Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Налоговое администрирование в экономической политике государства 13
1.1. Понятие и современные тенденции развития налогового администрирования 13
1.2. Налоговая система и риски социально-экономического развития 35
Выводы по главе 57
Глава 2. Налоговое администрирование в Российской Федерации 59
2.1. Основные направления налогового реформирования в Российской Федерации 59
2.2. Институт налогового администрирования в российской налоговой системе . 81
Выводы по главе 100
Глава 3. Задачи государства по повышению собираемости налогов в Российской Федерации 103
3.1. Совершенствование налоговой политики - составная часть институциональной реформы 103
3.2. Укрепление общественного доверия к налоговой системе - путь к экономически эффективному налоговому администрированию 125
Выводы по главе 144
Заключение 148
Список использованной литературы 160
- Налоговая система и риски социально-экономического развития
- Основные направления налогового реформирования в Российской Федерации
- Институт налогового администрирования в российской налоговой системе
- Укрепление общественного доверия к налоговой системе - путь к экономически эффективному налоговому администрированию
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации сформированы основы налоговой системы, отвечающей требованиям современной рыночной экономики и базирующейся на общепринятых сегодня в мировой практике основных видах налогов. Вместе с тем, в налоговой системе России сохраняется преимущественно фискальная направленность, система крайне нестабильна, и ей мешают чрезмерные административные барьеры. Все это не позволяет в необходимых объемах наращивать предпринимательскую активность и обеспечивать устойчивые темпы экономического роста.
Дальнейшее проведение социально-экономических преобразований, включение России в мировую экономику требуют снижения общей налоговой нагрузки, качественного улучшения налогового администрирования. В Бюджетном послании Президента РФ отмечается необходимость разработки критериев оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов, учитывая «не исполнение планов по сбору налогов, а качество исполнения ими обязанностей по контролю за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов».
Налоговая система и риски социально-экономического развития
Реформирование налоговых систем, осуществляемое в последние десятилетия большинством государств мира, указывает на признание важности эффективной мобилизация финансовых ресурсов в повышении конкурентоспособности страны и обеспечении ее национальной безопасности.
Величина экономических потерь, связанных с плохой налоговой системой, сложна для расчета. Вместе с тем, эмпирические исследования в различных сферах подтверждают косвенные социальные и экономические потери общества, связанные с различными аспектами функционирования налоговых систем, в том числе, с издержками налогового администрирования.
Многочисленные теоретические исследования показывают, что есть оптимальный уровень налоговой нагрузки: чрезмерно высокая налоговая нагрузка не стимулирует развитие национальной экономики и хозяйственную активность, что препятствует экономическому росту; слабая налоговая база - не позволяет государству осуществлять свои основополагающие функции, что также сдерживает его социально-экономическое развитие. Например, налоговый уровень развивающихся стран, который оценивается приблизительно в 18 % ВВП, не позволяет им осуществлять модернизацию своей экономики и решать насущные социальные проблемы. В переходных экономиках спад производства, рост теневого сектора, слабая налоговая администрация и коррупция также не позволяют обеспечить государство доходами, необходимыми для реализации основных функций государства, для экономического развития.
Развитые страны посредством налогов мобилизуют до 34 % ВВП. В США прямые налоговые поступления (с учетом абсолютно всех налогов, платящихся в федеральный бюджет США) на протяжении более 100 лет колеблются между 17,5 % и 20 % от ВВП страны.1 В России, в 2006 г., по данным Минфина, фискальное бремя составляет 27 % ВВП.
Проблема осуществления сбалансированной налоговой политики остро стоит перед современными государствами. Разумная налоговая политика предполагает эффективную мобилизацию доходов в государственный бюджет и всесторонний учет факторов, стимулирующих экономическое развитие страны, решение таких стратегических задач обеспечения поступательного развития экономики, как: - расширение налогового поля и легализацию теневого бизнеса; - предоставление большей свободы предпринимательству; -стимулирование инвестиций и выравнивание налогового бремени.
