Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обоснование связи бюджетной политики с социально-экономическим развитием страны 10-52
1.1. Бюджетный процесс с точки зрения государственной политики повышения конкурентоспособности национальной экономики . 10
1.2. Угроза низкой эффективности бюджетных расходов . 32
Глава 2. Совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации 53-101
2.1. Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации 53
2.2. Задачи государства по повышению эффективности реформирования бюджетного процесса 82
Глава 3. Повышение эффективности управления государственными расходами 102-140
3.1. Создание системы финансового контроля, ориентированного нарезультат 102
3.2. Организация внутренней деятельности Судебного департамента при Верховном суде РФ в соответствии с принципами бюджетирования, риентированного на результат 120
Заключение 141
Список использованной литературы
- Бюджетный процесс с точки зрения государственной политики повышения конкурентоспособности национальной экономики
- Угроза низкой эффективности бюджетных расходов
- Задачи государства по повышению эффективности реформирования бюджетного процесса
- Организация внутренней деятельности Судебного департамента при Верховном суде РФ в соответствии с принципами бюджетирования, риентированного на результат
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективное и ответственное управление общественными финансами является- ключевым элементом любой национальной экономики, обеспечивающим стабильные и благоприятные условия для устойчивого развития^ и повышения благосостояния граждан; страны. Значимость^ проблемы эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной в условиях глобализации, которая создает новые риски за счет воздействия на общественные финансы резких изменений цен на сырьевые товары, климатических изменений и стихийных бедствий, базовых демографических тенденций, повышающих требования к пенсионному обеспечению, социальной, поддержке и-здравоохранению^ растущей взаимозависимости.систем.налогообложения.
В'ответ на эти вызовы современного глобального мира многие страны. осуществляют модернизацию системы у правления, общественными финансами, уделяя особое внимание проведению» ответственной1 бюджетно-налоговой* политики, средне- и долгосрочному бюджетному планированию в* целях обеспечения финансовой стабильности* и, эффективности государственных расходов, повышению' ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В'- Заявлении министров финансов "Группы восьми" к саммиту лидеров стран "восьмерки" (Санкт-Петербург, 2006 г.) отмечалось: «Мы согласны, что ответственное и эффективное управление общественными финансами имеет фундаментальное- значение длж достижения-макроэкономической стабильности и устойчивого роста, а также обеспечивает надежную основу для надлежащего управления» .
Особенную важность проблема эффективного управления" общественными финансами имеет для России — страны с формирующейся
1 Заявление министров финансов "Группы восьми" к саммиту лидеров стран
"восьмерки"(Санкт-Петербург, 9-Ю июня 2006 года)//
рыночной экономикой, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования и где от преобразований финансовой системы в большой степени зависит успех экономического реформирования'в стране. В России бюджетные реформы начинались с восстановления' эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой- стабильности, а с начала 2000-х годов этот процесс переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающей создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.
Вместе с тем, Президент РФ, признавая, что бюджетная политика в
целом соответствует стратегическим целям экономического развития
Российской Федерации, отмечает, что реструктуризация сложившейся,
бюджетной сети проводится медленно, половинчато, затягивается принятие
важнейших для'реформирования бюджетного процесса^ нормативных правовых
документов' и методической базы . Бичом государственного механизма стало
нарушение бюджетного и финансового законодательства, нецелевое
использование бюджетных средств, и просто1 их разворовывание. На
Всероссийском координационном совещании, руководителей
правоохранительных органов, состоявшемся-21 ноября 2006 года в Кремле под руководством Президента РФ,, отмечалось-распространение таких явлений, как* использование государственными служащими своего служебного положения-в корыстных целях для личного обогащения- или в групповых интересах, преступления- в ходе реализации национальных проектов, злоупотребления должностных лиц и предпринимателей при проведении тендеров^и конкурсов, в том числе с участием организованной преступности.
Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 г.
Таким образом, тема исследования актуальна, и ее актуальность тем. более высока, что на сегодняшний день ее научная разработка явно недостаточна.
В связи с этим необходимо решение следующей научной задачи:
теоретического обоснования основных направлений' реформирования
бюджетного процесса для повышения социально-экономической
эффективности РФ.
