Развитие системы документационного обеспечения управления в налоговых органах Российской Федерации на основе новых информационных технологий Куняев Николай Николаевич

Содержание к диссертации

Введение

1. Становление и развитие налоговых органов в период реформирования экономики России 1990-2000-х годов 21

1.1. Исследование нормативно-правовой базы управления и документационного обеспечения в налоговой системе России 1990-2000-х годов 21

1.2. Анализ организационно-функциональной структуры управления в налоговой системе России 1990-х годов 45

2. Исследование организации документационного обеспечения управления системы налоговых органов России в 1990-2000-х годах 74

2.1. Анализ процессов документационного обеспечения управления налоговой системы России 74

2.2. Организационно-технологическое сопровождение модернизации документационного обеспечения управления налоговой системы России в 1990-2000-х годах 89

3. Перспективы совершенствования документационного обеспечения управления в налоговой системе на основе электронного документооборота 134

3.1. Определение основных направлений развития электронного документооборота в налоговой системе 134

3.2. Теоретико-методические предпосылки и практические задачи. Разработка научной концепции системы управления документацией налоговых органов России

Заключение 172

Список источников и литературы 181

Приложения 205

• Анализ организационно-функциональной структуры управления в налоговой системе России 1990-х годов
• Анализ процессов документационного обеспечения управления налоговой системы России
• Организационно-технологическое сопровождение модернизации документационного обеспечения управления налоговой системы России в 1990-2000-х годах
• Теоретико-методические предпосылки и практические задачи. Разработка научной концепции системы управления документацией налоговых органов России

Введение к работе

Налоговая система является составной частью системы государственного и экономического управления. Эффективность социально-экономической системы управления во многом определяется организацией информационно-документационного обеспечения. Поэтому изучение истории становления и развития делопроизводства и документационного обеспечения управления в системе налоговых органов государственного управления имеет большое теоретическое и практическое значение. Будучи частью большой системы управления, документационное обеспечение, в свою очередь, нуждается в управлении, т.е. в целенаправленном воздействии управляющей подсистемы на управляемую, для достижения максимальной эффективности. Осознание важной роли документационного обеспечения в процессах управления требует постоянной корректировки организационной, нормативно-методической и технико-технологической базы, с целью приведения ее в соответствие с современными реалиями и перспективами развития, что связано, в частности, с необходимостью осуществления ретроспективных исторических исследований как основы прогнозирования.

Потребность в совершенствовании системы управления и документационного обеспечения обусловлена постепенным переходом к информационному обществу, в котором действие информационных законов приобретает всеобщий характер.1

Информация в социально-экономических системах управления выступает как совокупность различных сообщений, сведений, данных о реальных предметах, явлениях, процессах, отношениях. Эти сведения, будучи собранными, систематизированными и обращенными в пригодные для использования формы (в виде документов), служат информационными Юзвишин И.И. Информациология или закономерности информационных процессов и технологий в микро-и макромирах Вселенной. 3-е изд., испр. и доп. - М.: Радио и связь, 1996.

ресурсами общества1.

Документ, как материальный объект и важный инструмент, с зафиксированной в нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенных для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования , представляет предмет исследования для особой научной дисциплины - документоведения, которая изучает функции и роль документа, процессов документирования в историческом развитии.

Организация делопроизводства в России складывалась веками и имеет глубокие корни. На протяжении всей истории, начиная со времен образования Российского централизованного государства и до последнего времени, отдавался приоритет идее государственной организации документов и делопроизводственных процессов3.

В современной организации документационного обеспечения управления, при большом разнообразии используемых носителей и технологий обработки документной информации управления, все более очевидной становится необходимость информационного сопровождения всего жизненного цикла продукции и услуг4.

Избранная для исследования тема отличается особенной актуальностью в настоящее время, когда современная Россия столкнулась с проблемами глубокого реформирования социально-политической и экономической системы. Специфика проблемы заключается в том, что российская налоговая система является отражением осуществляемых в России поисков оптимальных путей развития страны, усугубляемых имеющимися противоречиями в общественном сознании, отсутствием единства в общественных взглядах на приоритетные направления.

Сложившаяся в стране в период существования СССР налоговая система в последние годы претерпела значительные изменения, обусловленные прежде всего распадом СССР, глубокими социально-экономическими реформами и созданием в России собственной нормативной базы для регулирования отношений в области налогообложения.

Важное значение данной темы заключается в том, что изучению подлежит часть отечественной истории, не получившая до сих пор достойного освещения в историко-документоведческой литературе. При разработке данной темы необходимо учитывать особенности организационного строения налоговой системы, ее место и роль в системе государственного управления.