Государства стремящиеся обеспечить доходную часть бюджета за счет высоких корпоративных налогов, рискуют замедлить развитие бизнеса в стране, вытеснить предприятия в теневой сектор экономики, способствовать выводу производственных активов за рубеж. Например, Великобритания в 2000 г. находилась на 10 месте в списке развитых стран с самой низкой ставкой корпоративного налога. К сегодняшнему дню она опустилась на 18 позицию в этом рейтинге. В связи с этим, эксперты МВФ предсказывают снижение темпов экономического роста в Великобритании и отмечают, что ее нынешняя система налогообложения (в условиях, когда другие европейские страны успешно вводят налоговые льготы) угрожает конкурентоспособности страны на мировом рынке.
Отсутствие в национальной налоговой системе серьезных преференций для инновационного развития экономики, для инвестиций также создает угрозу экономическому развитию. Так, доля России в мировом наукоемком экспорте гражданской продукции сегодня не превышает 0,5 %, в то время как доля США - 36 %, Японии - 30, Германии - 16, Китая - уже 6 %.2 Наблюдается противоположная тенденция: в российском экспорте увеличивается доля сырьевых товаров. Президент РФ отмечает: «Наша промышленность выпускает продукцию преимущественно низкой степени переработки. Ее доля еще в прошлые годы была слишком высока, а сейчас она еще больше выросла, прежде всего увеличилась в экспортируемых товарах: с 80 в 2000 году до 85 процентов в 2005-м. ...Сырьевая направленность промышленности усиливает зависимость страны от внешних рынков, от колебаний мировых цен. И Россия уже не раз убеждалась, сколь деструктивным, а подчас и разрушительным может быть такая зависимость для национальной экономики».3
Основные направления налогового реформирования в Российской Федерации
Новые социально-экономические отношения в государстве потребовали реформирования всей налоговой системы, механизмов реализации всех основных функций налогообложения, развития законодательства о налогах и сборах, создания органов налогового администрирования.
Основные принципы и направления налогового реформирования обозначены в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях, в Программах социально-экономического развития страны, в Федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов на 2002—2004 годы», в «Основных положениях налоговой политики на 2008-2010 гг.».
Основные приоритеты и цели, поставленные в рамках налоговой реформы, состояли в создании справедливой налоговой системы, стимулирующей деловую активность, с простыми и понятными процедурами расчетов и уплаты налогов, с минимальными возможностями уклонения от налогообложения, гармонизированной с налоговыми системами других государств.
В рамках данной стратегии сокращено число налогов - от 54 до 15, отменены произвольные налоговые льготы (например, ЗАТО или «внутренние» оффшоры, которые использовались в основном не по задуманному назначению, а в большей степени для уклонения от налогов), значительное число налоговых вычетов, что позволило удешевить и облегчить налоговое администрирование, сделать налоговую систему более справедливой благодаря более равномерному распределению налоговой нагрузки. Были полностью отменены налоги с оборота, как самые несправедливые. Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования.
Сократилась налоговая нагрузка. Была введена единая (в 13 %) ставка подоходного налога, что вызвало резкий рост поступлений этого налога в бюджеты территорий. В первые годы сбор налога увеличивался на 30-40 % ежегодно, затем рост стабилизировался на уровне 20 %. До 24 % снижена ставка налога на прибыль организаций. Введены меры налогового стимулирования для компаний, работающих в особых экономических зонах.1 Для того, чтобы подстегнуть инвестиционную активность, создать дополнительные условия для ее увеличения, начиная с 2006 г. инвесторам предоставлена возможность использовать "инвестиционную премию", суть которой состоит в том, что, приобретая, например, оборудование, налогоплательщик имеет возможность сразу же, до 10 % стоимости этого оборудования, отнести на расходы, соответственно уменьшив налоговую базу. И уже оставшиеся 90 % подпадают под общий режим амортизации. Если до 2006 г. налогоплательщики могли убытки прошлых лет принимать на уменьшение налоговой базы текущего года в пределах не более 30 %, то с 2006 г. этот норматив повышен до 50 %, а с 2007 г. сняты все ограничения на перенос убытков. Также с 1 января 2007 г. при определении налоговой базы по налогу на прибыль расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов равномерно в течение одного года в размере фактически осуществленных расходов. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 144-ФЗ создает благоприятные условия налогообложения для компаний, осуществляющих деятельность в области информационных технологий. Федеральный закон от 03 июня 2006 г. № 75-ФЗ вносит в Налоговый кодекс РФ и Закон об иностранных инвестициях в РФ изменения, актуальные для тех компаний, которые ведут бизнес в сфере туризма: предусмотрен новый вид особых экономических зон туристско-рекреационного типа.
