Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Институт административного судопроизводства в арбитражном процессе 14
1 Понятие и признаки административного судопроизводства в арбитражном процессе 14
2 Развитие законодательства России в сфере регулирования разрешения споров, возникающих из публично-правовых отношений 33
3 Характеристика административного судопроизводства в арбитражном процессе 41
4 Подведомственность арбитражному суду дел, возникающих из административно-правовых отношений 57
Глава II. Особенности судебного рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства в арбитражном процессе ...92
1 Возбуждение и подготовка дела к судебному рассмотрению 92
2 Особенности судебного разбирательства и решения арбитражного суда по делам административного судопроизводства 129
3 Исполнение решений по делам административного судопроизводства 154
Заключение 158
Библиографический список 161
Приложения 170
- Развитие законодательства России в сфере регулирования разрешения споров, возникающих из публично-правовых отношений
- Подведомственность арбитражному суду дел, возникающих из административно-правовых отношений
- Особенности судебного разбирательства и решения арбитражного суда по делам административного судопроизводства
- Исполнение решений по делам административного судопроизводства
Введение к работе
Статьей 118 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Действующее в настоящее время законодательство выделяет в судебной системе следующие составные части: Конституционный Суд Российской Федерации, систему федеральных судов общей юрисдикции и систему федеральных арбитражных судов, Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи.
Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов Российской Федерации. По действующему законодательству рассмотрение споров, связанных с административной ответственностью организаций и граждан - предпринимателей, производится в рамках арбитражного судопроизводства. Кроме того, в арбитражном суде могут обжаловаться значительное число ненормативных актов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Рассмотрение указанных дел также является формой осуществления административного судопроизводства.
Хотя действующее арбитражное процессуальное законодательство не подразделяется на отдельные виды, особо можно говорить о постепенном становлении в его структуре отдельных видов судопроизводств. Производство по делам, возникающих из административно - правовых отношений, как вид судопроизводства относится к административному судопроизводству и введено в качестве средства судебного контроля в сфере публично - правовых отношений. Административное судопроизводство с точки зрения категории дел, подведомственно арбитражным судам, постепенно развивается и расширяется.
Содержание данного вида производства пришло в определенное противоречие с процессуальной формой, закрепленной в АПК, в связи с чем назрела
необходимость совершенствования арбитражного процессуального законодательства, регулирующего порядок разрешения дел, возникающих из административно - правовых отношений.
В настоящее время в судебной практике встречаются самые различные дела. При отсутствии достаточного правового регулирования процессуальных форм их рассмотрение вызывает определенные трудности. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.1998 № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18.06.93г. «О применении контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобам граждан отмечено, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренным оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Указанные деяния являются административными правонарушениями, поэтому в данном случае судом должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (КОАП РСФСР, АПК РФ и ГПК РСФСР)1.
Такой подход в рассмотрении некоторых категорий дел является для арбитражных судов новым. Однако до тех пор действующий Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации не предусматривает специальные процедуры и способы осуществления административного судопроизводства.
Между тем практика рассмотрения арбитражными судами некоторых категорий споров происходит по правилам административного судопроизводства (налоговые и таможенные споры, споры, связанные с применением ответственности по законодательству о контрольно -кассовых машинах, споры об оспаривании правовых актов органов исполнительной власти и другие).
Собрание законодательства Российской Федерации, № 20, ст. 2173
Вопрос о структуре и видах судопроизводств в арбитражном процессе не до конца исследован в научной литературе по арбитражному процессуальному праву. Обстоятельное изучение данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности в работах Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по видам судопроизводств в арбитражном процессе следует отметить ряд исследований по данному вопросу, например, СМ. Петровой, Н.В. Сухаревой, И.П. Баклановой1, однако они не решили ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в арбитражном процессе. Все вышеуказанное, а также наметившаяся тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории административного судопроизводства и необходимости совершенствования арбитражного процессуального законодательства.
В настоящей работе поставлена цель, опираясь на достижения советской и российской юридической науки, на базе анализа законодательства и практики его применения исследовать теорию административного судопроизводства в арбитражном процессе. Разработка данной проблемы имеет важное практическое значение, поскольку будет способствовать преодолению пробелов, совершенствованию арбитражного процессуального законодательства и практики его реализации.
1 См. подробнее: Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1999
Петрова СМ. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.
Бакланова И.П. Особое производство в арбитражном процессе. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург. 1999
Задачи диссертационного исследования.