Под термином "налоговая система" в данном исследовании автор понимает следующие категории:

1. Субъекты управления налоговой системы страны, представляющие организационно-функциональную структуру управления трех уровней:

- аппарат федерального уровня управления - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (далее МНС России), включая межрегиональные инспекции МНС России по федеральным округам Российской Федерации и межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам;

территориальные органы управления - Управления МНС России по субъектам Российской Федерации;

низовое звено - налоговые инспекции, учреждения и организации, подведомственные органам управления 1-го и 2-го уровней.

2. Объекты управления налоговой системы - налоги и процессы налогообложения, физические и юридические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Организационные формы и методы документирования процессов налогообложения, информационно-документационное обеспечение взаимосвязей и информационного взаимодействия между субъектами и объектами налогообложения в механизме управления налоговой системы.

Объектом диссертационного исследования является налоговая система России периода 1990-х - начала 2000-х гт. как многоуровневая система управления, включающая в себя комплекс организационно-управленческих структурных образований и их информационные взаимосвязи.

Налоговая система изучается как совокупность органов государственного и социально-экономического управления, объединенных единством целей, задач, функций, нормативно-законодательной, научно- методической, информационно-документационной и технико- технологической базы.

Предметом исследования является комплекс законодательных актов и нормативно-методических материалов, отражающих исторический процесс становления и развития органов и документационного обеспечения управления налоговой системы России. В исследовании рассматривается деятельность органов налоговой системы в совокупности взаимодействия материальных, общественно-политических и социально-психологических аспектов. Особое внимание уделяется определению основных наиболее перспективных направлений развития документационно-информационного обеспечения органов налоговой системы.

Проблема совершенствования документационного обеспечения управления налоговой системы до настоящего времени не была предметом специального историографического и документоведческого изучения. Вместе с тем, в исторической и документоведческой литературе накоплен определенный опыт освоения данной проблемы, в основном с целью получения практических результатов в повышении эффективности деятельности аппарата налоговых органов. В трудах историков многих поколений, посвященных различным проблемам истории государства, общественно-политических систем, экономики и ее отраслей, можно выявить важные факты, наблюдения и выводы, относящиеся к проблеме становления и развития налоговой системы на всех этапах истории. Особый интерес в этом отношении представляют работы ученых, изучавших историю государственных учреждений, из числа которых особо выделим фундаментальную монографию Н.П.Ерошкина1, в которой на широком фоне истории всего государственного аппарата нашли отражение отдельные моменты начальной истории налоговых органов. Важное значение для более полного представления о системе налоговых органов на различных этапах исторического развития России имеет издание ВНИИДАД специального словаря-справочника, содержащего ценные справочные сведения о государственных учреждениях, функции и деятельность которых, в той или иной мере, могут быть отнесены к налоговой системе 2.

Проблема совершенствования организации функционирования налоговой системы в советский период, после свершения Октябрьской революции 1917 года, повлекшей слом существовавшей государственной «« машины, была предметом внимания в аспекте научной организации труда (НОТ) со стороны общественного движения НОТ и советских государственных органов, в частности, НК РКИ и организованного им Института техники управления; созданных в ведомствах, в том числе в Наркомате финансов, в состав которого входили налоговые органы (фининспекции), специальные оргбюро и отделы рационализации, а также акционерного общества "Оргстрой", деятельность которых исследована в ряде работ в 1970-80 гг. коллективом авторов МГИАИ1.

Советский период истории налоговых учреждений можно проследить по работам Т.П.Коржихиной2.

Наиболее полное теоретическое представление о современной налоговой системе России с развернутым историческим экскурсом развития взглядов экономистов и финансистов, правоведов и представителей других смежных отраслей знаний содержит во многих отношениях ценное научное исследование и, одновременно, учебное пособие Т.Ф.Юткиной .

Анализ состояния налоговой системы новейшего периода истории России и перспективы ее дальнейшего совершенствования рассматривались в многочисленных публикациях работ отечественных и зарубежных политологов, экономистов, юристов и представителей других отраслей науки. Результаты исследований и рекомендации отражены в монографиях, статьях периодической печати и учебниках, авторами которых являются Абалкин Л.И., Булатова А.С., Буглай В.В. и Левенцев Н.Н., Лившиц Р.З., Кучеров И.И. и др. Важным для освещения темы становления и развития документационного обеспечения управления в налоговой системе представляются работы историков-документоведов, в различной степени отражающие вопросы делопроизводства, унификации и стандартизации документов, создания предпосылок для автоматизации процессов управления.