Полностью трансформировано налогообложение природопользования, прежде всего - добычи нефти, что позволило увеличить налоговые сборы нефтяной отрасли. Их доля в ВВП выросла, что обеспечило поступление дополнительных 100 млн долл. ежемесячно.1 В результате, сектор добычи полезных ископаемых в настоящее время имеет самый высокий уровень налогового бремени (по итогам 2005 г. -51,6 %), в то время, когда минимальный уровень налоговой нагрузки составляет 4,3 % (в сельском хозяйстве), в социальной сфере налоговая нагрузка - 8,3 %, а в обрабатывающих производствах в 2005 г. - 19,1 %. Тем самым сокращен разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего сектора, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от «голландской болезни».
В целях стимулирования инвестиций и повышения эффективности производства в сырьевом секторе экономики, при добыче нефти и газе на действующих месторождениях, с высокой степенью выработанности, введены: - нулевая ставка на добычу полезных ископаемых на начальный период разработки месторождений на лицензионных участках, расположенных на границах Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края; - понижающий коэффициент, стимулирующий дальнейшую разработку месторождений, находящихся на завершающих этапах разработки. В рамках налоговой реформы были определены специальные налоговые режимы - для соглашений о разделе продукции, единый сельскохозяйственный налог, упрощенная система налогообложения малого бизнеса.
Снижены ставки налога на добавленную стоимость (НДС) с 20 до 18 %. Изменен порядок возмещения НДС при капитальных вложениях, что равнозначно отмене ранее существовавшего своеобразного налога на инвестиции: если раньше суммы уплаченного НДС при капитальном строительстве или приобретении оборудования могли быть приняты к вычету только после ввода объекта в эксплуатацию, то с 1 января 2006 г. возмещение НДС осуществляется в общем порядке. Начиная с 2007 г., введена еще одна важная новация: экспортеры получили возможность в упрощенном порядке возмещать сумму НДС. Осуществлен переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС. По оценке Министерства финансов РФ, российский НДС приближается к лучшим мировым образцам, а степень его нейтральности, справедливости и эффективности постоянно повышается.
В 2005 г. снижена базовая ставка ЕСН с 35,6 % до 26 % с сохранением регрессивности налогообложения, что существенно уменьшило налоговую нагрузку, прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности.
В целом, российская налоговая система по набору налогов, общей структуре и принципам построения в основном соответствует общераспространенным в мировой экономике системам налогообложения. Номинальное налоговое бремя, характеризующееся размером налоговых ставок и количеством налогов, наличием специальных налоговых режимов сравнимо с уровнем налоговой нагрузки в других налоговых юрисдикціях. Налоговая нагрузка, измеряемая объемом налогов, который собирает правительство по отношению к ВВП в России, в 2004 г. составляла 28,7 % , в 2005 г. - 27,4 %} Доходы федерального бюджета в 2006 г. прогнозируются в размере 22,6 % ВВП, в 2007 г. - 22,3 % ВВП, в 2008 г. - 19,8 % ВВП, в 2009 г. -19,2 % ВВП2 (табл. 2). Такая налоговая нагрузка в целом соответствует средним значениям в развитых странах: в США с помощью налогов мобилизуется до 27-29 % ВВП, в Швеции до 53 % ВВП. Для переходных экономик нормальная налоговая нагрузка лежит в диапазоне 30-40 % ВВП. Основное отличие российской налоговой системы от зарубежных состоит в том, что в ней велик удельный вес налогов, связанных с налогообложением природных ресурсов, представляющих собой способ изъятия природной ренты.