Задачи настоящего исследования заключаются в следующем:
1) в обосновании необходимости дифференциации арбитражной процессуаль
ной формы и ее структуризации на отдельные виды судопроизводств и их под
виды;
2) в анализе специфических признаков и критериев, позволяющих выделить
административное судопроизводство в арбитражном процессе, а также рас
крыть его структуру;
3) в определении категорий споров и содержания административного судопро
изводства применительно к деятельности арбитражных судов;
4) в определении правил их рассмотрения в порядке административного судо
производства;
в обосновании и внесении предложений по совершенствованию арбитражного процессуального законодательства, прежде всего АПК России, а также других федеральных законов, содержащих нормы арбитражного процессуального права. Представляется, что необходимость такого исследования заключается, прежде всего, в попытке осветить названные вопросы с учетом их недостаточной разработки в науке арбитражного процессуального права и арбитражном процессуальном законодательстве;
до внесения соответствующих изменений в действующем законодательстве вопросы о порядке осуществления арбитражными судами административного судопроизводства по некоторым категориям споров могут быть разрешены путем дачи разъяснений Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Поэтому еще одной целью диссертационного исследования является разработка проекта постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по соответствующим вопросам судебной практики.
Методология научного исследования. В качестве метода научного исследования использованы законы формальной логики, частно - научные методы, в числе которых можно назвать следующие:
анализ общетеоретических работ и трудов ученых процессуалистов; (Авдю-ков М.Г., Березина КВ., Боннер А.Г., Викут М.А., Гурвич М.А., Елисейкин П.Ф., Квиткин В.Т., Клейнман А.Ф., Комиссаров К.И., Осипов Ю.К., Решетникова И.В., Сажина В.В., Семенов О.М., Скитович В.В., Студенкина М.А., Треушников М.К., Хаманева Н.Ю., Чечот Д.М., Шерстюк В.М., Юдельсон К.С., Юков М.К., ЯрковВ.В., и др.)
сравнительный анализ исследований проблем административного судопроизводства в гражданском процессуальном праве;
изучение практики применения (в том числе судебной) арбитражного процессуального законодательства;
фрагментарный историко-правовой анализ регулирования административного судопроизводства в русском, советском, современном законодательстве.
Практической основой диссертационного исследования явилось изучение, во-первых, опубликованной судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за период 1995-2000 г.г.; во-вторых, судебной практики Федерального Арбитражного Суда Уральского Округа (ФАС УО) за период 1996-2000 г.г.; в третьих, судебной практики восьми арбитражных судов, входящих в сферу действия ФАС УО. Кроме того, автор использовал собственный опыт работы в качестве судьи ФАС УО. Всего автором изучено более 2000 судебных дел, так или иначе связанных с осуществлением административного судопроизводства в арбитражных судах.
Новизна работы. В рамках диссертации предложено теоретическое обоснование оптимальной модели административного судопроизводства в арбит-
ражном процессе. Диссертант выносит на защиту следующие выводы, в которых заключается новизна проведенного им исследования:
1. Диссертант обосновывает положение о двухуровневой дифференциации
арбитражной процессуальной формы, которое происходит в нескольких срезах
одновременно. Во-первых, путем постепенного образования и выделения видов
судопроизводств в арбитражном процессе: искового, административного, осо
бого. Во-вторых, путем дифференциации самих складывающихся видов судо
производств на подвиды. При этом такая структуризация не происходит одно
временно. Можно говорить о своеобразных встречных потоках институализа-
ции арбитражного судопроизводства, когда новые категории дел, относимые к
подведомственности арбитражных судов, требуют особого процессуального
порядка их разрешения, отражаемого впоследствии в судебной практике и за
крепляемого законодателем.
В диссертации обосновывается положение о том, что правосудие в арбитражном процессе является формой осуществления как гражданского, так и административного судопроизводства, предусмотренного в ст. 118 Конституции Российской Федерации. Автор полагает, что для структурирования и выделения административного судопроизводства в арбитражном процессе необходимо исходить из традиционных системообразующих признаков данного производства (наличие особого предмета судебной деятельности, особенностей совершения процессуальных действий, некоторой связанности полномочий суда, законной силы решения арбитражного суда и других).
Автор полагает, что административному судопроизводству, осуществляемому всеми компетентными судами: арбитражными, общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, присущи определенные общие черты и признаки, которые не зависят от вида судебного органа, рассматривающего дело. В качестве таких общих признаков диссертант выделяет: равенство сторон в деле, особенности формирования
предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию, действия законной силы судебного решения и другие.