В этом отношении заслуживает пристального внимания исследователей деятельность научных центров страны, таких, как Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Федеральной архивной службы России, ряда специализированных документоведческих кафедр вузов России1 и, прежде всего, плодотворно работающих в области теории и практики документоведения и архивоведения, методики подготовки специалистов Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета (до 1991 г. - МГИАИ); кафедры документоведения и документационного обеспечения управления Государственного университета управления2; а также организованных в системе Министерства Российской Федерации по налогам и сборам Всероссийской государственной налоговой академии; Государственного научно-исследовательского института налоговой системы (ГНИЙ РНС); Главного научно-исследовательского вычислительного центра МНС России (ГНИВЦ), осуществляющими в последнее время комплексные научно-исследовательские, проектные и внедренческие работы по совершенствованию управленческой деятельности и технологии информационных процессов в налоговой системе России.

Отечественным документоведением накоплен большой объем знаний, отраженных в научных трудах, монографиях, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах конференций (работы Кузнецовой Т.В., Соковой А.Н., Ларина М.В., Мингалева B.C., Бачило И.Л., Банасюкевича В.Д., Красавина А.С., Степанова Е.А., Андреевой В.И., Янковой В.Ф., Кузнецова С.Л., Пшенко А.В. и др.), в которых получили развитие исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, автоматизации работы с документами1.

Среди новейших исследований обращает на себя внимание коллективная работа - научный доклад ученых ВНИИДАД "Государство и эволюция систем документации" , в которой авторы сформулировали принципиальные положения, касающиеся взаимосвязи истории государственных структур Российской Федерации и эволюции систем документации, определили факторы изменений в документировании и в документационных системах, в частности, Архивном фонде Российской Федерации, проанализировали законодательные акты в области административного права, информации, документации.

Значительный вклад в развитие документоведения внесен докторскими и кандидатскими диссертациями. Различным аспектам теории и практики документоведения, имеющим отношение к теме исследования, посвящены работы Соковой А.Н., Андреевой В.И., Янковой В.Ф., Санкиной Л.В. и многих других исследователей1.

Важное значение для изучения современных проблем документоведения имеет докторская диссертация М.В.Ларина и опубликованные им монографии, в которых проведено глубокое многоаспектное исследование системы управления документацией, определены подходы и намечены перспективные направления ее дальнейшего совершенствования в Российской Федерации. Нельзя не согласиться с М.В.Лариным в том, что в настоящее время первостепенное научное и практическое значение приобретает решение проблемы управления документацией как информационным ресурсом, поскольку организация документов, процессов документирования и документооборота должна носить нормализованный, упорядоченный и законодательно закрепленный характер.

Из обширного круга различных публикаций по проблемам автоматизации процессов управления и документационного обеспечения наиболее привлекательными для данной темы представляются изданные в последнее время методические разработки по вопросам проектирования электронной документации и электронного документооборота, среди которых выделим работу Романова Д.А., Ильиной Т.Н., Логиновой А.Ю1 и переводное издание книги американского специалиста Майкла Дж. Саттона2. Первая из названных интересна, в частности, тем, что в ней излагаются элементы системы электронного документооборота на базе программного комплекса "БОСС-Референт", широко используемого в системе налоговых органов России. Вторая - постановкой задач и разработкой решений по управлению документацией в корпоративных системах, требующих интеграции различных информационных платформ и аппаратно-программных средств.

В этой связи чрезвычайно полезным оказалось знакомство с опытом корпоративной системы ДОУ Банка России, освещенного в ряде публикаций М.П.Бобылевой, где раскрываются не только практические решения, но и выдвигаются важные методические проблемы, связанные с электронным документооборотом3.

Вопросы электронного документооборота рассматриваются в целом ряде работ (Тихонов В.И., Баласанян В.Э., Чернов В.Н., Сокова А.Н., Максимович Г.Ю., Курило А.П., Самолетов Г.И., Бачило И.Л. и др.), однако практического решения данная проблема пока не получила и внедрение электронных документов в деятельность аппарата управления носит ведомственный разобщенный характер1. То же можно сказать и об архивном хранении электронных документов. Эту проблему через подготовку кадров решает факультет технотронных архивов ИАИ РГГУ , изданием соответствующей литературы - секция электронных архивов Российского общества историков-архивистов3.

Проведенный анализ свидетельствуют о том, что проблемы формирования и совершенствования системы управления и документационного обеспечения управления налоговых органов Российской Федерации еще не нашли достаточно полного отражения в публикациях.

