Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и субъекты применения норм бюджетного права России .17
1.1. Понятие норм бюджетного права и сфера их примене ния .17
1.2. Понятие финансово-правовых споров и субъекты, задействованные в их рассмотрении 42
1.3. Сущность и виды бюджетно-правовых споров как разновидности финансово-правовых споров в арбитражной практике 67
1.4. Условия и основания применения норм бюджетного права России арбитражными судами 90
Глава 2. Особенности рассмотрения бюджетно-правовых споров и иных споров, подразумевающих применение норм бюджетного права, арбитражными судами 118
2.1. Сущность рассмотрения бюджетно-правовых споров арбитражными судами 118
2.2. Субсидиарное применение норм бюджетного и гражданского права при рассмотрении споров арбитражными судами 148
2.3. Иммунитет бюджета как категория, связанная с применением норм бюджетного права в сфере судопроизводства, исполнительного производства 183
Заключение 217
Библиографический список использованной литературы
- Понятие финансово-правовых споров и субъекты, задействованные в их рассмотрении
- Условия и основания применения норм бюджетного права России арбитражными судами
- Субсидиарное применение норм бюджетного и гражданского права при рассмотрении споров арбитражными судами
- Иммунитет бюджета как категория, связанная с применением норм бюджетного права в сфере судопроизводства, исполнительного производства
Понятие финансово-правовых споров и субъекты, задействованные в их рассмотрении
В российской финансово-правовой науке сформулированы различные определения бюджетной деятельности государства. Помимо приведенного выше определения, под таковой понимаются действия государства, его органов и должностных лиц по формированию доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению мероприятий бюджетного контроля4. Такое определение, по нашему мнению, следует признать вполне удачным - оно отражает широкий перечень бюджетных правоотношений, характеризующих содержани6е бюджетной деятельности. Однако следует учесть, что вряд ли какое-нибудь определение понятия бюджетной деятельности может целостно охватить все виды бюджетных правоотношений, а также учесть весь комплекс правоотношений, в которые вступает государство в ходе и в связи с осуществлением бюджетной деятельности. Например, устанавливая и осуществляя расходы бюджета, государство предоставляет денежные средства казенным учреждениям - получателям бюджетных средств и, в таком качестве, участникам бюджетного процесса - в рамках бюджетных процессуальных правоотношений (разновидность бюджетных правоотношений). В свою очередь, получатели бюджетных средств могут заключать государственные контракты, используя тем самым, средства бюджета на определенные цели, но уже в рамках правоотношений, регулируемых гражданским правом.
Следовательно, перечень бюджетных правоотношений, как и иных правоотношений, с ними связанных, довольно широк, что «размывает» содержание бюджетной деятельности государства. Тем не менее, в части видов и квалификации правоотношений на практике должна быть достигнута ясность – это влияет на характер возникающих финансово-правовых и иных юридических споров, подведомственность категорий дел судам. Как показывает анализ судебной и иной правоприменительной практики, возникновение споров из бюджетных и связанных с ними правоотношений – не редкость. Например, арбитражные суды рассматривают финансово-правовые и иные споры, возникающие в связи с реализацией различных направлений бюджетной деятельности – бюджетного контроля5, расходованием средств бюджета на ассигнования казенным учреждениям с целью последующего их использования ими на общественно значимые нужды и др.6.
В литературе обращается внимание и на иные свойства бюджетной деятельности, обуславливающие особенности упорядочивающих ее норм права.
По мнению доктора юридических наук, профессора М.В. Карасевой, бюджетная (финансовая) деятельность государства является управленческой деятельностью в ее широком понимании, при этом относится к компетенции органов не только исполнительной, но и представительной, и даже судебной власти7. Управленческий характер финансовой деятельности государства и муниципальных образований в ее многообразных направлениях исследует доктор юридических наук, профессор О.Н. Горбунова8.
Не характеризуя подробно содержание указанного свойства бюджетной деятельности государства, отметим, что широкий перечень ее свойств – от разноаспектного проявления бюджетных и иных правоотношений до охвата активности субъектов разной компетенции, реализации ими управленческих полномочий по отношению к бюджету – создает в правоприменительной практике противоречия, конфликты. Распространенность соответствующих юридических споров служит предпосылкой для наделения судов, иных государственных органов полномочиями рассматривать финансово-правовые споры различных категорий, согласно правилам подведомственности, на основе процедур. В свою очередь, это актуализирует тематику применения норм бюджетного права уполномоченными органами, в том числе арбитражными судами.
При всех различных подходах к сущности и содержанию бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований), большинство авторов рассматривают ее в аспекте функционирования бюджетов, объединенных в бюджетную систему.