Объект исследования: бюджетный процесс в Российской ^Федерации.
Предмет исследования: управление бюджетным процессом в Российской Федерации на примере Судебного департамента при Верховном суде РФ.
Цель исследования: разработка конкретных направлений повышения эффективности использования бюджетных ресурсов для предоставления государственных услуг высокого качества в соответствии с общественными приоритетами.
Задачи исследования: <.
- определение места и роли бюджетного процесса в системе
экономической безопасности современного государства;
- выявление современных угроз, связанных, с низкой эффективностью
бюджетного процесса;
- анализ реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации;
изучение процесса перехода- к управлению по целям Судебного департамента при Верховном суде РФ;
исследование факторов- повышения эффективности государственных расходов;
- формулирование конкретных рекомендаций в отношении задач
государства по созданию системы финансового контроля, ориентированного на
результат.
Методологию исследования составляют:
системный, структурно-функциональный, эволюционный, междисциплинарный подходы, в том числе с позиций экономического, социолого-экономического, правового анализа;
- опора на ключевые положения современной экономической теории - о
социально-экономической глобализации, роли государства в повышении
конкурентоспособности страны, бюджетной политике, развитии человеческого
капитала.
Теоретическая база диссертации; характеризующая степень разработанности в научной литературе проблемы диссертационного исследования, включает труды:
- по финансовой, бюджетной политике государства классиков
экономической теории и современных западных ученых Х.Д: Брюйна,
Дж.М.Кейнса, Дж.Ю.Стиглица, Э.Хансена, Г.П. Хатри \ а также российских
авторов М. Афанасьева, С.Глазьева, Е.Гурвича, А.Илларионова; А.Лаврова, С.
Рогова, Ю. Швецова, Л.Якобсони и др.
1 Брюйн X. Д. Управление по результатам в госсекторе. - М., 2005; Кейнс Дж. М. Общая
теория занятости, процента и денег.- М.,1978; Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного
сектора. - М., 1997.Хансен Э. Экономические циклы и национальный доход. Класики
кейнсианства. - М.,1997; Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном
секторе. - М., 2005.
2 Афанасьев М., Кривогов И. Бюджетная .реформа в»России: первые итоги и возможные
перспективы // Вопросы экономики. 2005. - № 11; Глазьев СЮ. О стратегии* развития
российской экономики. Научный доклад. - М., 2006; Гурвич'Е. Бюджетная и монетарная
политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры // Вопросы экономики. 2006. - №
3; Илларионов А., Н. Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы
экономики. 2002. — № 9; Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на
результаты: Международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3; Рогов
СМ. Функции современного государства: вызовы для России: Научный доклад. - М., 2005;
Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. -
№ 8; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных
финансов. -М. ,1996.
- по общим проблемам экономической безопасности России: таких авторов, как В. Бурцев, Е. Бухвальд, Н. Гловацкая, М. Корнилов, С. Лазаренко, А. Прохожев, С. Степашин, В. Ярочкин и др.1
Вместе с тем, процессы реформирования бюджетного процесса опережают соответствующие научные исследования. Возникают новые проблемы, требующие научного осмысления. Попыткой выполнения этого требования и является предлагаемое диссертационное исследование.
Научная новизна исследования состоит в следующем.
Установлена роль бюджетного процесса в системе экономической безопасности национального государства в современных условиях, которая заключается в том, что рациональное использование ограниченных бюджетных ресурсов может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорять инновационное и инвестиционное развитие, улучшать качество человеческого капитала, что в целом усиливает конкурентоспособность страны и защищенность личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз в экономической сфере.
Выявлена картина современных угроз бюджетной системе страны, связанная с такими факторами, как бюджетный дефицит, неадекватная современным функциям государства структура бюджетных расходов, излишняя централизация доходов государства, низкая эффективность исполнения бюджета, коррупция, непропорциональное темпам роста ВВП увеличение государственных расходов.
