу ведения субъектов РФ; - отсутствие финансовых возможностей для реализации законов; - принципиальное несогласие с концепцией закона. В программу законопроектной работы Государственной Думы в 2000 году было включено 1288 законодательных инициатив, из них рассмотрено свыше 570 законопроектов и законов, а принято всего 170 законов, что составило 45 % выполнения программы. На долю Правительства РФ пришлось 246 законопроектов (19 % от общего количества), из которых рассмотрено 118, т.е. 48 % от запланированных программой.
Программа законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2001 года утверждена постановлением Государственной Думы от 17 января 2001 года № 1005- IIIГД и включает 613 законопроектов [17].
Кроме того, в программе выделяется приоритетная часть, состоящая из 147 законопроектов, что составляет 24 % от общего объема программы. Приоритетную часть формируют: 83 законопроекта раздела I; 28 законов, отклоненных Советом Федерации и Президентом РФ; 36 законопроектов о ратификации международных договоров.
Раздел I сформирован по основным направлениям законодательной деятельности. В составе указанной программы 83 законопроекта были определены в качестве первоочередных, в том числе 27 - в области государственного строительства и конституционных прав граждан, 7 - в области экономической поли 90 тики, 15 - в области социальной политики, 25 - в области бюджетного налогового и финансового законодательства и 9 - в области обороны и безопасности. Раздел II группирует законопроекты по 28 комитетам Государственной Думы, включая и первоочередные из раздела I. Анализируя состав законопроектов, включенных в программу, по видам законов, можно отметить, что 55 % от общего объема составляют поправки, изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы, в том числе кодексы. Этот показатель является индикатором продолжения адаптации законодательного поля к динамичным изменениям в социально-политической и экономической сферах [101. № 1].
Оба раздела содержат плановые сроки рассмотрения законопроектов, которые в процессе работы Государственной Думы подвергаются постоянной корректировке в рамках календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц в силу положений Регламента и законодательных полномочий Президента РФ, Правительства РФ и иных субъектов права законодательной инициативы, что в свою очередь отражает недостатки в организации планирования законодательной деятельности и управления законодательным процессом.
К числу первоочередных были отнесены включенные в программу законопроекты, внесенные Президентом РФ, в их числе проекты законов "О политических партиях", "О чрезвычайном положении", "О военном положении", ряд законопроектов, внесенных Правительством РФ, Высшим Арбитражным, Верховным Судами РФ и другими субъектами права законодательной инициативы. Основные направления законопроектной работы были связаны с осуществлением судебной реформы и созданием условий для устойчивого экономического роста за счет совершенствования института собственности в России, налоговой системы, сокращения числа административных препятствий для предпринимателей, реформирования тарифной политики естественных монополий и внедрения принципов антимонопольной политики.
Приоритетное значение получили законопроекты, касающиеся рефор мирования земельного и трудового законодательства, жилищно 91 коммунального хозяйства, пенсионной системы, усовершенствования управления государственными финансами, проведения реформы в военном строительстве, повышения эффективности функционирования в интересах общества системы образования, здравоохранения, социального обеспечения граждан и деятельности правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступностью и коррупцией, а также улучшения экологического состояния среды обитания.
К сожалению, в программе законопроектных работ Государственной Думы по-прежнему мало законодательных инициатив Правительства и Президента РФ (20-25 процентов). А должно быть, как показывает опыт работы парламентов высокоразвитых государств, не менее 80 процентов [92, с. 16,17].
Право законодательной инициативы относится к элементам конституционно-правового статуса субъектов права законодательной инициативы. Это право, обычно, предусматривается либо в конституционных положениях, либо в органических (конституционных) законах.
Статьей 76 Основного закона ФРГ установлено, что законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага, либо Бундесратом. В соответствии с положениями статья 87 главы 2 Конституции Испании «О разработке законов» право законодательной инициативы принадлежит правительству, Конгрессу и Сенату. Правом законодательной инициативы в соответствии с конституционными и законодательными положениями обладают «верхние» палаты парламентов Австрии, Германии, Испании, Японии.