Бюджетная система России представлена бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Российской Федерации, бюджетами муниципальных образований (ст. 10 Бюджетного кодекса РФ)9. Реализуемые в рамках бюджетной деятельности интересы государства и входящих в его состав публично-правовых образований и заключаются в формировании централизованных денежных фондов – бюджетов, их использовании – совершении разного рода действий с бюджетными средствами в рамках бюджетной деятельности и «за ее пределами» (имеется ввиду предоставление средств бюджета казенным учреждениям – в рамках бюджетных правоотношений; и использование этими учреждениями бюджетных средств уже в рамках гражданских правоотношений).
Публично-правовые образования используют и распределяют бюджетные средства в целях финансирования задач и функций государства и мест ! ного самоуправления. Однако следует учитывать, что состав субъектов, так или иначе задействованных в бюджетной деятельности государства, в действительности шире, что предопределяет состав непосредственных участников бюджетных правоотношений, а также участников судебных процессов в случае «поступления» конфликта на рассмотрение суда в соответствии с подведомственностью (казенные учреждения, органы власти и др.).
В связи с отмеченной обусловленностью содержания бюджетной деятельности государства функционированием бюджетов необходимо подробнее остановиться на их сущности. Законодательство рассматривает бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
В науке сущность бюджета понимается по-разному10. Он трактуется как общественные отношения, необходимые для формирования централизованного фонда денежных средств11. В.М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием централизованного фонда12
Условия и основания применения норм бюджетного права России арбитражными судами
Общий подход к рассмотрению видов финансово-правовых споров и составу субъектов, уполномоченных их рассматривать, ставит вопрос о конкретизации сущности и видов бюджетно-правовых споров, предполагающих применение норм бюджетного права, в их соотношении с компетенцией арбитражных судов.
Бюджетно-правовые споры имеют свою специфику в сравнении с иными видами юридических споров, в том числе финансово-правовых, разновидностью которых они являются.
Для бюджетно-правовых споров характерна особая сфера возникновения – бюджетная деятельность государства (публично-правовых образований), являющаяся сферой применения норм бюджетного права. Учитывая содержание бюджетной деятельности, ее соотношение с финансовой деятельностью государства, охарактеризованные в первом параграфе настоящей главы, заметим, что данный вид государственной деятельности предполагает формирование юридически урегулированных отношений – бюджетных правоот-! ношений. Бюджетные правоотношения в финансово-правовой науке рассматриваются как отношения, направленные на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов – бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства116. Бюджетные правоотношения представлены различными группами финансовых правоотношений, каждая из которых позволяет реализовать строго конкретные интересы государства и публично-правовых образований.
Бюджетные отношения, будучи и правовыми и материально-экономическими одновременно117, изначально конфликтны, что порождает немалое количество юридических споров, подлежащих разрешению судом. Поэтому классификация бюджетно-правовых споров учитывает, в связи с реализацией каких бюджетных правоотношений они возникают.
Объектом большинства бюджетных правоотношений выступает бюджет. В свою очередь, бюджет, будучи денежным фондом – объектом права государственной (муниципальной) собственности, актом, принятым в пределах правомочий компетентных субъектов, исходя из своего разноаспектного понимания, является сферой реализации интересов различных субъектов бюджетного, финансового права: публично-правовых образований и их органов власти в части разработки бюджета как документа, налогоплательщиков, налоговых агентов в части направления в бюджет денежных ресурсов, получателей бюджетных средств в части использования бюджетных средств и т.д.
Задействованные в бюджетной деятельности государства субъекты реализуют финансовые, бюджетные полномочия в рамках своей компетенции: полномочия перечислять из бюджетного фонда средства их получателям, использовать полученные из бюджета средства, осуществлять операции с бюджетными средствами, зачислять доходы в бюджет, предоставлять отчеты и иные сведения, необходимые для составления проектов бюджетов, исполнения бюджетов и многие другие полномочия, в связи с чем в правоприменительной практике они совершают правонарушения. Столкновение интересов субъектов с неоднородным юридическим статусом и интересами выступает фактором многообразия бюджетно-правовых споров в сфере бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований.
Исходя из узкого круга субъектов бюджетного права, их специального статуса, обусловленного спецификой бюджетной деятельности государства, узким является и круг субъектов, потенциально могущих быть вовлеченными в бюджетно-правовые споры. В теории бюджетного права граждане не рассматриваются в качестве субъектов бюджетного права118; соответственно, они не могут быть участниками бюджетно-правовых споров.