Институт налогового администрирования в российской налоговой системе
Важным направлением налоговой реформы в РФ стало совершенствование налогового администрирования, обеспечение стабильного и своевременного поступления доходов в бюджетную систему страны.
Созданная в России служба налогового администрирования, подобно налоговым администрациям других стран, в своей работе придерживается следующих принципов: — равенство перед законом всех участников налоговых правоотношений; — адекватная и своевременная реакция на различные модели поведения налогоплательщиков; — достижение максимальных результатов при минимальных затратах. Служба налогового администрирования ориентирована на рост доходов государства за счет: — увеличения количества налогоплательщиков, добровольно исполняющих налоговые обязательства; — сокращения количества налогоплательщиков, функционирующих в ненаблюдаемом секторе экономики. Спецификой российской службы налоговой администрации является то, что в отличие от зарубежных налоговых администраций, которые сосредоточены только на налоговом администрировании, она дополнительно осуществляет функции: — регистрирующего органа; — лицензирования и контроля за производством и оборотом спирта и алкогольной продукции; — уполномоченного органа государства в делах о банкротстве; — контроля и лицензирования игорного бизнеса и лотереи. В соответствии с данными функциями определена организационная структура органов налогового администрирования. Федеральная налоговая служба сегодня — это: — 1186 территориальных инспекций; — 9 межрегиональных инспекций федерального уровня; — 82 региональных управления; — 180 тысяч государственных служащих.1
Принципом организации работы налоговых органов является узкая специализация сотрудников, преобладание в структуре персонала доли инспекторского персонала. В соответствии с мировым опытом, работа с крупнейшими налогоплательщиками ведется через межрегиональные инспекции, каждая из которых специализирована по одной из отраслей промышленности и обеспечивает комплексный и сквозной налоговый контроль по всем крупнейшим предприятиям каждой компании. Это позволяет обеспечить качественное обслуживание налогоплательщиков, эффективный контроль и стабильность доходов государства: собираемость налогов по крупнейшим налогоплательщикам приблизилась к 100 %.
Внедряются прогрессивные формы организации и администрирования налоговых органов. Так, в территориальных налоговых инспекциях Московской области созданы комиссии, которые анализируют деятельность организаций и предпринимателей с точки зрения обоснованности применения налоговых вычетов и выявления налогоплательщиков, получивших необоснованные налоговые выгоды. В 2006 г. созданы также комиссии по легализации доходов и обеспечению поступлений налогов с фонда оплаты труда. Актуальность такого направления работы ФНС обуславливается распространенной практикой выплат заработной платы «в конвертах. Удельный вес «теневой» заработной платы в целом по стране, по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и Минэкономразвития России, в 2004 г. составляя 44,3 %, в 2005 г. - 43,6 %. Комиссии по легализации «теневой» заработной платы подготовили список тех налогоплательщиков, которые выплачивали работникам заработную плату ниже прожиточного минимума и исчисляли ЕСН в минимальном размере. При этом активно использовали поступающие к ним по телефонам доверия жалобы граждан на «серые» зарплаты, которые не позволяют россиянам взять в банках кредит, а также получить налоговые вычеты при покупке жилья.
Комиссии ФНС по легализации зарплат при налоговых органах и региональных администрациях провели более 520 тыс. встреч с руководителями компаний, попавшими в такой список. После этих встреч и разъяснительных бесед около 80 % руководителей компаний повысили зарплату подчиненным. В результате в 2006 г. количество налогоплательщиков, у которых средняя зарплата меньше прожиточного минимума, сократилось более чем в пять раз, а 25 тыс. работодателей повысили зарплату в два раза. За десять месяцев 2006 г. 334 тыс. налогоплательщиков повысили заработную плату своим сотрудникам до прожиточного минимума. Так, за первые полгода применения практики неформальных бесед с работодателями в Москве и Подмосковье уровень легальных зарплат в среднем возрос в 10 раз. Таким образом, территориальное управление ФНС по Москве задало предпринимателям ориентиры, исходя из которых они должны рассчитывать заработную плату.