В исторической и документоведческой литературе предшествующего периода получили освещение отдельные вопросы истории становления и развития налоговой системы, ее аппарата, научной организации труда и документационного обеспечения управления; наметились основные направления исследовательского поиска при изучении проблемы совершенствования налоговой системы, ее организационного, нормативно- методического, технико-технологического, информационно- документационного и кадрового обеспечения, которые необходимо изучить с позиции новейших теоретико-методологических подходов.

Хронологические рамки исследования охватывают новейший период истории России 1990-х - начала 2000-х гг., в который осуществлялось кардинальное реформирование общественно-политических и социально-экономических основ страны и создавались обновленные государственные структуры управления, в том числе МНС России и система налоговых органов.

Этот временной период выбран с тем, чтобы проследить и выявить тенденции, основные этапы и направления развития документационного обеспечения управления в системе налоговых органов после распада СССР.

Основой методологии диссертационного исследования является системный подход к анализу развития документационного обеспечения управления в системе налоговых органов России. Методология работы представляет собой соединение традиционных общенаучных и специальных историко-документоведческих методов. Для решения поставленных задач использовались методы: сравнительно-исторического и системно- структурного анализа, классификационный, статистический, графический. Методологические основы исследования составили принципы историзма, объективности и системности, диалектическое представление об историческом процессе и возможностях его познания. Для рассмотрения изучаемой проблемы как целостного явления, анализа фактов во всей их совокупности и взаимосвязи, автором использован системный метод. Из специальных исторических методов при написании работы использовались методы сравнительно-исторического анализа, хронологический, ретроспекции и актуализации. Для исследования и освещения проблемы документационного обеспечения использованы специальные документоведческие методы: текстологического анализа, научной организации труда и оргпроектирования, проектирования автоматизированных документационных систем и их графического представления. Тема исследуется в контексте проблемных аспектов теоретического и прикладного документоведения и архивоведения.

Цели исследования заключаются в научном анализе и обобщении исторически сложившихся тенденций становления, развития и совершенствования документационного обеспечения управления в системе налоговых органов России в 1990-х - начале 2000-х гг.

В соответствии с поставленными целями в диссертационной работе решаются следующие задачи:

изучение истории становления и развития налоговых органов России, определение этапов их развития в период новейшей истории страны;

изучение структуры и системы управления в налоговых органах Российской Федерации;

изучение организации и технологии документационного обеспечения управления в системе налоговых органов России;

анализ современного состояния документационного обеспечения управления;

определение направлений дальнейшего совершенствования документационного обеспечения управления в системе налоговых органов России.

Территориальные границы исследования охватывают основные центры налоговой системы России, представленные МНС России, структурными подразделениями центрального аппарата; отдельные типичные территориальные Управления МНС России по субъектам Российской Федерации, выбор которых аргументирован проводимыми в экспериментальном порядке работами по совершенствованию налоговой системы и ее документационного обеспечения, а также районные и межрайонные налоговые инспекции (по отдельным направлениям и вопросам исследования).

Источниковая база исследования определена предметом и задачами исследования и может быть разделена на следующие группы:

Первую группу составляют законодательные акты Российской Федерации: о налогах, налогообложении и порядке взимания налогов, налоговых органах и т.д., среди которых наиболее важное место занимают Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговый кодекс Российской Федерации, части 1 и 21.

Вторую группу составляет законодательство об информации, документации и документационном обеспечении управления, архивном хранении документации2, относящиеся к деятельности налоговых органов.

Третья группа источников — межведомственные нормативно-методические материалы, изданные Росархивом, Госстандартом России, Миннауки России и др. по организации документационного обеспечения управления, проектированию и внедрению новых информационных технологий в органах управления, и, в частности, в налоговой системе3.

Четвертая группа представлена организационно-правовой и распорядительной документацией оперативного делопроизводства центрального архива МНС России (решения коллегии, приказы министра, положения, инструкции, правила и т.п.), регламентирующей организационно-функциональную структуру и организацию деятельности налоговых органов, их задачи и функции, компетенцию, права и ответственность.

Пятую группу составляют плановая, отчетно-статистическая, информационно-аналитическая документация МНС России и подведомственных научных организаций (технические задания и отчеты по НИР, сметная документация, спецификации аппаратно-программных средств и т.п.), относящаяся к организации научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ по совершенствованию документационного обеспечения и информатизации процессов управления в системе налоговых органов.

Шестую группу составляет специальная документация налоговых органов, отражающая специфические фискальные функции ведомств. Необходимо учитывать, что стратегия развития налоговой системы предусматривает упрощение процессов взаимодействия объектов и субъектов налогообложения на основе широкомасштабного применения новых информационных технологий и обработки информации.