Доказана необходимость перехода для повышения эффективности бюджетного процесса и качества государственных услуг от новаций в сфере
1 См.: Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. - № 1; Бухвальд Е., Гловацкая Н., Лазаренко С. Макроаспекты экономической безопасности: факторы, критерии и показатели // Вопросы экономики. - М., 1994. - № 12; Корнилов М.Я. Экономическая безопасность России. Основы теории и методологии исследования. - М., 2005; Общая теория национальной безопасности / Под ред. А.А.Прохожева. - М., 2002; Степашин СВ., Столяров Н.С., Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. - С-П., 2004; Ярочкин В.И. Секьюритология - наука о безопасности жизнедеятельности. - М., 2000.
бюджетного планирования к внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, во все другие стадии цикла управления финансами: на стадию исполнения бюджета, учета и мониторинга, аудита и оценки. Необходимо создавать вертикальную связь между приоритетами, задачами, результатами и мероприятиями бюджетного процесса.
4. Предложено повысить эффективность исполнения' бюджета через
внедрение в общественный- сектор- экономика процессов и процедур
финансового менеджмента: расширение полномочий главных распорядителей
и распорядителей бюджетных средств; установление ответственности за
достижение результатов на всех уровнях бюджетных расходов и
подотчетности; введение в действие эффективного механизма .аудита и оценки,
который обеспечит подотчетность за бюджетные расходы и достижение*
результатов.
5. Выработано1 системное решение дальнейшего продвижения
бюджетной реформы: необходимость ее координации с административной
реформой, реформой государственной (муниципальной)* службы; вовлечение в
процесс реформирования, многочисленных участников и обеспечение их
активной роли, создание заинтересованности в реализации мероприятий
бюджетной реформы; проведение необходимых организационных изменений.
6. Утверждается необходимость организационного, методического,
информационного обеспечения всех формг и уровней государственного
финансового контроля; развития механизма антикоррупционной экспертизы на
всех уровнях исполнения бюджета, включая внешнюю экспертизу,
осуществляемую независимыми экспертами, объединениями* граждан и
предпринимателей.
Положения, выносимые автором на защиту:
- обоснование роли бюджетного процесса и бюджетной реформы в РФ с точки зрения, обеспечения экономической безопасности страны;
- направления дальнейшего реформирования бюджетной системы
страны как составной части системы обеспечения экономической безопасности
страны;
- приоритеты государственной политики в формировании новой модели
организации бюджетного процесса.
Практическое значение исследования состоит в том, что в нем сформулированы предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее развитие бюджетной реформы и повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.
Теоретические материалы, изложенные в диссертационном
исследовании, могут быть использованы в учебном процессе при преподавании
общественных, прежде всего, социально-экономических и научных дисциплин,
связанных с обеспечением национальной безопасности. Полученные выводы и
результаты исследования могут быть применены при разработке и реализации
мероприятий бюджетной реформы федеральными, региональными и
местными органами исполнительной власти, а также организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре национальной безопасности РАГС, на мероприятиях органов судейского сообщества: совещании-семинаре с заместителями председателей верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов (15 апреля 2006 г.); совещании-семинаре с председателями советов судей субъектов РФ (23 июня 2006 г.); совещании-семинаре с председателями верховных судов.республик, краевых, областных и равных им судов (24 января 2007 г.); на заседании Президиума Совета Судей РФ ( 20 апреля 2007 г.); в публикациях автора.
Бюджетный процесс с точки зрения государственной политики повышения конкурентоспособности национальной экономики
Одним из.основных инструментов экономической политики государства является,бюджетная политика - целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования, доходов и расходов бюджета. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется от 30\до 50 % национального дохода.
Бюджет и государственная бюджетная система в целом являются совокупностью1 экономических отношений, возникающих в процессе-распределения и перераспределения» ВНП и национального дохода. В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, обладающее всеми функциями, принадлежащими финансам (Рисунок. 1): - перераспределение национального дохода;, - государственное регулирование и стимулирование экономики; - финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства; - контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Являясь частью финансов, государственный бюджет имеет особенности, отличающие его от других сфер и звеньев финансовых отношений: - это особая экономическая форма перераспределительных отношений, связанных с обособлением части ВВП в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований; - с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода, реже - национального богатства между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности; - пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем у других звеньев финансов, определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития; - область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями. Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.
При правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы, общественного производства.