Автор полагает, что для унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в таких спорах независимо от вида судебного органа, осуществляющего правосудие в данной сфере, необходимо принятие Федерального закона «Об основах осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации».
По мнению автора, нет прямой корреляции между выделением административного судопроизводства в ст. 118 Конституции Российской Федерации и необходимостью образования самостоятельной системы административных судов. Рассмотрев различные варианты функционирования систем административной юстиции в различных правовых системах, автор пришел к выводу, что административное судопроизводство может осуществляться одновременно и судами, разрешающими дела в сфере гражданского оборота. Вместе с тем, отмечая общую тенденцию к специализации судебной системы, автор полагает возможным по мере «созревания» для этого политических, правовых, экономических и кадровых предпосылок, создавать специализированные суды для отдельных категорий дел административного судопроизводства. Такой путь соответствует Федеральному конституционному закону «О судебной системе в Российской Федерации», который вместе с тем нуждается в определенной корректировке.
Рассматривая полемику, связанную с созданием системы налоговых судов, автор полагает преждевременным их образование, полагая необходимым максимальное раскрытие существующего потенциала арбитражных судов. Более оправданным является образование специализированных налоговых коллегий в системе арбитражных судов.
Автор выделяет основные признаки административного судопроизводства, делая акцент на тех из них, которые присущи административному судопроизводству в арбитражном процессе. К таким признакам относятся:
административное судопроизводство является формой осуществления судебной власти арбитражными судами;
дела административного судопроизводства в арбитражном процессе рассматриваются по правилам искового производства;
административное судопроизводство регулируется нормами ар
битражного процессуального права;
административное судопроизводство обусловлено спецификой отношений сторон в споре и осуществляется по делам с участием государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов;
административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.
7. В диссертации обоснована необходимость введения в АПК правила о
возможности заключения судебного соглашения (как аналога мирового согла
шения) по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроиз
водства. Такое решение положительно скажется на защите имущественных ин
тересов государства и участников публично-правовых отношений. В настоящее
время такого рода соглашения широко заключаются в рамках урегулирования
задолженности перед бюджетом по налоговым платежам. Наделение суда пра
вом контроля будет одним из средств, обеспечивающих законность таких дей
ствий по делам о взыскании задолженности в бюджет.
8. Диссертант не согласен с выводом ряда специалистов (В.М. Жуйков,
В.В. Ярков и другие) о том, что арбитражные суды являются судами специаль
ной компетенции. По мнению автора, тенденции развития подведомственности
дел арбитражным судам, в том числе и в сфере публично-правовых отношений,
отражают расширение сферы ведения арбитражных судов за счет новых кате
горий дел, в том числе и тех, которые ранее были подведомственны судам об
щей юрисдикции, например, в сфере исполнительного производства, об оспа
ривании нормативных актов и т.д.
9. В диссертации проанализированы критерии подведомственности дел
административного судопроизводства арбитражным судам. В частности, выде
лены такие критерии как:
1) Спорное правоотношение носит административный характер. Адми
нистративный характер правоотношения основан на неравном положении его
участников. Одним из таких участников является государственный орган, ор
ган местного самоуправления или иной орган, наделенный властными полно
мочиями и использовавший эти полномочия по отношению к другому участ
нику.
2) Спор между участниками административного правоотношения дол
жен носить экономический характер. Этот спор возникает при осуществлении
предпринимательской деятельности.
3) Участниками дела, возникающего из административных правоотно
шений, являются государственные органы, органы местного самоуправления,
иные органы, организации, имеющие статус юридического лица, и граждане,
осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юриди
ческого лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобре
тенный в установленном законом порядке, а в отдельных случаях и граждане не
имеющие такого статуса, в частности, должностные лица (например, судебные
приставы-исполнители).
10. В диссертации проанализирован достаточно острый и сложный вопрос
о коллизиях подведомственности и путях их устранения. С этой целью для уст
ранения коллизий подведомственности автор полагает необходимым предло
жить следующее: 1) устранение коллизий путем внесения соответствующих
изменений в законодательные акты; 2) включение коллизионных норм в АПК и
иные законодательные акты (ст.28 ГПК РСФСР); 3) принятие совместных По
становлений Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской
Федерации; 4) взаимная передача дел в случае обращения в суд или арбитраж
ный суд с нарушением правил подведомственности.