Определенную научную ценность представляют публикации и отчеты об изучении зарубежного опыта организации документационного обеспечения управления в сфере налогообложения1.

Документы, используемые в исследовании, отличаются высокой степенью достоверности, позволяют осуществить обобщение и анализ, получить оценку общего положения реальной организации

Налоговая система Эстонии: это просто и эффективно // Экономическое обозрение. - 2000. - № 7, февраль; Васильев И.В. Еще раз о реформах // Экономика Приднестровья. - 2000. - № 1-2; Линвуд Т. Гайгер. Макроэкономическая теория и переходная экономика. - М.: Инфра-М, 1996; Макконнелл Кемпбелл Р. Экономикс: Принципы, проблемы и политика/ Макконелл Кемпбелл Р., Брю Стенли Л. - М., 1996.

документационного обеспечения управления в налоговой системе страны и определить возможности ее дальнейшего совершенствования.

Документационное обеспечение управления в налоговой системе России в 1990-х - начале 2000-х гг. впервые исследуется комплексно.

В работе предпринимается попытка на основе системного подхода к изучению проблемы, при котором документационное обеспечение управления налоговой системы рассматривается как целостное явление, на основе анализа совокупности фактов и их взаимосвязей восполнить пробел в историческом документоведении, обусловленный тем обстоятельством, что до настоящего момента историко-документоведческие исследования налоговой системы носили фрагментарный прикладной характер.

Практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее положений и выводов при планировании и проведении в дальнейшем научно-исследовательских и внедренческих работ по совершенствованию документационного обеспечения управления налоговой системы. Данные, полученные при исследовании, могут быть использованы при разработке государственной политики и подготовке законодательных актов и постановлений правительства по повышению эффективности налоговой системы.

Исследование состоит из введения, трех глав, заключения и приложений.

Введение содержит анализ состояния научной разработанности исследуемой проблемы в исторической и документоведческой литературе и характеристику источниковой обеспеченности темы.

В первой главе - "Становление и развитие налоговых органов в период реформирования экономики России 1990-2000-х годов" исследуются вопросы формирования самостоятельной системы налоговых органов России. На основе проведенного в главе анализа изменений законодательной базы страны в период экономических преобразований, вызвавших стремительный рост многоукладное и количества новых предприятий различных форм собственности, расширения сферы малого предпринимательства и развития рыночных отношений, выявлены наиболее важные законодательные и другие нормативно-правовые акты, послужившие фундаментом создания системы налоговых органов и механизмов налогового администрирования в Российской Федерации, включая регулирование налоговых правоотношений, требующих соответствующего документационного обеспечения.

Во второй главе - "Исследование организации документационного обеспечения управления системы налоговых органов России в 1990-2000-х годах" исследуется круг проблем, связанных с формированием и совершенствованием организационно-методических основ построения и функционирования процессов документационного обеспечения управления налоговой системы России в 1990-х годах. При этом выявлена недостаточная полнота внутриведомственного нормативно-методического обеспечения, его несоответствие возрастающим требованиям системы управления и документирования деятельности налоговых органов. Проведен анализ организационно-технического сопровождения модернизации документационного обеспечения управления налоговых органов России. Освещены стратегия, тактика и достижения МНС России в совершенствовании информационно-технологических и документационных процессов.

В третьей главе - "Перспективы совершенствования документационного обеспечения управления в налоговой системе на основе электронного документооборота" рассматриваются направления развития электронного документооборота как составной части системы управления налоговых органов. В главе разработаны методические подходы к решению проблемы дельнейшего совершенствования документационного обеспечения управления, когда ситуация с автоматизацией документационного обеспечения управления в системе МНС России достигла такого уровня, при котором все элементы автоматизированной информационной технологии, отработанные в различной степени, необходимо преобразовать в современную интегрированную систему корпоративного управления документацией. 

Анализ организационно-функциональной структуры управления в налоговой системе России 1990-х годов

Политические перемены, вызванные быстро прогрессировавшими процессами распада СССР, в качестве одной из первоочередных мер по формированию государственной экономической и финансовой самостоятельности России повлекли создание в 1991 г. Государственной налоговой службы России.1.

Вслед за Указом Президента РСФСР, положившим начало образованию Государственной налоговой службы РСФСР, последовало издание распоряжения Президента РСФСР, упорядочившего вопросы финансирования деятельности Государственной налоговой службы РСФСР и материально-технического обеспечения государственных налоговых инспекций, и специального Указа Президента РСФСР, которым было утверждено Положение о Государственной налоговой службе России, определившее основы организационной структуры, задачи и функции Госналогслужбы России.