Государственный бюджет как форма образования и использования централизованного фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти имеет силу закона.
Регламентированная, законом деятельность органов власти по-составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета называется бюджетным процессом. Основные задачи бюджетного процесса: выявление материальных и финансовых резервов государства; - максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; - согласование бюджетов с реализуемой экономической і программой; - осуществление бюджетного- регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства; экономическими регионами и др.
Центральной стадией- бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда является исполнение бюджета1. Исполнение бюджета - это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий-финансовый год в соответствии с финансовым планом государства2
Доходная часть бюджета формируется за счет налогов, сборов и иных платежей в соответствии бюджетным и налоговым законодательствами. Расходы бюджета ежегодно утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. По своему функциональному назначению государственные расходы могут быть объединены в следующие группы: - государственные услуги общего назначения; оборона, общественный порядок и безопасность (сюда входят расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка, безопасности и т.п.); - общественные и социальные услуги (расходы на образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.); - государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (расходы на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономического характера, создание новых рабочих мест и т.п.); - прочие функции (выплаты процентов и расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам).
Угроза низкой эффективности бюджетных расходов
Неэффективное управление общественными финансами тормозит развитие страны и создает угрозы экономической безопасности. Экономическая безопасность понимается в экономической теории как защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в экономической сфере от внутренних и внешних угроз и достигается через установление баланса этих интересов (Таблица 4.)
Личность Реализация конституционных прав на собственность, на достойный труд, на профессиональное развитие, повышение квалификации, качества и уровня жизни
Общество согласования социально-экономических интересов всех его групп и слоев, ослабление имущественной и социальной дифференциации
Государство Незыблемость конституционного строя,законность и поддержание правопорядка нормальное функционирование системыгосударственного управления, минимизация коррупции Обеспечение принципов равнойконкуренции Экономическая и социальная стабильность Рост ВВП, инновационное развитие рост человеческого капитала
Угрозу социально-экономической стабильности общества, всей системе финансовых взаимоотношений государства с общественными институтами и гражданами представляет бюджетный дефицит - превышение совокупных государственных расходов над государственными доходами. Недостаточный бюджет крайне сужает свободу выбора правительства в осуществлении экономической политики, не позволяя, в целях стимулирования экономического роста, снизить налоги на предприятия, осуществлять инвестиционные программы. Дефицит бюджета не позволяют государству выполнять свои основополагающие социальные функции, снижает уровень жизни в стране и уровень развития человеческого капитала, усиливает имущественную и социальную дифференциацию. Бюджетный дефицит требует внутренних и внешних заимствований, что приводит к большой доле государственного долга, что негативно сказывается на последующих поколениях. Бюджетный кризис 90-х годов XX века в России продемонстрировал реальные угрозы, связанные с невозможностью собрать налоги, потратить их, проконтролировать исполнение бюджета. В это время расходы государственного бюджета снизились с 50 процентов (в начале 90-х годов) до 36 процентов ВВП, что привело к значительному сокращению всех статей бюджета, в том числе и социальных: государство не смогло исполнять часть взятых на себя обязательств. Характерно, что структура расходов изменилась прежде всего за счет резкого сокращения расходов на оборону и на народное хозяйство: их доля в ВВП упала с 30% в 1990 году до 6,6% в 19961.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2001 году» от 31 мая 2000 г. отмечалось: «Мы не обеспечиваем в полном объеме финансирование льгот и социальной помощи ветеранам и инвалидам. Накопилась значительная задолженность по детским пособиям. Эти и другие федеральные обязательства... финансируются приблизительно на треть. Государство продолжает перекладывать социальные расходы на предприятия, устанавливая, низкие тарифы для населения и бюджетных организаций. Оказывая помощь всем сразу, мы не можем реально защитить малообеспеченных граждан. Существующее положение закрепляет своеобразный "контракт" между государством и обществом, одна из сторон которого не в полной мере исполняет свои обязательства, а другая пользуется зачетами, льготами, отсрочками, чтобы не исполнять свои. Такой "контракт" является одной из главных причин неравных условий конкуренции, масштабного кризиса неплатежей и оттока капитала»2.