При рассмотрении вопроса о правовых последствиях отмены ненормативного акта в административном порядке, который оспаривается в арбитражном процессе и является предметом судебного разбирательства, диссертант полагает, что арбитражный суд должен рассмотреть дело по существу и вынести решение, а не отказывать в иске либо прекращать производство по делу лишь только по этому основанию.
Диссертант полагает необходимым изменить правила родовой подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и передать на его рассмотрение дела об оспаривании нормативных актов Министерства по налогам и сборам Российской Федерации.
13. В диссертации обосновывается новое видение системы арбитражного
процессуального права и системы административного судопроизводства. По
мнению автора, система судопроизводств арбитражного процесса должна
включать в себя три вида судопроизводств: исковое, административное и осо
бое. При этом административное судопроизводство должно включать в себя
следующие специализированные институты, каждый из которых должен быть
предметом особого правого регулирования: признание нормативных актов не
действительными; оспаривание действий и актов судебного пристава-
исполнителя; взыскание налогов, сборов, пени и штрафов; оспаривание актов,
действий (бездействий) должностных лиц, органов исполнительной власти и
местного самоуправления ненормативного характера; признание неподлежа
щим исполнению исполнительного документа;
14. При характеристике порядка возбуждения административного судо
производства диссертант дополнительно мотивизирует вывод о необходимости
использовать понятие не жалобы и заявления, а административного иска как
более точной категории, отражающей существо данного процессуального дей
ствия. Данную юридическую конструкцию возможно использовать по всем де
лам административного судопроизводства, что позволит теоретически более
точно разрешить те или иные пробелы в порядке рассмотрения этих споров.
При характеристике подготовки дел административного судопроизводства к судебному разбирательству автор отмечает необходимость изменения центра тяжести подготовительных действий с деятельности судьи на деятельность сторон. В диссертации определена специфика действий по подготовке к судебному разбирательству по делам административного судопроизводства по ее отдельным узловым вопросам как: определение предмета доказывания, определение круга лиц, участвующих в деле, принятие мер по обеспечению иска; определение надлежащих доказательств.
Диссертант полагает необходимым расширить перечень решений арбитражных судов, которые подлежат немедленному исполнению, в частности, включив в их число решения о признании нормативного акта недействительным.
При характеристике процессуальных правомочий сторон диссертант полагает, что государственные органы не вправе отказаться от иска без каких-либо оснований, в связи с чем автором сделан ряд предложений.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения приложения и библиографического перечня использованной литературы.
В приложении к диссертации содержатся предложения о внесении изменений и дополнений в АПК, касающиеся исследуемой темы, в Закон РФ «О государственной пошлине», Таможенный Кодекс, а также проект Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам административного судопроизводства.
Развитие законодательства России в сфере регулирования разрешения споров, возникающих из публично-правовых отношений
Анализ норм законодательства, действовавшего до 1917 г., показывает, что в России не существовало специальной системы административной юстиции. Разрешение административных споров осуществляли губернские присутствия по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, квартирному, промысловому налогам, фабричным, горнозаводским делам. По мнению В.В. Бойцова, В.Я. Бойцова , такие органы с известной долей условности могут быть причислены к административной юстиции.
Предлагаемая П.А. Столыпиным в 1906 - 1907 г.г. всеобъемлющая административная реформа не была осуществлена.
Законодательство о контроле в области публичных правоотношений в России с 1917г. и по настоящее время прошло несколько этапов.
Законодательство 1917 - 1924 г.г. развивалось в направлении создания специальных юрисдикционных органов для разрешения административных споров. Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. предусматривал создание специального аппарата для разбора жалоб. Постановлением ЦК Госконтроля от 4 мая 1919 г. было организовано центральное бюро жалоб, а постановлением от 24 мая 1919 г. - местные бюро жалоб. Вначале роль этих бюро сводилась в основном к приему и учету жалоб, а также к контролю за их рассмотрением в соответствующих ведомственных органах. Последующее развитие показало, что на практике бюро жалоб стремятся превратить в органы по расследованию и разрешению жалоб. Это нашло отражение в постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 г., которое уполномочило местные бюро на разрешение жалоб на месте. В Инструкции РКИ прямо указывалось, что жалобы разрешаются самими бюро по существу. В течение нескольких лет бюро жалоб функционировали не только как органы, ведающие приемом жалоб и заявлений, но и как органы, «производящие расследование и разрешение жалоб».