Возникновение бюджетно-правовых споров и их правильное разрешение во многом связано с «качеством» деятельности субъектов, задействованных в бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований. Как показывает анализ правоприменительной практики, требования бюджетно-правовых норм зачастую нарушаются под влиянием тех или иных субъективных факторов, сопутствующих поведению участников бюджетных правоотношений. Абсолютно любые юридические споры связаны с недолжной реализацией (либо не реализацией) правомочий - прав и обязанностей субъектов общественных отношений, конфликтом их интересов.
В финансово-правовой науке сложился подход, согласно которому права и обязанности государства (публично-правовых образований), а также органов власти, в лице которых они вступают в правоотношения, в сфере финансовой (бюджетной) деятельности в большинстве случаев совпадают119. «Это объясняется тесной связью прав с задачами и функциями государства, что делает обязательной их реализацию». Например, расходование денежных средств, сосредоточенных в бюджетах, отвечающее требованиям бюджетного законодательства, в том числе закона о бюджете, а также бюджетной росписи, следует относить не только к их правам, но и обязанностям органов власти, учреждений, в лице которых исполняется бюджет (ст. 7-9 БК РФ).
Действия, направленные на несоблюдение прав и интересов участников бюджетных правоотношений, отклонение от требований действующих норм бюджетного права, неизбежно приводят к отрицательному результату, негативно влияющему на бюджетную деятельность в целом. Так, несоблюдение правил расходования средств бюджета, выраженное, например, в их нецелевом использовании; не возврате, несвоевременном возврате полученного бюджетного кредита; нарушении иных правил пользования средствами бюджетного кредитования, условий предоставления бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов, порождает споры120.
Субсидиарное применение норм бюджетного и гражданского права при рассмотрении споров арбитражными судами
Например, в делах об обжаловании актов органов бюджетного контроля (Росфиннадзора, контрольно-счетных палат субъектов РФ и др.) заявителями выступают органы и учреждения, в отношении которых вынесены такие акты, считающие, что их права и законные интересы этими актами нарушены. Таковыми являются субъекты, деятельность которых связана с функционированием бюджетов, а именно: казенные учреждения, органы, имеющие статус главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств, органов государственной власти и местного самоуправления, ответственных за исполнение бюджета и др. (по анализу ст. 6, 158, 161, 162 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ))243.
Заинтересованными лицами по делам о рассмотрении бюджетно-правовых споров являются финансовые органы, в том числе органы бюджетного контроля: Росфиннадзора, ее территориальные подразделения, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований244, наделенные как материальными, так и процессуальными финансовыми полномочиями, а также полномочиями представлять в арбитражных судах интересы публично-правовых образований. Арбитражный суд в силу обстоятельств бюджетно-правового спора может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органов, должностных лиц органов (финансовые органы), совершивших оспариваемые действия (бездействия), принявших оспариваемый акт (по анализу п. 3 ст. 200 АПК РФ).
Таким образом, сфера бюджетно-правовых споров затрагивает не все учреждения, органы, должностные лица, а лишь те, чья деятельность так или иначе связана с бюджетной деятельностью государства и публично-правовых образований. Это предопределяет особенности их статуса как участников судебного процесса, выраженные, например, в возложении обязанностей по доказыванию и др. Во всех примерах бюджетно-правовых споров учреждения и органы становятся заявителями и заинтересованными лицами в арбитражном процессе в силу своей первичной связанности бюджетным правоотношением (по формированию доходов бюджета, осуществлению расходов бюджета, исполнению бюджета, контрольным бюджетным правоотношением и т.д.). Поэтому представляется некорректным мнение, согласно которому «в суде пер 127! ! вой инстанции, рассматривающем дело, возникающее из административных
правоотношений (в данном случае следует понимать – «публичных правоотношений», примеч. мое, В.П.) заявитель и государственный орган не являются предполагаемыми субъектами спорного правоотношения, как это имеет место в исковом производстве»245. По нашему мнению, участники процесса изначально связаны бюджетным правоотношением – материальным либо процессуальным, т.е. являются его субъектами (хотя бы в связи с реализацией мероприятий бюджетного контроля). Обратившись в суд, эти субъекты приобретают процессуальный статус участников судебного процесса. Такой подход сопоставим с мнением, что процессуальная правоспособность произ-водна от правоспособности в материальном праве и ею обладают лица, являющиеся субъектами материального права, нормы которого регулируют спорное отношение246.
Закон также устанавливает основания выступления прокурора в качестве участника арбитражного процесса. Применительно к анализируемой категории бюджетно-правовых споров прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления, если, по его мнению, эти акты затрагивают права и законные интересы организаций в сфере экономической деятельности (ст. 52, 198 АПК РФ)247. Прокурор наделен этим правом в целях защиты публичного финансово-экономического интереса, т.к. ненор 128 мативные акты в сфере бюджетных правоотношений преследуют публичный интерес, даже будучи связаны, непосредственно, с деятельностью, например, конкретных казенных учреждений как получателей бюджетных средств. Участие прокурора в арбитражном процессе признано действенным средством укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов (п. 1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25.05.2012 № 223)248.