При каждом региональном управлении налоговой службы действуют специальные комиссии по работе с предприятиями, которые являются убыточными и не платят налог на прибыль. Сначала руководителям подобных предприятий предлагают представить налоговым органам бизнес-план по выводу предприятия из кризиса, а в случае продолжения кризиса, налоговая инспекция осуществляет проверку с целью выявления, насколько реальными являются убытки и не созданы ли они искусственно.
В своей работе ФНС России взаимодействует с различными федеральными и региональными органами государственной власти, а также с муниципальными образованиями. Особое внимание в связи с проводимой муниципальной реформой уделяется совместной работе территориальных налоговых органов и органов местного самоуправления.
Укрепление общественного доверия к налоговой системе - путь к экономически эффективному налоговому администрированию
Важнейшей задачей реформирования налогового администрирования является повышение эффективности взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками, укрепление доверия в обществе к налоговой системе.
Понятие «доверия» широко используется в экономической литературе.1 Оно определяется как количественная характеристика взаимоотношений субъектов, которые основаны на выгодности экономических результатов взаимодействия и на уверенности в добросовестности или лояльности друг друга. По-разному определяются показатели доверия, измеряется степень доверия в различных странах и к различным институтам. Общим является признание того, что нормальное развитие экономической жизни, рост инвестиций и снижение трансакционньгх издержек возможны лишь при взаимном доверии: важно, чтобы не только граждане, бизнес доверяли к государству, но чтобы и государство доверяло своим гражданам, частным инвесторам и бизнесу, предпринимателям.
Многочисленные исследования показывают, что процветание западных стран, а также Японии и Южной Кореи обусловлено высоким уровнем доверия в этих странах, что приводит к формированию высокого уровня материального, социального и общественного капитала. Россию причисляют к «атомизированным» обществам, в которых отсутствует доверие как форма связи между людьми. Россияне, по международным исследованиям, в отличие от граждан других стран с растущей экономикой, не верят ни бизнесу, ни государству, ни СМИ. В России - один из самых низких в мире уровень доверия к публичным институтам, ко всем - к суду, к прокуратуре, к правительству, к милиции и т.д. Налоговая система не составляет исключения.
Вместе с тем, мировой опыт показывает, что хорошо собирают налоги в тех странах, где существуют доверие к государству и добровольность участия налогоплательщиков. Например, в Скандинавских странах, несмотря на самые высокие в мире ставки, - самое низкое уклонение от налогов. В тех странах, где нет сотрудничества, трудно обеспечить налоговые доходы бюджета, государство вынуждено устанавливать налоги, которые легче собрать - обычно это налоги, связанные с внешней торговлей (экспортные и импортные пошлины). В таких странах плохо собирают, например, подоходный налог, который сложнее проконтролировать. Вот и в России установлена очень низкая по сравнению с другими странами ставка подоходного налога, однако доля уклонения от этого налога - большая, что указывает на слабость налоговой системы. Значительная часть налогоплательщиков допускает различные виды налоговых нарушений. Многие предприятия платят зарплаты мимо ведомости, а большое число «самозанятых» вообще не платит никаких налогов. Масштабы оптимизации и уклонения от налогов у предприятий - оценивается в 10 % ВВП.1 Компании используют пробелы в законодательстве для минимизации налогов, бизнес применяет агрессивные схемы оптимизации налогообложения, создает фирмы-однодневки, пытается доказать право на налоговый вычет по НДС, уплаченному внутри России, выстраивая схему сговора компании с ее поставщиком, выводит капиталы за рубеж и т.д.
Неуплата налогов в России рассматривается в обществе как своего рода доблесть и воспринимается с явным одобрением. Социологическое исследование «Налогоплательщики, налоги и налоговая служба»1 показало, 49 % респондентов считает, что главным мотивом уплаты налогов является страх перед наказанием, и только 36 % считает основным стимулом чувство гражданской ответственности.