В теоретических работах этого периода высказывались предложения о превращении бюро жалоб в административные суды, разрабатывались и соответствующие проекты. Первый проект создания административного суда был разработан в Наркомате государственного контроля (1918 г.). Он предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Наркомате государственного контроля, а также образование местных отделений комитета.
С середины 20-х гг. и в следующие годы отношение к административной юстиции начинает меняться. В конце 1924 г. были ликвидированы бюро жалоб, а в литературе было высказано мнение о том, что институт административной юстиции, узаконивающий состояние спора и распри между трудящимися и администрацией, вообще органически чужд советскому праву. Были высказаны мнения, что «жалоба - это не притязание, а только сигнал о замеченных недостатках», что «процессуальные гарантии при рассмотрении жалоб излишни». Все более твердо стало складываться мнение об административной юстиции как чисто буржуазном институте, который в советском праве не должен применяться. Законность в сфере административного управления в этот период (1924-1937 гг.) обеспечивалась главным образом средствами государственного, ведомственного и общественного контроля.
Новый этап в развитии судебного контроля за административной деятельностью начался в 1937 г., когда законодатель отнес к ведению суда большое число дел, имеющих административно - правовой характер. Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «народные суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам». В 1938 г. к ведению суда были отнесены дела по жалобам на неправильности в списках избирателей. Особенностью названной категории дел было то, что, за исключением жалоб на неправильности в списках избирателей, все остальные дела возбуждались по инициативе государственных органов, а задача суда состояла в проверке законности действий этих органов и санкционировании соответствующего изъятия имущества.
В 1961 г. принцип возбуждения административных дел был видоизменен в отношении дел о штрафах. Они стали возбуждаться по жалобам заинтересованных лиц, затем судебная подведомственность дел, возникающих из административных правоотношений была несколько расширена. Основы гражданского судопроизводства, а затем и гражданского процессуального кодекса выделили в самостоятельный вид судопроизводства дела, возникающие из административно - правовых отношений, указав, что они рассматриваются по общим правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством. Далее законодательство поступательно расширило сферу судебного контроля.
В Конституции СССР 1977 г. была ст. 58, в которой установлено, что «действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Но «установленный законом порядок» появился только спустя десять лет с принятием закона от 30 июня 1987 года «О порядке обжалования с суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Этот закон просуществовал чуть более двух лет и был заменен новым Законом СССР от 2 ноября 1989 г., в котором расширялись возможности судебного обжалования, и было предусмотрено право на обжалование как единоличных, так и коллегиальных органов.
В принятой Верховным Советом РСФСР постановлением от 22.11.1991 Декларацией прав и свобод человека и гражданина право на судебную защиту закреплено как субъективное право каждого гражданина.
Следующий этап развития производства по делам из публично-правовых отношений - закон «Об обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года. Данный закон стал новой редакцией главы 24 ГПК РСФСР и действует до настоящего времени.
За период с 1993 г. по наше время был принят ряд законов, корректирующих судебную защиту данных правоотношений. Особо следует отметить ст. 46 Конституции РФ, которая гарантирует право граждан на судебную защиту.
Большое внимание порядку рассмотрения административных дел уделено в Гражданском процессуальном Кодексе РСФСР, в главах 22-25. Нормы кодекса содержат правила о подведомственности и подсудности таких дел, порядке подачи и рассмотрения жалобы, содержании и исполнении решений.
В плане разрешения публично - правовых споров важное значение имеет создание Конституционного Суда РФ и системы арбитражных судов России и разграничение их компетенции с судами общей юрисдикции.
Как уже отмечалось, административное судопроизводство присуще делам по спорам в сфере управления. Возникновение арбитражного процессуального законодательства России связано с принятием 04.07.91 Закона РФ «Об арбитражном суде» и 5 марта 1992 г. Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации1.
Подведомственность арбитражному суду дел, возникающих из административно-правовых отношений
Возможности судебной защиты прав граждан и юридических лиц определяется институтом подведомственности дел.
В.М. Жуйков отмечает, что объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере1.
В науке гражданского процессуального права Ю.К. Осипов определял подведомственность как относимость нуждающихся в государственно - властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно — общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами2.
Ю.К. Осипов определил подведомственность как круг споров о праве и иных материально - правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера .
В зависимости от природы юрисдикционных органов Ю. К. Осипов выделял государственную, общественную, смешанную и третейскую формы разрешения юридических дел. Государственную форму он в свою очередь подразделял на административную, арбитражную и судебную; общественную - на профсоюзную, колхозную и кооперативную; смешанную - на паритетную (когда разбирательство дел осуществляется единым органом, состоящего из равного количества членов заинтересованных сторон, например, комиссией по трудовым спорам, образованной из равного количества представителей администрации и профсоюзного комитета) и совместную (когда разбирательство дела осуществляется несколькими самостоятельными органами одновременно); третейскую - на разрешение дел судом, образованным по соглашению между организациями1 .
В теории гражданского процессуального права выделяют различные виды подведомственности, как правило, по трем основаниям: 1) в зависимости от вида органов, к ведению которых отнесено разрешение тех или иных дел, выделяют подведомственность дел судам, административным органам, третейским судам и т.д.; 2) в зависимости от характера дел выделяют подведомственность гражданских, административных, трудовых, семейных, земельных и иных дел; 3) в зависимости от характера норм, регулирующих подведомственность, выделяют общую (регламентируемую общими правилами) и специальную (определяемую на основании особых указаний закона) подведомственности.
Специальная подведомственность, в свою очередь, в зависимости от количества юрисдикционных органов, уполномоченных на разрешение дел, подразделяется на единичную исключительную) и множественную (которая может быть альтернативной, договорной императивной (условной).
Все выше названное позволяет определить крут дел, которые подведомственны арбитражным судам. При этом, прежде всего, нужно исходить из того, что арбитражные суды - это суды по рассмотрению экономических споров между организациями, гражданами-предпринимателями в рамках гражданской юрисдикции. Арбитражные суды вправе рассматривать не только те дела, которые прямо отнесены к их компетенции в соответствии с федеральными законами. Все остальные дела отнесены к ведению судов общей юрисдикции. В статье 22 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в других нормативных актах, в разъяснениях судебной практики определены основные и дополнительные критерии подведомственности дел арбитражным судам. Можно выделить следующие основные критерии: 1) характер спорного правоотношения должен быть гражданским, административным либо иным, связанным с предпринимательской деятельностью; 2) спор из указанных правоотношений должен быть экономическим; 3) субъектный состав сторон и третьих лиц, участвующих в деле. К дополнительным критериям относятся: спорность или бесспорность права осуществления регистрации юридических фактов арбитражным судом или органами исполнительной власти, наличие соглашения сторон (при разграничении компетенции арбитражных и третейских судов).
Уяснение первого критерия возможно через правовые нормы, регулирующие те или иные правоотношения, и анализ этих правоотношений.
Второй критерий отражает суть спорных правоотношений, которые обязательно должны находиться в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Это вытекает из задач судопроизводства в арбитражном суде, закрепленных в ст.5 Федерального Конституционного Закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ст. 2 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации. Такой же подход отражен и в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 12 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 12 от 18.08.92 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам»1. В статье 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации определено, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Экономический характер спора, по мнению В.М. Жуйкова, проявляется не только в осуществлении предпринимательской деятельности, но и в доступе к этой деятельности, а также в предъявлении иных имущественных требовании .
Третий критерий характеризуется тем, что в качестве истцов, ответчиков и третьих лиц в арбитражном суде могут выступать: - юридические лица; - граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке; - в некоторых случаях, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, образования, не являющиеся юридическими лицами, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя; - Российская Федерация и субъекты Российской Федерации в том случае, если они являются участниками отношений гражданского оборота; - прокуроры, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы; - иностранные организации, организации с иностранными инвестициями, международные организации, иностранные граждане, лица без гражданства, осуществляющие предпринимательскую деятельность.
Особенности судебного разбирательства и решения арбитражного суда по делам административного судопроизводства
Судебным разбирательством называется часть арбитражного процесса, целью которой является рассмотрение и разрешение судом первой инстанции конкретного дела. Задача судебного разбирательства - защита нарушенных прав и интересов организаций, граждан путем устранения из правоотношений сторон спора о праве, устранения неясностей в правовом положении организации (гражданина).
Данная стадия арбитражного процесса по своему содержанию не имеет каких-либо особенностей для дел административного судопроизводства.
По действующему АПК дело должно быть рассмотрено и решение принято в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления искового заявления в арбитражный суд (ст. 114). Дела рассматриваются в первой инстанции судьей единолично, за исключением дел о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, которые рассматриваются судом коллегиально (ст. 14 АПК).