Новый Указ Президента РСФСР способствовал значительному повышению роли и организационному укреплению Госналогслужбы России, обеспечению независимости ее деятельности, сохранению и развитию кадрового потенциала.

Изначально система налоговых органов Российской Федерации формировалась как централизованная, состоящая из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственной налоговой службы Российской Федерации во главе с Руководителем) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам и районам в городах, которые становились юридическими лицами, имеющими самостоятельные сметы расходов, текущие счета в банках, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

В соответствии с утвержденным Положением 1991 г., Государственная налоговая служба Российской Федерации входит в систему центральных органов государственного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Государственная налоговая служба Российской Федерации и ее органы на местах в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР"1, другим законодательством Российской Федерации и республик в ее составе, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Верховного Совета Российской Федерации, Верховных Советов республик в составе Российской Федерации, постановлениями и решениями Правительства Российской Федерации, постановлениями и решениями органов государственной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов и районов в городах по налоговым вопросам в пределах предоставленных им законодательством и утвержденных Положением прав.

Главной задачей Государственной налоговой службы Российской Федерации является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полной и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации и республик в ее составе, органами государственной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов, районов в городах в пределах их компетенции.

Центральный аппарат Государственной налоговой службы Российской Федерации руководит работой государственных налоговых инспекций и выполняет следующие основные функции: - проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежей в бюджет; - проводит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, у граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет; - обобщает и анализирует отчеты государственных налоговых инспекций о проделанной работе и разрабатывает предложения по их совершенствованию; - проводит обследования и проверки организации работы налоговых инспекций на всех уровнях, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений; - проводит мероприятия по профессиональной подготовке и переподготовке кадров; - осуществляет связь с налоговыми службами Содружества Независимых Государств, иностранных государств и международными налоговыми организациями; - подготавливает совместно с Министерством экономики и финансов Российской Федерации и реализует межправительственные соглашения во избежание двойного налогообложения доходов и имущества юридических и физических лиц стран-участниц; - осуществляет меры по созданию информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работ государственных налоговых инспекций.

В центральном аппарате Государственной налоговой службы Российской Федерации, в государственных налоговых инспекциях по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу образуются коллегии в составе руководителя (председатель) и заместителей руководителя (начальника) налоговой службы РФ (инспекции) по должности, а также других руководящих работников Государственной налоговой службы Российской Федерации (инспекции).

Состав и численность коллегии центрального аппарата Госналогслужбы России утверждается Правительством Российской Федерации, а коллегии государственных налоговых инспекций Руководителем Государственной налоговой службы Российской Федерации.

Анализ процессов документационного обеспечения управления налоговой системы России

Объективный исторический процесс социально-экономического развития страны, отразившийся, в частности, в налоговом законодательстве 1990-х годов и вызвавший создание самостоятельной системы налоговых органов Российской Федерации, также как повседневная деятельность налоговых органов, закономерно сопряжены с документированием управленческих процессов, созданием документов и необходимостью организации работы с документами и содержащейся в документах информацией на всех стадиях их жизненного цикла1. Исследование и теоретическое осмысление документационных процессов, несомненно, имеет важное значение для практического приложения в сфере налогообложения и совершенствования ее документационной системы.

При формировании в начале 1990-х годов налоговых органов России естественным образом наследовалась действовавшая на тот момент система документации и делопроизводства, которая строилась на основе общих требований Государственной системы документационного обеспечения управления2, во многом заимствованных из предшествующей Единой государственной системы делопроизводства1, созданной еще в 1960-х годах, и предназначенной, главным образом, для упорядочения и обеспечения единообразия работы с управленческой организационно-распорядительной документацией2.

Достоинство указанных документов нормативно-методического характера заключалось, в частности, в том, что на основании или, по крайней мере, с учетом их, строились создаваемые в тот период автоматизированные системы управления (АСУ), особенно автоматизированные системы контроля исполнения документов и поручений руководства, а также заявлений, обращений, предложений и жалоб граждан в министерствах, ведомствах, учреждениях, предприятиях и организациях - различные АСКИД, АСД, АСОД и др., а также в весьма многочисленных разработках индивидуальных и коллективных АРМов. В основе всех их лежали обязательность регистрации (учета), регистрационных процедур и операций .

Изложенная ситуация проявилась в ходе формирования и деятельности системы налоговых органов Российской Федерации в 1990-х годах. Например, в центральном аппарате Госналогслужбы РФ до 2001 г. действовала АСКИД, построенная еще в 80-х годах на базе программной среды DOS4.