В парламенте Швейцарии каждая из палат - Национальный совет и Совет кантонов наряду с депутатами, правительством и кантонами обладают правом внесения в Федеральное собрание предложений о разработке и принятии законов. Только после согласия каждой из палат с таким законодательным предложением может быть подготовлена и внесена в парламент - Федеральное собрание, законодательная инициатива.
"Верхние" палаты парламентов Италии, США, Канады, Франции не наделены правом законодательной инициативы. В парламенте Великобритании правом законодательной инициативы наделены лишь члены палат. Причем, правительство, также как, например, и в Канаде, участвует в законодательной деятельности через депутатов парламента, являющихся членами кабинета министров. Из общего числа 67 двухпалатных парламентов в 32 парламентах верхние палаты наделены правом законодательной инициативы.
В большинстве конституций зарубежных государств предусматривается, что законопроекты вносятся в первую, "нижнюю" законодательную палату парламента. Такие нормы содержатся в конституциях Австрии, законодательстве Великобритании. Однако, в конституциях ряда государств, таких как Германия, Италия, Канада, Франция, США, Швейцария предусмотрено, что все законопроекты, либо законопроекты определенного содержания могут вноситься и в "верхнюю палату", либо одновременно в две палаты.
В странах с развитыми системами парламентаризма, основанными на механизме формирования правительств через представительство партийного большинства в парламенте, право законодательной инициативы практически реализуется именно правительством. Порядок принятия к рассмотрению законодательных инициатив зависит от категории законов. В некоторых странах, в соответствии с конституцией, правительство страны уполномочено устанавливать категорию так называемых срочных законопроектов. Для таких законопроектов конституцией предусматривается особая ускоренная, по сравнению с обычными законами, процедура получения заключений на законопроекты и принятия их к рассмотрению в соответствующей палате. Такие особые процедуры существуют во Франции, Германии и других странах. В Испании и Франции законопроекты правительства рассматриваются в приоритетном порядке.
Определение приоритетной направленности законодательных инициатив с учетом национальных интересов России
Упорство и настойчивость депутатов Государственной Думы в продвижении одних законопроектов через преодоление разногласий с Советом Федерации и вето Президента РФ, а также невероятная легкость отклонения либо принятия других законопроектов свидетельствует о том, что Регламент Государственной Думы и Совета Федерации достаточно действенное средство по «выбраковыванию» законопроектов, и депутаты в полной мере овладели искусством процедурной техники. Следовательно, общество вправе ожидать и требовать от их деятельности квалифицированных решений.
В этой связи тщательное, всестороннее рассмотрение законопроектов, внесенных в Государственную Думу, "О порядке реализации права законодательной инициативы" и "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", учитывающее обобщенный положительный опыт работы Федерального Собрания РФ, квалифицированную экспертную оценку и научно обоснованные методические рекомендации ведущих ученых и специалистов в области теории права, конституционного права, национальной безопасности и других смежных областей научных знаний, позволит: - упрочить правовую основу деятельности законодательной ветви власти, упорядочить деятельность субъектов права законодательной инициативы и других участников законодательного процесса, - повысить их ответственность в решении вопросов правового обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, государства и уровень национальной безопасности Российской Федерации в целом. Момент истины по ключевому для общества и государства вопросу, что требуется безотлагательно делать, «чтобы жить в России стало комфортно и безопасно», все же наступил, но, к великому сожалению, на фоне очередных трагических событий октября 2002 года.
Одним из первых оргвыводов, сделанных после террористического акта в Москве, стало указание Президента России Генеральному штабу по внесению изменений в планы применения Вооруженных Сил РФ.