На наш взгляд, в суде первой инстанции все дела должны рассматриваться судьей единолично по следующим причинам. Во-первых, дела о признании недействительными актов очень редко бывают более сложными, чем другие дела административного судопроизводства. Во-вторых, коллегиальное рассмотрение дел в апелляционной инстанции, проверка законности принятых судебных актов в суде кассационной инстанции минимизируют количество судебных ошибок. В-третьих, в силу ст. 14 АПК председатель суда рассмотрение любого дела (в зависимости от сложности) может назначить в коллегиальном составе судей.
В настоящее время в системе арбитражных судов происходит эксперимент по рассмотрению дел с участием арбитражных заседателей. В соответствии с Федеральным Конституционным законом «О судебной системе РФ» их участие по сути дела является обязательным.
По вопросу участия в арбитражном суде арбитражных заседателей существуют различные мнения. Выступая на совещании по итогам работы арбитражных судов в 1997 г. В.Ф- Яковлев отметил, что участие арбитражных заседателей при рассмотрении дед - важнейший фактор доверия к арбитражным судам и повышения профессионального уровня рассмотрения дел . М.М Клеандров называет ряд сложностей, которые выявились в арбитражном суде Тюменской области и связаны прежде всего с организацией работы арбитражных заседателей, и полагает, что волрос об участии этих лиц в рассмотрении дел требует дальнейшей проработки2. В-Г_ Списивых,. АХ. Дорошкова указывают на трудности формирования корпуса арбитражных заседателей .
На наш взгляд, некоторые категории дел административного судопроизводства должны рассматриваться с участием арбитражных заседателей. Например, к таким делам можно отнести дела по спорам, связанным с применением законодательства о контрольно-кассовых машинах, т.к. известно, что при проведении проверок контролирующие органы не всегда объективны, а иногда и провоцируют на совершение правонарушения.
Процессу&чьной формой судебного разбирательства является судебное заседание. Судебное заседание подразделяется на части: подготовительная часть, рассмотрение дела по существу, вынесение и объявление решения (определения).
Подготовительная часть судебного заседания служит для разрешения вопроса о возможности разрешения дела по существу. Открыв судебное заседание, судья (ст. 115 АПК):
1) проверяет явку лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса в заседание, их полномочия; извещены ли надлежащим образом лица, не явившиеся в заседание, и какие имеются сведения о причинах их неявки. При неявке в заседание арбитражного суда ответчика, надлежащим образом извещенного о времени и месте разбирательства дела, спор может быть разрешен в его отсутствие (по усмотрению суда). При неявке в заседание суда истца, надлежащим образом извещенного о времени и месте разбирательства дела, спор может быть разрешен в его отсутствие при наличии заявления истца о рассмотрении дела в его отсутствие (ст. 119 АПК).
Если истец, извещенный надлежащим образом, не явился в судебное заседание и не заявил о рассмотрении дела без его участия, арбитражный суд оставляет иск без рассмотрения (п. 6 ст. 87 АПК), Разрешая вопрос о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, следует учитывать следующее: а) лица, участвующие в деле, считаются извещенными, если определение направлено по почтовому адресу, указанному в исковом заявлении в соответст вии с местонахождением, предусмотренных в учредительных документах. Оп ределение направляется заказным письмом с уведомлением о вручении с таким расчетом, чтобы уведомление возвратилось в арбитражный суд к дате судебно го заседания; б) если определение не вручено вследствие выбытия адресата, то в соот ветствии со ст. 111 АПК оно считается доставленным; в) если определение не вручено ответчику и возвращено с отметкой орга на связи на уведомлении о вручении об отсутствии ответчика по указанному адресу, а из материалов дела не усматривается местонахождение адресата, су дьи предлагают истцу представить документально подтвержденные данные о месте нахождения ответчика; г) рассмотрение делав отсутствие лица, не извещенного о времени и месте судебного разбирательства в установленном порядке, недопустимо и является безусловным основанием к отмене решения (ст.ст. 158, 176 АПК). 2) объявляет состав суда, сообщает, кто участвует в качестве эксперта, пе реводчика и разъясняет лицам, участвующим в деле, их право заявлять отводы.