Вместе с появлением новых задач, расширением налогооблагаемой базы, увеличением объемов обрабатываемых документов и численности налоговых органов всех уровней управления все более обострялся вопрос оптимизации и повышения эффективности документационного обеспечения управления.

В работе М.В.Ларина, базирующейся на трудах многочисленных предшественников, последовательно и, на наш взгляд, убедительно, проведена мысль об объективной трансформации все более углублявшихся представлений о значении и организации делопроизводства через документационное обеспечение управления к автоматизации управления документацией и информационному менеджменту1.

Рост объемов документируемой информации на всех уровнях системы налоговых органов иллюстрируется следующими примерами. Если в 1991 г. отчет о поступлениях налогов и платежей состоял из 40 показателей, в 1996 г. их стало 234, то в 2000 г. - около 600. Объем формы налогового отчета по задолженности налоговых платежей за 10-летие увеличился с 9 показателей в 1991 г. до 223 - в 1996 г. и до 843 - в 2000 году2.

В целом по стране и отдельным регионам за рассматриваемый период наблюдается, при относительно стабильной численности работников налоговых органов, значительное увеличение таких показателей, как - количество налогоплательщиков юридических и физических лиц; - динамика роста количества организаций, приходящихся на одного специалиста налоговых органов; - налоговые поступления, "собираемость" налогов (в расчете на 1 специалиста налоговых органов) . Постоянен и значителен рост объемов документации в центральном аппарате управления системы налоговых органов. Средний ежегодный прирост количества документации за 10-летие здесь превышает 20%4. Поиск путей повышения эффективности управления документационными процессами в налоговых органах связан с реализацией концепции и проекта их модернизации на основе информатизации и компьютеризации. Специальной комиссией на конкурсной основе, после тщательного анализа предлагаемых на рынке систем электронного документооборота, в качестве базового был выбран программный продукт "БОСС-Референт" ЗАО "Фирма "АйТи" на платформе Lotus Notes1.

Организационно-технологическое сопровождение модернизации документационного обеспечения управления налоговой системы России в 1990-2000-х годах

Одним из основных направлений и неотъемлемой составной частью модернизации налоговой службы России в 1990-2000-х годах стало совершенствование документационного обеспечения управления налоговых органов.

Многочисленные изменения в 1990-х годах функций и, соответственно, организационной структуры налоговых органов, и, наоборот, не менее частые модификации организационной структуры, влекущие за собой изменения функций, и как следствие - обновление штатного состава специалистов1 и изменение состава документации и содержащейся в ней информации, с очевидной тенденцией постоянного роста управленческих документов, реквизитов и показателей2 отражают объективность действия закона коррелятивности, гармонического соответствия, взаимодействия субъекта и объекта управления в социально-экономических системах, к которым в полной мере относится система налоговых органов страны. Роль приводного ремня в механизмах управления подобного рода систем выполняют информационные процессы, среди которых документация и документационное обеспечение занимают большое место в количественном, но особенно важное - в качественном (правовом) отношениях3.

К середине 1990-х годов экономические реформы в стране достигли такого уровня, когда особо остро потребовалось для обеспечения вхождения России в мировое рыночное пространство проведение в согласование российского законодательства с международными правовыми нормами, требующими "прозрачности" финансово-бухгалтерской информации (документации) и других подобных условий, в т.ч. в области информационного обмена1.

Налоговая система страны так же, как и другие сферы экономического управления, нуждалась в преобразованиях, базисом которых стали, наряду с развитием нормативно-правовой, законодательной основы, разработкой Налогового кодекса РФ, мероприятия по модернизации налоговой службы в соответствии с решением Правительства Российской Федерации2, а также предшествовавшими этому и последовавшими вслед за принятием Постановления Правительства РФ распорядительными документами органов управления Госналогслужбы РФ разных уровней .

Наиболее важными мероприятиями начального периода реализации проекта модернизации налоговой службы были мероприятия организационного характера. Опыт подобной работы в научной литературе до сих пор освещен слабо, поэтому нам представляется целесообразным рассмотреть ниже отдельные элементы организационного проектирования, планирования и ведения модернизации сложных социально значимых объектов, к которым, несомненно, относится налоговая служба.