По заявлению Президента РФ «международный терроризм наглеет, ведет себя все более жестко. То там, то здесь в мире раздаются угрозы со стороны террористов по применению средств, сопоставимых со средствами массового уничтожения... Если кто-то хотя бы попытается использовать подобные средства в отношении нашей страны, то Россия будет отвечать мерами адекватными угрозе Российской Федерации». Таким образом, изменяются оборонные приоритеты страны. Россия намерена закрепить за собой право превентивных действий.
Действующая правовая основа не обеспечивает в полной мере нормами права защиту жизненно важных интересов личности, общества, государства и эффективное противодействие реальным и потенциальным, внутренним и внешним угрозам.
Неурегулированность конфликтов в Чеченской республики создает очаг напряженности в обществе, становится источником политического экстремизма и международного терроризма, представляющим реально существующую угрозу национальным интересам России и международной безопасности. Стремление разрешить конфликт должно сопровождаться комплексом организационно-правовых мер, включая законодательную, военную и социально-политическую составляющие, которые должны: - отразить суть трагедии, порожденной чеченским сепаратизмом; - позволить вооруженным силам и правоохранительным органам ощутить крепкий правовой тыл в настоящей борьбе с разновидностью международного терроризма; - обеспечить мирный, созидательный социально-политический процесс жизнедеятельности на территории республики. На прошедшей 28.10.2002 г. встрече с сенаторами Совета Федерации Президент РФ поручил разработать новые антитеррористические законы. Речь должна идти и о совершенствовании, и о модификации действующего российского законодательства и международных договоров и конвенций, обеспечивающих в совокупности правовую основу для адекватного опережающего противодействия сформировавшимся реальным и потенциальным угрозам национальной и международной безопасности.
В сфере противодействия террористической деятельности, представляющей реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации, необходимо: разработать единую Концепцию государственного управления рисками в условиях террористических акций и в условиях чрезвычайных ситуаций; законодательно установить предметы совместного ведения федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, провести разграничение их полномочий; определить правовой статус, порядок формирования, функционирования, компетенцию региональных антитеррористических комиссий, механизмы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти различного уровня с федеральными ведомствами, расположенными на территории региона; конкретизировать и закрепить на уровне федерального закона полномочия субъектов Российской Федерации в части установления для хозяйствующих субъектов различных форм собственности, расположенных на территории региона, обязанностей по обеспечению защиты объектов производственного и социального назначения, трудовых коллективов и гражданских лиц, находящихся на объектах, от угрозы диверсионного и террористического характера.
Военная доктрина [9], федеральные законы «Об обороне», «О борьбе с терроризмом», федеральный конституционный закон «О военном положении», а также статьи расходов оборонного бюджета требуют оперативного законодательного обновления в обеспечение правовой основы своевременного применения и использования законным образом необходимых сил и средств для локализации и нейтрализации антиконституционных действий, противоправного вооруженного насилия, угрожающих суверенитету, территориальной целостности и государственному единству.
Требует существенной корректировки Концепция национальной безопасности Российской Федерации, [3] в которой должны быть: даны объективные реальные оценки новым вызовам и угрозам национальным интересам России как на международном, так и внутриполитическом уровне; определены жизненно важные интересы личности, общества, государства, точно отражающие потребности и критерии их безопасного существования и устойчивого прогрессивного развития во всех сферах жизнедеятельности; четко сформулированы национальные ценности, заявлены стратегические национальные цели, приоритетные задачи по поддержанию национальной и международной безопасности; определены структурные и функциональные составляющие сил, средств и ресурсов, обеспечивающие достаточный, требуемый уровень функционирования системы национальной безопасности.
В связи с подготовкой новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации в период с декабря 2004 года по январь 2005 года Совет Безопасности РФ провел Интернет-конференцию на тему: «Актуальные проблемы национальной безопасности РФ в современных условиях». Тем самым был инициирован прямой диалог в обществе по различным аспектам обеспечения национальной безопасности. По мнению автора, итоги этого обсуждения должны лечь в основу концепции будущего федерального закона «О национальной безопасности», а практика реализации действующей Концепции национальной безопасности РФ определит его структуру и заложит методологическую основу.