Полномочия представителей проверяются судьей с учетом требований ст.ст. 47-51 АПК. Представителями в арбитражном суде не могут быть лица, не обладающие полной дееспособностью либо состоящие под опекой или попечительством, судьи, следователи, прокуроры и работники аппарата суда (кроме участия этих лиц в качестве уполномоченных соответствующих судов, прокуратуры или как законных представителей). Полномочия эксперта и переводчика проверяются судьей с учетом положений ст.ст. 45, 46 АПК.
Исполнение решений по делам административного судопроизводства
Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории Российской Федерации в порядке, установленном АПК, ГПК, Федеральным законом «Об исполнительном производстве, Федеральным законом «О судебных приставах». Нормы исполнительного производства содержатся также в ГК РФ, Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)», постановлениях Правительства и т.д.
Принудительное исполнение судебного акта, в том числе по делам административного судопроизводства производится на основании исполнительного листа, выдаваемого арбитражным судам, принявшим этот акт, судебным приставом-исполнителем (ст. 198 АПК, ст. З ФЗ «Об исполнительном производстве»).
Исключение составляет одно из групп дел административного судопроизводства: исполнительный лист на взыскание денежных средств в доход бюджета направляется налоговому органу по месту нахождения должника. Это правило касается любых взысканий в бюджеты всех уровней, производимых по искам государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.
Взыскание по исполнительному листу налоговым органом денежных средств в доход бюджета производится на основании соответствующего инкассового распоряжения. При отсутствии денежных средств у должника такой исполнительный лист передается судебному приставу-исполнителю.
При обращении с исполнительным листом к судебному приставу-исполнителю последний выносит постановление о возбуждении исполнительного производства (ст. 9 ФЗ «Об исполнительном производстве»). В постановлении обязательно устанавливается срок для добровольного исполнения содержащихся в исполнительном документе требований (не более 5 дней со дня возбуждения исполнительного производства).
Мерами принудительного исполнения являются: 1) обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации; 2) обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; 3) обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц; 4) изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; 5) иные меры, предпринимаемые в соответствии с ФЗ «Об исполнительном производстве» и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа. За неисполнение без уважительных причин исполнительного документа установлена ответственность в ст. 85 ФЗ «Об исполнительном производстве» в виде штрафа, налагаемого по постановлению судебного пристава-исполнителя. За неисполнение судебного акта ст. 205 АПК предусмотрена ответственность для банков и лиц, на которых возложено совершение указанных в исполнительном листе действий. На наш взгляд, наложение штрафа в отношении физических лиц также производится арбитражным судом. Исполнение в отношении гражданина-предпринимателя производится с учетом особенностей, закрепленных в ГПК. Порядок исполнения решений по делам административного судопроизводства: 1) Решение о признании недействительным акта (в том числе нормативного) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа должно быть исполнено самим органом. Во всяком случае с момента вступления решения в законную силу акт (полностью или в части, признанной недей ствительной) считается недействующим. В АПК целесообразно внести норму о том, что об исполнении решения орган должен сообщить суду. В случае неисполнения решения суд принимает меры предусмотренные Законом Российской Федерации. 2) Решение о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (без акцептном) порядке также может быть исполнено через судебного пристава исполнителя. Судебный пристав-исполнитель предлагает соответствующему органу отозвать исполнительный документ. 3) Решения о взыскании с организаций, граждан штрафов и возврате из бюджета денежных средств осуществляются налоговыми органами. 4) Решение о признании незаконным отказа в государственной регистра ции либо уклонения от нее исполняются судебным приставом-исполнителем, который предлагает соответствующему органу произвести государственную регистрацию. Такими же способами исполняются и другие решения по делам административного судопроизводства. Вместе с тем в сфере исполнения решений по делам административного судопроизводства имеется и ряд проблем.
Например, что делать в той ситуации, когда регистрирующий орган не исполняет решение арбитражного суда о проведении государственной регистрации организации. На наш взгляд, исполнение такого решения, возможно, осуществлять путем применения мер, предусмотренных ст.85 Федерального закона «Об исполнительном производстве». В названном случае судебный акт не может заменить акт регистрации, т.к. именно с фактом регистрации уполномоченным органом законодатель связывает многие последствия (например, регистрация организации, получение соответствующего свидетельства и оформленных учредительных документов является единственным основанием для постановки на учет вновь созданной организации в налоговых органах, для открытия его счета в банке и т.п.). Такой же порядок исполнения будет и по решениям о признании недействительным отказа в выдаче лицензии, т.к. решение суда само по себе не может заменить лицензию.