Дефицит федерального бюджета по нормам международной статистики (с учетом процентов по государственным ценным бумагам) составил 8,1% к ВВП1. Его стали покрывать за счет денежной эмиссии, что повлекло новые беды: инфляцию, рост цен, дальнейшее снижение уровня жизни. Президент страны отмечал: «денег в казне уже не хватало ни на текущие бюджетные расходы, ни на еженедельные выплаты по государственным облигациям. Причем если бы все поступавшие в бюджет средства шли на погашение ГКО, то их все равно не хватило бы для решения данной задачи. Единственным возможным способом покрытия расходов было рефинансирование облигаций за счет размещения новых выпусков. ...В итоге ГКО... из-за хронического бюджетного дефицита превратились в "пирамиду" . Внешним источником финансирования бюджетного дефицита стали кредиты международных финансовых организаций, главным образом МВФ. В расходах федерального бюджета государственный долг и нарастающие платежи по его обслуживанию увеличились с 8% в 1994 году до 30% в 1998 году, что таило в себе опасности банкротства нации и долгового бремени для будущих поколений.
Об опасности бюджетного дефицита как для экономического -роста страны, так и для развития мировой экономики предупреждает США в настоящее время Международный валютный фонд. Согласно прогнозу МВФ, без контроля за бюджетным дефицитом, производство США в 2020 году уменьшится на 3,75 процента, а суммарный показатель мира - на 4,25 процента. Это, по мнениям экспертов МВФ, негативно скажется на мировой экономике . Отмечая рекордный рост внешнеторгового дефицита, американский ученый Л. Котликофф предсказывает банкротство США, которые, по его мнению «бездумно закладывают слишком большие траты на будущее, фактически одалживая деньги у будущих поколений. Это может привести к тому, что будущие расходы США превысят доходы страны более чем на 65 триллионов долларов: эта цифра более чем в пять раз больше ВВП США и почти в два раза больше объема национального богатства. Это цифра является огромной еще и потому, что на фоне сокращения доходов бюджета из-за проведения политики сокращения налогов, растут государственные затраты на соцобеспечение, и растет количество людей, которые на эту помощь смогут претендовать»1.
Европейский Союз, учитывая ключевую роль общественных финансов в устойчивом экономическом росте, повышении занятости и благосостояния населения, установил, что бюджетный дефицит не должен быть выше 3% и государственный долг не должен превышать 60% ВВП2. Данные критерии распространяются не только на использование бюджетных средств ЕС, но являются обязательными условиями вступления в ЕС. В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ также предусматривается: - размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации; - размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета; - размер дефицита местного бюджета, не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
Задачи государства по повышению эффективности реформирования бюджетного процесса
Реформа бюджетного процесса, связанная с внедрением среднесрочного бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, упорядочения бюджетного процесса, должна продолжиться. Пока что все усилия концентрировались на стадии составления проекта бюджета. Теперь реформу необходимо распространить на все другие стадии бюджетного процесса - исполнение бюджета, составление отчетности и оценку достигнутого. Для этого требуется целенаправленно внедрять в государственный сектор финансовый менеджмент, коренным образом повысить качество государственного управления. Реформирование системы управления общественными финансами — это не изолированный процесс. Он требует увязки и координации с административной реформой и реформой государственной службы. Без принятия минимальных государственных социальных стандартов, поддающихся стоимостной оценке, нельзя обеспечить справедливость в межбюджетных отношениях. В значительной степени успех реформирования общественных финансов зависит от опыта, уровня компетенции государственных служащих, их решимости обеспечить проведение бюджетной реформы. С 1 января 2007 года вступил в действие 131-й Федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления». А это означает, что появляется целая армия -новых муниципальных служащих (теперь в стране вместо 11,5 тыс. муниципальных образований стало 24,5 тыс.) с новыми обязанностями о благоустройстве, социальной поддержке населения, инфраструктуре муниципального образования. Эти вопросы требуют постоянного повышения квалификации персонала с учетом особенностей конкретной работы, своевременного предоставления надлежащей методологической поддержки.