Почему граждане уклоняются от уплаты налогов? Теоретико-эмпирическая дисциплина социология налога или фискальная социология, изучающая социальные и политические аспекты процесса налогообложения акцентирует внимание на трех сторонах налоговых взаимоотношений: налоговой политике государства, рациональном поведении гражданина-налогоплательщика и налоговой справедливости. Налоговые решения связываются прежде всего с ценностями налогоплательщика, его рассуждениями и степенью осведомленности о налоге, а также с конкретными факторами, которые влияют на представления налогоплательщика, в частности, отношениями с администрациями и отношением к налоговому праву.3
Российские граждане уклоняются от уплаты налогов, считая отечественную налоговую систему несправедливой. Почти две трети (64 %) респондентов, опрошенных Фондом "Общественное мнение" в марте 2000 г., согласились с этой точкой зрения. При этом лишь каждый седьмой (14 %) возразил большинству, почти столько же (15 %) затруднилось однозначно оценить налоговую систему страны, а 7 % призналось, что не знакомы с ней в принципе.1 Эксперты пишут об отсутствии в России "демократии налогоплательщика", основанной на своеобразном контракте налогоплательщиков с государством: мы обеспечиваем вас деньгами, а вы нас — набором услуг (политического, военного, социального, экономического характера): «отношение к налоговой системе в нашей стране уходит корнями в татаро-монгольскую эпоху, когда раз в год в русские города и села приезжали баскаки для получения отчислений (дани) ордынскому хану. "Кричат: давайте дани, / Хоть вон святых неси. / Тут много всякой дряни / Случилось на Руси", — заметил А.К. Толстой и был абсолютно прав не только в краткосрочной, но и в долгосрочной перспективе.2 Действительно, подавляющее большинство россиян объясняет желание укрывать свои доходы именно тем, что у них нет возможности проверить, будут эти деньги потрачены разумно или их по большей части разворуют: более 40 % респондентов говорят, что, платя налоги, мы не получаем взамен никаких прав на информацию о том, как тратятся наши деньги. На отсутствие связи между объемом доходов государства и финансированием базовых государственных социальных гарантий как причине уклонения от налогов указывает Всемирный банк. В исследовании "Повышение эффективности программ адресной социальной помощи и содействие занятости в целях борьбы с бедностью" Всемирный банк (ВБ) обвинил Россию в неспособности помогать бедным: в России около 60 % субсидий и социальной помощи получают не малоимущие категории населения, а их более богатые сограждане. При этом на поддержку бедных тратится очень много средств - до 6 % ВВП - в то время как в среднем в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) на эти цели из бюджета выделяется около 2,5 % ВВП. Поэтому россияне, по мнению экспертов ВБ, могут участвовать в социальных программах за счет возможности указания заниженного дохода.
Представители российского предпринимательского сообщества заявляют, что для бизнеса важно, как расходуются бюджетные средства, вскрытие фактов злоупотреблений в распределении бюджетных средств. Речь идет: - о коррупции при распределении государственных заказов, что неоправданно повышает бюджетные расходы, фактически включающие в себя «откаты» чиновникам, их экспертам, сертификаторам и пр.; о неоправданных расходах на содержание избыточной численности многих ведомств с учетом выполнения ими надуманных и дублируемых функций.1 ЕСН - является обременительным для бизнеса. Однако он не обеспечивает социальных потребностей населения, не решает проблем финансирования фондов социального и обязательного медицинского страхования, что снижает качество социального обеспечения населения. Поэтому у работодателя не создается личной заинтересованности уплачивать этот налог, а у работника - подвигать работодателей к его уплате.
Таким образом, неэффективное, непрозрачное расходование бюджетных средств, незавершенность реформ здравоохранения, образования, ЖКХ, пенсионной реформы - все это создает у общества представление о несправедливости налогово-бюджетной политики государства и лишает налоги стимулирующего действия.
Кроме того, на представления налогоплательщиков влияют факторы реализации налогового права и политика налоговых органов. Так, аналитический центр Юрия Левады в августе 2006 г. провел репрезентативный опрос 1600 россиян в возрасте 18 лет и старше в 128 населенных пунктах 46 регионов России. На вопрос «Почему Ходорковский сидит в колонии» 48 % ответили: «Потому, что не "договорился" с кремлевскими чиновниками» и только 19 % - «Потому, что не платил налоги» (и еще 33 % затруднились ответить).