Головным организатором и участником проекта модернизации системы налоговых органов является с момента создания Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Правовая форма взаимодействия между участниками определяется международными соглашениями, действующим законодательством РФ, существующей практикой реализации аналогичных проектов. Участниками организационной схемы реализации проекта также являются: - Министерство финансов РФ; - Координационный комитет; - Головной офис Всемирного Банка (в лице ответственного за проект); - Московская резидентная миссия Всемирного Банка; - Группы реализации и поддержки проекта; - Организации, оказывающие техническую помощь и консультации; - Независимые консультанты; - Агенты по закупкам аппаратно-программных средств; - Аудиторские организации. МНС России участвует в составе: - Директора проекта (заместитель Министра Мишустин М.В.); - Руководителя проекта; - Рабочих групп по направлениям деятельности; -Департаментов и отделов центрального аппарата МНС России, причастных к работам, проводимым по проекту; - Налоговых органов Нижегородской области и налоговых органов Волгоградской области1, к которым позднее присоединились налоговые органы г. Москвы. Цели, задачи и функции между участниками проекта модернизации распределялись следующим образом. Координационный комитет осуществляет надзор за внедрением проекта и использованием средств займа и государственного бюджета. Помимо осуществления надзора, на Координационный комитет была возложена ответственность за проведение внутриведомственных организационных и управленческих реформ, координация деятельности различных заинтересованных ведомств в решении проблем, требующих межведомственного согласования. Координационный комитет содействовал комплексному планированию и координировал руководство различными направлениями деятельности по модернизации налоговых органов РФ. Основными функциями Координационного комитета были: - обеспечение достижения целей и задач проекта, определенных соглашениями между Правительством России, Всемирным Банком и

Международным Валютным Фондом; - рассмотрение и представление на утверждение крупных программ и общей концепции Проекта модернизации налоговых органов; - рассмотрение и представление на утверждение технического задания для Проекта и других важнейших проектных документов; - представление на утверждение инстанций политической программы Проекта и обеспечение его практической реализации (определение основных и промежуточных целей и задач Проекта, рассмотрение и представление на утверждение планов практической реализации проекта, выделение необходимых финансовых, трудовых и материальных ресурсов) с целью создания всеобъемлющего плана модернизации налоговых органов; - обеспечение контроля над соответствием работ по Проекту целям и задачам развития налоговой системы России, практическим потребностям местных налоговых органов; - координация работы всех структур МНС России и иных организаций, участвующих в реализации проекта; - обеспечение оперативного взаимодействия по вопросам Проекта с руководящими органами Всемирного Банка и Международного Валютного Фонда; - обеспечение оперативного взаимодействия по вопросам Проекта с Правительством России и Министерством финансов РФ; - формирование и представление на утверждение бюджета Проекта на всех стадиях его реализации, распределение финансовых и материальных ресурсов, осуществление общего контроля за их использованием; - обеспечение стратегического контроля над выполнением проектных работ (по срокам, качеству, стоимостным показателям), а также оперативного контроля по вопросам планирования и координации; - обеспечение контроля за подбором и расстановкой российского персонала для заполнения штатных должностей в подразделениях проекта, комплектация групп специалистов для обучения и ознакомительных поездок; утверждение договоров и контрактов с юридическими и физическими лицами на выполнение работ по Проекту, утверждение тарифов и расценок по договорным работам (консультанты, переводчики, эксперты и пр.); - представление на утверждение договоров и контрактов с юридическими и физическими лицами на выполнение работ по Проекту, утверждение тарифов и расценок по договорным работам (консультанты, переводчики, эксперты и пр.); - обеспечение информационной работы по реализации Проекта модернизации (получение необходимых материалов и документации, доведение информации о реализации проекта по системе Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, организация семинаров); - предоставление на утверждение кандидатур на должности советников и консультантов, предусмотренные Соглашением о займе; - обеспечение внедрения и интеграции проектных разработок в системе Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Теоретико-методические предпосылки и практические задачи. Разработка научной концепции системы управления документацией налоговых органов России

Эволюция налогообложения и налоговой политики в 1991-2001 годах, многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1991-2001 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали различные актуальные проблемы социально-экономического развития страны.

На основном этапе налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, - большую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием собственного налогового законодательства. Они должны включать в себя также: - установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение; - усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений; налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, направленное на создание рациональной, стабильной и предсказуемой налоговой системы. В рамках осуществления налоговой реформы должны быть достигнуты следующие цели: - повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, путем отмены имеющихся необоснованных льгот); - отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего, оборотных налогов); - исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов; - улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля; - сокращения числа контролирующих органов; - упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах); - сокращения возможностей для уклонения от налогообложения. Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует: - добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками; - отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий; - снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда; - разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов; - по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, снизить ставку НДС. Упрощение налоговой системы будет достигаться за счет: - установления закрытого перечня налогов и сборов; - сокращения числа налогов и сборов; - максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты; - обеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы. Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять несколько лет.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц может стать дополнительным стимулом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Одним из приоритетных направлений развития налоговой системы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и закрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.