В России приняты концепции проведения всех составляющих реформы государственного управления, разработано соответствующее законодательство, созданы рабочие Комиссии по осуществлению реформ. Однако все они реализуются фрагментарно, непоследовательно. Например, работа по созданию системы планирования индикаторов деятельности органов исполнительной власти в увязке с их бюджетами началась лишь летом 2004 г. и еще не завершилась. Необходимо разработать нормативные правовые акты, направленные на реализацию Концепции административной реформы в Российской Федерации. Все ступени бюджетной реформы необходимо жестко согласовывать с мероприятиями административной реформы и реформы государственной службы. Нуждается в совершенствовании нормативная и методическая база процесса бюджетирования, ориентированного на результат. До настоящего времени методика ведения реестра расходных обязательств регулируется письмами Министерства финансов РФ. Необходимо законодательно утвердить системные изменения в бюджетном процессе, без чего действующие обязательства в большей части не являются зафиксированными в части объемов, и подлежат обсуждению. Анализ опыта ведения реестров расходных обязательств показывает необходимость внесения изменения в Бюджетную классификацию. В настоящее время связь бюджетной классификации с нормативно-правовыми актами отсутствует, что обусловлено сложностью выделения части расходов статьи или вида в отдельное обязательство, а также невозможностью проверки объемов расходных обязательств, не полностью соответствующих статьям.
Важно принять качественный закон «Об официальном бухгалтерском учете», который поможет ускорить переход российских предприятий на международные стандарты -финансовой отчетности (МСФО), обеспечит гарантии получения полезной финансовой информации заинтересованными лицами и сформирует новый правовой механизм регулирования бухгалтерского учета. Необходимо разрешить ведение бюджетного учета операций со средствами федерального бюджета на основании документов в электронном виде без подтверждения на бумажном носителе.
Дальнейшее продвижение бюджетной реформы диктует необходимость уточнения бюджетных полномочий и ответственности всех участников бюджетного процесса. министерствами и руководимыми ими федеральными службами и федеральными агентствами, а также между службами и агентствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Принцип разделения ведомств на правоустанавливающие и исполнительные в России реализован половинчато.
Во-первых, министерствам подчинили «профильные» агентства и службы, что сразу же создало коллизию: какими инструментами министр может проводить политику и что такое независимость агентства? Во-вторых, агентствам не дали «хозрасчетных» прав, они остались маленькими министерствами «по распределению бюджета». Появились старшие министерства и младшие, им подчиненные, а учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, то старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны1.
Для закрепления структурных изменений государственного сектора, способных повысить его эффективность, необходимо поэтапно делегировать ведомствам (и соответственно, их сотрудникам на соответствующих уровнях) более высокую степень свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт показывает, что наличие управленческой самостоятельности действительно стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы. Необходимо разработать и утвердить регламенты, четко прописывающие функции и детализирующие отношения между министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, что повысить эффективность их взаимодействия, обеспечит координацию действий подразделений, отвечающих за стратегическое планирование, за исполнение бюджета и непосредственно за профильную деятельность СБП. Для повышения эффективности бюджетного процесса необходимо совершенствовать управление государственной собственностью.
Организация внутренней деятельности Судебного департамента при Верховном суде РФ в соответствии с принципами бюджетирования, риентированного на результат
Принципы бюджетного планирования внедряются в Судебном департаменте при Верховном суде РФ. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Организационное обеспечение деятельности судов включает мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.