По сравнению с гражданским процессуальным законодательством, АПК РФ закрепляет ограниченный перечень оснований оспаривания правовых (нормативных и ненормативных) актов прокурором (ст. 52, 198 АПК РФ). Это предопределено природой бюджетных правоотношений, особенностями принимаемых в их рамках актов задействованных субъектов. Так, предусмотренное ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ249 участие прокурора по защите лиц, которые по состоянию здоровья не способны сами обратиться в суд, с практической точки зрения не применимо в отношении бюджетно-правовых споров. Применительно к этой категории споров их участники - учреждения, иные организации, которые в состоянии в силу физических и организационных возможностей представлять свои интересы в суде, поэтому подобная норма в АПК РФ для дел данной категории отсутствует.
Иммунитет бюджета как категория, связанная с применением норм бюджетного права в сфере судопроизводства, исполнительного производства
Можно привести и иные примеры того, что нормы бюджетного и гражданского права в сфере финансовой, бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований) и взаимосвязанных с ней сферах (имеется ввиду хозяйственная – предпринимательская – деятельность казенных учреждений, использующих бюджетные средства) должны применяться взаимосвязано; это напрямую следует из требований бюджетного законодательства, оказывает влияние на практику рассмотрения арбитражными судами споров.
В соответствии с нормами гражданского права – прежде всего, закрепленными в гл. 5 ГК РФ – «оформляется» участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в уставных капиталах юридических лиц, не являющихся государственными и муниципальными учреждениями, унитарными предприятиями, в случае предоставления им средств из бюджета в форме бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ)285. Ст. 93.2 БК РФ допускает, что к предоставлению средств из бюджета в форме бюджетного кредита публично-правовому образованию или юридическому лицу применяются установленные гражданским законодательством правила заключения соответствующего договора (гл. 42 ГК РФ (часть 2 ГК РФ)286 «Заем и кре-дит»)287. К исполнению денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями применяются сроки исковой давности288, установленные нормами гражданского права. К управлению средствами целевых фондов в составе бюджета - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния применим договор доверительного управления в соответствии с требованиями, предъявляемыми ГК РФ к этому договору (ст. 1022-1024 ГК РФ - п. 4.1 ст. 96.11 БК РФ. Положения ГК РФ (гл. 23 и др.) применимы и к отношениям в связи с государственными и муниципальными гарантиями - ст. 115.2 БК РФ289.
Приведенные примеры положений бюджетного законодательства показывают, что закрепленные в БК РФ правовые нормы предусматривают особенности реализации отдельных гражданско-правовых отношений, участниками которых выступают публично-правовые образования, сформированные ими учреждения, предприятия, если такие правоотношения так или иначе связаны с функционированием бюджета. Требования норм гражданского и бюджетного права учитываются при рассмотрении арбитражными судами соответствующих споров.
Следовательно, в большинстве случаев субсидиарное применение норм бюджетного и гражданского права России имеет место, если речь идет о защите гражданских прав - а именно прав государственных и муниципальных юридических лиц в сфере использования бюджетных средств, а также прав публично-правовых образований на казну, составной частью которой выступает бюджет, от, образно говоря, посягательств иных лиц (например, поставленных в жесткие рамки использования полученных из бюджета средств по целевому назначению, возврату их в установленный срок в случае получения на условиях бюджетного кредитования и т.д.); защите иных субъектов – от нарушений их прав и интересов со стороны государственных и муниципальных учреждений, предприятий – опосредуемой взысканием с этих учреждений, публично-правовых образований денежных средств по юридическим основаниям компенсаций, возмещения вреда, убытков и т.д.
В данном случае способами защиты прав как публично-правовых образований, созданных ими учреждений и предприятий, так и иных, противопоставляемых им, субъектов, выступают: восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; возмещение убытков, взыскание неустойки; компенсация морального вреда; прекращение или изменение правоотношения и иные способы, предусмотренные законом (ст. 12 ГК РФ). Практика показывает, что при нарушении гражданских прав действенным способом является обращение в суд с исковым заявлением о взыскании убытков, вреда, сумм неосновательного обогащения и др. При этом арбитражный суд в обязательном порядке анализирует обстоятельства не только гражданских правоотношений, но и бюджетных правоотношений, им сопутствующих, особенности бюджетно-правового статуса участников спора. Это соответствует правилу судопроизводства: арбитражный суд создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела (п. 3 ст. 9 АПК РФ) и др.2