Финансирование судебной системы осуществляется на основе "отдельной строки" в федеральном бюджете1. Необходимость привлечения дополнительных ресурсов для решения многообразных проблем, связанных с выполнением значительных по объему и срокам реализации инвестиционных проектов, обусловила также применение программно-целевого метода. В целом, бюджетные средства, направленные на содержание судов и системы Судебного департамента возросли в 2006 году по сравнению с 1998 годом (на момент становления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации) более чем в 15,5 раза и в 2006 году составили 54,4 млрд. рублей, что позволило существенно увеличить заработную плату судей, обеспечить суды компьютерной техникой, автотранспортом, расходными материалами и предметами снабжения, материально-техническими средствами. Расходы на содержание судебной системы, осуществляемые Судебным департаментом как главным распорядителем бюджетных средств, ориентированы на конечный результат, который, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. В докладе о результатах и основных направлениях деятельности Судебного департамента, направленного в Министерство финансов России, Минэкономразвития России и Правительственную комиссию в 2005 году, определены следующие цели деятельности: 1. повышение доступности правосудия (задачи: совершенствование системы судов общей юрисдикции на территории Российской Федерации; кадровое обеспечение судов общей юрисдикции; создание надлежащих условий в судах для осуществления правосудия; финансовое обеспечение процессуальных издержек судов); 2. обеспечение самостоятельности судов и независимости судей (задачи: материальное и социальное обеспечение судей и работников аппаратов судов; материально-техническое обеспечение деятельности судов; информационно-правовое обеспечение судей; обеспечение охраны зданий деятельности органов судейского сообщества, Судебного департамента); 3. повышение авторитета судебной власти (повышение квалификации судей и работников аппаратов судов; обеспечение судов государственной символикой; содействие развитию международного сотрудничества в сфере правосудия; обеспечение информационной политики судебной власти)
Распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 года (№ 1082-р) утверждена концепция целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы". Данная программа с полным правом может быть причислена к современным процессам "бюджетирования, ориентированного на результат". В самой программе прямо отмечается значимость использования программно-целевого метода: "В случае решения проблем судебной системы России без использования программно-целевого метода ее дальнейшее реформирование утратит системность, возникнет несогласованность в развитии судов различных уровней и юрисдикции. Как показывает практика, увеличение финансирования без использования программно-целевого метода не позволяет в полной мере оценить эффективность бюджетных расходов".
Описать функционирование судебной системы в терминах "бюджетирования, ориентированного на результат" позволяет сама миссия судебной системы в составе более широкой системы обеспечения правопорядка как комплексной услуги по: производству правовых норм; надзору за соблюдением норм и выявлению нарушителей; судебному разбирательству и разрешению правовых , конфликтов; профилактике правонарушений; исполнению судебных решений, а также решений других уполномоченных органов.
В федеральной программе "Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы" ставятся конкретные задачи перед главным распорядителем средств федерального бюджета, и эти задачи описываются в терминах измеряемых целевых индикаторов в соответствии с требованиями, предъявляемыми федеральной нормативно-правовой базой к субъектам бюджетного планирования. Программа ставит цели, которые работают на построение в России развитого гражданского общества и устойчивой демократии, что позволит в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Тем более что все это сформулировано в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также в Программе социально экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) , в частности, предусматривающей совершенствование институциональной среды, в том числе повышение уровня защиты прав собственности и эффективности функционирования судебной системы. Причем, предусмотрено реформирование системы исполнительного производства, без эффективного функционирования которой суд не способен защитить права и законные интересы граждан и юридических лиц.
На наш взгляд, достаточно полным для достижения указанных стратегических целей выглядит приведенный в Программе перечень основных задач, а именно: - обеспечение открытости и прозрачности правосудия; - повышение доверия к правосудию, в том числе за счет повышения эффективности и качества рассмотрения дел; - создание необходимых условий для осуществления правосудия, обеспечение его доступности; - обеспечение независимости судей; - повышение уровня исполнения судебных актов.
Указанные в Программе в качестве индикаторов уровня достижения стратегических целей и решения тактических задач показатели также в целом соответствуют самим стратегическим целям и тактическим задачам. Собственно, практически все показатели уровня решения задач, выбранные субъектом бюджетного планирования, следуют из формулировки соответствующей задачи. Разработаны также Рекомендации по оценке социально-экономической эффективности реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы.
В рамках реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации Судебный департамент как субъект бюджетного планирования осуществил переход на новую бюджетную классификацию1; к формированию отчетности по новым правилам; проводит мониторинг получателей средств федерального бюджета . Проведены следующие мероприятия по повышению результативности бюджетных расходов: - утверждено положение о разработке плана деятельности субъекта бюджетного планирования и его структурных подразделений; - осуществляется ведение реестра расходных обязательств субъекта бюджетного планирования; - утвержден порядок распределения части бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых результатов деятельности территориальных органов; по конкретным направления; - разработан проект формы для территориальных органов по обоснованию расходов с учетом целей, задач и результатов деятельности; - разработан и утвержден порядок мониторинга по закупкам товаров (работ, услуг).
